Welke positie hebben overheid, schoolbesturen, leraren, ouders en andere belanghebbenden in het onderwijs? Welke verdeling van bevoegdheden hoort daarbij? De raad pleit voor duidelijke en evenwichtige verhoudingen, voor zo min mogelijk bestuurlijke drukte en voor variëteit in bestuursvormen.
Er zijn vijf centrale standpunten in de adviezen van de raad over dit onderwerp (zie ook Goede raad over bestuur en organisatie?):
- zorg voor variatie en keuzevrijheid;
- houd verticaal toezicht en horizontale verantwoording in balans;
- maak de rol van de leraar duidelijk;
- vermijd bestuurlijke drukte; en
- breng evenwicht in de verhoudingen binnen de school.
Zorg voor variatie en keuzevrijheid
De minister heeft in de optiek van de raad een eigen onvervreemdbare rol in het bewaken van de variëteit van het stelsel als zodanig. De raad is voorstander van bestuurlijke variëteit én van de daarmee samenhangende keuzevrijheid. De overheid kan variatie toepassen in de autonomie die schoolbesturen krijgen (bijvoorbeeld door die te laten afhangen van het beleidsvoerend vermogen van scholen), door onderwijsinstellingen hun eigen bestuurs- en rechtsvormen te laten kiezen, en door hen vrijheid te geven in de relaties die ze aangaan met buitenschoolse partijen. Variëteit in onderwijsaanbod is op verschillende manieren te bevorderen: door een fusietoets voor gebieden waarin schoolbesturen een monopolie dreigen te krijgen; door versoepeling van de plannings- en stichtingsregels, bijvoorbeeld door het begrip richting ruimer op te vatten dan alleen denominatie; en door varianten van interne en externe verzelfstandiging van organisatie-eenheden mogelijk te maken (‘opting out’). De wetgeving rond goed bestuur moet steeds op criteria van vrijheid van inrichting en decentralisatie worden getoetst.
Opting out is een vorm van verzelfstandiging in het primair en voortgezet onderwijs. Het kan gaan om een school of een vestiging die zich losmaakt van de bestuurlijke organisatie of de hoofdvestiging. Ook kan het gaan om een groep leraren die binnen de bestuurlijke organisatie, al dan niet in de vorm van een project, met een eigen onderwijsconcept aan de slag gaat.
Ook bínnen de bestuurlijke organisatie is de vraag relevant naar de balans tussen centrale en decentrale sturing en de mate van autonomie van de verschillende eenheden. Dit speelt vooral bij grotere schoolbesturen. Criteria ter bepaling van die balans richten zich op het primaire proces, op het eigenaarschap en de eigenheid van de eenheden, de keuzevrijheid en interne aanbodsvariëteit en de doelmatigheid/kosten (Wat scholen vermogen, 2002; Degelijk onderwijsbestuur, 2004; Duurzame onderwijsrelaties, 2006; Onderwijsspecifieke medezeggenschap, 2006; Variëteit in schaal, 2005; Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen?, 2006; Leraarschap is eigenaarschap, 2007; De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, 2008; Verzelfstandiging I, Verzelfstandiging II, 2010).
Houd verticaal toezicht en horizontale verantwoording in balans
Horizontale verantwoording (het informeren van alle betrokkenen bij het onderwijs) kan niet in de plaats treden van verticaal toezicht (door de overheid). Onderwijsinstellingen zouden behalve leerlingen, ouders en personeel ook externe partijen een formele plaats in de medezeggenschapsraad moeten kunnen geven. Dit doet recht aan de toegenomen inhoudelijke samenwerking met de maatschappelijke omgeving en de lokale gemeenschap (bijvoorbeeld lokale bedrijven, de wijkvereniging of een kerkgenootschap). Voor het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs zijn ononderhandelbare normen vast te stellen, die de Inspectie moet controleren. Toezien op de horizontale verantwoording is een expliciete taak van het interne toezicht van de instelling, bijvoorbeeld van een raad van toezicht (Wat scholen vermogen, 2002; Wetsvoorstellen modernisering medezeggenschap, 2002; Duurzame onderwijsrelaties, 2006; Doortastend onderwijstoezicht, 2006; Onderwijsspecifieke medezeggenschap, 2006; Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen?, 2006; De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, 2008).
Maak de rol van de leraar duidelijk
Veel minder dan de formele “afperking” van bevoegdheden moeten de positie en de verantwoordelijkheden van de leraar in de nieuwe bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs vooral duidelijk zijn. De leraar moet invloed uitoefenen op onderwijsprocessen: hij moet er weer ‘eigenaar’ van worden – in overeenstemming met de doelstellingen en verantwoordelijkheden van de onderwijsinstelling als geheel. Leraren zouden zich moeten verenigen in landelijke (algemene) beroepsverenigingen. Binnen de school kunnen ze een docentenraad of een lerarenconvent in het leven roepen (Wat scholen vermogen, 2002; Waardering voor hoger onderwijs, 2005; Waardering voor het leraarschap, 2006; Leraarschap is eigenaarschap, 2007; Minimum leerresultaten, interventie en intern toezicht, 2009; Naar doelmatiger onderwijs, 2009; Verzelfstandiging II, 2010).
Vermijd bestuurlijke drukte
Het begrip ‘governance’ (goed bestuur) betekent: het maken van een verdeling en toedeling van bevoegdheden die zorgvuldig bestuurlijk handelen waarborgt en machtsmisbruik tegengaat. Er is in het onderwijs in principe geen behoefte aan nieuwe toezichthouders als de Ondernemingskamer. Zo nieuwe toezichthouders al nodig zijn, bijvoorbeeld een Onderwijskamer bij de NMa (Nederlandse Mededingingsautoriteit) voor de fusietoets, dan moeten andere terugtreden (Wat scholen vermogen, 2002; Doortastend onderwijstoezicht, 2006; Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen?, 2006; De maatschappelijke onderneming als rechtsvorm in het onderwijs, 2007; De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, 2008).
Breng evenwicht in de verhoudingen binnen de school
De onderwijsinstelling is naar het oordeel van de raad vooral een sociaal verband waarbinnen partijen veelal parallelle belangen hebben. Dit betekent dat er geen ‘doorzettingsmacht’ ten gunste van de ene of andere partij (ouders, studenten of leraren) is, maar dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden evenwichtig verdeeld moeten zijn. In de school moet onder bestuurders een cultuur bestaan van dienstbaarheid en bescheidenheid: het gaat tenslotte om instellingen waarin het onderwijs zelf centraal staat. Ook de leraren dienen in de uitoefening van hun verantwoordelijkheid de doelen en verantwoordelijkheden van de onderwijsinstelling als geheel te weten. Voor wat betreft de ouders is verdere juridisering en formalisering van de verhouding tot de school niet gewenst, maar kan beter worden geïnvesteerd in (facilitering van) partnerschap tussen school en ouders en oudergemeenschappen op verschillende organisatieniveaus van de school. Expliciteren van wederzijdse verwachtingen en verantwoordelijkheden is hierbij een belangrijke voorwaarde (Wat scholen vermogen, 2002; Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen?, 2006; Leraarschap is eigenaarschap, 2007; De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs,2008; Naar doelmatiger onderwijs; Ouders als partners, 2009).