Welke positie hebben overheid, schoolbesturen, leraren, ouders en andere belanghebbenden in het onderwijs? Welke verdeling van bevoegdheden hoort daarbij? De raad pleit voor duidelijke en evenwichtige verhoudingen, voor zo min mogelijk bestuurlijke drukte en voor variëteit in bestuursvormen.
Er zijn vijf centrale posities in de adviezen van de raad over dit onderwerp (zie ook de uitgave Goede raad over bestuur en organisatie?):
- zorg voor variatie en keuzevrijheid;
- houd verticaal toezicht en horizontale verantwoording in balans;
- maak de rol van de leraar duidelijk;
- vermijd bestuurlijke drukte;
- Breng evenwicht in de verhoudingen binnen de school.
Hieronder beschrijven we de vijf posities en noemen de belangrijkste bijbehorende adviezen. Daarna belichten we de reactie van de bewindslieden van OCW op de aanbevelingen.
1. Zorg voor variatie en keuzevrijheid
De raad is voorstander van bestuurlijke variëteit in het onderwijs én van de daarmee samenhangende keuzevrijheid. De overheid kan variatie toepassen in de autonomie die schoolbesturen krijgen (bijvoorbeeld door die te laten afhangen van het beleidsvoerend vermogen van scholen), door onderwijsinstellingen hun eigen bestuurs- en rechtsvormen te laten kiezen, en door ze vrijheid te geven in de relaties die ze aangaan met buitenschoolse partijen. Variëteit in onderwijsaanbieders is verder te waarborgen door een fusietoets in te voeren voor gebieden waarin schoolbesturen een monopolie dreigen te krijgen. De wetgeving rond goed bestuur moet steeds op criteria van vrijheid van inrichting en decentralisatie worden getoetst (zie o.a. Wat scholen vermogen uit 2002, Degelijk onderwijsbestuur uit 2004, Duurzame onderwijsrelaties uit 2006, Onderwijsspecifieke medezeggenschap uit 2006, Variëteit in schaal uit 2005, Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen? uit 2006, De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs uit 2008).
2. Houd verticaal toezicht en horizontale verantwoording in balans
Horizontale verantwoording (het informeren van alle betrokkenen bij het onderwijs) kan niet in de plaats treden van verticaal toezicht (dat de overheid houdt). Onderwijsinstellingen moeten behalve leerlingen, ouders en personeel ook andere partijen een formele plaats kunnen geven in de medezeggenschapsraad. Voor het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs zijn ‘ononderhandelbare’ normen vast te stellen, die de onderwijsinspectie moet controleren. Toezien op de horizontale verantwoording is een expliciete taak van het interne toezicht van de instelling, bijvoorbeeld van een raad van toezicht (zie o.a. Wat scholen vermogen uit 2002, Wetsvoorstellen modernisering medezeggenschap uit 2002, Duurzame onderwijsrelaties uit 2006, Doortastend onderwijstoezicht uit 2006, Onderwijsspecifieke medezeggenschap uit 2006, Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen? uit 2006, De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs uit 2008).
3. Maak de rol van de leraar duidelijk
De positie en de verantwoordelijkheden van de leraar in de nieuwe bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs moeten duidelijk zijn. De leraar moet invloed uitoefenen op onderwijsprocessen: hij moet er weer ‘eigenaar’ van worden. Leraren zouden zich moeten verenigen in landelijke (algemene) beroepsverenigingen. Binnen de school kunnen ze een docentenraad of een lerarenconvent in het leven roepen (zie o.a. Wat scholen vermogen uit 2002, Waardering voor hoger onderwijs uit 2005, Waardering voor het leraarschap uit 2006, Leraarschap is eigenaarschap uit 2007).
4. Vermijd bestuurlijke drukte
Het begrip ‘governance’ (goed bestuur) betekent: het maken van een verdeling en toedeling van bevoegdheden die zorgvuldig bestuurlijk handelen waarborgt en machtsmisbruik tegengaat. Er is in het onderwijs in principe geen behoefte aan nieuwe toezichthouders als de Ondernemingskamer. Zo nieuwe toezichthouders al nodig zijn (bijvoorbeeld een onderwijskamer bij de NMa voor de fusietoets), dan moeten andere terugtreden (zie o.a. Wat scholen vermogen uit 2002, Doortastend onderwijstoezicht uit 2006, Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen? uit 2006, De maatschappelijke onderneming als rechtsvorm in het onderwijs uit 2007, De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs uit 2008).
5. Breng evenwicht in de verhoudingen binnen de school
De onderwijsinstelling is vooral een sociaal verband waarbinnen partijen veelal parallelle belangen hebben. Dit betekent dat er geen ‘doorzettingsmacht’ ten gunste van de ene of andere partij (ouders, studenten of leraren) is, maar dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden evenwichtig verdeeld moeten zijn. In de school moet onder bestuurders een cultuur bestaan van dienstbaarheid en bescheidenheid: het gaat tenslotte om instellingen waarin het onderwijs zelf centraal staat (zie o.a. Wat scholen vermogen uit 2002, Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen? uit 2006, Leraarschap is eigenaarschap uit 2007, De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs uit 2008).
Welke beleidsmaatregelen nam het ministerie van OCW?
De minister had grote waardering voor het advies Wat scholen vermogen uit 2002. Dit rapport staat mede aan de basis aan wat later de ‘governancediscussie’ in het onderwijs zou worden. Aanbevelingen eruit én uit het in 2004 verschenen Degelijk onderwijsbestuur heeft OCW in 2005 overgenomen. De minister deelde de visie van de raad dat bestuurlijke diversiteit in het funderend onderwijs belangrijk is en dat de scheiding tussen bestuur en toezicht wel functioneel moet zijn, maar niet per se in afzonderlijke organen gestalte hoeft te krijgen In de wetgeving wordt expliciet opgenomen dat het bevoegd gezag taken en bevoegdheden aan het schoolmanagement kan delegeren. De beleidsbepalers namen ook de term ‘ononderhandelbare normen’ over.
Ook de aanbevelingen uit het advies De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlands onderwijs uit 2008 namen de bewindslieden van OCW grotendeels over. Er komt onder andere een fusietoets.
De aanbeveling om voor leraren landelijke beroepsverenigingen in het leven te roepen (Leraarschap is eigenaarschap uit 2007) wordt langzaam vorm gegeven.
Overigens wordt het advies Degelijk Onderwijsbestuur uit 2004 veelvuldig gebruikt en genoemd in literatuur over good governance in het onderwijs en in onderzoeksrapporten.