Leerlingen die extra zorg behoeven om onderwijs te volgen, kunnen leerlinggebonden financiering ontvangen. Hiermee krijgen zij extra zorg in het regulier onderwijs of een plaats in het speciaal onderwijs. Het aantal zorgleerlingen en de bijbehorende onderwijsvoorzieningen zijn in de achterliggende decennia enorm gegroeid. Maar vanaf 2006 is de groei van speciale onderwijsvoorzieningen afgevlakt, mede als gevolg van gericht beleid. Een uitzondering is het voortgezet speciaal onderwijs, dat nog steeds groeit.
De raad heeft verschillende adviezen uitgebracht over zorg in het onderwijs. De belangrijkste aanbevelingen worden hier weergegeven.
Versterk de samenwerking tussen regulier onderwijs en andere voorzieningen
De raad maakte zich in 2004 sterk voor de samenwerking tussen scholen en externe deskundigen rond zorgleerlingen. Daarbij pleitte de raad voor de verspreiding en verbetering van zorgadviesteams (Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren?), waarin een school samen met deskundigen als maatschappelijk werkers, jeugdpsychologen en jeugdartsen overlegt en beslist over zorgleerlingen. De raad stelde dat binnen deze teams het onderwijs de voortrekker moet zijn en zo lang mogelijk verantwoordelijk moet blijven voor een leerling. Scholen zouden via trekkingsrechten een claim moeten kunnen leggen op de tijdsinvestering van bepaalde deskundigen.
Versterk de draagkracht van scholen voor het omgaan met gedragsproblemen
Het werken aan gedragsproblemen op school begint met sterk onderwijs en goede leraren (De school en leerlingen met gedragsproblemen, 2010). De ideale school heeft hiertoe een duidelijk pedagogisch-didactisch klimaat met regels en voldoende aandacht. Gewenst gedrag wordt geoefend en beloond, ongewenst gedrag genegeerd en zo nodig bestraft.
Nuchter en kritisch
Het scholenveld en de bewindslieden van OCW zouden nuchter en kritisch moeten staan tegenover de steeds verfijndere classificatie van probleemgedrag. Gedrag is immers niet statisch maar te veranderen door de leerlingen zelf, met behulp van leraren, schooldirecteuren, ouders en hulpverleners. Spreek als school en lerarenteam af kritisch te blijven als het gaat om het gebruik van medische en psychiatrische termen om gedrag te beschrijven, aldus de raad. Bedenk bovendien dat leraren een belangrijke signalerende taak hebben, maar dat het stellen van een diagnose voorbehouden moet zijn aan gedragsdeskundigen.
Steun scholen in het omgaan met gedragsproblemen
De overheid kan scholen helpen hun draagkracht ten aanzien van zorgleerlingen verder te versterken. Praktijkvoorbeelden toegankelijk maken, scholing en meer handen in de klas zijn beproefde middelen. Het effectieve gedrag van sommige leraren blijkt bovendien goed te omschrijven en te leren aan anderen. Van belang zijn een positieve grondhouding, effectieve instructie, effectief klassenmanagement, een stevige relatie tussen leraar en leerling en planmatig werken aan gedragsverandering. Leraren hebben hierbij ondersteuning nodig vanuit de lerarenopleiding, het schoolbestuur en schoolleiders.
Verbeter de kwaliteit van het speciaal onderwijs
Er is in de afgelopen jaren kritiek geweest op de kwaliteit van het speciaal onderwijs (basisschoolleeftijd) en het voortgezet speciaal onderwijs. Dit heeft onder andere geleid tot de invoering van kerndoelen voor het speciaal onderwijs, om zo de opbrengstgerichtheid te bevorderen. De raad was het in 2008 eens met de introductie van kerndoelen, maar vond dat ze verder geconcretiseerd moeten worden (Kerndoelen en leerstandaarden voor het speciaal onderwijs). De raad pleitte verder voor de invoering van op het speciaal onderwijs aangepaste referentieniveaus.
In 2010 reageerde de raad op een wetsvoorstel om de kwaliteit van het voortgezet speciaal onderwijs te verbeteren met de invoering van drie uitstroomprofielen (Wetsvoorstel vso, 2010). De belangrijkste aanbevelingen van de raad betroffen het uitgangspunt dat zelfredzaamheid centraal zou moeten staan in het onderwijs. Daarnaast vond de raad dat het doel van speciaal onderwijs altijd deelname aan vervolgonderwijs of arbeidsmarkt moet zijn. Deelname aan dagbesteding kan daarom niet een gelijkwaardig uitstroomprofiel zijn, bijzondere gevallen uitgezonderd. Ten slotte stelde de raad voor het handelingsplan niet te vervangen door het ontwikkelingsperspectief. Het ontwikkelingsperspectief is immers een visie op het einddoel van het onderwijs aan een bepaalde leerling, het handelingsplan is een instrument waar dit perspectief onderdeel van zou moeten zijn.
Voer wetgeving passend onderwijs zorgvuldig en in de tijd haalbaar in
Het beleidstraject passend onderwijs wil waarborgen dat leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte passend onderwijs ontvangen, bij voorkeur in het reguliere onderwijs, en tegelijkertijd de sterke groei van zorgleerlingen terugdringen. Basis van het voorstel is de introductie van een zorgplicht voor schoolbesturen en samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs nieuwe stijl. Zorgplicht houdt in dat het schoolbestuur waar de ouders hun kind aanmelden, moet regelen dat het kind binnen het samenwerkingsverband een passende onderwijsplek krijgt. Ouders hoeven dit dan niet meer zelf te regelen. In een regio moet sprake zijn van een gevarieerd aanbod van passend onderwijs, zodat er geen (langdurig) thuiszittende zorgleerlingen meer zijn.
In 2011 adviseerde de raad over het concept-wetsvoorstel passend onderwijs (Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte) en onderschreef de doelen ervan. De raad stelde een driedeling in zorg voor: basiszorg (door de leraar), breedtezorg (op de school, ook in samenwerking met externen) en dieptezorg (buiten de school, in speciale onderwijsvoorzieningen). De raad benadrukte de centrale rol van de leraar in het succes van passend onderwijs. Dit vraagt om professioneel onderwijspersoneel, een kwalitatief sterke initiële opleiding en goede postinitiële opleidingstrajecten.
De raad was van mening dat het in het wetsvoorstel genoemde tijdspad te kort is om de beoogde maatregelen te kunnen treffen. Bovendien is er nog veel onduidelijk omdat het wetgevingstraject nog niet is afgerond. Dit geldt bijvoorbeeld voor samenwerking in nieuwe samenwerkingsverbanden. De wet zou daarom pas in werking moeten treden twee jaar nadat zij ook door de Eerste Kamer is aangenomen.