Artikel 23 Grondwet: het duale bestel en de vrijheid van onderwijs

Nederland heeft een duaal onderwijsbestel: er is openbaar en bijzonder onderwijs. Dit bestel is neergelegd in artikel 23 van de Grondwet. Het artikel is de basis voor de verhouding tussen overheden en de onderwijsinstellingen. Het biedt ouders keuzevrijheid in een pluriforme samenleving.

Er is een duaal bestel van openbaar en bijzonder onderwijs. Artikel 23 Grondwet regelt de verhouding tussen overheden en het onderwijs

Nederland kent een zogenoemd duaal bestel van openbare en bijzondere scholen. Openbare scholen gaan in beginsel uit van de overheid en zijn neutraal voor wat betreft godsdienst of levensbeschouwing. Bijzondere scholen gaan uit van het particulier initiatief en kunnen gestoeld zijn op levensbeschouwelijke of religieuze overtuigingen. Vrijheid van onderwijs houdt in dat overheden zich niet mogen bemoeien met bijzondere scholen voor zover het om zaken van hun richting gaat. Openbare scholen gaan in beginsel uit van een overheid en zijn neutraal voor wat betreft godsdienst en levensbeschouwing. Bij verzelfstandigde openbare scholen wordt de band met een overheid nu vormgegeven door bestuurlijk toezicht vanuit de gemeenteraad. In veel gemeenten is het openbaar onderwijs na verzelfstandiging echter buiten beeld geraakt. De raad vindt dat de verantwoordelijkheid van de overheid voor voldoende openbaar onderwijs – en de algemene toegankelijkheid en levensbeschouwelijke neutraliteit van dat onderwijs – waargemaakt dient te worden. Dat kan als gemeenteraden hun rol serieuzer moeten oppakken of door de band met de overheid op een andere manier in te richten (Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd, 2017). De samenwerkingsschool combineert beide vormen van onderwijs in één school. Deze figuur is volgens de raad alleen toegestaan als uitzonderingsvariant voor het geval niet op een andere wijze een gevarieerd aanbod aan openbaar én bijzonder onderwijs in stand gehouden kan worden (Wetsvoorstel samenwerkingsscholen, 2015).

Artikel 23 stelt openbare en bijzondere scholen financieel aan elkaar gelijk en regelt de verhouding tussen overheden en de onderwijsinstellingen. De rijksoverheid heeft enerzijds de opdracht actief zorg te dragen voor het goed functioneren van het stelsel als geheel. Anderzijds moet zij zich terughoudend opstellen, omdat scholen (ook de openbare) een zekere vrijheid hebben om het onderwijs volgens eigen opvattingen in te richten. Dat stelt ook beperkingen aan onderwijsbeleid vanuit gemeenten (Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd, 2017). Zo ligt de regie over zaken die aan de identiteit gerelateerd zijn, zoals burgerschapsonderwijs, bij de scholen (Verder met burgerschap in het onderwijs, 2012; Wetsvoorstel sociale veiligheid op school, 2014; Wetsvoorstel verduidelijking burgerschapsopdracht, 2018). De vrijheid van onderwijs vraagt volgens de raad dat de wetgever, waar dit niet noodzakelijk is, uniformerende werking van wet- en regelgeving moet voorkomen (Geregelde ruimte, 2012; Toetsing in het primair onderwijs, 2011; Wetsvoorstel meer ruimte voor nieuwe scholen, 2016).

De kernwaarden van het stelsel zijn er voor de aanbieders én vragers van onderwijs

Artikel 23 Grondwet vormt in de visie van de Onderwijsraad van oudsher de uitdrukking van de maatschappelijke wens onderwijs te organiseren waaraan specifieke, eigen opvattingen over opvoeding en identiteit ten grondslag liggen. Maar er zijn vier kernwaarden en beginselen die in ieder geval bij de uitwerking van het stelsel in acht genomen moeten worden: vrijheid, pluriformiteit, deugdelijkheid en gelijkheid. Deze vier vormen de kernbestanddelen van het grondwettelijke onderwijsbestel (Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief, 2012).

Ook het internationaal erkende recht op onderwijs is een vast kader voor de vrijheid van onderwijs en artikel 23 Grondwet. De kernwaarden gelden daarom niet alleen voor de onderwijsaanbieders (schoolbesturen, scholen en leraren), maar ook voor de vragers (ouders en leerlingen). Zo gaat het bij de vrijheid van onderwijs niet alleen over de vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder onderwijs, maar ook over de vrijheid van stichting. Oorspronkelijk konden ouders hun keuze tot uitdrukking brengen door zelf een school te stichten (vrijheid van stichting). Nu dat steeds minder aan de orde is, gaat het meer om de individuele keuzevrijheid: kunnen ouders de school kiezen die past bij hun overtuiging en zienswijze? Dit leidt in de opvatting van de raad tot een zorg van de overheid voor voldoende variëteit in het aanbod (Grenzen aan kleine scholen, 2012). De fusietoets is op advies van de raad ingesteld om die vrijheid en variëteit te bewaken (De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, 2008).

De moderne tijd vraagt een ruimere invulling van het begrip richting van artikel 23 Grondwet

Het begrip richting is momenteel verbonden aan specifieke religieuze of levensbeschouwelijke oriëntaties, zoals katholiek, protestants-christelijk of algemeen-bijzonder. Nu kunnen bijzondere scholen alleen worden gesticht als zij tot erkende richtingen behoren. Het hindoeïsme geldt als zodanig, en de raad heeft geadviseerd ook het humanisme als richting te erkennen (Humanisme als richting, 2014). De raad vond dat het Boeddhisme niet voldeed aan de voorwaarden die vooralsnog gelden om als richting te worden erkend, namelijk dat de voorgestane richting blijkt uit de statuten, dat de daarin specifieke uitgangspunten duidelijk in de onderwijspraktijk worden vertaald, dat er een bepaalde organisatievorm van de richting in de samenleving bestaat, en dat uitingen van leefstijl en levenspraktijk van waarneembaar zijn die symbolische waarde voor betrokkenen hebben en waarmee men laat zien tot een bepaalde godsdienstige of levensbeschouwelijke groep te horen (Boeddhisme als richting, 2010).

De raad vindt echter dat het begrip richting ruimer moet worden geïnterpreteerd. Naast godsdienstige en levensbeschouwelijke overtuigingen kan bijvoorbeeld ook een pedagogische visie als richting gelden. Dit sluit beter aan bij de oorspronkelijke gedachte van het richtingbegrip en het sluit beter aan op de moderne en grote maatschappelijke pluriformiteit (Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief, 2012; Wetsvoorstel meer ruimte voor nieuwe scholen, 2016). Daarnaast adviseert de raad om het ouderlijk initiatief om zelf openbare scholen te stichten, in ere te herstellen (Wetsvoorstel Stichting en opheffing van scholen, 2012).

Consequenties van een ruimer richtingsbegrip

Bij zo’n moderne, open invulling verliest het begrip richting zijn huidige betekenis voor bijvoorbeeld het leerlingenvervoer en voor de ontheffing van de leerplicht. Het betekent ook dat er geen plaats meer is voor bescherming van de laatste school van een richting. De wetgeving op die gebieden moet hiervoor worden aangepast. In zijn advies Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief doet de raad hiervoor voorstellen.

De belangrijkste consequentie is dat richting geen rol meer kan spelen bij het stichten van nieuwe scholen. De raad bepleit daarom richtingvrije scholenplanning - een bekostigingsprocedure waarin de richting van een nieuwe (bijzondere) school geen rol speelt bij de vraag of die school bekostigd zal worden, maar alleen gekeken wordt naar de verwachte onderwijskwaliteit en naar het verwachte aantal leerlingen. Dan is er kennelijk maatschappelijk draagvlak en komt de school voor overheidsbekostiging in aanmerking. Het moet ook mogelijk zijn een school te starten enkel op basis van een pedagogische visie of van een didactisch concept. Dit zorgt voor een meer realistische verbinding tussen waar de school voor staat (vanuit levensbeschouwelijke en/of pedagogische visie) en de belangstelling van de ouders dan het huidige systeem, dat is gestoeld op bestaande verhoudingen en machtsposities (Meerdere richtingen, 2012). Voorafgaande aan de eerste bekostiging moeten wel scherpere eisen gesteld worden aan de organisatie en de onderwijskwaliteit van de nieuwe school (Artikel 23 in maatschappelijk perspectief, 2012; Advies afwijzing huisvestingsaanvraag SIO, 2013; Voorkomen draaideurconstructie, 2014; Wetsvoorstel meer ruimte voor nieuwe scholen, 2016).

Het kabinet heeft medio 2013 aangegeven het advies van de raad over het begrip richting en richtingvrije planning over te willen nemen. Het kabinet gaat werken aan versoepeling van de planningsvoorschriften in het primair onderwijs die gerelateerd zijn aan het richtingbegrip (omzetting, verplaatsing). In 2016 is een wetsvoorstel hieromtrent aan de raad ter advisering voorgelegd (Wetsvoorstel meer ruimte voor nieuwe scholen, 2016).

Keuzevrijheid vraagt om pluriformiteit in het aanbod, ook in de krimpgebieden

Reële keuzevrijheid vergt een gevarieerd, pluriform scholenaanbod. Als door sluiting of fusie minder scholen overblijven, neemt die pluriformiteit in principe af en hebben ouders dus minder te kiezen. Dit geldt vooral in dorpen waar een openbare en een bijzondere basisschool naast elkaar staan. Als het aantal leerlingen terugloopt en er maar één school kan overblijven, is het de vraag welke dat dan moet zijn. Bevolkingsdaling roept zo vragen op over de fundamenten van het Nederlandse onderwijsstelsel. De raad vindt dat bij het zoeken naar oplossingen in krimpgebieden naast kwaliteit en doelmatigheid, ook pluriformiteit en keuzevrijheid essentiële waarden zijn waaraan het grondwettelijke stelsel moet voldoen (Grenzen aan kleine scholen, 2013). Alleen in een onderwijsbestel waarin recht wordt gedaan aan de verschillen in opvattingen, levensstijlen en voorkeuren, kunnen gemeenschappelijke waarden tot bloei komen. Ook bij een afnemend aanbod dient de pluriformiteit van de samenleving zo veel mogelijk in het onderwijsaanbod weerspiegeld te worden. Dat vraagt om de aanwezigheid van ten minste bijzonder en openbaar onderwijs. Hiermee is in de visie van de raad de basale pluriformiteit van het duale bestel gewaarborgd. Dit maakt in uitzonderingsgevallen een samenwerkingsschool nodig. Die figuur hoort volgens de raad echter een niet-reguliere variant te blijven. Ook hoort een samenwerkingsschool zo ingericht te worden dat van gelijkwaardigheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs sprake is en van overheersende overheidsinvloed op het openbaar onderwijs (Wetsvoorstel samenwerkingsscholen, 2015).

Keuzevrijheid genereert niet vanzelf kansengelijkheid

De raad heeft meermaals aangegeven dat keuzevrijheid voor hem een belangrijk criterium is. Hij acht het dan ook van belang dat het stelsel voldoende pluriformiteit biedt, waardoor er iets te kiezen valt. Variëteit in het stelsel kan een positieve rol spelen in het bieden van een optimaal onderwijsaanbod. In een onderwijssysteem waar iets te kiezen valt, is er een grotere kans dat leerlingen onderwijsmogelijkheden vinden die bij hen passen dan in systemen met weinig keuzemogelijkheden. Zo bezien kan ruimte voor keuzes bijdragen aan het creëren van meer gelijke kansen in het onderwijs. Iedereen kan immers op zoek gaan naar precies het onderwijs dat het best aansluit bij zijn capaciteiten en behoeftes: er is niet één mal waar alle leerlingen in moeten passen. Maar, zo stelt de raad, keuzevrijheid genereert niet vanzelf ook kansengelijkheid. Maximale keuzevrijheid en maximale kansengelijkheid gaan niet noodzakelijkerwijs samen; er kan ook sprake zijn van een spanning tussen beide. Zo kunnen keuzepatronen van individuen en groepen het systeem zo ver in een bepaalde richting duwen dat de variëteit in onderwijsaanbod er, direct of indirect, onder te lijden heeft; en daarmee de keuzemogelijkheden van anderen. (De leerling centraal?, 2017)

Publicaties Onderwijsraad

  • Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd

    7 september 2017 | Advies

    Volgens de Onderwijsraad is het tijd om goed te kijken naar de rol van gemeenten op onderwijsterrein. De raad roept het Rijk op om een breed samengesteld beraad over dit onderwerp te organiseren. Hij geeft dat beraad tien principes mee als denk- en afwegingskader en hij formuleert zeven agendapunten.

    Verder lezen ›

  • De leerling centraal?

    4 juli 2017 | Verkenning

    De Onderwijsraad heeft op verzoek van het ministerie van OCW een verkenning uitgebracht over de vraag wat het betekent om de leerling meer centraal te stellen in het onderwijs en waar deze ambitie grenzen ontmoet.  De Onderwijsraad vindt dat als maatschappelijke belangen en individuele belangen botsen, dat het maatschappelijk belang van onderwijs het zwaarst moet wegen.

    Verder lezen ›

  • Nieuwe scholen

    17 juni 2016 | Advies

    De Onderwijsraad brengt advies uit over het wetsvoorstel meer ruimte voor nieuwe scholen.

    Verder lezen ›

  • Wetsvoorstel samenwerkingsscholen

    22 april 2015 | Advies

    De Onderwijsraad brengt advies uit over het wetsvoorstel samenwerkingsscholen. De raad is kritisch over het wetsvoorstel en adviseert om het te heroverwegen en op een aantal punten aan te passen.

    Verder lezen ›

  • Wetsvoorstel sociale veiligheid op school

    16 september 2014 | Advies

    De Onderwijsraad adviseert staatssecretaris Dekker (onderwijs) het concept wetsvoorstel sociale veiligheid op school te heroverwegen. Scholen zijn nu al wettelijk verplicht te zorgen voor een veilig schoolklimaat, en daarmee ook voor sociale veiligheid. Antipestbeleid maakt daarvan onderdeel uit, zo stelt de raad. Scholen kunnen hierbij gebruikmaken van een antipestprogramma, maar moeten ook ruimte houden een andere aanpak te kiezen.

    Verder lezen ›

  • Humanisme als richting

    26 maart 2014 | Advies

    Op verzoek van de staatssecretaris beantwoordt de Onderwijsraad de vraag of het humanisme kan worden beschouwd als richting. De raad adviseert het humanisme te erkennen als richting zoals bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO).

    Verder lezen ›

  • Voorkomen draaideurconstructie

    17 maart 2014 | Advies

    De raad doet in dit advies aanbevelingen die bijdragen aan het voorkomen van bekostiging van nieuwe scholen waarvan te verwachten is dat ze niet aan de wettelijke eisen zullen voldoen.

     

    Verder lezen ›

  • Adviesaanvraag afwijzing huisvestingsaanvraag SIO

    10 juli 2013 | Advies

    Op verzoek van het college van B&W van de gemeente Amsterdam heeft de Onderwijsraad advies uitgebracht over de huisvestingsaanvraag van de SIO (Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam), in relatie tot de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting. De raad concludeert dat het college binnen het huidig wettelijk kader geen aanvullende voorwaarden kan stellen voordat hij een huisvestingsaanvraag toekent. Evenwel is de raad van oordeel dat het bestaande wettelijke kader aangepast zou moeten worden om voorafgaand aan bekostiging nadere voorwaarden te kunnen stellen aan de kwaliteit van de op te richten school.

    Verder lezen ›

  • Publieke belangen dienen

    16 april 2013 | Advies

    De verdeling van verantwoordelijkheden in het Nederlandse onderwijs luistert nauw. De overheid moet zich ervan vergewissen dat aanbieders van onderwijs zich bewegen binnen de kaders die de wet stelt.

    Verder lezen ›

  • Grenzen aan kleine scholen

    14 februari 2013 | Advies

    Vooral in dunbevolkte gebieden merken scholen, zowel in het basis- als in het voortgezet onderwijs, de gevolgen van dalende leerlingenaantallen. Dat zal de komende jaren alleen maar sterker worden. Klassen en scholen worden kleiner; dat is niet alleen duur, maar het zet ook de onderwijskwaliteit onder druk. Scholen sluiten of fuseren en dat kan ten koste gaan van de variëteit van het onderwijsaanbod. In dit advies doet de raad aanbevelingen om ook in krimpgebieden zorg te dragen voor sterke scholen en de pluriformiteit van het bestel.

    Verder lezen ›

  • Verder met burgerschap in het onderwijs

    27 augustus 2012 | Advies

    De raad constateert dat de ontwikkeling en implementatie van burgerschapsonderwijs een complexe opgave voor scholen blijkt. Er zijn nog weinig bewezen effectieve methoden en instrumenten voorhanden en de wetgeving is onduidelijk. De raad doet drie aanbevelingen gericht op de verdere ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs. In zijn visie vormt het leren functioneren in een democratische samenleving een gemeenschappelijke opdracht voor alle scholen.

    Verder lezen ›

  • Wetsvoorstel Stichting en opheffing van scholen

    2 juli 2012 | Advies

    De Onderwijsraad heeft een advies uitgebracht over het concept-wetsvoorstel Stichting en opheffing van scholen. Aanleiding voor de raad om hierover te adviseren is dat dit wetsvoorstel raakt aan de vrijheid van onderwijs.

    Verder lezen ›

  • Meerdere richtingen

    2 juli 2012 | Advies

    Het is mogelijk een school voor voortgezet onderwijs te stichten die meerdere erkende richtingen heeft. Dat oordeelt de raad in zijn advies aan de minister over enkele bekostigingsaanvragen voor nieuw te stichten scholen.

    Verder lezen ›

  • Leerlingvolgsysteem en tussentoets

    1 juni 2012 | Advies

    Het kabinet wil een cultuur van opbrengstgericht werken bevorderen, om zodoende het beste uit leerlingen te halen. Het kabinet is voornemens hiervoor twee instrumenten in te zetten: het gebruik van een diagnostische tussentijdse toets voor Nederlands, Engels, Wiskunde/rekenen; en een verplichting tot het hebben en gebruiken van een leerlingvolgsysteem. De minister heeft de Onderwijsraad gevraagd te adviseren over een voorstel tot wijziging van enkele wetten die met de invoering van deze instrumenten samenhangen. De raad stelt in zijn advies dat een leerlingvolgsysteem en toetsen kunnen bijdragen aan hogere leerprestaties maar adviseert scholen vrij te laten in de keuze daarvan.

    Verder lezen ›

  • Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief

    5 april 2012 | Advies

    Er moet ruimte komen voor het stichten van scholen op basis van pedagogische visies of relatief nieuwe levensbeschouwelijke overtuigingen. Het recht van leerlingen op goed onderwijs staat echter voorop. Een school die voldoende leerlingen weet te trekken en vooraf deugdelijk onderwijs garandeert, voorziet in een maatschappelijke behoefte en komt in aanmerking voor overheidsbekostiging. Om dit mogelijk te maken is een ruimere interpretatie nodig van artikel 23 van de Grondwet, dat de vrijheid van onderwijs regelt. Uitverkocht.

    Verder lezen ›

  • Geregelde ruimte

    16 februari 2012 | Advies

    In 2011 presenteerde het kabinet in diverse actieplannen de ambitie om de onderwijskwaliteit te verhogen en leerprestaties te verbeteren. De Onderwijsraad heeft op al deze actieplannen afzonderlijk gereageerd. Het advies Geregelde ruimte beschouwt de diverse actieplannen op hoofdlijnen van beleid op de langere termijn. De raad ondersteunt de ambities van het kabinet om de kwaliteit van het onderwijs te versterken. Hij doet enkele aanbevelingen om een goede balans te houden tussen centrale normstelling en de noodzakelijke variëteit in het stelsel.

    Verder lezen ›

  • Toetsing in het primair onderwijs

    30 mei 2011 | Advies

    De raad geeft in dit advies commentaar op de kabinetsplannen rondom toetsing in het primair onderwijs. De raad kan zich vinden in het verplichten van een eindtoets voor doorstroomrelevante vakken en van een leerlingvolgsysteem in het primair onderwijs. Hij geeft aan dat op enkele onderdelen het wetsvoorstel dat dit regelt, heroverweging verdient.

    Verder lezen ›

  • Boeddhisme als richting

    29 oktober 2010 | Advies

    Dit advies geeft antwoord op de vraag of het boeddhisme te beschouwen is als richting zoals bedoeld in de onderwijswetten. De concrete aanleiding vormt het voornemen van de gemeente Amsterdam om een bijzondere basisschool op boeddhistische grondslag op het gemeenschappelijk plan van scholen te plaatsen.

    Verder lezen ›

  • Toezicht en bekostiging bij nieuwe schoolstichting

    23 juli 2010 | Advies

    De Onderwijsraad adviseert naar aanleiding van een initiatiefwetsvoorstel over aanscherping van inspectietoezicht op nieuw bekostigde scholen. De conclusie van de raad is dat de huidige wetgeving voldoende ruimte biedt voor deze aanscherping. Daarnaast maakt de raad kanttekeningen bij een aantal amendementen op dit wetsvoorstel. 

    Verder lezen ›

  • De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs

    29 november 2008 | Advies

    Fusies en schaalvergroting in het onderwijs brengen risico's met zich mee: minder keuzevrijheid voor ouders en leerlingen, en minder maatschappelijk draagvlak van de school. Daarom wil de raad omvangrijke fusies vooraf toetsen op noodzakelijkheid en effectiviteit.

    Verder lezen ›