Bestuur en organisatie van het onderwijs

Welke positie hebben overheden, schoolbesturen, leraren, ouders en andere belanghebbenden in het onderwijs? Welke verdeling van taken en bevoegdheden hoort daarbij? De raad pleit voor duidelijke en evenwichtige verhoudingen, voor zo min mogelijk bestuurlijke drukte en voor variëteit in bestuursvormen.

De raad vindt dat de verdeling van verantwoordelijkheden in het Nederlandse onderwijs nauw luistert. De rijksoverheid moet zich ervan vergewissen dat aanbieders van onderwijs zich bewegen binnen de kaders die de wet stelt. Kinderen en hun ouders, deelnemers en studenten moeten erop kunnen vertrouwen dat hun school of opleiding goed onderwijs biedt. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs binnen de afzonderlijke onderwijsinstellingen ligt echter bij de besturen. Zij zijn onmisbare knooppunten in de bestuurlijke verhoudingen. De raad is van mening dat de minister de publieke belangen van onderwijs alleen kan waarborgen als die belangen ook door onderwijsbesturen worden behartigd.

De raad hanteert in zijn adviezen vijf centrale posities over bestuur en organisatie:

  1. zorg voor variatie en keuzevrijheid;
  2. borg een effectieve balans tussen vormen van verantwoording en toezicht;
  3. maak de rol van de leraar duidelijk;
  4. breng evenwicht in de verhoudingen binnen de school; en
  5. zorg voor samenhang in de bestuurlijke verhoudingen vanuit rolvastheid.

Zorg voor variatie en keuzevrijheid

De minister heeft in de optiek van de raad een eigen, onvervreemdbare rol in het bewaken van de variëteit van het stelsel. De raad is voorstander van bestuurlijke variëteit én van de daarmee samenhangende keuzevrijheid. In de visie van de raad kan de rijksoverheid de noodzakelijke variëteit in het stelsel waarborgen door niet alleen uit te gaan van centrale normen, maar ook van ruimte. Hierbij zou het perspectief van de vrijheid van onderwijs voorop moeten staan: de raad bepleit aldus dat scholen in beginsel zelf bepalen hoe zij zich organiseren en dat de overheid daarna de vraag stelt wat – om de onderwijskwaliteit te waarborgen – nodig is aan disciplinering. Instellingen zijn binnen die “geregelde ruimte” vrij om invulling te geven aan het onderwijs. Als de overheid al grenzen wil stellen, zou zij dat terughoudend moeten doen. Zo kan zij risico’s voor de pluriformiteit, kwaliteit, innovatie en legitimiteit vermijden. De overheid moet beter sturen op hoofdlijnen. Ze moet meer regie nemen bij belangrijke bestuurlijke vraagstukken, maar voor de onderwijsinhoud instellingen juist meer ruimte geven.

De overheid kan variatie op verschillende manieren bevorderen: in de autonomie van schoolbesturen (bijvoorbeeld door die te laten afhangen van het beleidsvoerend vermogen van scholen), door onderwijsinstellingen hun eigen bestuurs- en rechtsvormen te laten kiezen, en door hen vrij te laten in relaties met buitenschoolse partijen; in onderwijsaanbod, door een fusietoets voor gebieden waarin schoolbesturen een monopolie dreigen te krijgen, door versoepeling van de plannings- en stichtingsregels (bijvoorbeeld door het begrip “richting” ruimer op te vatten dan alleen denominatie en geen criterium meer te laten zijn voor bekostiging van een school) en door varianten van interne en externe verzelfstandiging van organisatie-eenheden (opting out). De wetgeving rond goed bestuur zou steeds op criteria van vrijheid van inrichting en decentralisatie moeten worden getoetst.

Te veel ruimte voor instellingen kan echter leiden tot veronachtzaming van publieke belangen en het verspillen van publieke middelen. Het is derhalve voortdurend zoeken naar evenwicht in de bestuurlijke verhoudingen tussen onderwijsinstellingen en overheden. Voorkomen moet bijvoorbeeld worden dat een falend schoolbestuur bekostiging ontvangt voor een nieuwe school of dat een schoolbestuur zich afsluit voor samenwerking met noodzakelijke partners in bijvoorbeeld de jeugdzorg. Met het oog op de toekomst moet onderwijspolitiek niet alleen gericht zijn op continuïteit, maar ook op vernieuwing van het stelsel. Een nieuw perspectief op onderwijsbeleid is nodig. In een dynamisch en cyclisch beleidsproces is het belangrijk belanghebbenden vanaf het begin te betrekken. Overheden moeten permanent investeren in goede verhoudingen met het onderwijsveld. Ze kan niet volstaan met sectororganisaties en vakbonden als gesprekspartners. (Zie o.a. Wat scholen vermogen, 2002; Degelijk onderwijsbestuur, 2004; Duurzame onderwijsrelaties, 2006; Onderwijsspecifieke medezeggenschap, 2006; Variëteit in schaal, 2005;  Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen?, 2006;  Leraarschap is eigenaarschap,2007; De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, 2008; Verzelfstandiging I, Verzelfstandiging II, 2010; Geregelde ruimte, 2012; Publieke belangen dienen, 2013; Een smalle kijk op onderwijskwaliteit: Stand van educatief Nederland, 2013; Voorkomen draaideurconstructie, 2014; Onderwijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem, 2014; Een onderwijsstelsel met veerkracht, 2014; Wetsvoorstel samenwerkingsscholen, 2015; Wetsvoorstel meer ruimte voor nieuwe scholen, 2016; Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd, 2017).

Borg binnen ononderhandelbare normen een effectief evenwicht tussen verantwoording en toezicht

Overheden en onderwijsbesturen delen de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit.

Voor het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs zijn ‘ononderhandelbare’ normen vast te stellen (met betrekking tot vakinhouden, prestaties, examinering en bevoegdheidseisen aan leerkrachten). Daarbinnen hebben onderwijsbesturen de ruimte voor eigen keuzes. Via het risicogerichte toezicht heeft de rijksoverheid zich vooral gericht op het bewaken van de ondergrens. Voor de sturing op verdere kwaliteitsverbetering kan meer gebruik worden gemaakt van de kwaliteitsbevorderende rol van de Inspectie. De Inspectie kan scholen met elkaar vergelijken en ze feedback geven. De raad vindt dat bij kwaliteitsbevordering die verder reikt dan de basiskwaliteit vormen van ‘verantwoording’ beter passen dan vormen van toezicht. Verantwoording is gericht op leren en verbeteren. Interactie en uitwisseling over wat goed gaat en wat niet (en waarom), is daarvoor essentieel. Ook gemeenten kunnen als kritische vriend schoolbesturen uitdagen en ondersteunen bij kwaliteitsbevordering.

Horizontale verantwoording (het informeren van alle betrokkenen bij het onderwijs) kan niet in de plaats treden van het verticaal toezicht door de rijksoverheid. Toezien op de horizontale verantwoording is een expliciete taak van het interne toezicht van de instelling (zie o.a. Wat scholen vermogen, 2002; Wetsvoorstellen modernisering medezeggenschap, 2002; Duurzame onderwijsrelaties, 2006; Doortastend onderwijstoezicht, 2006; Onderwijsspecifieke medezeggenschap, 2006; Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen?, 2006; De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, 2008; Publieke belangen dienen, 2013; Een onderwijsstelsel met veerkracht, 2014; Doeltreffender onderwijstoezicht, 2014; Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd, 2017).

Maak de rol van de leraar duidelijk

De raad vindt dat de rol van de leraar in de school niet langs formele “afperking” van bevoegdheden moeten worden beredeneerd. Zijn positie en de verantwoordelijkheden moeten duidelijk zijn, maar professionaliteit betekent bovenal dat de leraar binnen en buiten de klas invloed uitoefent vanuit zijn eigen professionele waarden en doelen. De leraar zoekt daarbij samenwerking en verbinding met (de doelen van) anderen buiten de klas. Leraren zouden zich daarbij kunnen verenigen in landelijke (algemene) beroepsverenigingen. Binnen de school kunnen ze een docentenraad of een lerarenconvent in het leven roepen. Ook de professionaliteit van docenten is een ijkpunt van het stelsel dat door de overheid dient te worden bewaakt (zie o.a. Wat scholen vermogen, 2002; Waardering voor hoger onderwijs, 2005; Waardering voor het leraarschap, 2006; Leraarschap is eigenaarschap, 2007; Minimum leerresultaten, interventie en intern toezicht, 2009; Naar doelmatiger onderwijs, 2009; Verzelfstandiging II, 2010; Kiezen voor kwalitatief sterke leraren; Leraar zijn, 2013; Een onderwijsstelsel met veerkracht, 2014).

Binnen de school is evenwicht in de verhoudingen van belang alsmede een passende rolvervulling

Ook bínnen de bestuurlijke organisatie is de vraag relevant naar de balans tussen centrale en decentrale sturing en de mate van autonomie van de verschillende eenheden. Dit speelt vooral bij grotere schoolbesturen. Criteria ter bepaling van die balans richten zich volgens de raad op het primaire proces, op het eigenaarschap en de eigenheid van de eenheden, de keuzevrijheid en interne aanbodsvariëteit, en op de kosten (doelmatigheid).

Een onderwijsinstelling is een sociaal verband van veelal parallelle belangen. Op grond hiervan is er geen ‘doorzettingsmacht’ ten gunste van de ene of de andere partij (ouders, studenten of leraren), maar moeten bevoegdheden en verantwoordelijkheden evenwichtig verdeeld zijn en overeenkomstig de positie binnen die gemeenschap worden uitgeoefend.

Ook vindt de raad dat de expertise van bestuurders en interne toezichthouders zou moeten worden opgenomen in de governancecodes. Hij pleit ervoor daarin ook de normatieve component van goed bestuur op te nemen: integriteit en bescheidenheid, oog voor het publieke belang en het organiseren van dialoog met voldoende tegenspraak. Juist werkwijzen en gedrag van besturen zijn voor het verkrijgen (of verspelen) van legitimatie van groot belang. Ook de leraren dienen de doelen en verantwoordelijkheid van de onderwijsinstelling als geheel te weten. Voor wat betreft de ouders is verdere juridisering en formalisering van de verhouding tot de school niet gewenst, maar is het beter te investeren in partnerschap tussen school en ouders en oudergemeenschappen op verschillende organisatieniveaus van de school. Het is hierbij van belang de wederzijdse verwachtingen en verantwoordelijkheden duidelijk te maken(zie o.a. Wat scholen vermogen uit 2002; Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen?, 2006; Leraarschap is eigenaarschap, 2007; De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs,2008; Naar doelmatiger onderwijs; Ouders als partners, 2009; Wetsvoorstel samenwerkingsscholen, 2015).

Zorg voor samenhang in de bestuurlijke verhoudingen vanuit rolvastheid

De raad vindt het van belang dat bestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk, schoolbesturen en decentrale overheden helder zijn en in samenhang bezien worden. In zijn advies Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd (2017) geeft hij tien principes voor decentraal onderwijsbeleid mee, die dienen als denk- en afwegingskader bij de inrichting van bestuurlijke verhoudingen en bij beleid dat daaraan raakt. De principes geven overwegingen weer om wel of niet te kiezen voor territoriale decentralisatie in het onderwijsdomein. Zo benadrukt de raad het primaat van schoolbesturen ten aanzien van onderwijsinhoud en –proces. De gemeente is volgens de raad vooral een nabije overheid voor openbaar en bijzonder onderwijs met een wezenlijke rol als procesregisseur op verbindingen tussen onderwijs, zorg en arbeidsmarkt en tussen allerlei partijen in lokale en regionale netwerken. Vanuit hun verantwoordelijkheid voor de lokale samenleving delen gemeenten de overheidszorg voor het onderwijs met de rijksoverheid. Het Rijk heeft enkele onverdraagbare kerntaken – zoals het bewaken van samenhang in het onderwijsstelsel en waarborging van de onderwijskwaliteit. Ook heeft de rijksoverheid op afstand een verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van bestuurlijke verhoudingen binnen decentrale netwerken. Als voor decentralisatie gekozen wordt, hoort de rijksoverheid ook ruimte voor lokale invulling te laten en horen verschillen geaccepteerd te worden. Daarmee schetst de raad randvoorwaarden en biedt hij een perspectief op de rol van gemeenten op onderwijsterrein in relatie tot het Rijk en schoolbesturen.

Publicaties Onderwijsraad

  • Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd

    7 september 2017 | Advies

    Volgens de Onderwijsraad is het tijd om goed te kijken naar de rol van gemeenten op onderwijsterrein. De raad roept het Rijk op om een breed samengesteld beraad over dit onderwerp te organiseren. Hij geeft dat beraad tien principes mee als denk- en afwegingskader en hij formuleert zeven agendapunten.

    Verder lezen ›

  • Nieuwe scholen

    17 juni 2016 | Advies

    De Onderwijsraad brengt advies uit over het wetsvoorstel meer ruimte voor nieuwe scholen.

    Verder lezen ›

  • Wetsvoorstel samenwerkingsscholen

    22 april 2015 | Advies

    De Onderwijsraad brengt advies uit over het wetsvoorstel samenwerkingsscholen. De raad is kritisch over het wetsvoorstel en adviseert om het te heroverwegen en op een aantal punten aan te passen.

    Verder lezen ›

  • Een onderwijsstelsel met veerkracht

    8 december 2014 | Advies

    De Onderwijsraad gaat in op de vraag hoe het onderwijsstelsel zich kan blijven aanpassen aan veranderende eisen vanuit de samenleving. Een grote stelselwijziging op basis van een ontwerp van 'het beste stelsel' is daarbij niet de goede weg. De raad adviseert de overheid actiever te stimuleren dat variëteit in het stelsel ontstaat. Dit vergroot de veerkracht van het stelsel.

    Verder lezen ›

  • Onderwijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem

    2 oktober 2014 | Advies

    Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Onderwijsraad onderzocht of de commissie-Dijsselbloem (2008) tot structurele verandering van de onderwijspolitiek heeft geleid. Ook beantwoordt de raad de vraag of er aanleiding is het huidige onderwijsbeleid te veranderen.

    Verder lezen ›

  • Publieke belangen dienen

    16 april 2013 | Advies

    De verdeling van verantwoordelijkheden in het Nederlandse onderwijs luistert nauw. De overheid moet zich ervan vergewissen dat aanbieders van onderwijs zich bewegen binnen de kaders die de wet stelt.

    Verder lezen ›

  • Leraar zijn

    7 maart 2013 | Verkenning

    De leraar is essentieel voor de kwaliteit van ons onderwijs. Er worden dan ook regelmatig nieuwe (beleids)initiatieven ondernomen om de professionaliteit van leraren verder te versterken. Deze richten zich vooral op de ‘buitenkant’ van het beroep, namelijk de status en het respect van de beroepsgroep, en veel minder op de ‘binnenkant’ van het leraarschap: de houding en het handelen van individuele leraren in hun dagelijkse onderwijspraktijk. Dit lijkt een witte vlek in debat en onderwijsbeleid te zijn. De Onderwijsraad is daarom in gesprek gegaan met ruim 140 leraren en andere deskundigen om zo op zoek te gaan naar wat het tegenwoordig van individuele leraren vraagt om op een goede, professionele manier hun dagelijkse werk te doen; hun persoonlijke professionaliteit.

    Verder lezen ›

  • Kiezen voor kwalitatief sterke leraren

    24 januari 2013 | Advies

    Onderwijs staat of valt met goede leraren. De raad pleit in dit advies daarom voor een sterkere sturing op kwaliteit. Hij benadrukt het belang van een integrale aanpak zoals onder andere bepleit door de commissie-Rinnooy Kan. Bovendien adviseert de raad meer gebruik te maken van de mogelijkheden om (aankomende) leraren te selecteren, om de beroepsstandaard te verhogen, om professioneel schoolleiderschap te stimuleren en om in de regio samen te werken.

    Verder lezen ›

  • Wetsvoorstel Stichting en opheffing van scholen

    2 juli 2012 | Advies

    De Onderwijsraad heeft een advies uitgebracht over het concept-wetsvoorstel Stichting en opheffing van scholen. Aanleiding voor de raad om hierover te adviseren is dat dit wetsvoorstel raakt aan de vrijheid van onderwijs.

    Verder lezen ›

  • De kwaliteitsnormerende functie van deugdelijkheidseisen, waarborg voor goed onderwijs

    5 april 2012 | Studie

    In dit essay onderzoekt Dick Mentink (emeritus-hoogleraar Erasmus Universiteit Rotterdam) hoe in de loop der tijd invulling is gegeven aan de in de Grondwet opgenomen bepaling dat deugdelijkheidseisen voor het onderwijs door de wetgever worden uitgewerkt. Ook wordt nagegaan in hoeverre delegatie door de wetgever is toegestaan en welke concrete aangrijpingspunten er zijn om het wetgevingsbeleid met betrekking tot deugdelijkheidseisen nader uit te werken.

    Verder lezen ›

  • Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief

    5 april 2012 | Advies

    Er moet ruimte komen voor het stichten van scholen op basis van pedagogische visies of relatief nieuwe levensbeschouwelijke overtuigingen. Het recht van leerlingen op goed onderwijs staat echter voorop. Een school die voldoende leerlingen weet te trekken en vooraf deugdelijk onderwijs garandeert, voorziet in een maatschappelijke behoefte en komt in aanmerking voor overheidsbekostiging. Om dit mogelijk te maken is een ruimere interpretatie nodig van artikel 23 van de Grondwet, dat de vrijheid van onderwijs regelt. Uitverkocht.

    Verder lezen ›

  • Geregelde ruimte

    16 februari 2012 | Advies

    In 2011 presenteerde het kabinet in diverse actieplannen de ambitie om de onderwijskwaliteit te verhogen en leerprestaties te verbeteren. De Onderwijsraad heeft op al deze actieplannen afzonderlijk gereageerd. Het advies Geregelde ruimte beschouwt de diverse actieplannen op hoofdlijnen van beleid op de langere termijn. De raad ondersteunt de ambities van het kabinet om de kwaliteit van het onderwijs te versterken. Hij doet enkele aanbevelingen om een goede balans te houden tussen centrale normstelling en de noodzakelijke variëteit in het stelsel.

    Verder lezen ›

  • Verzelfstandiging in het onderwijs II

    23 november 2010 | Advies

    Dit advies aan de Tweede Kamer vormt een vervolg op het advies Verzelfstandiging in het onderwijs 1. Het gaat na hoe grote schoolbesturen een passend model van interne organisatie realiseren. Er worden verschillende modellen gebruikt en er is veel mogelijk. In algemene zin vindt de raad dat het debat over de 'menselijke maat' scherper kan worden gevoerd; hij geeft daarvoor in dit advies een aantal handreikingen. Uitverkocht.

    Verder lezen ›

  • Toezicht en bekostiging bij nieuwe schoolstichting

    23 juli 2010 | Advies

    De Onderwijsraad adviseert naar aanleiding van een initiatiefwetsvoorstel over aanscherping van inspectietoezicht op nieuw bekostigde scholen. De conclusie van de raad is dat de huidige wetgeving voldoende ruimte biedt voor deze aanscherping. Daarnaast maakt de raad kanttekeningen bij een aantal amendementen op dit wetsvoorstel. 

    Verder lezen ›

  • Het recht op toelating nogmaals bezien

    18 juni 2010 | Advies

    De Onderwijsraad adviseert naar aanleiding van een initiatiefwetsvoorstel over toelatingsrecht zoals dat door een aantal Kamerleden is ingediend. De algemene conclusie is dat het wetsvoorstel voor het primair en voortgezet onderwijs weinig wijziging brengt in de bestaande verhoudingen en dat vanwege wetstechnische onduidelijkheden en mogelijke uitvoeringskwesties het initiatiefwetsvoorstel te heroverwegen is.

    Verder lezen ›

  • Verzelfstandiging in het onderwijs I

    11 mei 2010 | Advies

    In dit advies gaat de raad na hoe het beste kan worden ingegaan op initiatieven van ouders die een bepaald onderwijsaanbod willen realiseren, dat (nog) niet bestaat binnen het schoolbestuur waaronder de school van hun kinderen valt. De raad bepleit een zorgvuldige procedure, waarbij pas in laatste instantie externe verzelfstandiging (afsplitsing) aan de orde kan komen. 

    Verder lezen ›

  • Vernieuwd toezicht

    10 april 2009 | Advies

    De Onderwijsraad geeft in dit advies commentaar op de voorgenomen wijzigingen van de WOT (Wet op het onderwijstoezicht). Deze wijzigingen beogen een nieuw kader te scheppen voor het toezicht van de Onderwijsinspectie. 

    Verder lezen ›

  • Raad over bestuur en organisatie

    10 december 2008 | Studie

    Verder lezen ›

  • De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs

    29 november 2008 | Advies

    Fusies en schaalvergroting in het onderwijs brengen risico's met zich mee: minder keuzevrijheid voor ouders en leerlingen, en minder maatschappelijk draagvlak van de school. Daarom wil de raad omvangrijke fusies vooraf toetsen op noodzakelijkheid en effectiviteit.

    Verder lezen ›

  • Veelzeggende instrumenten van onderwijsbeleid

    11 oktober 2007 | Verkenning

    Het huidige onderwijsbeleid is te versnipperd. Beperk het aantal prioriteiten en stel voor de meest belangrijke zaken meer middelen beschikbaar.

    Verder lezen ›