Financiering en bekostiging

De overheid speelt een belangrijke rol bij de bekostiging en financiering van onderwijs. In het funderend onderwijs draagt de overheid het grootste deel van de kosten, in het onderwijs na de leerplichtige leeftijd (bijvoorbeeld het hoger onderwijs of scholing in het kader van een leven lang leren) is vaak sprake van een combinatie van publieke en private bekostiging. Private bekostiging kan ook gepaard gaan met publieke financiering, bijvoorbeeld in het geval waarbij studiefinanciering wordt verstrekt in de vorm van een lening. De raad heeft in verschillende adviezen standpunten hierover ingenomen.

Bevorder een doelmatige inzet van middelen in het onderwijs

De raad beveelt aan om bij onderwijsverbeteringen nadrukkelijker te kijken naar mogelijkheden om de doelmatigheid te verhogen, bijvoorbeeld door te variëren met onderwijsvormen en groepsgrootte en door de inzet van ict-middelen. Een belangrijke voorwaarde daarbij is dat schoolleiders en bestuurders niet alleen beschikken over onderwijskundige expertise, maar tevens over voldoende financiële deskundigheid. Daarnaast kunnen scholen doelmatigheidswinst boeken door het benutten van schaalvoordelen.

In het basisonderwijs dalen de gemiddelde kosten per leerling sterk, tot een schoolgrootte wordt bereikt van 200 leerlingen. De kwaliteit van kleine scholen is bovendien kwetsbaar. Bij een bepaalde schaalgrootte heeft een school(bestuur) bijvoorbeeld meer mogelijkheden voor differentiatie en specialisatie. Om de kwaliteit van het onderwijs duurzaam te waarborgen en middelen doelmatiger in te zetten, pleit de raad voor verhoging van de minimale opheffingsnorm naar 100 leerlingen en vervanging van de kleinescholentoeslag door een toeslag voor scholen in dunbevolkte gebieden (Grenzen aan kleine scholen, 2013). De raad is geen voorstander van invoering van een kleinescholentoeslag in het voortgezet onderwijs. Een dekkend aanbod hoort daar vooral gegarandeerd te worden door samenwerking en afstemming tussen scholen en van scholen met het middelbaar beroepsonderwijs en het bedrijfsleven. Waar dat geen soelaas biedt, dienen weloverwogen uitzonderingen gemaakt te worden buiten het systeem van basisbekostiging om (Verfijning vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs, 2016).

In het mbo en ho zou de overheid volgens het advies Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod (2012) ‘knipperlichtnormen’ moeten hanteren als indicatie voor onder meer de gewenste minimale omvang van opleidingen. Als opleidingen niet voldoen aan bepaalde normen zouden als signaalfunctie knipperlichten moeten gaan branden. Invoering en openbaarmaking van dergelijke knipperlichtnormen moet instellingen aanzetten tot het doelmatig inrichten en afstemmen van hun opleidingsportfolio. Daarnaast pleit de raad voor een licentiesysteem voor unieke en maatschappelijk relevante kleine opleidingen in mbo en ho. Deze opleidingen zouden met extra bekostiging in de lucht moeten worden gehouden.

Daar staat tegenover dat bij doorgeschoten schaalvergroting doelmatigheidsverlies kan optreden: op een gegeven moment nemen de kosten van coördinatie sterker toe dan de baten van verdere schaalvergroting. Ook bestaat het risico van bestuurlijke monopolievorming. De raad heeft in dit kader geadviseerd over een fusietoets en experimenten met nieuwe toetreding (De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, 2008; Naar doelmatiger onderwijs, 2009; zie ook het dossier over bestuurlijke ontwikkeling en governance). Dit heeft mede geleid tot invoering van een fusietoets voor het onderwijs in oktober 2011.

Kijk kritisch naar de kosteneffectiviteit van onderwijsinvesteringen

Ook op het niveau van het onderwijsbeleid moet kritisch worden gekeken naar de effectiviteit van onderwijsinvesteringen. Vooral van interventies in het initiële onderwijs (zoals investeringen in voor- en vroegschoolse educatie en het voorkomen van voortijdig schoolverlaten) zijn grote maatschappelijke externe effecten te verwachten (zoals besparing op de kosten van gezondheidszorg, sociale zekerheid en criminaliteit). Daarbij moet de overheid echter ook kritisch evalueren of de gekozen instrumenten de verwachte effecten ook daadwerkelijk opleveren (door meer aandacht te besteden aan serieuze beleidsevaluatie; Doelgericht investeren in onderwijs, 2006; Ruim baan voor stapsgewijze verbeteringen, 2011).

Actualiseer bekostiging onderwijsachterstandenbeleid

De raad heeft een paar adviezen gewijd aan de extra bekostiging van kansarmere leerlingen in het basisonderwijs: de gewichtenregeling. De achterstandsmiddelen dienen volgens de raad terecht te komen bij scholen met leerlingen die ten gevolge van ongunstige factoren in de thuissituatie een grotere kans hebben op lagere schoolprestaties. Indicatoren die hiervoor het meest bepalend zijn, betreffen het opleidingsniveau van ouders en etniciteit. In 2001 stelde de raad voor om de middelenverdeling via twee regelingen te laten verlopen. Een herziene gewichtenregeling zou alleen nog beogen algemene onderwijsachterstanden te bestrijden, gebaseerd op het opleidingsniveau van ouders. In aanvulling op die regeling stelde de raad een regeling voor die specifiek gericht was op het verminderen van taalachterstanden van bepaalde categorieën allochtone leerlingen. Uiteindelijk is wel de gewichtenregeling herzien, maar is er geen specifieke regeling voor allochtonen gekomen. De raad heeft daarom in 2013 opnieuw gepleit voor het meenemen van etniciteit in de gewichtenregeling, met daarbij de aanbeveling de invloed van de indicatoren op leerprestaties periodiek te monitoren om het verdeelmodel bij de tijd te houden. In dat kader pleit de raad er ook voor bij de indicator opleidingsniveau van ouders de bovengrens voor extra financiering op te trekken tot het niveau van startkwalificatie. (Wat ’t zwaarst weegt, 2001; Vooruitgang boeken met achterstandsmiddelen, 2013).

Waarborgen van toegankelijkheid en kwaliteit bij hogere private bijdrage hoger onderwijs

Om de onderwijskwaliteit in het hoger onderwijs te verhogen zijn extra middelen nodig. De ruimte voor extra publieke investeringen is echter beperkt, bovendien levert hoger onderwijs ook substantiële baten op voor het individu. Om die reden pleit de raad voor een stapsgewijze verhoging van de eigen bijdrage (bijvoorbeeld in de vorm van hogere collegegelden of verlaging van de basisbeurs). Om de toegankelijkheid te waarborgen beveelt de raad aan om de eigen bijdrage sterker te verhogen in de masterfase dan in de bachelorfase (Doelgericht investeren in het onderwijs, 2006). In het advies over de Wijziging van de wet Studiefinanciering 2000 uit 2011 gaat de raad in op het wetsvoorstel om de basisbeurs in de masterfase te vervangen door een lening. De raad ondersteunt daarin het streven om naar een evenwichtige verdeling te komen tussen de private en  publieke bijdrage. Een verhoging van de private bijdrage dient evenwel gepaard te gaan met een verhoging van de onderwijskwaliteit. Daarnaast zou de terugbetaling van studieleningen sterker gekoppeld moeten zijn aan het latere inkomen om de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te waarborgen. Tot slot moeten de effecten van wijzigingen in de studiefinanciering op studiekeuze, kwaliteit en toegankelijkheid nauwkeurig gevolgd worden.

Zet publieke middelen in om de private investeringen in het onderwijs te vergroten 

De raad is voorstander van fiscale stimulering van private bijdragen aan het onderwijs na de leerplichtige leeftijd (zoals hoger onderwijs en scholing in het kader van een leven lang leren). Door private investeringen in onderwijs extra aftrekbaar te maken van de belasting stijgen de publieke uitgaven automatisch mee met de private bijdragen. Deze fiscale facilitering kan verschillende vormen aannemen, bijvoorbeeld een fiscale facilitering van bedrijfsbeurzen en verruiming van de aftrek van studiekosten in het kader van een leven lang leren (Doelgericht investeren in het onderwijs, 2006; Stand van educatief Nederland, 2009). Waarborging van de toegankelijkheid is ook daarbij een belangrijk aandachtspunt.




Publicaties Onderwijsraad

  • Verfijning vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs

    15 december 2016 | Advies

    De staatssecretaris van Onderwijs heeft een vereenvoudigd bekostigingsmodel voor het voortgezet onderwijs voor ogen. Hij vroeg de Onderwijsraad hoe – gegeven dit model – voldoende diversiteit in het onderwijsaanbod en met name een dekkend aanbod van vmbo-techniek behouden kunnen blijven. Naast het advies om het model beter aan te laten sluiten bij reële kosten, stelt de Onderwijsraad ook dat regionale samenwerking tussen scholen en besturen essentieel is om een dekkend onderwijsaanbod in stand te houden.

    Verder lezen ›

  • Grenzen aan kleine scholen

    14 februari 2013 | Advies

    Vooral in dunbevolkte gebieden merken scholen, zowel in het basis- als in het voortgezet onderwijs, de gevolgen van dalende leerlingenaantallen. Dat zal de komende jaren alleen maar sterker worden. Klassen en scholen worden kleiner; dat is niet alleen duur, maar het zet ook de onderwijskwaliteit onder druk. Scholen sluiten of fuseren en dat kan ten koste gaan van de variëteit van het onderwijsaanbod. In dit advies doet de raad aanbevelingen om ook in krimpgebieden zorg te dragen voor sterke scholen en de pluriformiteit van het bestel.

    Verder lezen ›

  • Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod

    26 juni 2012 | Advies

    Het opleidingsaanbod moet zo goed mogelijk aansluiten op de vraag van deelnemers en van de (toekomstige) arbeidsmarkt. Tegelijkertijd moet het aanbod op een efficiënte manier worden georganiseerd. Er is sprake van een macrodoelmatig opleidingsaanbod als deze verschillende aspecten met elkaar in balans zijn. De Onderwijsraad doet in dit advies aanbevelingen voor verbetering  van de macrodoelmatigheid van het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. 

    Verder lezen ›

  • Wijziging van de Wet studiefinanciering

    22 juli 2011 | Advies

    De Onderwijsraad reageert in dit advies op het wetsvoorstel tot wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000. Deze wijziging houdt verband met het onderbrengen van de basisbeurs voor masteropleidingen in het sociaal leenstelsel.

    Verder lezen ›

  • Naar doelmatiger onderwijs

    13 november 2009 | Advies

    Het onderwijs stevent af op een stevig debat over doelmatigheid. Doelmatigheid is echter geen doel op zich. De Onderwijsraad wil stimuleren dat scholen zich sterker richten op het bereiken van een zo hoog mogelijke onderwijskwaliteit met de huidige middelen. Draconische bezuinigingen zijn niet realistisch, maar zoeken naar doelmatigheidswinst is legitiem. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is het versterken van doelmatigheidsbesef. Het kostenbesef binnen het onderwijs kan omhoog. En ook kan met de huidige inzet van middelen en personeel een beter resultaat worden bereikt. 

    Verder lezen ›

  • Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs?

    24 juli 2007 | Advies

    Experimenteer met bonussen voor meer kwaliteit in het hoger onderwijs. Op dit moment is bijzondere kwaliteit nog geen factor bij de bekostiging. De raad wil dat de overheid hier ervaring mee opdoet.

    Verder lezen ›

  • Bekostigingsbesluit WHW 2008

    23 oktober 2006 | Advies

    De invoering van een nieuw bekostigingssysteem voor het hoger onderwijs moet worden aangepast. De raad vindt dat de voorstellen geen recht doen aan de kwaliteit, mobiliteit en keuzevrijheid in het hoger onderwijs en dat ze niet goed uitvoerbaar zijn.

    Verder lezen ›

  • Doelgericht investeren in onderwijs

    29 juni 2006 | Advies

    Investeer meer publiek en privaat geld in het onderwijs. Besteed het aan maatregelen die het hoogste rendement opleveren en waarvan de effecten bewezen zijn.

    Verder lezen ›

  • De Markt Meester?

    9 oktober 2001 | Verkenning

    Afgewogen marktwerking is goed voor het onderwijs, stelt de raad. De minister van Onderwijs heeft daarin wel een actieve rol: hij (of zij) moet als een ‘marktmeester' stimuleren, coördineren of ingrijpen.

    Verder lezen ›