Huisvestingsvoorzieningen onderwijs en gemeenten

Een specifieke taak van de Onderwijsraad is om in bij de wet genoemde gevallen te adviseren over kwesties die het gemeentelijk onderwijsbeleid betreffen (artikel 2, lid 2, Wet op de Onderwijsraad). Het gaat hier voornamelijk om het gemeentelijk programma en de gemeentelijke regeling van huisvestingsvoorzieningen "in relatie tot de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting", zo stelt de wet (de artikelen 95, lid 9 en 102, lid 6 Wet op het primair onderwijs (WPO), artikelen 76f, lid 9 en 76m, lid 6, Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), en artikelen 93, lid 3 en 100, lid 6, van de Wet op de Expertisecentra (WEC)).

In de periode van 1997 tot heden zijn dertien van deze adviesvragen aan de raad voorgelegd. De uitgebrachte adviezen aan de gemeente Schoonhoven, aan de gemeente Geldrop en aan de gemeente Amsterdam zijn op de website van de Onderwijsraad te raadplegen.

De raad heeft een vaste manier om deze adviesvragen te beoordelen. Hij beoordeelt als eerste of een adviesaanvraag ontvankelijk is of niet. In het geval van de gemeente Schoonhoven was dat niet het geval. Het betrof hier namelijk een geschil tussen het bevoegd gezag van een openbare scholengemeenschap in Schoonhoven en het college van Schoonhoven. De raad oordeelde dat de in de artikel 76m, lid 6, WVO omschreven toetsnorm (waarover het geschil ging) enkel ter bescherming van andere dan gemeentelijke scholen diende. Daarvan was in dit geval geen sprake.

De andere twee genoemde adviesaanvragen zijn wel ontvankelijk verklaard. De raad heeft zich in die beide gevallen gebogen over twee vragen, namelijk of: 1) er sprake was van een inbreuk op de vrijheid van richting of inrichting als zodanig; en 2) er sprake was van strijd met de gelijke behandeling, gerelateerd aan de vrijheid van richting of inrichting. De vrijheid van richting vat de raad op als de vrijheid van het bijzonder onderwijs om in het onderwijs uit te gaan van een fundamentele oriëntatie, ontleend aan een welbepaalde godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing. Deze visie kan doorwerken in het onderwijs als zodanig, in het personeelsbeleid, in een eventueel selectief aannamebeleid en in de organisatie. De vrijheid van inrichting heeft betrekking op de pedagogische, didactische en bestuurlijk-organisatorische autonomie van het bevoegd bezag, in het bijzonder de keuze van leermiddelen en de aanstelling van onderwijzers.

In het geval van de gemeente Geldrop kwam de raad tot de conclusie dat er geen inbreuk was gemaakt op de vrijheid van richting of inrichting van de betreffende bijzondere school, omdat deze ook na afwijzing van de aanvraag huisvestingsvoorziening onverminderd uiting kon geven aan de aspecten van richting en inrichting. Er was echter wel sprake van ongelijke behandeling tussen deze en een openbare school. Voor laatstgenoemde school was de huisvesting toegewezen, maar in de procedure tot zowel de toewijzing als de afwijzing was niet duidelijk dat de wettelijke procedures en objectieve criteria waren gevolgd. Daarmee oordeelde de raad de beslissing in strijd met het wettelijk uitgangspunt van gelijke behandeling van scholen, gerelateerd aan de vrijheid van richting en inrichting.

In het geval van de gemeente Amsterdam kwam de raad tot de conclusie dat de vrijheid van richting en inrichting van de desbetreffende school voor voortgezet onderwijs was geschonden. De gemeente wilde in dit geval dat het bevoegd gezag van die school zou voldoen aan een aantal voorwaarden, alvorens een huisvestingsaanvraag goed te keuren. Deze voorwaarden hadden betrekking op: de samenstelling van het bestuur; de visie van het bestuur; het door het bestuur op te stellen businessplan; en deelname aan de Kwaliteitsimpuls Voortgezet Onderwijs Amsterdam. Het bevoegd gezag ging niet met alle voorwaarden akkoord. De raad oordeelde dat de gemeente bij de voorbereiding van de besluitvorming huisvesting niet de bevoegdheid heeft om dit soort voorwaarden te stellen. In de wet (artikel 76k WVO) is een limitatieve opsomming gegeven van de gronden waarop een voorziening in de huisvesting wordt geweigerd. Deze weigeringsgronden zijn toegesneden op de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders om zorg te dragen voor de huisvesting. Ze laten geen ruimte voor het stellen van dwingende voorwaarden aan de bestuurlijke inrichting van de school en/of aan de kwaliteit van onderwijs. Ook de uitzonderingsgrond genoemd in artikel 76k, eerste lid, onder f, WVO, waarop de gemeente Amsterdam zich beriep, moet worden gelezen als een technische aanpassing die voorziet in een restgrond in relatie tot de overige aan huisvesting gerelateerde gronden.

Volgens het systeem van artikel 23 Grondwet zijn te stellen voorwaarden aan de kwaliteit van het onderwijs en de bestuurlijke inrichting van scholen te zien als eisen omtrent de inrichting van het schoolonderwijs, die als deugdelijkheidseisen in de zin van artikel 23, vijfde lid, Grondwet gelden. Ter bescherming van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van vooral het bijzonder onderwijs regelt dit artikellid dat deugdelijkheidseisen bij wet moeten worden gesteld. De minister mag geen nadere voorwaarden stellen als aan de wettelijke oprichtingsnormen (artikel 65, eerste lid, onder a, b en c, WVO) is voldaan. Ook een gemeentelijk bestuursorgaan mag dat niet nu een zelfstandige wettelijke grondslag daarvoor ontbreekt.

Uit de eerdere adviezen van de raad over huisvestingsgeschillen tussen gemeente en scholen blijkt dat de raad grote waarde hecht aan het op juiste manier volgen van de procedures voor vaststelling van het gemeentelijk programma en de gemeentelijke verordening omtrent huisvestingsvoorzieningen. Volgens de raad worden gelijke behandeling en de gerelateerde vrijheid van (in)richting van scholen in een gemeente geborgd door een deugdelijke wettelijke grondslag van die (huisvestings)besluiten en het volgen van de vastgestelde procedures ter vaststelling daarvan.

De raad benadrukt in het advies Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd (2017) de gezamenlijke verantwoordelijkheid van schoolbesturen en gemeenten voor onderwijshuisvesting. Tegelijkertijd constateert hij dat het komen tot gezamenlijk handelen in praktijk problematisch blijft. De gemeente is belast met de huisvesting van scholen in het funderend onderwijs. Daarbij gaat het met name om nieuwbouw. Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor onderhoud en voor de exploitatiekosten. Dit scherpe onderscheid leidt er te vaak toe dat partijen bij problemen naar elkaar wijzen in plaats van dat ze samen naar optimale huisvesting streven. Huisvesting kan volgens de raad niet de exclusieve verantwoordelijkheid van de een of van de ander zijn. Het schoolbestuur kan de verbinding tussen huisvesting en onderwijs leggen. De gemeente beschikt over bouwkundige expertise en kan de verbinding maken tussen onderwijshuisvesting en ruimtelijke ordening, stedelijke ontwikkeling, gebieds- en wijkontwikkeling, een goede spreiding van scholen en koppelingen met andere voorzieningen.

Publicaties Onderwijsraad

  • Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd

    7 september 2017 | Advies

    Volgens de Onderwijsraad is het tijd om goed te kijken naar de rol van gemeenten op onderwijsterrein. De raad roept het Rijk op om een breed samengesteld beraad over dit onderwerp te organiseren. Hij geeft dat beraad tien principes mee als denk- en afwegingskader en hij formuleert zeven agendapunten.

    Verder lezen ›

  • Adviesaanvraag afwijzing huisvestingsaanvraag SIO

    10 juli 2013 | Advies

    Op verzoek van het college van B&W van de gemeente Amsterdam heeft de Onderwijsraad advies uitgebracht over de huisvestingsaanvraag van de SIO (Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam), in relatie tot de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting. De raad concludeert dat het college binnen het huidig wettelijk kader geen aanvullende voorwaarden kan stellen voordat hij een huisvestingsaanvraag toekent. Evenwel is de raad van oordeel dat het bestaande wettelijke kader aangepast zou moeten worden om voorafgaand aan bekostiging nadere voorwaarden te kunnen stellen aan de kwaliteit van de op te richten school.

    Verder lezen ›

  • Briefadvies gemeente Geldrop

    17 april 2013 | Advies

    De Onderwijsraad adviseert de gemeente Geldrop over de vaststelling van het programma huisvestingen, in relatie tot de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting.

    Verder lezen ›

  • Advies op grond van artikel 76m, zesde lid WVO

    1 augustus 2011 | Advies

    De Onderwijsraad adviseert het college van burgemeester en wethouders van Schoonhoven over een geschil tussen dit college en de commissie die is ingesteld als bevoegd gezag van de openbare scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs het Schoonhovens College te Schoonhoven.

    Verder lezen ›