Voortgezet onderwijs

Het voortgezet onderwijs is een veelomvattende onderwijssector. Het omvat een algemeen vormende en een beroepsgerichte richting, beide met verschillende niveaus en leerwegen. De vele onderwijsroutes maken ook de schoolorganisaties divers, kleinschalige categoriale ‘gymnasia’ bestaan naast grote heterogene scholengemeenschappen voor vmbo-havo-vwo. De adviezen van de Onderwijsraad spitsen zich soms toe op specifieke niveaus en leerwegen, maar er zijn ook adviezen uitgebracht over overkoepelende thema’s.

De raad vindt dat er een fundamentele bezinning nodig is op de organisatie van het onderwijsstelsel (Hoofdlijnen Stand van Educatief Nederland, 2018). Daarbij heeft de raad het bij uitstek over het voortgezet onderwijs. Een belangrijke reden is dat jongeren uit verschillende sociale groepen elkaar steeds minder tegenkomen in het onderwijs, terwijl de school bij uitstek de plaats is waar jongeren moeten leren omgaan met verschillen. Als jongeren uit verschillende groepen elkaar niet meer tegenkomen kan het onderwijs niet goed bijdragen aan de sociale samenhang in de samenleving.

Daarnaast is de eerste plaatsing in het voortgezet onderwijs (de brugklas waarin een leerling wordt geplaatst) steeds bepalender voor de verdere schoolcarrière. Scheidingen tussen schoolsoorten en leerwegen zijn strikter geworden en het aantal brede brugklassen blijft afnemen. Dat maakt op- of doorstroom op een later moment lastiger. Omdat in Nederland selectie op vroege leeftijd gebeurt, krijgen sommige groepen leerlingen, zoals laatbloeiers, minder kansen in het onderwijs.

De raad vindt dat deze knelpunten vragen om een aantal aanpassingen in het onderwijsstelsel. Om richting te geven aan de discussie over noodzakelijke herzieningen in het voortgezet onderwijs, zijn de volgende ‘vertrekpunten’ van belang: (1) verminder differentiatie waar nuttig en mogelijk; (2) verbind schoolsoorten en opleidingen; (3) stimuleer beroepsgericht onderwijs op het havo en vwo; (4) verminder en verbeter selectie.

Dit betekent niet dat de raad voorstander is van verplichte uitstel van selectie voor iedereen. Uitstel leidt namelijk niet voor alle groepen leerlingen tot een verbetering van hun schoolprestaties (Vroeg of laat, 2010).

Voetklassen (een extra jaar aan het begin van het voortgezet onderwijs) en gemengde brugklassen vmbo-tl/havo kunnen de ruimte creëren om talenten te laten rijpen voordat de schoolloopbaan wordt vervolgd. Het systeem van doorstromen en stapelen kan worden verfijnd en de scheiding tussen algemeen voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs kan minder strikt om overstappen makkelijker te maken. Ook is meer aandacht nodig voor LOB (loopbaanontwikkeling en -begeleiding). In zowel 2007 (Doorstroom en talentontwikkeling) als in 2014 (Overgangen in het onderwijs) vroeg de raad aandacht voor deze oriëntatie op en keuze voor een vervolgopleiding en/of loopbaan. Dit dient een betere plek krijgen in het curriculum, zodat leerlingen eerder zicht krijgen op de mogelijkheden en beter kunnen kiezen. In 2014 bepleitte de raad een doorgaande leerlijn LOB met een bij de leeftijd passende aanpak.

In 2014 constateerde de raad dat er weliswaar goede voorbeelden bestaan van onderwijsvormen waarin het selectiemoment wordt uitgesteld en waarin overstappen gemakkelijker wordt gemaakt, maar dat dit soort vormen toch nog onvoldoende van de grond komen (Een onderwijsstelsel met veerkracht, 2014). Op basis daarvan bepleitte de raad om scholen te stimuleren tot experimenteren met dit soort vormen van onderwijs. In het advies Overgangen in het onderwijs (2014) adviseerde de raad om de overgangen in het onderwijs, onder meer die van primair naar voortgezet onderwijs en van voortgezet onderwijs naar een vervolgopleiding, soepeler te laten verlopen. De raad is van mening dat leerlingen van wie het niveau (nog) niet vaststaat, van scholen meer ruimte moeten krijgen om hun talenten te ontplooien. De raad adviseerde de minister om brede en (zo mogelijk) meerjarige brugklassen te stimuleren, en programma’s waarmee leerlingen deficiënties kunnen wegwerken, te bevorderen. In 2018 bracht de raad het wetsadvies Gelijke kans op doorstroom vmbo-havo (2018) uit. De minister wil het doorstroomrecht van leerlingen die van het vmbo naar de havo willen, regelen. De raad vindt dat een goede zaak, maar benadrukt dat het wettelijk regelen van de toelating niet volstaat om de doorstroom van het vmbo naar het havo te verbeteren. Aanvullende maatregelen zijn nodig om de inhoudelijke aansluiting te verbeteren. De raad denkt daarbij aan maatregelen om leerlingen beter voor te bereiden op de overstap naar het havo – door opstroomklassen en schakelprogramma’s te stimuleren – en om leerlingen beter te begeleiden bij het maken van een bij hen passende keuze voor een vervolgopleiding.

Zeker in het kader van de daling van het aantal leerlingen is het volgens de raad van belang om overal in Nederland een dekkend aanbod aan schoolsoorten te garanderen. Dat vraagt om samenwerking en afstemming tussen scholen (Verfijning vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs, 2016).

In 2018 constateert de raad dat de ‘doorgeschoten differentiatie’ niet is afgenomen en dat het tijd is voor een fundamentele herbezinning (Hoofdlijnen Stand van Educatief Nederland, 2018).

Meer samenhang in het curriculum is nodig

Scholen dienen volgens de raad voldoende aandacht te schenken aan de doorstroomrelevante vakken Nederlands, Engels en rekenen/wiskunde. Daarnaast moet er ook ruimte zijn om te werken aan de brede vorming van leerlingen, en aan hun 21ste-eeuwse vaardigheden. Binnen het Nederlandse onderwijsstelsel is op dit moment niet voorzien in een systematische vernieuwing van het curriculum. Hierdoor vinden noodzakelijke (vak)vernieuwingen vaak niet, te laat of te geïsoleerd plaats. Er is bovendien onvoldoende samenhang in het curriculum, zowel tussen vakgebieden als tussen onderwijssectoren. Juist het toenemende belang van de zogenoemde 21ste-eeuwse vaardigheden laat de kwetsbaarheid van het onderwijs zien. De raad pleit daarom voor gerichte aandacht voor curriculumvernieuwing (Een eigentijds curriculum, 2014; Curriculumvernieuwing, 2018). Dat kan onder andere door op scholen meer aandacht te genereren voor kennisuitwisseling en kennisverrijking gericht op curriculumvernieuwing. De overheid zou tevens een college kunnen instellen dat het gehele curriculum periodiek herziet. Deze commissie zou 1) moeten adviseren over het periodiek herijken van kerndoelen en eindtermen; en 2) curriculumontwikkelingen en hun samenhang dienen te monitoren. Het is hierbij volgens de raad van belang wettelijk vast te leggen dat kerndoelen en eindtermen periodiek herijkt worden.

Waardevastheid van het diploma

Van het onderwijs wordt  in toenemende mate verwacht dat het rekening houdt met verschillen tussen leerlingen. De afgelopen jaren zijn verschillende voorstellen en verzoeken gedaan om bij de eindtoetsing meer variatie mogelijk te maken. De Onderwijsraad is daar geen voorstander van. Hij adviseert de wettelijke kaders rond eindtoetsing niet te verruimen (Maatwerk binnen wettelijke kaders, 2015).

In het huidige onderwijsstelsel vormt de eindtoetsing in het voortgezet onderwijs een belangrijk ijkpunt. Het is nodig om het funderend karakter van dit onderwijs te waarborgen en de kwaliteit ervan te bewaken. Tornen aan de wettelijke kaders rond eindtoetsing heeft een aantal belangrijke risico’s. Verruiming kan sociale ongelijkheid tussen leerlingen vergroten. Het kan de toegankelijkheid tot en doorstroom binnen het stelsel belemmeren. Ook kan het afbreuk doen aan het civiel effect van diploma’s: als diploma’s niet langer onderling vergelijkbaar zijn krijgen ze minder waarde. In het buitenland leidt een flexibeler opzet van eindtoetsing vaak tot aanvullende eisen en extra toetsing in het vervolgonderwijs. Om dit in Nederland te voorkomen vindt de raad dat de huidige wettelijke kaders gehandhaafd moeten blijven. De raad constateert dat scholen binnen de wettelijke kaders van eindtoetsing volop ruimte hebben om tegemoet te komen aan verschillen tussen leerlingen. Zo kunnen leerlingen in het voortgezet onderwijs al in meer vakken examen doen, vakken een of twee jaar eerder afsluiten, en voor een of meer vakken examen doen op een hoger niveau (zie ook dossier Examens en examenprocedures).

Het belang van het eindexamen VO als duidelijke ijkpunt in het stelsel komt nogmaals naar voren in het advies De leerling centraal? (2017). De raad benadrukt daarin dat het onderwijs zowel individuele als publieke belangen dient. Individuele leerlingen en hun ouders hebben er belang bij dat onderwijs zo goed mogelijk aansluit bij hun behoeften. Vanuit dat perspectief zijn er argumenten om het onderwijs in te richten op basis van de wensen van leerlingen en hun ouders en van de groepen en gemeenschappen waar zij deel van uitmaken. Onderwijs heeft echter ook een verantwoordelijkheid ten aanzien van de samenleving als geheel: het maatschappelijk en publieke belang van onderwijs. Het gaat dan bijvoorbeeld om sociale samenhang, algemeen welzijn en economische groei en welvaart. Dit belang stelt volgens de raad grenzen aan een exclusieve gerichtheid op wat leerlingen en hun ouders van het onderwijs kunnen verlangen. De raad vindt dat waar het maatschappelijk belang en het individuele belang botsen, het maatschappelijk belang van onderwijs het zwaarst moet wegen. Dat geldt ook voor eindexamens: een publiek belang als de waardevastheid van het eindexamen weegt zwaarder dan individuele wensen (bijvoorbeeld een maatwerkdiploma).

Specifiek voor het vmbo heeft de Onderwijsraad twee aanbevelingen gedaan rondom het borgen van de basisbagage van leerlingen (Examens in het vmbo, 2009). De raad stelde voor een diplomasupplement in te voeren, waarin aanvullende informatie over de leerling wordt gegeven, bijvoorbeeld een toelichting op examenresultaten en/of bewijzen van andere prestaties. Het vervolgonderwijs kan deze informatie benutten om een opleiding op maat aan te bieden aan vmbo-instroomleerlingen.

Maak de vorderingen van leerlingen inzichtelijk

Opbrengstgericht werken op basis van heldere doelen leidt tot betere prestaties van leerlingen. Alle scholen zouden moeten beschikken over een systeem om gericht de vorderingen van leerlingen te volgen en het onderwijs op individuele beheersingsniveaus van leerlingen af te stemmen. Streefniveaus zijn nodig om de ambitie van leerlingen en leraren te stimuleren (Naar hogere leerprestaties in het voortgezet onderwijs, 2011).

De raad vindt dat onderwijs altijd bijdraagt aan kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming ; het gaat om drie niet te scheiden domeinen waar de school een expliciete verantwoordelijkheid voor draagt (De volle breedte van onderwijskwaliteit, 2016). Het is van belang dat scholen niet alleen inzichtelijk maken wat zij bijdragen aan de cognitieve vorderingen van leerlingen, maar dat ze hun ‘brede kwaliteit’ laten zien. Scholen kunnen hun brede kwaliteit inzichtelijk maken met een combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve instrumenten, passend bij de visie en doelen van de school, maar ook bij het doel en de partij waarvoor de informatie bestemd is.

Voor het in kaart brengen van inspanningen en vorderingen van leerlingen is toetsing belangrijk. De raad constateert dat de huidige toetspraktijk in verschillende opzichten uit balans is geraakt (Toets Wijzer, 2018). Dit geldt voor alle onderwijssectoren, maar zeker voor het voortgezet onderwijs. Beslissende toetsing (toetsing die een rol speelt bij beslissingen zoals zitten blijven en overgaan) neemt veel tijd in beslag. Daardoor is er weinig ruimte voor formatieve toetsing (toetsing om het leerproces van leerlingen en studenten te ondersteunen). Daarnaast wordt veel gebruikgemaakt van kwantitatieve toetsing (toetsing met gesloten vragen) en minder van kwalitatieve toetsen (zoals een mondeling tentamen, een presentatie of een werkstuk). De raad adviseert allereerst duidelijke kaders vanuit de overheid. Gestandaardiseerde examens blijven belangrijk als ijkpunten in het stelsel en het moet te allen tijde duidelijk zijn waar de inspectie wel en waar niet over gaat.

Scholen hebben zelf veel te zeggen als het gaat om toetsing. De raad vindt dat ze de ruimte die ze hebben beter kunnen benutten. Daarvoor is het nodig dat scholen een duidelijke visie hebben op toetsing. Die is niet eenvoudig te ontwikkelen als er onvoldoende deskundigheid is. De raad constateert dat deskundigheidsbevordering op het gebied van toetsing nodig is.

Profielen en leerwegen

De positie van het vmbo in het Nederlandse onderwijsstelsel dreigt te worden ondermijnd. Het afnemende aantal leerlingen zet de organiseerbaarheid van goed onderwijs onder druk en er zijn zorgen over de aantrekkelijkheid van het vmbo. De aantrekkelijkheid wordt negatief beïnvloed door de complexe structuur en het negatieve imago. De raad pleit in het advies Herkenbaar vmbo met sterk vakmanschap (2015) voor een vereenvoudiging van de structuur van het huidige vmbo. Hij stelt voor de basis- en kaderberoepsgerichte leerweg samen te voegen tot één opleiding vakmanschap. De gemengde en theoretische leerweg kunnen worden samengevoegd tot één opleiding mavo.

De raad adviseert de opleiding die ontstaat uit de clustering van de basis- en kaderberoepsgerichte leerweg te profileren als opleiding vakmanschap. De opleiding vakmanschap kan ontwikkeld worden door gebruik te maken van ontwerpprincipes ontleend aan het vakcollege. Om het imago van het beroepsgerichte leren te verbeteren is het van essentieel belang dat de opleiding voor vakmanschap ook toegang biedt tot de hoogste niveaus van het mbo. Verder vraagt de raad aandacht voor het behoud van het brede, voorbereidende karakter van de opleiding vakmanschap en adviseert de raad de samenwerking tussen onderwijsinstellingen voor vakmanschap, het mbo en het bedrijfsleven te faciliteren.

Specifiek voor de bovenbouw havo-vwo heeft de Onderwijsraad in 2011 geadviseerd over de profielstructuur (Profielen in de bovenbouw havo-vwo). Het beleidsarm verminderen van de vier profielen in het voortgezet onderwijs zal volgens de raad niet leiden tot inhoudelijke verbeteringen, organisatorische winst of meer doelmatigheid. Er kunnen bovendien nieuwe aansluitingsproblemen ontstaan. De raad sluit een herziening van de profielstructuur in de bovenbouw van het havo en vwo op termijn niet uit. Hiervoor is eerst een grondige analyse nodig van de programma’s van havo en vwo, waarbij inhoudelijke veranderingen niet bij voorbaat moeten worden uitgesloten. In samenspraak met het hoger onderwijs moeten scholen nieuwe en andere keuzes kunnen maken in de vakken die zij aanbieden en de combinaties van vakken die nodig zijn.

Stimuleer sterke leraren

De leraar is essentieel voor de kwaliteit van ons onderwijs. De raad bracht vele adviezen uit over leraren (bijvoorbeeld Kiezen voor kwalitatief sterke leraren, 2013, en verkenning Leraar zijn, 2013); Professionele ruimte, 2016). De raad pleit voor een sterkere sturing op kwaliteit en vindt het daartoe belangrijk om de beroepsstandaard te verhogen, om professioneel schoolleiderschap te stimuleren en om in de regio samen te werken. Ook bepleit de raad dat leraren voldoende professionele ruimte krijgen en nemen (zie ook dossier Leraren).

In 2018 boog de raad zich over het leraarsvak en adviseerde een nieuwe opleidings- en arbeidsstructuur in te voeren (Ruim baan voor leraren, 2018). De kern van het beroep leraar is in alle vakken en onderwijssectoren (voorschoolse educatie, basisonderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs) gelijk. Leraren kwalificeren hun leerlingen voor een vervolgopleiding of een beroep, en spelen een belangrijke rol in socialisatie en persoonsvorming. Daarnaast hebben leraren inhoudelijke kennis nodig voor een specifieke onderwijscontext, bijvoorbeeld voor lesgeven in een bepaald vak. Vanuit dit perspectief adviseert de raad om ruimere onderwijsbevoegdheden in te voeren – geldig voor meerdere sectoren en meerdere (verwante) vakken – samen met specialisatiemogelijkheden. In combinatie met de ruimere bevoegdheden pleit de raad voor sterkere prikkels voor professionalisering en loopbaanontwikkeling op de werkplek. Startende leraren en leraren met een nieuw behaalde specialisatie moeten hun kennis en vaardigheden kunnen verdiepen door goede begeleiding in de school. De raad is van mening dat dit nieuwe perspectief vier (samenhangende) positieve effecten heeft. Leraren krijgen in de eerste plaats meer mogelijkheden om in een andere sector of in een ander vak les te geven. Het vak van leraar wordt mede daardoor aantrekkelijker. De raad ziet verder binnen de nieuwe structuur meer perspectief voor verbetering van de onderwijskwaliteit en vernieuwing. En ten slotte krijgen beginnende leraren binnen de nieuwe structuur meer kansen om een succesvolle start van hun loopbaan te maken.

Modernisering WVO

De raad adviseerde over de voorgestelde modernisering van de Wet op het voortgezet onderwijs (Wetsvoorstel modernisering WVO, 2017). Het doel van het wetsvoorstel is te zorgen voor meer gebruikersgemak, bijvoorbeeld door het herschrijven en herordenen van artikelen, en het toevoegen van een actuele toelichting. De raad vindt het positief dat de wet herzien wordt om deze toegankelijker te maken, maar constateert dat het huidige wetsvoorstel het beoogde doel niet waar maakt. Daarnaast constateert de raad dat technische wijzigingen op een aantal plekken kan leiden tot inhoudelijke interpretatieverschillen. Tot slot beveelt de raad aan om de bestaande bijzonderheden en uitzonderingen voor Caribisch Nederland op te nemen in de nog op te stellen uitvoeringsregels en overgangsregelingen.

Publicaties Onderwijsraad

  • Wetsontwerp vernieuwing onderbouw VO

    11 juli 2005 | Advies

    Veel scholen willen de onderbouw van het voortgezet onderwijs anders inrichten. Ze willen daarmee beter inspelen op de verschillende onderwijsbehoeften van leerlingen én een eigen onderwijsprofiel creëren. Het wetsvoorstel voor de nieuwe inrichting van de onderbouw van het voortgezet onderwijs maakt dit mogelijk. De raad is positief.

    Verder lezen ›

  • Wetsvoorstel tweede fase voortgezet onderwijs

    13 januari 2005 | Advies

    Al snel na de invoering van de tweede fase in het voortgezet onderwijs (1989-1999) kwam er kritiek op deze onderwijsvernieuwing. Het Wetsvoorstel tweede fase voortgezet onderwijs is het sluitstuk van een lange discussie over het onderwerp. De raad is positief over het wetsvoorstel.

    Verder lezen ›

  • Koers voortgezet onderwijs: nieuw vertrouwen

    28 september 2004 | Advies

    Het voortgezet onderwijs moet helpen van Nederland een concurrerende kenniseconomie te maken. Koers VO, het meerjarenbeleidsplan van het ministerie van Onderwijs, bevat een samenhangend pakket maatregelen om het voortgezet onderwijs te verbeteren. De raad onderschrijft het, maar plaatst ook enkele kanttekeningen.

    Verder lezen ›

  • Profielen Natuur

    4 april 2003 | Advies

    Dit advies gaat in op de aanpassing van de bètavakken in de ministeriële nota Ruimte laten en keuzes bieden in tweede fase havo en vwo. De voorgestelde wijziging van de bètavakken in de Natuurprofielen in de tweede fase van het voortgezet onderwijs staat haaks op de ambities van Nederland om als kenniseconomie tot de Europese top te behoren. Ook zullen de voorgestelde aanpassingen niet leiden tot een verbetering van de aansluiting op het hoger onderwijs. De raad pleit voor een robuuste bètacomponent.

    Verder lezen ›

  • De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld

    16 oktober 2001 | Advies

    Pas het lesprogramma van de basisvorming aan, om versnippering en een overladen programma tegen te gaan. Splits het aantal vakken in een verplicht kerndeel en een differentieel deel. Breng vakken samen en geef drie beheersingsniveaus aan.

    Verder lezen ›

  • Agenda voor een herijking van de basisvorming

    14 november 2000 | Advies

    De raad adviseert het onderwijsprogramma van de basisvorming te herijken, voordat dit verder wordt aangepast. De basisvorming betreft de eerste jaren van het voortgezet onderwijs. Bij die herijking zijn keuzes onvermijdelijk.

    Verder lezen ›

  • Zeker Weten. Leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid

    6 oktober 1999 | Advies

    De raad heeft leerstandaarden ontwikkeld voor een aantal cruciale doelen van het basisonderwijs en de eerste fase van het voortgezet onderwijs. De standaarden geven precies aan wat leerlingen aan het eind van groep 4 en groep 8 én aan het einde van de basisvorming ten minste moeten beheersen.

    Verder lezen ›