Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs

25 juni 1997 | Advies

Het advies 'toegankelijkheid': leeswijzer

- De preambule tot dit advies situeert het thema 'Toegankelijkheid' binnen de taakstelling van de Onderwijsraad, als beleidsontwikkelend adviestraject. De Raad bespreekt een aantal kenmerken die, naar zijn mening, dergelijke advisering typeren. Deze zijn niet slechts voor dit specifieke adviestraject van belang, maar zullen ook bij toekomstige beleidsontwikkelende advisering van toepassing zijn.

In hoofdstuk 1 vindt u de werkwijze weergegeven die de Raad volgde bij de veldverkenning 'Toegankelijkheid'. De producten en resultaten die hieruit voortkwamen worden voorts beschreven - de inhoudelijke basis voor dit advies - evenals de wijze waarop de betreffende informatie bij de advisering werd betrokken.

Hoofdstuk 2 van het advies richt zich op de begripsafbakening van 'toegankelijkheid'. Het begrip wordt uitgewerkt in relatie tot het 'meritocratisch principe', dat de Raad als richtinggevend voor het stelsel en als ijkpunt voor een adequaat toegankelijkheidsbeleid ziet. Aan het eind van dit hoofdstuk (in paragraaf 2.6) vindt u de werkdefinitie voor 'toegankelijkheidsbeleid', waarin de voornaamste uitgangspunten verwoord zijn die de Raad voor toegankelijkheidsbeleid essentieel acht.

In hoofdstuk 3 zet de Raad uiteen welke criteria hij aanhield bij de uiteindelijke selectie van de aandachtspunten en problemen binnen de globale thematiek die u in dit advies worden voorgelegd. Ten dele gaat het hier om de formele criteria die volgen uit de taakstelling van de Onderwijsraad ten aanzien van 'advisering in beleidsontwikkelende zin' - zie daarvoor de preambule. Voor het overige gaat het om inhoudelijke criteria, in casu: criteria die uit de eerdere begripsafbakening worden afgeleid.

Hoofdstuk 4 karakteriseert de grote verscheidenheid aan concrete toegankelijkheidsproblemen die de verkenning opleverde.

In hoofdstuk 5 wordt vervolgens een selectie gepresenteerd van een zevental brede toegankelijkheidsproblemen, die binnen het totale veld gekozen werden op grond van de eerder aangegeven criteria en die daarmee, naar de mening van de Raad, voor nadere advisering in aanmerking komen.

In hoofdstuk 6, tot slot, formuleert de Raad zijn conclusies over de aangetroffen toegankelijkheidsproblematiek en over mogelijkheden voor een vervolgtraject in de advisering.

Preambule: het advies 'Toegankelijkheid' binnen de taakstelling van de Onderwijsraad

In de taakstelling van de Onderwijsraad, zoals in 1997 neergelegd in de Wet op de Onderwijsraad, worden vier taken gespecificeerd:
-   'het in een vroegtijdig stadium van beleidsontwikkeling adviseren over hoofdlijnen van onderwijsbeleid',
-   'reactieve advisering over voorgenomen beleid',
-   'advisering over toepassing van wettelijke bepalingen', en
-   'advisering op decentraal niveau, in het kader van lokaal onderwijsbeleid'.

De adviesaanvraag 'Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs' past in het eerste, het beleidsontwikkelende deel van deze taakstelling.

o   'Toegankelijkheid' als beleidsontwikkelend adviestraject
Het uiteindelijke doel van de verkenning waarom u de Raad in deze aanvraag verzoekt, is precisering van een definitieve adviesaanvraag te vergemakkelijken. De Raad draagt daartoe in dit advies drie elementen aan:
-   een begripsafbakening ten eerste,
-   een zo omvattend mogelijke probleempresentatie vervolgens,
-   en als sluitstuk een selectie aan brede toegankelijkheidsproblemen die, zijns inziens, in een vervolg binnen dit adviestraject voor analyse in aanmerking komen.
Gegeven het karakter van het adviestraject zal deze selectie zich moeten richten op die onderdelen van de thematiek die bij uitstek in een beleidsontwikkelend adviestraject passen.

o   Criteria bij de afbakening van het beleidsontwikkelend deel van de taakstelling
Als criteria om te bepalen wat al dan niet binnen een dergelijk adviestraject past, ziet de Raad achtereenvolgens: beleidsrelevantie, de plaats in de beleidscyclus die het probleem inneemt, en het strategisch karakter van het adviesonderwerp.

Deze criteria worden hier, in het kader van dit advies, uiteraard toegepast op het onderwerp 'toegankelijkheid'. De Raad acht de criteria echter in algemenere zin voor het beleidsontwikkelend deel van zijn taak van belang, reden om ze in deze preambule apart te zetten.

o   Beleidsrelevantie als uitgangspunt
Beleidsrelevantie is vanzelfsprekend een eerste zorg bij de selectie van problemen die voor advisering in aanmerking komen, Dit betekent dat het altijd om problemen zal gaan waarin een maatschappelijke, c.q. politieke vraag tot uitdrukking komt. Het zal ook om problemen gaan die in principe hanteerbaar zijn voor en beïnvloedbaar door beleid.

o   Plaats in de beleidscyclus als criterium bij advisering in beleidsontwikkelende zin
Terwijl bij de gevarieerde toegankelijkheidsproblemen die tijdens de verkenning werden aangetroffen alle mogelijke stadia van beleidsvoering terug te vinden zijn - van politieke agendering via beleidsontwikkeling naar geïmplementeerd tot positief geëvalueerd beleid – zal de Raad zich in beleidsontwikkelende adviestrajecten, dus ook bij dit advies, met name richten op problemen
-   die nog (of weer) in de initiële fasen van de beleidscyclus verkeren,
-   waarvoor de overheid nog geen substantiële adviesbasis ter beschikking staat,
-   en waarbij perspectief ontbreekt op voldoende oplossing binnen afzienbare termijn.
Toegankelijkheidsproblemen waarvoor al uitwerking van beleid staat aangekondigd of die onderwerp zijn van actuele beleidsinitiatieven of commissiewerkzaamheden, van beleidsgeïnitieerd onderzoek, ontwikkeling of experiment, vallen daar buiten.1 Deze zullen de Raad overigens in een later stadium worden voorgelegd, in de vorm van een verzoek om reactieve advisering naar aanleiding van beleidsnotitie, wetsontwerp en dergelijke meer.

o   Strategisch niveau als criterium bij advisering in beleidsontwikkelende zin
In de derde plaats acht de Raad bij de beleidsontwikkelende taakstelling een strategisch niveau van advisering van belang. Dit niveau valt naar zijn mening af te lezen aan de volgende karakteristieken van de problematiek waarover geadviseerd wordt: gewicht, bereik, complexiteit en aanwezigheid van 'probleemconstanten'; en meestal meerdere van deze kenmerken tegelijk.

Gewicht
De Raad ziet, bij de keus van adviesthema's, als eerste strategisch kenmerk het 'gewicht' van de problematiek; gewicht in termen van ernst, omvang, reikwijdte en/of duur van de problemen. (Toegankelijkheids-)problemen verschillen daarin zeer. Sommige problemen hebben nauwelijks individuele of maatschappelijke consequenties (denk hierbij aan de opheffing van studies als diermanagement) andere zijn ernstiger (consequenties van studiefinancieringswijzigingen voor de toegankelijkheid van vervolgopleidingen voor specifieke groepen).
Voorts varieert de omvang van de problematiek: bepaalde problemen treffen een beperkte groep (materiële bereikbaarheid voor eilandbewoners van scholen voor voortgezet onderwijs bijvoorbeeld), andere problemen raken velen (toegankelijkheidsconsequenties van de herstructurering in de bve-sector). Problemen variëren voorts naar reikwijdte (individuele school versus schoolsoort of onderwijsniveau, lokaal gebonden versus landelijk), of duur (tijdelijke , incidentele, of hardnekkige problematiek). Kortom: de variatie strekt zich uit van kleine, lokale, individuele ad hoc problemen tot omvangrijke problematiek met zwaarwegende consequenties en een hardnekkig karakter. Problemen waarop strategische advisering zich richt, zijn aan deze laatste kant van het spectrum te vinden.

Bereik
Een tweede eigenschap van strategische problemen is hun bereik. Strategische problemen zijn omvattend, overstijgen mogelijk de grenzen van onderwijssector of -niveau, of de grenzen tussen onderwijs en overige maatschappelijke sectoren. Strategische problemen hebben ook relevantie voor het beleid op langere termijn, dat wil zeggen: ze zullen bij de maatschappelijke ontwikkelingen die voorzien worden actueel blijven of aan belang winnen.

Complexiteit
Complexiteit is een volgende eigenschap van strategische problemen. Deze problemen zijn niet onder één noemer vangen. Ze kunnen nauwelijks los van hun context worden aangepakt, er spelen vele factoren een rol in, het is moeilijk vat te krijgen op cruciale oorzaken. Uiteenlopende actoren zijn betrokken en verantwoordelijkheden zijn vaak onduidelijk. Het is moeilijk om effecten en neveneffecten van beleidsalternatieven te voorzien, of de reacties daarop van betrokkenen. Aangrijpingspunten voor beleid moeten in uiteenlopende richting worden gezocht en maatregelen op diverse niveaus zijn nodig. Effectieve instrumentatie is bovendien niet onmiddellijk voorhanden.

Probleemconstanten
In de vierde plaats vertonen strategische problemen vaak een grote hardnekkigheid. In veel gevallen is dit terug te voeren op de aanwezigheid van wat de Raad hier verder 'probleemconstanten' zal noemen. (Beleids- en bestuurskundigen spreken bij de aanwezigheid van dergelijke karakteristieken van 'weerbarstige problemen', 'wicked problems').

 

Het typische van probleemconstanten is dat ze weliswaar oplossingen voor een specifiek probleem in de weg staan, maar in feite met het gegeven probleem als zodanig nauwelijks te maken hebben. Ze vormen telkens terugkerende blokkades die, over concrete (toegankelijkheids)-problemen heen, feitelijke oplossingen bemoeilijken tot onmogelijk maken. Daarom is de naam probleem-'constanten' op zijn plaats. Ze komen telkens op vergelijkbare wijze terug bij onderling uiteenlopende problemen, in wisselende combinaties weliswaar en in een telkens wat andere verschijningsvorm.

Aan probleemconstanten valt - zonder pretentie van volledigheid - het volgende te noemen:
-   dilemma's, zoals bij conflicten tussen doelen en waarden, of belangen, of beleidsbeginselen onderling;
-   discrepanties
tussen doelen en middelen, tussen wenselijkheid en financiële of politieke haalbaarheid;
-   onzekerheden, over relevante doel/middel-relaties, of over effecten en neveneffecten van beleid, of over systeemgrenzen en relevante externe factoren en ontwikkelingen, of over eventuele contraproductieve reacties op de beleidsalternatieven die ontwikkeld worden;
-   onduidelijke verantwoordelijkheden;
-   onduidelijke effectiviteit van sturing van complementaire actoren;
-   een invloedssfeer die beperkter is dan voor de oplossing van het probleem geboden is;
-   instrumentele beperkingen binnen de eigen invloedssfeer.2

De aanwezigheid van probleemconstanten beperkt de mogelijkheden van beleidsvoerders om adequaat beleid te ontwikkelen. De Raad is van mening dat wellicht meer nog dan het gewicht of de complexiteit van problemen, juist deze probleemconstanten verantwoordelijk zijn voor de weerbarstigheid die problemen op strategisch niveau vaak kenmerkt. Een poging om hun blokkerende werking te doorbreken, lijkt dan bij uitstek van nut.

o   Overige criteria
Vanzelfsprekend zullen niet slechts formele criteria de koers van beleidsontwikkelende adviestrajecten bepalen: inhoudelijke criteria zijn zeker zo belangrijk. Dit soort criteria ligt echter per adviesonderwerp verschillend. Voor het thema 'Toegankelijkheid' zal dit inhoudelijk kader in de volgende hoofdstukken worden uitgewerkt.

1. Inleiding: werkwijze van de Raad bij deze verkenning en advisering

In dit hoofdstuk vindt u een beschrijving van de activiteiten die de Raad bij zijn verkenning van het thema 'toegankelijkheid' ondernam. Ook de producten en resultaten die daaruit voortkwamen en die de inhoudelijke basis voor dit advies vormden, worden getypeerd.

1.1 Begripsverkenning 'toegankelijkheid'

Afbakening van het begrip 'toegankelijkheid' was in het adviestraject een eerste stap. De Raad onderzocht hoe dit begrip in beleid, praktijk en theorievorming aan de orde komt. Daarbij werd uitvoerig aandacht besteed aan het 'meritocratisch gedachtegoed', gezien zijn betekenis voor structuur en inrichting van het scholenstelsel en, daarmee, voor de selectiviteit en toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs. U treft de begripsafbakening aan in hoofdstuk 2 van dit advies. Op grond ervan kwam de Raad tot een werkdefinitie voor toegankelijkheidsbeleid; deze omvat de uitgangspunten die naar het oordeel van de Raad voor zulk beleid richtinggevend zullen zijn (paragraaf 2.6).

1.2 Inventarisatie van 'toegankelijkheid' als thema in beleid en actualiteit

De Raad ging voorts na wat in beleidsdocumenten en legislatieve stukken aan beleidsuitspraken met betrekking tot toegankelijkheid vastligt. Parallel daarmee inventariseerde hij de toegankelijkheidsproblemen die in achterliggende jaren in de maatschappelijke en politieke discussie gesignaleerd werden en in het beleid figureerden. Deze activiteiten resulteerden in het - tweedelige - werkdocument 'Toegankelijkheid in beleid en actualiteit', dat u als bijlage bij dit advies aantreft.

o   Werkdocument deel I: 'Toegankelijkheid in beleid'
Het eerste deel van het werkdocument bevat het overzicht van uitspraken van de overheid over wat toegankelijkheidsbeleid in concreto dient in te houden. Deze uitspraken zijn uit diverse bron afkomstig: considerans of memorie van toelichting bij de wetgeving die voor toegankelijkheid belangrijk is, beleidsnota's of -notities die aan wetgeving of beleidsmaatregelen ten grondslag liggen, de toelichting die in specifieke jaren de rijksbegroting vergezelt.
De Raad ziet deze uitspraken mede als ijkpunt bij de vraag of, en waar, en in welke mate in het Nederlandse onderwijs van toegankelijkheidsproblematiek gesproken kan worden.

o   Werkdocument deel II: 'Toegankelijkheid in de actualiteit'
Het tweede deel van het werkdocument biedt een inventarisatie van concrete toegankelijkheidsproblemen, zoals die spelen in het onderwijs zelf of bij de aansluiting tussen onderwijs en maatschappij. De basis voor dit overzicht werd gezocht in maatschappelijke discussie (media), in kamerdebatten, in beleidsvoornemens, bij de instelling van commissies, in aandachttrekkend onderzoek en publicaties. Het belang van dit overzicht ligt slechts ten dele in de gesignaleerde problemen als zodanig. De inventarisatie had ook tot doel om beleidslacunes, beleidsdilemma's, en verbanden tussen problemen en over problemen heen in beeld te krijgen.

1.3 Analyse van toegankelijkheidsproblemen over levensfasen heen

o   Voorstudie
Een verdere stap hield analyse in van theoretische, onderzoeks- en beleidsliteratuur over onderwijsloopbanen. De Raad ging voor achtereenvolgende levensfasen na in welke mate en op welke wijze zich problemen voordoen in de toegankelijkheid van zowel reguliere onderwijstrajecten als van verdere leer- en ontwikkelingsgelegenheid. Zo werd, gespreid over onderwijs- en maatschappelijke loopbaan, een tiental deelthema's binnen het aandachtsgebied geïdentificeerd en beschreven die voor nadere analyse in aanmerking kwamen.

o   Themabundel 'Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs'
Externe deskundigen werd gevraagd per probleemveld een stand van zaken overzicht te bieden van onderzoeks- praktijk- en beleidsbevindingen. Voorts werd hen gevraagd om oplossingsrichtingen aan te geven die mogelijk effectief zijn, om grenzen duidelijk te maken waartegen beleid aanloopt en, tot slot, om aandachtspunten te noemen die eventueel voor beleidsontwikkeling van belang zijn maar waarover informatie ontbreekt. De bijdragen van deze externe deskundigen zijn opgenomen in de studie 'Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs', die dit advies vergezelt.

De opbrengst die de Raad met deze bundel op het oog had, is vergelijkbaar met de opbrengst van de inventarisatie die in de vorige paragraaf genoemd werd: een zicht op de problemen en probleemaspecten en -factoren, en een zicht op beleidslacunes, beleidsdilemma's en verbanden tussen problemen en over problemen heen. De basis die de themabundel biedt is echter fundamenteler van karakter dan de inventarisatie van problemen die in de actualiteit naar voren kwamen.

De Raad is van mening dat de themabundel 'Toegankelijkheid' daarmee ook een eigenstandige waarde heeft, nog los van dit advies. De artikelen bieden, elk op hun terrein, tenminste aandachtspunten die bij beleidsontwikkeling van belang zijn. Op sommige onderdelen bieden ze voor beleidsontwikkeling ook directer aangrijpingspunten.

1.4 Bevindingen van de veldverkenning: probleemoverzicht

Als volgende stap werden de problemen, beleidslacunes en -dilemma's die bij de inventarisatie aangetroffen werden, getoetst aan de 'werkdefinitie toegankelijkheidsbeleid'. Op basis daarvan kwam de Raad tot een gesystematiseerd overzicht van het type problematiek dat bij toegankelijkheid aan de orde is. Dit overzicht is te vinden in hoofdstuk 4 van dit advies. Voorts identificeerde de Raad binnen deze toegankelijkheidsproblematiek een aantal 'probleemconstanten' (zie preambule): telkens terugkerende blokkades die, over concrete toegankelijkheidsproblemen en probleemclusters heen, de feitelijke oplossing van de problemen in kwestie bemoeilijken tot onmogelijk maken.

1.5 Uitwerking van thema's die voor nadere advisering in aanmerking komen

Binnen het toegankelijkheidsveld als geheel kwam de Raad tot slot tot een selectie van een aantal brede problemen die naar zijn oordeel voor nadere advisering in aanmerking komen. De reeks wordt u in hoofdstuk 5 voorgelegd. De wijze waarop deze problemen zijn uitgewerkt biedt een basis voor concretisering, in het voorgenomen vervolgtraject, van de aanvraag voor advisering over de toegankelijkheidsproblematiek binnen het Nederlandse onderwijs.

2. Toegankelijkheid: begripsafbakening

'Toegankelijkheid' is een complex begrip. De meningen over wat het dient in te houden zijn bovendien niet eensluidend. In dit hoofdstuk wordt eerst nagegaan wat het begrip zoal kàn inhouden. Vervolgens wordt bezien wat inzake 'toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs' in feite het streven zou moeten zijn. Bij deze begripsafbakening is het 'meritocratisch principe' uitgangspunt. De uitwerking van dit gedachtegoed in wetgeving en relevante beleidsuitspraken fungeert als ijkpunt voor toegankelijkheidsbeleid.

In wat hier volgt wordt
- na een greep uit de mogelijke betekenissen van 'toegankelijkheid',
- en na de keus voor het 'meritocratisch principe' als referentiepunt voor de invulling van 'toegankelijkheid' (paragraaf 2.1),
- in algemene termen omschreven wat dit meritocratisch principe inhoudt, voor de maatschappij als geheel en voor het onderwijs in het bijzonder (paragraaf 2.2),
- en wordt onder verwijzing naar relevante wetgeving en beleidsuitspraken, beschreven wat een en ander concreet betekent voor structuur en opzet van het Nederlandse onderwijsstelsel en voor de selectie daarbinnen (2.3);
- verder wordt ook de keus voor het principe verantwoord, op grond van de effecten die aan een meritocratische onderwijsopzet worden toegeschreven (2.4).
- Aansluitend op deze analyse formuleert de Raad een aantal globale keuzes (2.5);
- en komt hij tot de werkdefinitie die hij bij zijn verdere benadering van 'toegankelijkheid' en 'toegankelijkheidsbeleid' zal hanteren (2.6).

2.1 Toegankelijkheid: uiteenlopende interpretaties, meritocratisch beginsel als ijkpunt

In de maatschappelijke en politieke discussie, beleid, praktijk of theoretische analyse over de invulling van 'toegankelijkheid' en toegankelijkheidsbeleid, worden onder meer de volgende aspecten genoemd.

o   Overzicht van wet zoal aan interpretaties naar voren wordt gebracht
Op zijn minst, en in zijn meest elementaire betekenis, wordt 'toegankelijkheid' opgevat als een combinatie van 'toelaatbaarheid' enerzijds - dit is het principiële recht op toegang tot een bepaalde school of schoolsoort - en van, anderzijds, feitelijke toegangsmogelijkheden - ofwel de afwezigheid van drempels, economische drempels bijvoorbeeld, die voor formeel 'toelaatbare' leerlingen3 in praktijk toch de toegang tot de betreffende school of schoolsoort in de weg zouden staan. In beide opzichten draait het bij deze interpretatie om toegankelijkheid bij de instroom in een school of schooltype. Nog steeds heeft voor sommigen het begrip slechts deze instroom-connotatie. Inmiddels wordt toegankelijkheid echter ook ruimer geïnterpreteerd: niet alleen zou de afwezigheid van drempels bij de instroom essentieel zijn, maar ook de afwezigheid van obstakels die nà toelating de leerroute onbegaanbaar maken. Toegankelijkheid speelt in deze interpretatie dus ook bij de doorstroom in het onderwijs. Nog breder is een interpretatie die toegankelijkheid koppelt aan maximalisering door het onderwijs van toekomstige maatschappelijke kansen, na de uitstroom uit het onderwijs.

De meningen over de vraag wat 'echt' tot het begrip gerekend moet worden lopen hier al uiteen. Op zich is echter de driedeling instroom, doorstroom, of toeleiding tot een maatschappelijke bestemming nog redelijk te overzien. De complexiteit neemt toe waar 'toegankelijkheid' - in welke van deze drie betekenissen ook - en 'toegankelijkheidsbeleid' nader geconcretiseerd moeten worden. Een fundamentele vraag bijvoorbeeld is welke doelen met toegankelijkheid worden gediend - maatschappelijk-economische ontwikkeling? maximale ontplooiing? sociaal-culturele participatie? emancipatie van maatschappelijke groepen? - en de vraag naar de onderlinge verhouding tussen de belangen die hier spelen. Dan doet zich de vraag voor tot welke delen van de levensloopbaan het toegankelijkheidsbeleid zich dient uit te strekken. Daarbij blijkt dat voortgezet en hoger onderwijs van oudsher veel aandacht kregen, maar dat op dit moment het overheidsbeleid4 zich ook sterk op het basis- en beroepsonderwijs richt. Maar ook wordt inmiddels in de maatschappelijke discussie het belang van voorschoolse fase en buitenschools leren voor toegankelijkheid bepleit, evenals het belang van levenslang leren. In relatie met het voorgaande doen zich vragen voor naar de verantwoordelijkheid voor toegankelijkheid. Welke actoren dienen zorg te dragen voor de toegankelijkheid van welke delen van het totale onderwijs-, leer- en ontwikkelingstraject? Wie regelt het aanbod, wie zorgt dat leren plaatsvindt, wie financiert, wie bewaakt toegankelijkheid? Voorts is er de vraag naar de aangrijpingspunten waarop het toegankelijkheidsbeleid zich richten zal en de vraag naar het beleidsinstrumentarium dat de overheid hierbij ter beschikking staat. Ook daarover lopen meningen uiteen en verschuiven in de loop der tijd de accenten. Was in eerste instantie het toegankelijkheidsbeleid gericht op het juridisch en bestuurlijk wegwerken van toegankelijkheidsobstakels, later ging het ook om het ondervangen van materiële en financiële belemmeringen en van, nog weer later, belemmeringen van sociale of psychologische aard.

Er zijn zeker nog meer dimensies aan het begrip te onderscheiden, en ook meer interpretatiemogelijkheden en punten van betwisting. Pogingen om tot een invulling van het begrip te komen, leiden dan ook nauwelijks tot eenduidig resultaat. Soms blijkt te worden gekozen voor een combinatie van invalshoeken die zich onderling slecht laten verenigen, soms blijken interpretaties haaks op elkaar te staan of ongemerkt te verschuiven. Dit alles bemoeilijkt effectieve communicatie en effectief beleid. Bij zijn verkenning van het thema 'toegankelijkheid' ziet de Raad begripsafbakening daarom als eerste vereiste.

o   Keus voor meritocratie als referentiepunt bij 'toegankelijkheid'
De Raad is hierbij van mening dat het begrip 'toegankelijkheid' dient te worden verbonden met 'het meritocratisch principe'. Dit principe is in de achterliggende decennia een belangrijk richtsnoer gebleken voor het onderwijsbeleid. Het bepaalt structuur en inrichting van het onderwijs, en daarmee selectiviteit en toegankelijkheid. Toegankelijkheidsproblemen worden dan gedefinieerd als 'afwijkingen van een meritocratische gang van zaken in het onderwijs'.

2.2 Meritocratie in maatschappij en onderwijs

Het meritocratisch principe houdt in dat de verdeling van maatschappelijke en onderwijskansen gekoppeld wordt aan 'verdienste', ofwel: in de maatschappij komen hogere salarissen en interessanter functies en posities toe aan wie dat 'verdient', en in het onderwijs geldt hetzelfde voor hogere schoolsoorten en langere leerroutes. Dit 'verdienen' wordt normaliter5 - afgemeten aan de prestaties die iemand levert, in werk of onderwijscarriere - zij het dat hier voor het onderwijs wel enige nuancering op zijn plaats is, zoals verderop zal blijken. Het meritocratisch principe bepaalt dus in de maatschappij hoe maatschappelijke posities verdeeld worden, en in het onderwijs bepaalt het welke leerlingen recht hebben op welk onderwijsaanbod. Het principe werkt als verdeelsleutel.

De consequenties voor de inrichting van de samenleving of voor de inrichting van het onderwijs betreffen vooral de wijze waarop selectie en toegang tot posities of trajecten geregeld worden. Over maatschappelijke structuren of over wat maatschappelijk te verdelen valt zegt het principe niets. Evenmin zegt het iets over structuur of inhoud van het onderwijsaanbod - de vraag of leerplicht tot 12 jaar of hoger onderwijs voor velen het streven is, uitgebreide vorming of juist minimale pakketten, ontplooiing of basisvaardigheden, etc.6

o   Meritocratie in de maatschappij
Moderne samenlevingen laten zich leiden door het meritocratisch beginsel als het er om gaat mensen tot bepaalde maatschappelijke en arbeidsmarktposities toe te laten. Zoals gezegd houdt dit in - idealiter - dat selectie en toewijzing tot zulke posities plaatsvindt op grond van prestaties (en niet op grond van afkomst of andere persoonlijke en achtergrondkenmerken die voor toekomstig functioneren irrelevant zijn). Voor wie zich in studieresultaten, sollicitatieprocedure of proefperiode bewezen heeft, staat de toegang tot bepaalde maatschappelijke posities open. Wie vervolgens in werk en carrière presteert, krijgt mogelijk toegang tot nieuwe, aantrekkelijker posities.

o   Meritocratie in het onderwijs
Bij selectie en bij toewijzing van leerlingen aan mogelijke leerroutes7 spiegelt het onderwijs de maatschappelijke gang van zaken. Het verwijst verschillende leerlingen naar verschillende leerroutes en gaat daarbij voort op de verschillen in prestatie die het tussen hen constateert. Er doet zich hier echter een belangrijk nuanceverschil voor ten opzichte van arbeidsmarkt of maatschappij: de omgang met de vraag hoe prestaties 'bewezen' kunnen worden.

Schoolprestaties zijn vast te stellen op het moment dat leerlingen de kans krijgen ze te leveren, dat wil zeggen: leerlingen dienen op het verrichten van de prestaties in kwestie te zijn voorbereid en ze dienen erop te worden' getoetst'. Nu kunnen leerlingen vanaf het moment dat ze aan een specifieke leerroute worden toegewezen, zich enkel nog bewijzen in het soort prestaties waarop ze dan, in dàt type onderwijs zullen worden voorbereid en getoetst. Wie in het vbo geen algebra of latijn kreeg zal - hoe slim bij nader inzien ook - met zestien jaar niet in de bovenbouw van het gymnasium terecht komen. Voor wie in een bepaald traject belandt blijven de prestaties die in andere trajecten verlangd worden buiten bereik: deze leerlingen krijgen daar immers geen voorbereiding op en krijgen doorgaans evenmin de gelegenheid zich op zulke prestaties te bewijzen. Met de keus voor een specifieke richting wordt vaak ook de kans op toegang tot grote delen van het onderwijs afgesloten en, tegelijkertijd, een kleiner of groter scala aan maatschappelijke mogelijkheden.

Als op die manier leerroutes onterecht geblokkeerd worden, is dat voor het onderwijs een punt van zorg. Voorkomen moet worden dat leerlingen onherroepelijk in niet-passende leerroutes terechtkomen. Daarom wordt toewijzing van leerlingen aan specifieke routes uitgesteld. Ook wordt getracht om, vóór toewijzing daadwerkelijk plaatsvindt, 'oneigenlijke' prestatieverschillen te minimaliseren (dat wil zeggen: verschillen die niet terug te voeren zijn op het prestatie-potentieel van leerlingen, maar die met milieu van herkomst, fysieke handicap en dergelijke samenhangen). Leerlingen mogen op zulke verschillen niet worden vastgepind, laat staan dat deze door een niet passend onderwijsaanbod mogen worden versterkt. Tot slot wordt ook getracht de wederzijdse doorlaatbaarheid van trajecten onderling zo groot mogelijk te houden, zodat bij toewijzingsfouten herstel nog goed mogelijk is.

Internationaal bezien zit er variatie in de concrete oplossingen die onderwijsstelsels voor deze problematiek uitwerken, en worden uiteenlopende momenten gekozen waarop beoordeling op prestaties en toewijzing aan specifieke trajecten een definitief karakter krijgt. De diverse stelsels hebben echter als streven gemeen om in de prestaties waarop ze selecteren, oneigenlijke prestatieverschillen zo veel mogelijk uit te sluiten en potentiële geschiktheid van leerlingen zo goed mogelijk tot haar recht te laten komen.

2.3 Uitwerking van het meritocratisch principe in het Nederlandse onderwijsstelsel

De keus voor meritocratie als referentiepunt levert een basis voor invulling van het begrip 'toegankelijkheid'. Dit wil echter nog niet zeggen dat hiermee een complete oplossing voor het definitie-probleem gegeven is. Bij de uitwerking in praktijk van de hier gegeven omschrijving van 'meritocratie' moeten namelijk verdere keuzes worden gemaakt.

o   Concretisering van het meritocratisch principe in het onderwijs: verdere keuzes
Daarom zal in de nu volgende twee paragrafen de bandbreedte worden toegelicht die het meritocratisch gedachtegoed in principe bestrijken kan. Dit gebeurt aan de hand van keuzes waarover in het Nederlandse onderwijsstelsel discussie plaatsvond en waarover beleidsstandpunten werden ingenomen. Enerzijds zijn dit keuzes bij de wijze waarop het meritocratisch principe in de opzet en inrichting van het stelsel geconcretiseerd wordt (deze paragraaf, 2.3). Anderzijds zijn het keuzes in de wijze waarop de meritocratische gang van zaken verantwoord wordt, in termen van de doelen en effecten die ermee worden nagestreefd (paragraaf 2.4). In die gevallen waarin op deze punten van beleidswege uitspraken werden gedaan, wordt verwezen naar de bijbehorende wetgeving, nota's en dergelijke.

o   Vertrekpunt: verdeling van leerlingen over leerroutes binnen het stelsel
Zeer in het kort kan meritocratie in het Nederlandse onderwijs als volgt beschreven worden. Na een basisperiode die in principe door alle leerlingen wordt gevolgd - verder 'funderend' onderwijs8 te noemen - kent het onderwijs differentiële en kwalificerende leerroutes of trajecten, die verschillen naar niveau, duur, aard, en naar aansluiting op leer- en onderwijsmogelijkheden in latere fasen en naar aansluiting op maatschappelijke posities. Het geheel is hiërarchisch opgebouwd. De trajecten in het stelsel lopen van 'laag' tot 'hoog', afhankelijk van de mate van persoonlijk en maatschappelijk perspectief dat de verschillende trajecten bieden enerzijds, en anderzijds afhankelijk van het prestatieniveau dat van leerlingen in de diverse trajecten verwacht wordt.

Over deze trajecten verdelen zich de leerlinggroepen. De belangstelling van de leerling is hierbij een factor, maar ze is uiteindelijk niet beslissend. Bij de toegang tot leerroutes en (vervolg)trajecten staat namelijk het meritocratisch principe centraal: 'beoordeling op prestatie."9 De consequentie die aan deze beoordeling verbonden wordt, luidt: 'bij gelijke prestaties gelijke kansen', ofwel: bij gelijk presteren van leerlingen horen gelijkwaardige onderwijsmogelijkheden en bij meer uitgesproken prestaties een meer perspectiefrijk traject.10

o   'Geschiktheid' voor trajecten
Prestaties gelden als indicatie voor geschiktheid, en geschiktheid wordt in het onderwijs quasi gelijkgesteld met cognitieve begaafdheid. Bij de vaststelling van deze begaafdheid zijn globaal twee mogelijkheden gegeven. Men kan afgaan op 'bewezen niveau van cognitief functioneren' - via voorgaande schoolse prestaties bewezen. Anderzijds zal aan 'prestatiepotentieel' worden gedacht, en dit heeft te maken met het voorbehoud dat eerder in paragraaf 2.2 genoemd werd: de beduchtheid om leerlingen, mogelijk onterecht, vast te pinnen op het prestatieniveau dat ze op een gegeven moment laten zien.11 Deze laatste opvatting impliceert een beleid dat gericht is op het opsporen van potentieel en op het opheffen van eventuele verschillen tussen potentiële en manifeste prestaties. Het blijkt overigens niet eenvoudig om geschiktheid vast te stellen en in de praktijk zullen feitelijke prestaties bij selectiebeslissingen vaak grote invloed hebben. Het streven om geschiktheid - capaciteiten, potentieel - als eigenlijk criterium te hanteren, kan men voor het onderwijs op zijn minst als 'inspanningsverplichting' zien.

o   Verschillen
Let wel: als gesproken wordt van 'opheffen van verschillen', wordt vaak verstaan - en vervolgens onmiddellijk als onmogelijk, zo niet als onwenselijk bestreden - 'het opheffen van verschillen tussen leerlingen'. Het gaat echter bij toegankelijkheid om 'het opheffen van oneigenlijke verschillen, dat wil zeggen: verschillen tussen leerlingen die gebaseerd zijn op discrepanties tussen potentiële en manifeste prestaties, verschillen tussen geschiktheid en feitelijk onderwijsresultaat.

o   Achterhalen van geschiktheid: twee invalshoeken
In zoverre als 'geschiktheid' inderdaad uitgangspunt is, zijn er twee invalshoeken bij het achterhalen van deze geschiktheid: een groepsgerichte versus een individuele benadering. Voor de eerste optie wordt gekozen in het beleid dat zich op achterstandsgroepen richt.12 In deze benadering wordt ondervertegenwoordiging van maatschappelijke groepen op hogere onderwijs- of prestatieniveaus gezien als de klassieke toets op onaangeboord potentieel. Een dergelijke ondervertegenwoordiging wijst op meritocratische tekorten in het stelsel, en zal aanleiding zijn voor groepsgericht beleid. Overigens is het een achteraftoets. Het beleid dat er eventueel op volgt komt pas aan volgende leerlinggeneraties ten goede.

Naast de groepsgerichte benadering is er de optie om discrepanties tussen capaciteiten en prestaties op individuele basis te diagnosticeren, de bijbehorende remediëring of compensatie ook op individuele basis13 te regelen, en dan zoveel mogelijk vooraf. Mogelijkheden om op individueel niveau discrepanties tussen potentieel en prestatie te achterhalen zijn beperkt aanwezig. Zo kan een combinatie van psychologische en prestatietoetsing worden ingezet; ook kan men zich richten op een diagnose van persoonsgebonden handicaps - dislexie, faalangst, fysieke handicap en dergelijke -, handicaps die evident een belemmering vormen voor feitelijke presteren op het niveau dat in potentie haalbaar zou moeten zijn.14

o   Validiteit van selectie op geschiktheid
Niet alleen speelt de vraag hoe van geschiktheid een indruk kan worden verkregen. Ook de vraag welke zekerheid over capaciteiten een dergelijke indicatie geeft is essentieel. Het meritocratisch gehalte van het stelsel is namelijk recht evenredig met de 'predictieve validiteit' (het voorspellend vermogen) van de beoordeling en selectie op geschiktheid.15 Deze validiteit blijkt moeilijk te realiseren, en moeilijker ook naarmate beoordeling van leerlingenop jongere leeftijd plaatsvindt. Om deze laatste reden voorziet het Nederlandse stelsel uitstel van selectie tot op een moment dat deze selectie op geschiktheid met meer zekerheid16 kan plaatsvinden. Toch blijkt ook dan een perfect valide selectie onhaalbaar.17

Gegeven de onvermijdelijkheid van enige misselectie wordt daarom het meritocratisch gehalte van het stelsel ook wel afgemeten aan de mate waarin mogelijkheden aanwezig zijn om selectiebeslissingen die achteraf foutief bleken, te corrigeren.18

o   Selectie alleen voor differentieel kwalificerende trajecten?
Traditioneel wordt er van uitgegaan dat het meritocratisch principe pas in werking treedt als leerroutes in het stelsel uiteen gaan lopen. De diverse routes bieden vanaf dat moment gerichte kwalificering voor studie en beroep (inclusief de algemene vorming die daarbij past). Dit levert de noodzakelijke voorbereiding op eventuele vervolgstudies en op maatschappelijke intrede zowel als op blijvend19 maatschappelijk en beroepsmatig functioneren. De leerroutes geven hun leerlingen zo toegang tot maatschappelijke en beroepsstrata die uiteenlopende kwalificaties eisen en, vervolgens, uiteenlopende perspectieven20 bieden. Dààrom, en dàn pas, zo is de redenering, krijgt de meritocratische verdeelsleutel zijn relevantie.

o   Belang van meritocratie ook in de funderende fase
Inmiddels vinden velen de opvatting dat meritocratie pas bij de start van het het gedifferentieerde stelseldeel aan de orde zou zijn, te beperkt. In feite, zo meent men, moet een meritocratische gang van zaken ook al in het funderend onderwijs worden zeker gesteld21; en dit ondanks het feit dat deze funderende fase bedoeld is om elke leerling de basistoerusting voor vervolgonderwijs en voor verdere ontwikkeling22 te bieden en daarom voor alle leerlingen bestemd is.

De argumentatie om toch het meritocratisch beginsel al op funderend onderwijs van toepassing te verklaren, loopt langs diverse lijnen. Een argument kwam hier eerder al ter sprake: het streven om oneigenlijke prestatieverschillen tussen leerlingen zoveel mogelijk weg te werken vóór leerlingen vast komen te zitten in leerroutes die niet bij hun prestatiepotentieel passen. Het compenseren voor factoren die tot oneigenlijk prestatieverschil leiden, zal beter lukken naarmate daar eerder mee kan worden begonnen. Daarom heeft juist het funderend onderwijs hier een belangrijke taak.

Het meritocratisch beginsel is ook om een heel andere reden al in het funderend onderwijs van belang. Hoewel het fundament dat leerlingen in deze fase geboden wordt in principe gemeenschappelijk bedoeld is, blijkt in de praktijk al vanaf de basisschoolperiode differentiatie op te treden. Dat het basisonderwijs leerlingen op toekomstig presteren inschat en dat leerlingen naargelang die inschatting te zijner tijd in een bepaald vervolgtraject terechtkomen, is uiteraard als verwacht. Maar er gebeurt meer: eerder, al tijdens de basisschoolperiode blijkt het onderwijsaanbod op dergelijke inschattingen te worden afgestemd. De ene leerling of leerlinggroep krijgt al in deze fase meer of complexer aanbod, terwijl aan de andere minimale eisen worden gesteld. Het onderwijs behandelt leerlingen in dat opzicht verschillend - is het niet expliciet dan wel impliciet.23 Sommige leerlingen brengt dit tot betere prestaties. Voor anderen perkt het echter mogelijkheden in. Daarmee wordt deze laatste groep ook de kans ontnomen om te laten zien waartoe ze in staat zouden zijn, evenals de bijbehorende kans om toegelaten te worden tot het vervolgtraject dat ze feitelijk 'verdienen'.

Een overweging van nog weer heel andere aard om al in deze fase het meritocratisch beginsel in gedachten te houden is dat, zoals de praktijk leert, sommige leerlingen uiteindelijk nooit verder komen dan deze fase. Funderend onderwijs kan daarom ook wel gezien worden als één van de differentiaties binnen het stelsel, en wel de bodemvariant.24

Bij dit laatste gegeven dient nog het volgende te worden overwogen. Een meritocratisch stelsel heeft tot doel zijn leerlingen het persoonlijk en maatschappelijk perspectief te bieden dat bij hun capaciteiten past. 'Passend' kan uiteraard nooit inhouden: 'géén perspectief'. Daarom is het noodzakelijk dat het funderend onderwijs zijn leerlingen de toerusting garandeert die voor persoonlijke en maatschappelijke ontwikkeling onmisbaar is. Omdat deze basis voor alle leerlingen essentieel is, volgt hier als eis: 'algemene toegankelijkheid'. Daar wordt in ieder geval toelating of deelname mee bedoeld, maar ook wel 'toegankelijkheid' in een tweede betekenis: in termen namelijk van 'begaanbaarheid' van het traject waartoe men toegelaten wordt, het ontbreken van obstakels die het halen van de leerdoelen in de weg staan die hier gegarandeerd moeten zijn.25 Deze redenering lijkt overigens niet slechts van toepassing op het funderend onderwijs - basisonderwijs en basisvorming -, maar ook op het derde element dat tot de basistoerusting gerekend wordt: de startkwalificatie.

2.4 Verantwoording voor de keus van meritocratie als referentiepunt voor toegankelijkheid

Het meritocratisch gedachtegoed omvat niet alleen het meritocratisch principe zelf en de concretisering daarvan in het onderwijsstelsel - als in paragraaf 2.3 beschreven. Ook de legitimering van een en ander, de verantwoording van de keus voor dit principe zowel als van de uitwerking die het principe in het stelsel krijgt, is onderdeel van het meritocratische gedachtegoed. In deze paragraaf wordt beschreven wat die legitimering inhoudt.

o   Noodzaak tot legitimering: onderwijs bepaalt kansen van leerlingen
Toegang tot onderwijs is voor leerlingen in persoonlijk en maatschappelijk opzicht van belang. 'Toegankelijkheid' blijkt te worden geïnterpreteerd in termen van toegang bij intrede - instroom -, in termen van 'begaanbaarheid' van leerwegen - doorstroom -, en in termen van uitstroom naar maatschappelijke loopbanen en posities. Bij de toegang tot het onderwijs blijft nog enigszins in het midden waarom toegankelijkheid belangrijk is, bij door- en uitstroom worden de consequenties voor leerlingen duidelijker. Toegankelijkheid bij doorstroom houdt in dat leerlingen binnen de school of schoolsoort waartoe ze toegang kregen, profijt trekken van het geboden onderwijs, dit in de vorm van de leerresultaten die ze bereiken en van de toelaatbaarheid tot vervolgtrajecten die ze verwerven. Na de uitstroom ligt het profijt in de toegang die leerlingen krijgen tot specifieke maatschappelijke trajecten.

Nu nemen leerlingen niet in dezelfde mate aan het onderwijs deel en ze trekken daarmee niet allen gelijk profijt van deze voorziening. Wat het onderwijs bijdraagt aan de ontwikkeling van zijn leerlingen is dan ook niet voor iedere leerling gelijk. De een verwerft er meer aan leerresultaat en kwalificatie dan de ander, en krijgt daarmee uiteindelijk ook meer kansen in persoonlijk en maatschappelijk opzicht. En daar krijgt het meritocratisch principe zijn belang: zolang deze verdeling namelijk op meritocratische wijze tot stand komt, lijkt onze maatschappij haar aanvaardbaar te vinden.

o   Argumenten voor een meritocratische stelselopzet
De historie leert echter dat voor onderwijskansen ook andere verdeelsleutels mogelijk zijn: gebaseerd op afkomst of financiële positie bijvoorbeeld. Een volgende vraag is dan ook waarom juist een meritocratische verdeelsleutel zou moeten bepalen welke leerlingen in welke mate gelegenheid krijgen om profijt te trekken uit het - met name op hogere onderwijsniveaus schaarse - onderwijsaanbod. De verantwoording wordt gezocht bij een aantal aannames over de bijdrage die een meritocratisch opgezet stelsel aan effectiviteit en doelmatigheid zowel als rechtvaardigheid' zou leveren, en dit zowel vanuit het gezichtspunt van de leerling als van maatschappelijk gezichtspunt uit bezien.

Effectiviteit
Wat de effectiviteit aangaat, zijn twee veronderstellingen van belang. Enerzijds zijn capaciteiten en prestatiemogelijkheden binnen de totale leerlinggroep verschillend verdeeld, en het geheel aan leerroutes binnen het onderwijsstelsel zou er dan voor zorgen dat iedere leerling een passende maatschappelijke bestemming vindt en de daarbij benodigde persoonlijke, maatschappelijke en economische weerbaarheid en ontwikkelingsmogelijkheden verwerft. Anderzijds zouden de diverse leerroutes en de bijbehorende leerlingstromen corresponderen met de behoeften van de maatschappij", dat wil zeggen: ze zouden passen bij de maatschappelijke structuur - met name ook de arbeidsmarktstructuur.

Doelmatigheid
Doelmatigheid is, naar wordt aangenomen, gediend met het feit dat elke leerling binnen dit geheel een passende route kan vinden, terwijl het onderwijs in de leerroutes die op uiteenlopende capaciteitenniveaus zijn toegesneden, telkens met een standaardonderwijsaanbod kan volstaan.27

Rechtvaardigheid
Koppeling tussen capaciteiten en maatschappelijke perspectieven zou ook rechtvaardig zijn, omdat de veronderstelde effectiviteit en doelmatigheid ervan voor iedereen voordelig is. Niet alleen is de maatschappij als geheel gebaat met de juiste man/vrouw op de juiste plaats, het is ook in het belang van de individuele leerlingen. Allereerst biedt een maatschappij die goed functioneert hen betere ontplooiingsmogelijkheden. Verder krijgen zij in de meritocratische opzet ook het onderwijsaanbod dat voor hen optimaal is, en tegelijk ook de voorbereiding op de maatschappelijke bestemming die hen qua welzijn en welbevinden het beste past.28

o   Conclusie
Legitimering van een meritocratische stelselopzet is, als gezegd, gebaseerd op de aannames over de bijdrage die een meritocratisch onderwijsstelsel aan effectiviteit en doelmatigheid zowel als aan rechtvaardigheid zou leveren. Opgemerkt mag worden dat het voor een deel inderdaad om aannames gaat. Verder valt te noteren dat de genoemde drie uitgangspunten niet noodzakelijk in elkaars verlengde liggen. In praktijk blijkt de combinatie van effectiviteit, doelmatigheid en rechtvaardigheid tot dilemma's te kunnen leiden. Steeds blijft het zoeken naar een balans daarin: in hoeverre kan bij toegankelijkheidsbeleid een rechtvaardige verdeling van mogelijkheden vooropstaan, in hoeverre is maatschappelijke effectiviteit richtinggevend en waar liggen dan prioriteiten, in hoeverre valt te accepteren dat omwille van doelmatigheid c.q. kostenbeheersing toegankelijkheid wordt ingeperkt? Al met al: waarmaken wat ter verantwoording van een meritocratische stelselopzet wordt aangevoerd, is voor het beleid eerder als streven te zien dan als iets wat vanzelfsprekend gegeven is.

2.5 Terugblik, en globale uitgangspunten voor het adviestraject

Gezien de aangevoerde argumenten voor het meritocratisch principe als verdeelsleutel voor onderwijs, acht de Raad het verantwoord 'toegankelijkheid van het onderwijs' en 'meritocratische gang van zaken binnen het stelsel' aan elkaar gelijk te stellen. Wel is een kanttekening nodig: het daadwerkelijk waarmaken van de aannames over effectiviteit, doelmatigheid en rechtvaardigheid houdt voor het toegankelijkheidsbeleid nog een forse opdracht in.

Belangrijke aspecten van het meritocratisch ideaal zijn inmiddels in het onderwijsbeleid opgenomen.29 De beleidsontwikkeling bij conceptie van de WVO is daarbij als startpunt te zien en in tussenliggende decennia is het toegankelijkheidsbeleid verder geëvolueerd. De betekenis die aan meritocratisch toegankelijkheidsbeleid wordt gehecht - de legitimering verschoof, en ook in de uitwerking van meritocratie binnen het stelsel werden nieuwe accenten gelegd.

Qua legitimering valt de volgende ontwikkeling te constateren. Na een oorspronkelijk haast exclusieve bekommernis met vooral maatschappelijke effectiviteit en doelmatigheid van de meritocratische stelselopzet, kregen rechtvaardigheid en leerlingbelang na verloop van tijd een meer centrale positie. De Raad wil daarbij het volgende opmerken. De keus om bij eventuele dilemma's hetzij rechtvaardigheid, hetzij effectiviteit of doelmatigheid voorop te stellen - zie ook hierboven - is niet zonder meer uit het meritocratisch gedachtegoed af te leiden. In maatschappelijke en politieke discussie en in het beleid dat voor toegankelijkheid relevant is, wordt de laatste decennia het accent explicieter bij rechtvaardige verdeling en bij leerlingbelangen gelegd, veel meer dan eerder, in de jaren vijftig bijvoorbeeld nog het geval was.30 Wel zoekt met name de overheid daarbij in maatschappelijke effectiviteit en doelmatigheid het kader waarbinnen die belangen worden nagestreefd. Ook de Raad meent dat bij toegankelijkheid de consequenties voor maatschappelijke effectiviteit en doelmatigheid in beschouwing genomen zullen moeten worden, en ziet de zorg ervoor als randvoorwaarde bij het toegankelijkheidsbeleid. Maatschappelijke en doelmatigheidsconsequenties ziet hij echter niet als kern van dit beleid; centraal staat daarin naar zijn mening het streven naar 'gelijke kansen'. Overigens acht de Raad aandacht voor maatschappelijke effectiviteit van onderwijs en leerlingstromen zeker nodig, maar hij meent dat hiervoor een eigenstandige benadering en een aparte behandeling binnen zijn adviesprogramma aangewezen is.31

Ook in andere opzichten heeft het beleid bij de uitwerking van een meritocratisch onderwijsstelsel zich sinds de jaren vijftig ontwikkeld, en ontwikkelt het zich nog. Na een oorspronkelijk welhaast exclusieve bekommernis met selectie bij intrede, werd ook het daadwerkelijk begaanbaar maken van leerroutes een punt van zorg. Na een eerder strikt individueel gerichte en algemene benadering kwamen toegankelijkheidsproblemen van specifieke maatschappelijke groepen onder de aandacht. Het inzicht in de relevantie van meritocratische uitgangspunten breidde zich uit tot funderende en post-leerplichtige fasen. Maatschappelijke ontwikkelingen leidden ertoe dat inmiddels ook het voorschoolse zowel als post-initiële leren onder beschouwing kwamen; daarbij zijn verantwoordelijkheidsverdeling en toegankelijkheidsgaranties belangrijke aandachtspunten gebleken. Bij het zoeken naar oorzaken voor toegankelijkheidsproblemen werd het belang van onderwijsexterne factoren steeds duidelijker, en ook het belang van factoren die strikt genomen buiten de invloedssfeer van het onderwijs zelf liggen. Het lijkt onwaarschijnlijk dat ontwikkelingen hier zullen stoppen - internationalisering, multi-media en 'just in time'-leren komen er aan, en meer; even onwaarschijnlijk lijkt het dat toegankelijkheidsbeleid ooit 'af' komt. Naar de mening van de Raad kan adequaat beleid dan ook niet statisch zijn, maar houdt het in dat met zulke ontwikkelingen rekening gehouden wordt, dat waar mogelijk ook op zulke ontwikkelingen wordt geanticipeerd.

2.6 De essentie van toegankelijkheidsbeleid: uitgangspunten, werkdefinitie

Een overzicht van de interpretaties die met het beg rip toegankelijkheid verbonden blijken en van de soms uiteenlopende standpunten daarover werd in de voorgaande paragrafen geschetst. De uitgangspunten die naar mening van de Raad in een adequaat toegankelijkheidsbeleid dienen terug te komen en de keuzes die de Raad daarin maakte, zijn in de hier volgende werkdefinitie verwerkt. Het beleid, zoals onder meer in wetgeving vastgelegd, is bij deze keuzes mede richtinggevend geweest, evenals de afwegingen die tot dit beleid hebben geleid - voor zover deze aan de meritocratische uitgangspunten raken.

o   Werkdefinitie voor toegankelijkheidsbeleid
- Toegankelijkheidsbeleid is er op gericht om, binnen de grenzen die door eisen van maatschappelijke effectiviteit en doelmatigheid worden gedicteerd, leerlingen32 het onderwijs te bieden dat bij hun capaciteiten past.
- 'Passend' dient te worden opgevat in termen van onderwijsaanbod en onderwijsloopbaan, zowel als in termen van het persoonlijk en maatschappelijk perspectief dat hiermee voor leerlingen ontsloten wordt. Omdat 'gebrek aan perspectief' nooit 'passend' genoemd kan worden, impliceert dit ook dat het onderwijs zijn leerlingen, ongeacht hun capaciteiten, tenminste de basistoerusting biedt die voor een aanvaardbaar minimumperspectief onmisbaar is.33 Op het niveau van dit basisaanbod is niet alleen toegankelijkheid bij instroom essentieel, maar ook toegankelijkheid in termen van 'begaanbaarheid' van de leerweg.34
- Bij de afstemming van onderwijskansen op leerlingcapaciteiten en bij selectie en toewijzing van leerlingen aan onderwijstrajecten, is wat leerlingen aan 'potentieel' meebrengen het richtpunt. Gezien de feitelijke onmogelijkheid om potentieel exact vast te stellen en perfect passend onderwijs te realiseren, worden hier van het onderwijs geen garanties gevraagd; wel is een inspanningsverplichting geïmpliceerd en dienen inspanningen, waar mogelijk, zichtbaar te worden gemaakt.
- Toegankelijkheidsbeleid impliceert het uit de weg ruimen van belemmeringen die zich voordoen bij het realiseren van passend onderwijs, voor zover zulke belemmeringen zich binnen de invloedssfeer van het onderwijs voordoen of binnen deze invloedssfeer kunnen worden gebracht. De belemmeringen waar het om gaat kunnen kunnen zowel onderwijsextern van oorsprong zijn als inherent aan de structuur en inrichting van het stelsel zelf. Belemmeringen zowel als de middelen die worden ingezet kunnen juridisch, bestuurlijk, materieel of financieel van aard zijn, of sociale en psychologische factoren als vertrekpunt hebben.
- Geslaagd toegankelijkheidsbeleid voorziet in principe voor elke leerling zo passend mogelijk onderwijs; het beleid richt zich daarmee op de totale leerlingpopulatie. Voor specifieke leerlinggroepen kunnen toegankelijkheidsproblemen echter zoveel evidenter zijn dan gemiddeld, en groepsachterstanden zo onaanvaardbaar, dat tot investering in specifiek groepsgericht beleid moet worden overgegaan.
- Toegankelijkheidsbeleid is op het reguliere onderwijs gericht in de mate dat dit gedeelte van het leer- en ontwikkelingstraject voor later functioneren bepalend is. Waar door maatschappelijke ontwikkelingen of anderszins ook in andere onderdelen van het leer- en onderwijstraject toegankelijkheid cruciaal wordt, zal het betrekken van deze onderdelen in het toegankelijkheidsbeleid van de overheid overwogen moeten worden.
- Toegankelijkheidsbeleid kan direct of indirect zijn en is gericht op afstemming van complementaire verantwoordelijkheden, tussen overheid en andere actoren en tussen andere actoren onderling.
- Toegankelijkheidsbeleid is niet exclusief zaak voor de minister van OC& W maar is, waar noodzakelijk, kabinetsbeleid en sectordoorsnijdend.

3. Uitgangspunten bij selectie van aandachtspunten en problemen voor vervolgadvisering

Met de probleeminventarisaties35 als vertrekpunt en met het meritocratisch gedachtegoed en de daaruit volgende werkdefinitie voor het toegankelijkheidsbeleid als ijkpunt, bezag de Raad welke problemen het Nederlandse onderwijs op het vlak van toegankelijkheid kent. Een weergave van deze problemen volgt in hoofdstuk 4. Voorafgaand daaraan worden - in dit hoofdstuk - de criteria toegelicht die bepalen of problemen al dan niet als toegankelijkheidsprobleem zullen worden beschouwd, en of ze al dan niet in een vervolgfase binnen dit adviestraject een plaats dienen te krijgen.

Eerst worden inhoudelijke criteria beschreven. Deze volgen uit de begripsafbakening die in het voorgaande hoofdstuk werd ondernomen: de elementen namelijk die de Raad daarin essentieel noemde voor toegankelijkheid en toegankelijkheidsbeleid, leveren tegelijkertijd de inhoudelijke criteria voor de selectie. Problemen geld en als toegankelijkheidsprobleem wanneer, in relatie tot deze uitgangspunten, een afwijking geconstateerd wordt van de meritocratische norm. In paragraaf 3.1 worden deze inhoudelijke criteria gepreciseerd.

Naast de inhoudelijke criteria zijn formele criteria van belang, met name waar het om de selectie gaat van de problemen die voor vervolgadvisering in aanmerking komen. Deze criteria zijn voor een belangrijk deel af te leiden uit de taakstelling van de Onderwijsraad ten aanzien van 'advisering in beleidsontwikkelende en strategische zin'. Ze zijn niet slechts voor dit adviestraject, maar ook voor vergelijkbare advisering van belang, en werden daarom al eerder besproken, in een preambule van algemener strekking bij dit advies. De formele criteria worden kort gerecapituleerd in paragraaf 3.2.

Paragraaf 3.3 sluit het hoofdstuk af met een beschouwing over mogelijkheden en beperkingen als het erom gaat bij de uiteindelijke probleemselectie tot een representatieve keus te komen.

3.1 Inhoudelijke criteria die bij de selectie van toegankelijkheidsproblemen voorop stonden

'Problemen bij toegankelijkheid van het onderwijs' werden in hoofdstuk 2 gelijkgesteld aan: 'afwijkingen van een meritocratische gang van zaken in het onderwijs'. In zijn werkdefinitie in paragraaf 2.6 gaf de Raad een overzicht van algemene eisen aan toegankelijkheidsbeleid die uit het meritocratisch beginsel volgen. Daarmee gaf hij tegelijk aan waar zich in meritocratisch opzicht afwijkingen kunnen voordoen.

De werkdefinitie specificeert:
-  'doelen' van een meritocratisch toegankelijkheidsbeleid;
-  'wegen', of kenmerken van het stelsel die bij het nastreven van die doelen centraal staan;
-  het 'bereik' van het toegankelijkheidsbeleid;
-  de 'verantwoordelijkheid' voor toegankelijkheid.
Deze dimensies leveren het kader voor de probleemselectie. Ze worden hieronder geordend en uitgewerkt.

Voorts noemt de werkdefinitie nog een randvoorwaarde waaraan toegankelijkheidsbeleid in de zin van 'gelijke kansen'-beleid moet voldoen: de eis dat dergelijk beleid binnen de kaders blijft die door maatschappelijke effectiviteit en doelmatigheid worden gedicteerd. Deze eis wordt voor toegankelijkheid pas actueel op het moment dat blijken zou dat in bepaalde situaties toegankelijkheid ('gelijke kansen'), respectievelijk maatschappelijke effectiviteit en/of doelmatigheid onderling niet 'sporen'. De keuzes die dan moeten worden gemaakt en de dilemma's die daaruit voortvloeien ziet de Raad als een voorbeeld bij uitstek van wat hij in de preambule als 'probleemconstanten' aanduidde - zie hieronder ook paragraaf 3.2.

o   Dimensie 'doelen'
Meritocratisch toegankelijkheidsbeleid kent een dubbele doelstelling.36
1   Toegankelijkheidsbeleid is er op gericht leerlingen het leer- en onderwijsaanbod, de leerroute en, daarmee, het persoonlijk en maatschappelijk perspectief te bieden dat bij hun capaciteiten past.
2   Ongeacht hun capaciteiten dient het onderwijs zijn leerlingen tenminste de basistoerusting te bieden die voor een aanvaardbaar minimumperspectief onmisbaar is.
Toegankelijkheidsproblemen doen zich voor als één van deze doelen niet wordt gehaald, of mogelijk geen van beide (voor specifieke leerlingen of -groepen, in specifieke scholen of schoolsoorten of regio's, in specifieke levensfasen, ... ).

o   Dimensie 'wegen'
Daarbij kennen meritocratisch onderwijsstelsels globaal gesproken twee wegen om hun leerlingen het gewenste passend aanbod en perspectief te bieden:
3   Enerzijds gelden bij selectie en toewijzing aan leerroutes en onderwijsaanbod, de 'potentiële' prestaties van leerlingen als richtpunt.
a. Dit vraagt om selectiemethoden en -procedures met predictieve validiteit, en om uitstel van selectie.
b. Het stelsel dient ook correctiemogelijkheden te voorzien voor onvolkomen selectie.
4   Anderzijds zullen inrichting en werkwijze van meritocratisch onderwijs gericht zijn op het overbruggen van oneigenlijke37prestatieverschillen tussen leerlingen en op het uit de weg ruimen38 van belemmeringen bij het realiseren van potentieel.
Toegankelijkheidsproblemen doen zich voor waar het 'stelsel" op een of meer van deze punten tekortschiet.

o   Dimensie 'reikwijdte'
De vraag is hier tot welke delen van het onderwijs-, leer- en ontwikkelingstraject toegankelijkheidsbeleid zich dient uit te strekken en op welke leerlingen het zich richt.
5   Toegankelijkheidsbeleid zal zich uitstrekken tot die delen van het leer- en onderwijstraject die bepalend zijn voor een 'passend' perspectief. Een en ander kan het initiële, regulier bekostigd onderwijs te buiten gaan, afhankelijk van externe ontwikkelingen.
6   Toegankelijkheidsbeleid richt zich op de totale leerlingpopulatie; specifiek beleid kan echter geïndiceerd zijn, als voor bepaalde leerlinggroepen toegankelijkheidsproblemen onaanvaardbaar veel groter zijn dan gemiddeld.

o   Dimensie 'actoren en verantwoordelijkheden'
Oorzaken van toegankelijkheidsproblemen en daarmee verantwoordelijkheden liggen niet slechts bij onderwijs maar ook elders: bij uiteenlopende betrokkenen op uiteenlopende niveaus en in uiteenlopende sectoren.
7   Toegankelijkheidsbeleid is niet exclusief zaak voor de minister van OC&W, maar is, waar noodzakelijk, sectordoorsnijdend en daarmee kabinetsbeleid.
8   Dit beleid is gericht op afstemming van complementaire verantwoordelijkheden tussen centrale en lokale overheid, overheid en andere actoren, actoren onderling.
Toegankelijkheidskwesties die op onderwijsexterne factoren terug te voeren zijn worden problematischer naarmate onduidelijkheid over een passende verantwoordelijkheidsregeling of over mogelijkheden tot afstemming bestaat.

o   Samenhang tussen dimensies
Op de hier besproken dimensies zal de Raad de diverse afwijkingen van de meritocratisch gang van zaken situeren, en daarmee de toegankelijkheidsproblemen die in dit adviestraject passen.

Let wel: afwijkingen van de meritocratische norm zullen zich bij concrete problemen voordoen op meer van deze dimensies tegelijk. De dimensies sluiten elkaar niet wederzijds uit maar verwijzen slechts naar onderscheiden facetten van de problematiek. Specifieke toegankelijkheidsproblemen kunnen dan ook nooit ondubbelzinnig bij de ene of de andere dimensie worden ondergebracht.40 Wel is het zo dat bij probleemdiagnose en/of oplossingsrichting het zwaartepunt van de problematiek veelal bij een van deze dimensies wordt gelegd.

3.2 Formele criteria

De hierboven weergegeven meritocratische uitgangspunten voor toegankelijkheidsbeleid maken duidelijk waar dit beleid op moeilijkheden kan stuiten, en bieden tegelijk een een basis om bij de selectie van adviesthema's binnen het probleemgebied inhoudelijke representativiteit te realiseren.

Daarnaast, en aanvullend, zal bij de selectie beroep worden gedaan op criteria van formele aard, als in de preambule tot dit advies al besproken. Het zijn beleidsrelevantie, p/aats in de beleidscyclus, en strategisch gehalte van de problematiek, dit laatste als af te meten aan gewicht, reikwijdte en complexiteit van de problemen, en aan de 'aanwezigheid van probleemconstanten'.

Hoewel de criteria 'beleidsrelevantie' tot en met 'complexiteit' bij uiteindelijke selectiebelangrijk zijn, blijven ze in de verantwoording die in hoofdstuk 5 bij de keus van de thema's gegeven wordt in hoofdzaak impliciet. Bij het criterium 'aanwezigheid van probleemconstanten' ligt dit anders. Het gaat hier onder meer om dilemma's die kunnen optreden bij contlicten - zoals hierboven aangegeven - tussen bijvoorbeeld het streven naar gelijke kansen, respectievelijk maatschappelijke effectiviteit en doelmatigheid; ook andersoortige dilemma's zijn als probleemconstante te signaleren, en voorts allerlei onzekerheden over bijvoorbeeld uitwerking van beleid, discrepanties tussen beleidswensen en haalbaarheid, enz.41 Deze probleemconstanten kunnen inhoudelijk worden benoemd. Ze zullen daarom bij de uitwerking van elk van de problemen die worden voorgelegd, explicieter worden toegelicht dan voor de overige formele criteria het geval is.

3.3 Een veelheid aan toegankelijkheidsproblemen: selectie en representativiteit

De geïnventariseerde toegankelijkheidsproblemen laten een grote verscheidenheid zien. De Raad acht bij de selectie van de concrete problemen die hij als mogelijk adviesthema in een vervolgtraject aanreikt, een inhoudelijk zo adequaat mogelijke spreiding van belang. Dit wil allereerst zeggen dat een redelijk evenwicht wordt nagestreefd in de verdeling over de hierboven onderscheiden meritocratische dimensies en uitgangspunten. Voorts wordt naar spreiding gestreefd qua levensfase, doelgroep, in-, door- en uitstroomproblematiek; bovendien zou de spreiding naar soorten probleemoorzaak, mogelijk betrokken actoren en type verantwoordelijkheid enigzins in balans moeten zijn.

Het gaat hier echter uitdrukkelijk om een streven: het zal immers duidelijk zijn dat bij de feitelijke diversiteit aan problemen en probleemaspecten de bedoelde representativiteit hooguit in globale zin te realiseren valt. De uitwerkingsruimte die de Raad ter beschikking stond en in een vervolgtraject waarschijnlijk ter beschikking zal staan, legt hierbij extra beperkingen op. Een uitputtende presentatie in dit advies, of een aanpak van grote aantallen problemen in een vervolgtraject, wordt ook hierdoor onhaalbaar. Verder kunnen de formele criteria 'beleidsrelevantie', 'plaats in de beleidscyclus' en 'strategisch niveau' van de problematiek nog met inhoudelijke representativiteit interfereren. De combinatie van een en ander stelt grenzen aan de inhoudelijke representativiteit van de voorgelegde probleemselectie.

Overigens meent de Raad met de adviesconstructie die hij in dit advies aanhoudt een passende oplossing te hebben gevonden voor deze moeilijkheid. Hij heeft ervoor gekozen een beperkt aantal brede problemen aan te reiken, die elk op zich belangwekkend genoeg zijn voor nadere advisering, maar die ten dele ook een exemplarisch karakter hebben. De voorgelegde problemenreeks leent zich bovendien voor uitbouw, accentverschuiving of, binnen het aandachtsgebied, alternatieve lokalisering naar fase, trajectdeel of doelgroep. De Raad meent dat bij een dergelijke constructie een selectie te verantwoorden is waarvan de inhoudelijke representativiteit op het eerste zicht slechts in globale zin aanwezig is.

In aansluiting op de omvattender weergave van aangetroffen toegankelijkheidsproblemen in hoofdstuk 4, zal in hoofdstuk 5 deze selectie van advieswaardige thema's worden voorgelegd.

4. Toegankelijkheid: het probleemveld in beeld

In dit hoofdstuk worden de resultaten geordend van de probleeminventarisatie die de Raad heeft ondernomen. Hoofdstuk 3 van het advies leverde hiervoor, met de meritocratische criteria waaraan toegankelijkheid zal worden getoetst, het inhoudelijk kader. Achtereenvolgens worden bij de daar genoemde meritocratische dimensies 'doelen', 'wegen', 'reikwijdte', en 'verantwoordelijkheden' de problemen weergegeven die in het veld werden aangetroffen. Apart van deze meritocratische ordening is nog de rubriek 'probleemconstanten' toegevoegd (zie preambule en hoofdstuk 3).

De weergave van de inventarisatiebevindingen blijft in dit hoofdstuk beknopt. Het overzicht is gebaseerd op de bijgevoegde themabundel 'Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs', respectievelijk het werkdocument 'Toegankelijkheid in beleid en actualiteit'. Voor uitvoeriger toelichting en achtergronden zij verwezen naar deze documenten. Voorts werd informatie uit het raadsoverleg van de afgelopen periode toegevoegd, alsmede een aantal (overwegend recente) statistische en onderzoeksbevindingen, die niet meer in de inventarisatie konden worden betrokken.

Een waarschuwing vooraf lijkt nuttig. Het hoofdstuk is bedoeld als probleemoverzicht, en dat is ook precies wat het biedt: het ene probleem na het andere en dat pagina na pagina. De indruk zou kunnen postvatten dat a. er over toegankelijkheid nauwelijks iets positiefs te melden is, en dat b. de overheidsverantwoordelijkheid voor toegankelijkheid niet wordt waargemaakt. In beide opzichten is nuancering nodig. Toegankelijkheid van het onderwijs vertoont weliswaar tekorten, maar is al met al in de afgelopen decennia verbeterd. En: de overheid voert weliswaar toegankelijkheidsbeleid maar stuit daarbij regelmatig op forse obstakels. Niet alleen de toegankelijkheidsproblemen zullen in dit hoofdstuk duidelijk worden, ook een aantal van deze overheidsobstakels zal - aan het eind van dit hoofdstuk - worden besproken.

4.1 Problemen bij de realisatie van de doelen die in een meritocratisch stelsel vooropstaan

De eerder voor 'toegankelijkheid' gegeven werkdefinitie specificeert voor een meritocratisch onderwijsstelsel twee algemene doelen. Het stelsel dient al zijn leerlingen het onderwijsaanbod en het persoonlijk en maatschappelijk perspectief te bieden die bij hun capaciteiten, bij hun potentiële prestatieniveau passen. Op zijn minst beoogt het leerlingen daarbij ook de basistoerusting te bieden die voor persoonlijk en maatschappelijk functioneren onmisbaar is.

4.1.1 Discrepanties tussen onderwijsaanbod en leerlingcapaciteiten

Gegeven deze doelen zal dan in de eerste plaats van 'toegankelijkheidsproblemen' gesproken worden als leerlingen niet in de leerroute terecht komen waarvoor zij het best geschikt zijn, of niet het aanbod krijgen dat hen het beste past. Oat hiervan in het onderwijs sprake is, laat zich aflezen aan onder meer de volgende verschijnselen.

Ondervertegenwoordiging van specifieke maatschappelijke groepen op de diverse prestatie-of onderwijsniveaus en in de diverse schoolsoorten impliceert dat tenminste een deel van de leerlingen in deze groepen niet het gepaste onderwijsaanbod ontvangt. Het moet dan uiteraard om groepen gaan die zich onderscheiden op kenmerken waarvoor verband met prestatiepotentieel niet, of niet in die mate te verwachten is; kenmerken als sociaal-economische achtergrond, sekse enzovoort (al dan niet onderling in interactie) , Bij de probleeminventarisatie bleek dergelijke ondervertegenwoordiging frequent.

- In basisonderwijs en basisvorming halen groepen die naar sociaal-economische en cultureel- etnische achtergrond verschillen, ook verschillende prestatieniveaus. Leerlingen uit lagere sociaal-economische milieus en cultureel-etnische minderheidsgroepen zijn ook in het nadeel bij de keus van schooltypen in het voortgezet onderwijs, in de deelname aan onderwijs na de leerplichtige periode, in de deelname aan hoger onderwijs, bij het eindniveau dat in de onderwijsloopbaan bereikt wordt, en ook in de deelname aan post-initiële opleidingsactiviteiten zijn ze vaak ondervertegenwoordigd. Naarmate het onderwijsniveau stijgt, neemt deze ondervertegenwoordiging toe.
- Seksespecifieke verschillen
naar niveau in de deelname aan voortgezet en hoger onderwijs bestaan van oudsher, maar zijn de laatste jaren eerder in het voordeel van meisjes geëvolueerd, tot in het hoger onderwijs aan toe. Alleen onder promovendi zijn meisjes/vrouwen nog ondervertegenwoordigd (en vervolgens ook en in toenemende mate in ud-, uhd- en hoogleraarschappen, maar dit terzijde). Er zijn wel seksespecifieke verschillen naar richting, die meritocratisch gesproken in het nadeel van meisjes uitvallen: met name zijn zij oververtegenwoordigd in de richtingen die beroepsmatig minder perspectieven bieden, althans minder 'harde' perspectieven - salaris, voltijdsaanstelling, carrieremogelijkheden.
- Er worden in het onderwijs voorts ook prestatie- en doorstromingsverschillen naar leeftijd geconstateerd, in de zin dat leerlingen die 'jong' de basisschool instromen ('gunstig' jarig wordt dit wel genoemd) vaker blijven zitten en/of in het speciaal onderwijs terechtkomen dan medeleerlingen die een aantal maanden voorsprong hebben.
- Wat ook blijkt uit te maken voor resultaten en doorstroming is de thuissituatie van leerlingen (scheiding, gezinssamenstelling e.d.).
- En ook regionaal zijn verschillen aan te treffen. Het Prima-cohort laat in het basisonderwijs prestatieverschillen naar regio zien (noord versus randstad, etc.). Ook het aantal verwijzingen naar het speciaal onderwijs ligt regionaal verschillend. Op voortgezet onderwijsniveau blijken forenzengemeenten leerlingen de beste onderwijsperspectieven te bieden, het platteland de minste. Na de leerplicht zijn er naar COROP-gebied duidelijke deelnameverschillen op de diverse onderwijs- en opleidingsniveaus.

Naast onder- of oververtegenwoordiging van specifieke groepen wijzen ook de volgende verschijnselen op mismatch tussen capaciteiten respectievelijk leerroute of onderwijsaanbod.

- Leerlingen krijgen in het algemeen les op het gemiddelde niveau van de (sociale) groep die de school bevolkt, en onderwijsprogramma's blijken daarmee te variëren: een teken op zich dat leerlingen niet noodzakelijk het aanbod krijgen dat hen past.
- Welke leerlingen doubleren, naar het speciaal onderwijs verwezen worden c.q. voortijdig het onderwijs verlaten respectievelijk naar specifieke leerroutes doorstromen, blijkt mede afhankelijk van de groepssamenstelling in hun klas en jaargroep, en reflecteert dus niet per definitie leerlingcapaciteiten als zodanig.
- In het voortgezet onderwijs is het aantal wisselingen tussen trajecten kleiner dan op grond van kennis over de gebruikelijke en onvoldoende validiteit van selectie zou worden verwacht. Hoewel misselectie twee kanten kan opgaan, komt afstroom (bijvoorbeeld van mavo naar vbo) aanzienlijk vaker voor dan opstroom (vbo-mavo of havo-vwo). De implicatie zal duidelijk zijn: met name voor leerlingen die onder hun niveau terechtkwamen, volgt geen herstel.
- Vervolgloopbanen in de maatschappij blijken voor jongeren die op relatief laag niveau het onderwijs verlieten nog wel eens aanzienlijk hoger te reiken dan op grond van hun onderwijsloopbaan kon worden verwacht. Onderwijsverlaters komen bij latere beroeps- en bedrijfsscholing vaak tot aanzienlijk betere resultaten dan ooit in hun onderwijscarriere het geval was.
- Uit cohortvergelijkingen in het voortgezet onderwijs blijkt dat in de loop van de jaren tachtig eerder een de-meritocratisering in de doorstroompatronen optrad dan een meritocratisering. Van de leerlingen die bij de Cito-toetsing 'goed' of 'zeer goed' blijken te scoren, kwam in cohort '89 een lager percentage in havo of vwo terecht dan in het cohort '82. Na vier jaar bevindt zich 40% van de 'goed' tot 'zeer goed' getoetste leerlingen van het '89-cohort niet in havo of vwo - een stijging ten opzichte van de eerdere generatie. Ook de proportie 'zeer goed' getoetste leerlingen die voor havo in plaats van vwo kiest is toegenomen. Voor achterstandsgroepen is de algehele situatie blijvend slecht tot verslechterd. Wel valt inmiddels voor sommige groepen (Surinaamse meisjes bijvoorbeeld) verbetering te constateren.
- Bij internationale prestatievergelijkingen (lEA en dergelijke) blijken Nederlandse prestaties in het algemeen redelijk tot goed (op begrijpend lezen in het primair onderwijs na). In het voortgezet onderwijs presteert de laagste groep echter lager dan elders het geval is.

4.1.2 Tekorten in de basistoerusting

Ook bij de tweede doelstelling doen zich problemen voor. Leerlingen verlaten het onderwijs zònder de "essentiële ' basistoerusting te hebben verworven die voor verder persoonlijk en maatschappelijk functioneren onmisbaar moet worden geacht. Vooraf moet weliswaar geconstateerd worden dat precieze evaluatie hier wat lastig is, omdat namelijk in onderwijs-(kern)doelen, curricula of toetsnormen nauwelijks operationeel gemaakt wordt wilt essentieel en onmisbaar is. Toch wijzen met name de volgende verschijnselen erop dat zich op dit vlak problemen voordoen.

- Onder meer landelijke Cito-toetsing, de (Prima-)cohortstudie en een aantal inspectierapportages maken het aannemelijk, in de eerste plaats, dat sommige scholen niet, en sommige scholen niet voor al hun leerlingen het programma-aanbod en de (kern)doelen realiseren die redelijkerwijs als minimumvereiste kunnen worden beschouwd. De kerndoelen basisonderwijs en basisvorming sluiten onvoldoende op elkaar aan, wat het daadwerkelijk behalen van deze laatste problematisch kan maken. Officieel worden in de basisvorming de kerndoelen voor tachtig percent van de leerlingen haalbaar genoemd, wat dus betekent dat een op vijf leerlingen dit niveau niet bereikt.

- In de tweede plaats maken leerlingen gebruik van de ontsnappingsmogelijkheden die in het systeem zelf zijn ingebouwd, en lopen daardoor de noodzakelijke basistoerusting voor een deel mis. De 'afvloeimogelijkheid' naar het speciaal onderwijs (iobk, lom, mlk) speelt daarin een rol, en in het voortgezet onderwijs het bestaan van de route 'praktijkleren'. De basisvorming kent vrijstellingen. In sommige vbo-trajecten mag bij de voorbereiding op doorstroming de algemene vorming tot de kerndoelen beperkt blijven. In het leerlingwezen worden lagere niveaus dan de minimum startkwalificatie ingebouwd. Het geplande assistentniveau geeft in diverse sectoren geen feitelijke beroepsmogelijkheden, en in delen van het leerlingwezen en met name in de verzorgende sector ontbreekt het assistentniveau geheel, of zijn geen praktijkleer- of beroepspraktijkvormingsplaatsen beschikbaar. Vooral meisjes worden hierdoor getroffen. Bepaalde doelgroepen in het leerlingwezen - met name allochtonen - krijgen relatief minder vaak beroepspraktijkvormingsplaatsen aangeboden.

- Ten derde doet zich uitval voor bij leerlingen op een moment waarop zij zich de gewenste basistoerusting onmogelijk al eigen hebben kunnen maken. In basisonderwijs en basisvorming neemt dit de vorm aan van verwijzing naar het speciaal onderwijs. Soms kan daar de essentiële toerusting alsnog verworven worden - in het lom bijvoorbeeld wel, of als vanuit speciaal naar regulier onderwijs onderwijs terug verwezen wordt; maar lang niet altijd is dat het geval. In de loop van de eerste fase voortgezet onderwijs begint het 'echte' schoolverlaten. Sommige leerlingen hebben vanwege herhaald zittenblijven hun leerplicht ruim eerder voltooid dan de basisvorming. In beperkte mate worden leerlingen ook van leerplicht vrijgesteld. Uitval in beroepskwalificerende opleidingen ligt om en nabij de 40%, en dit op alle niveaus. Bij bepaalde groepen - naar sociaal-conomische en vooral cultureel etnische achtergrond - zijn de uitvalpercentages nog zorgwekkender. De groep die zonder enige kwalificatie het onderwijs verlaat is niet onaanzienlijk, en voorzieningen die hen alsnog tot een startkwalificatie zouden moeten brengen, voldoen nog niet.

4.2 Problemen bij de uitwerking van wegen die in een meritocratisch stelsel vooropstaan

Centraal in de meritocratische aanpak staat een adequate regeling van selectie. Daarbij zijn valide procedures en criteria en uitstel van toewijzingsbeslissingen essentieel en, bij selectiefouten, het voorzien in mogelijkheden tot herstel. Meritocratisch onderwijs hoort daarnaast ook verschillen tussen feitelijke prestaties en geschiktheid te overbruggen vóór de definitieve selectie plaatsvindt, en het hoort factoren die dat belemmeren te ondervangen.

4.2.1 Problemen bij meritocratische selectie

De indeling naar schooltypen en leerroutes in het stelsel is mede gebaseerd op cognitief onderscheid tussen leerlingen. Selectie en toewijzing aan leerroutes zou zich dan ook, strikt gesproken, moeten richten op 'cognitieve capaciteiten', ofwel het 'informatieverwerkend vermogen' van leerlingen. Uiteenlopende bevindingen wijzen erop dat dit ideaal niet gerealiseerd wordt.

- Een groot deel van de selectie blijkt in de praktijk langs informele lijnen te verlopen. Niet slechts bij de overgang tussen onderwijsniveaus, maar in de loop van de schoolperiode al en soms vrij vroeg wordt over vervolgmogelijkheden beslist. Bekend is het risico, bij informele selectie, dat allerlei irrelevante leerlingkarakteristieken bij de beoordeling op geschiktheid betrokken worden, impliciet of expliciet: van gehoorzaamheid of recalcitrantie tot vermoedens over het ambitieniveau of de ondersteuning op het thuisfront van leerlingen. Bekend is voorts dat bij informele beoordelingsprocessen het toevallige groepsgemiddelde steeds de impliciete norm vormt; niet de leerling als zodanig wordt beoordeeld, maar zijn positie binnen deze specifieke groep. Voorbeelden op alle niveaus zijn te noemen, van basisonderwijs (de 'jonge' binnenkomers) tot hoger onderwijsniveau aan toe (positieverslechtering van havisten in hbo in de jaren tachtig, na toename in de hbo-stroorn van vwo'ers en mbo'ers).

- De criteria die gehanteerd worden bij de verwijzing naar het speciaal onderwijs (lom, mlk met name) blijken ondanks veelvuldige pogingen tot objectivering, in de praktijk ongrijpbaar en per verwijzer verschillend.
- Selectie die zich wel tot cognitief-relevante leerlingeigenschappen beperkt, blijkt - overigens bij gebrek aan beter vaak - voor een groot deel gebaseerd op feitelijk schools presteren, ongeacht de omstandigheden waarin dit tot stand komt en ongeacht het al dan niet aanwezig zijn van factoren (gezondheid, huiselijke omstandigheden e.d.) die hier oneigenlijke belemmeringen opwerpen.

- Selectie vindt vroeger en soms véél vroeger plaats dan in feite voor validiteit gewenst is. Dit is gevolg van formele regeling, zowel als van informele factoren.
- Een factor in de informele sfeer die tot vroege selectie leidt is de segregatie tussen scholen. In het basisonderwijs leidt dit tot programma's die, afhankelijk van school en schoolbevolking, op een lager of hoger gemiddeld prestatieniveau worden afgestemd. Afhankelijk van het type voorbereiding op vervolgtrajecten dat leerlingen zo ontvangen worden bepaalde routes voor hen open gehouden dan wel afgesloten. In de periode van de basisvorming doet zich een andere vorm van segregatie voor: in smalle of categorale scholen respectievelijk brede scholengemeenschappen blijken instroompatronen te verschillen, met name naar sociaal-economische en cultureel-etnische achtergrond. 'Dakpan'-constructies bij de groepering van leerlingen in de basisvorming (vbo/mavo- en mavo/havo-brugklassen etc.). en toename in het aantal typen brugklassen, versterken deze effecten.
- Formeel begint selectie in het voortgezet onderwijs, en dit al tijdens de periode van basisvorming. Met de invoering van de basisvorming is het moment waarop beslist moet worden over de keus tussen vbo, rnavo, en havo/vwo, ten opzichte van de eerdere WVO-situatie vervroegd. Was voorheen in principe nog een geïntegreerde driejarige brugperiode mogelijk, nu ontkomen vbo'ers en mavo-leerlingen er niet aan na twee jaar hun keus bepalen.
- In het hoger onderwijs leiden tempo-beurs en (al dan niet bindend) studieadvies tot vroegtijdige selectie. Blijkens onderzoek en CBS-cohortstudies haalden propedeuse-doublanten voorheen in zeer redelijke aantallen alsnog de studie. Nu verlaten deze studenten gelijk de opleiding (overigens niet altijd ook het hoger onderwijs, want een flink deel van de uitvallers kiest daar een alternatieve studie - van de uitvallers in het wo ruim de helft, in het hbo zo'n 40%). De he1ft verlaat het hoger onderwijs definitief.

- Vanaf secundair niveau zijn in achterliggende jaren de condities veranderd die op een adequate zelfselectie van invloed zijn. Enerzijds kregen de instellingen meer zeggenschap over toelating. Anderzijds zijn voor studerenden de risicos aangescherpt die aan een mogelijk te hoge studie- en opleidingskeus verbonden zijn, dit door maatregelen op het vlak van studiefinanciering annex temponormen en studieduur. Er zijn indicaties dat in het hoger onderwijs studenten uitwijken naar studies met makkelijker reputatie. Zo blijken havo-abituriënten nu vaker voor mbo te kiezen, minder vaak voor vwo of hbo. Ook wordt gezegd (niet bewezen) dat mede hierdoor de instroom in de exacte studierichtingen zou teruglopen. Lagere inkomensgroepen zien om financiële redenen vaker van studie af.

Bovenstaande ontwikkelingen leiden ertoe dat bij beoordeling naar prestatieniveau of toewijzing aan leerroutes de eerder genoteerde groepsverschillen ontstaan (zie par. 4. 1. 1): naar sekse, naar sociaal-economische en cultureel-etnische achtergrond enz.

- Waar echter getracht wordt selectiemethoden en -procedures wèl op cognitieve capaciteiten en op potentieel af te stemmen, blijken de feitelijke mogelijkheden beperkt. De psychologische toetsing waaraan in de achterliggende driekwart eeuw gewerkt is om bij de overgang tussen basis- en voortgezet onderwijs tot betere verwijzing te komen, blijkt qua predictief vermogen niet of nauwelijks superieur aan prestatiebeoordeling.

- De Cito-toets, voor verwijzing naar het voortgezet onderwijs het meest gebruikt, combineert prestatie- en intelligentietoetsing. Het oordeel van de school geeft verdere indicaties. Desondanks blijken selectiebeslissingen achteraf vaak aanvechtbaar.
- CBS-statistieken en cohort-studies leren dat omstreeks de helft van de leerlingen in hun verdere schoolloopbaan elders uitkomt dan eerder door Cito (of een andere toetsinstantie) en basisschool voorspeld werd.
- Voorts blijkt uit dergelijk cijfermateriaal een niet onaanzienlijke overlap te bestaan tussen de respectieve prestatie- of intelligentiecategorieën van de leerlinggroepen die de diverse schooltypen bevolken: sommige vbo'ers scoren op mavo-niveau of hoger, vwo'ers blijken in feite op havo-niveau thuis te horen, enz. Een soortgelijke overlap tussen leerlingprestaties-naar-schooltype kwam tot uitdrukking bij de toetsen basisvorming die recent werden afgenomen.

- Selectie op diverse niveaus in het voortgezet onderwijs werd of wordt aangescherpt via verhoging van toelatings- en/of toelaatbaarheidseisen, met nog onduidelijke gevolgen.

Gegeven de vrij overvloedige constateringen van misselectie en het gebrek aan uitzicht op substantiële verbetering op korte (of langere) termijn, lijkt het openhouden van mogelijkheden tot herstel een wezenlijke vereiste voor een meritocratisch stelsel. Globaal gesproken zijn daarvoor drie opties geschikt:

- In de eerste plaats zouden programma's binnen leerroutes niet te smal mogen zijn. Een ontwikkelingsgericht, relatief breed aanbod, met ruimte voor een generieker type kwalificering, kan mogelijkheden tot overstap of doorstroom veilig stellen. Op verschillende niveaus binnen het onderwijs kunnen ontwikkelingen worden genoteerd die tegen dit streven ingaan. In basisonderwijs en basisvorming is de benadering van leerlingen in het algemeen weinig ontwikkelingsgericht, dat wil zeggen: het streven is naar 'voldoende' resultaat, en de vraag of leerlingen eventueel meer in zich hebben dan het niveau dat ze op een bepaald moment laten zien, zit niet standaard in de pedagogisch-didactische aanpak verwerkt. In het avo zijn de vakkenpakket- of profiel-eisen van de verschillende niveaus minder dan voorheen toegesneden op de mogelijkheid van doorstroming naar de naasthogere secundaire schooltypen (mavo-havo, havo-vwo). Ook spelen aansluitingsproblemen tussen achtereenvolgende opleidingniveaus; tussen vbo/mavo en mbo, tussen havo en hbo, en (in mindere mate) tussen vwo en wetenschappelijk onderwijs. Een factor hierbij is dat in vervolgopleidingen de instellingen en docenten slecht op de hoogte zijn van wat leerlingen uit hun vooropleiding meebrengen. In het secundair beroepsonderwijs dreigt voor uiteenlopende richtingen de kwalificatiestructuur via beroepsprofielen en eindtermen aanzienlijk beroepsspecifieker te worden ingevuld dan officieel de bedoeling is, specifieker ook dan wenselijk is om mogelijkheden tot overstap en doorstroming open te houden. Ook in het hbo is sprake van fuikwerking door te sterke specialisatie: op dit niveau wordt nu echter daadwerkelijk tot verbreding van programma's overgegaan.

- In de tweede plaats zouden om selectiefouten te kunnen herstellen, ook in formele zin de doorstroommogelijkheden open moeten blijven. Formele mogelijkheden werden in achterliggende jaren echter minder. De eisen voor doorstroming - vbo/mbo, mavo/havo, havo/vwo, mbo/hbo - werden of worden aangescherpt. Schakelvoorzieningen in de bve-sector werden opgeheven. Onzeker is of en in hoeverre er voor leerlingen vanaf mavo-niveau nog schakelmogelijkheden geboden worden in het toekomstige - gedecentraliseerde - vavo: verwacht wordt dat gemeenten prioriteit zullen geven aan educatie. Eerdere gangbare routes als voorbereidend hoger beroepsonderwijs en de gemengde route mbo-havo (die op zich tamelijk succesvol waren) zijn inmiddels opgeheven. In het mbo blijkt de dubbelkwalificering die voor de doorstroming naar het hbo nodig is, bij de voorgenomen invulling van de kwalificatiestructuur - in de de eindtermen - niet of nauwelijks terug te vinden. Beperkingen in cursusduur in het hbo zelf, en beperkingen in de studiefinanciering maken doorstroming voor deze leerlingen extra riskant. Hoewel het recente wetsvoorstel voor wijziging van de WHW en de WSF formeel de doorstroming hbo/wo openhoudt, komt door de studiefinancieringsingrepen de feitelijke mogelijkheid om door te stromen voor hbo'ers zo goed als te vervallen.

- In de derde plaats zouden bij misselectie tweede kans-voorzieningen mogelijkheden tot herstel moeten bieden. Nu kan decentralisering van het vavo als gezegd leiden tot het zo goed als verdwijnen van zulke mogelijkheden vanaf mavo-niveau. En leeftijdsgrenzen aan de studiefinanciering belemmeren op mbo- tot en met wo-niveau het tweede kans-onderwijs.

4.2.2 Niet-overbrugde verschillen, niet-geëlimineerde belemmeringen

Er zijn zeker voorbeelden die illustreren dat scholen en docenten sommige leerlingen verder weten te brengen dan aan het begin van hun schoolloopbaan mogelijk leek. Het gaat daarbij echter overwegend om voorbeelden op individueel of op lokaal niveau. Bepaalde achterstandsscholen slagen er wel degelijk in hun leerlingen tot prestaties op of boven het landelijk gemiddelde te brengen. Bij het inlopen van achterstanden van maatschappelijke groepen als geheel, meisjes als groep bijvoorbeeld, of plattelandskinderen, zijn op langere termijn successen aan te wijzen. In hoeverre echter het onderwijs zelf hiervan oorzaak is en in hoeverre vooral algemene maatschappelijke ontwikkelingen verantwoordelijk zijn, blijkt moeilijk uit te maken. Wordt naar de kortere termijn gekeken, binnen de schoolloopbanen zelf van een bepaalde leerlinggeneratie, dan blijken verschillen tussen groepen die aan het begin van het onderwijs geconstateerd worden aan het eind van basisschool respectievelijk basisvorming niet of nauwelijks te zijn ingelopen. Het Prima-cohort en eerder al het Groninger cohort laten zien dat prestatieverschillen op het gebied van taal in de loop van de basisschoolperiode niet minder worden en misschien zelfs wat groter. Groepsverschillen in verbale intelligentie - die sterk met schoolse prestaties correleert - lijken eerder toe te nemen. Wel nemen verschillen in rekenprestaties iets af. Ook verschillen in niet-verbale intelligentie nemen af; helaas correleert deze in de loop van de schoolperiode steeds minder met schools presteren en onderwijskansen.

Om prestatieverschillen tussen maatschappelijke groepen en verschillen tussen potentieel en feitelijk presteren te kunnen elimineren, lijken drie voorwaarden essentieel: een streefniveau moet duidelijk zijn, tussen aanvangssituatie en streefniveau moet het verschil kunnen worden vastgesteld, en om dit verschil te overbruggen moeten passende middelen voorhanden zijn. Op deze punten ontbreekt nog het een en ander, binnen scholen, in het onderwijsstelsel als geheel, in de inrichting van onderwijs, en in het achterstandenbeleid zelf.

- Wat de eerste voorwaarde betreft: streefniveaus in het onderwijs blijken niet of nauwelijks duidelijk. In principe zou dit niveau gezocht moeten worden, enerzijds, bij een helder en geoperationaliseerd geheel aan essentiële doelen en standaarden. Uiteenlopende oorzaken maken vaststelling van een dergelijk geheel echter moeilijk tot onmogelijk. Anderzijds zouden streefniveaus kunnen worden bepaald via goede diagnoses van potentieel (overigens ook vooral in termen van doelen en standaarden te formuleren) en van het verschil tussen feitelijk presteren en potentieel. Uit wat in paragraaf 4.2.2 over 'selectie' gezegd werd, zal echter duidelijk zijn dat de diagnostische praktijk hier weinig perspectief biedt.
- Op schoolniveau blijkt voorts dat voor bepaalde groepen vaak van te lage verwachtingen over leerlingmogelijkheden wordt uitgegaan. Scholen en docenten blijken onvoldoende bewust van het relatieve karakter van achterstanden: het gegeven dat prestaties die in absolute zin niet laag zijn, dit relatief gesproken wèl kunnen zijn. Een achterstandsleerling die mavo haalt, geldt daardoor als succes, ongeacht of er wellicht ook havo of hoger inzat.
- Op programma-niveau en methoden-niveau valt te constateren dat vaak weinig escapemogelijkheden in opwaartse zin zijn ingebouwd. Deels komt dit tot uiting in de eerder al genoemde 'externe' differentiatie in en tussen scholen, waarbij officiële programma's per groep anders worden ingevuld (bijvoorbeeld de al genoemde 'dakpanconstructies' in de basisvorming). Soms is het officiële programma zelf een factor, zoals in de bye-sector, waar voor een aantal opleidingen beroepsprofiel en eindtermen smal en beroepsspecifiek werd ingevuld. Selectie wordt op die manier een 'self fulfilling prophecy': het aanbod dat op toewijzing aan specifieke routes volgt, houdt geen ontwikkelingsmogelijkheden boven het voorspelde niveau in en biedt geen ontsnappingmogelijkheden meer.
- Op systeemniveau is de combinatie 'leerstofjaarklassensysteem' enerzijds en relatieve beoordeling anderzijds een factor die met de helderheid van streefniveaus interfereert. Een vast en omvattend programma dat binnen een vaste periode moet worden doorgewerkt, heeft bij een heterogene leerlinggroep twee soorten gevolgen. Het programma wordt eventueel, afhankelijk van het gemiddeld prestatieniveau van de groep, naar boven of beneden aangepast (met de eerder besproken consequenties voor de voorbereiding van specifieke leerlinggroepen op vervolgtrajecten). Externe differentiatie tussen scholen draagt aan deze verschijnselen bij. Doordat leerlingen steeds met het groepsgemiddelde vergeleken worden, wordt haast onvermijdelijk een groter of kleiner aantal leerlingen als onvoldoende beoordeeld (met als resultaat de eerder genoteerde uitval, hetzij 'echte' uitval, hetzij zittenblijven, afstroom of verwijzing naar speciaal onderwijs). Welke leerlingen 'onvoldoende' krijgen, is echter afhankelijk van groepssamenstelling en spreiding binnen de diverse groepen.
- Op stelselniveau maken de uitwijkmogelijkheden die worden geboden - eerder al genoemd in par. 4.1.2 - het minder urgent om leerlingen hoe dan ook tot een bepaald niveau te brengen: 'afvloeimogelijkheden' naar het speciaal onderwijs. het bestaan van de route 'praktijkleren', vrijstellingen in de basisvorming, frequent benutte afstroommogelijkheden in het voortgezet onderwijs, eindniveaus die lager liggen dan de minimum startkwalificatie.

Het ontbreken van duidelijke streefniveaus is dus, zoals hierboven geïllustreerd, een eerste factor waardoor verschillen blijven. Daarnaast ontbreekt het nodige in het geheel aan middelen dat het overbruggen van oneigenlijke verschillen mogelijk zou moeten maken.
- Op school- en docentniveau noemt de literatuur een soms gebrekkige professionele toerusting, tekorten in ondersteuning, klassegrootte en andere materiële condities; deze factoren zouden het flexibel en succesvol inspelen op leertempo, op leermodaliteit en diversiteit aan talenten moeilijk maken, of het inspelen op achterstanden bij intrede die milieubepaald zijn of die samenhangen met de leeftijd waarop leerlingen instromen.
- Op programmaniveau valt de vrij eenzijdig 'verbalistische' opvatting te noemen over wat leren op school moet inhouden. Er wordt beroep gedaan op heel specifieke talenten en modaliteiten van leren, en de eventueel benodigde remediëring of compensatie volgt hetzelfde stramien en is daarmee voor lang niet alle leerlingen effectief.
- Op stelselniveau komt daar bij dat (bijna) alle gecertificeerd leren vooralsnog via reguliere school en opleiding moet lopen. De overgang naar de voor sommigen meer geschikte informele vormen van leren (buitenlands verblijf, electrotechniek of doka als hobby, leren op de werkvloer, etc.) komt slechts aarzelend op gang. Voor assessment van informeel leren en erkenning van 'elders verworven kwalificaties' geldt hetzelfde.
- Door de hier genoemde kenmerken - die voor sommige leerlingen ook sterk demotiverend zijn -, blijkt de school in praktijk soms als 'push factor' te werken, een reden voor leerlingen om ongekwalificeerd het onderwijs vaarwel zeggen. In tegenstelling tot wat vaak gedacht wordt wijst onderzoek uit dat het niet zozeer de arbeidsmarkt is of het 'vrije leven' die leerlingen tot uitval verleiden, maar dat het onderwijs zelf sommigen letterlijk of figuurlijk 'afstoot'. De betreffende jongeren zouden kwalificering vaak wel wensen. De rol van geïnstitutionaliseerd onderwijs in zijn huidige vorm lijkt hier echter uitgespeeld. Alternatieven zullen om succesvol te zijn deels buiten het scholenstelsel gezocht moeten worden, en in samenspel met het bedrijfsleven tot stand moeten komen. Een en ander vergt ook aanpassing van kwalificerings- en certificeringssystematiek.
- Op overheidsniveau blijkt dat achterstandenbeleid zich (noodzakelijkerwijs) baseert op sociologisch-statistische informatie, en dat de facilitering die als instrument voor achterstandsbestrijding wordt ingezet, eveneens op geaggregeerd niveau geregeld wordt. Daarbij vallen echter de achterstandsleerlingen in de scholen die bij de weging net onder de faciliteringsdrempel blijven, buiten het onderwijsvoorrangsbeleid. Binnen scholen die de drempel wel halen, geldt hetzelfde voor de achterstandsleerlingen in klassen waarvoor geen extra formatie beschikbaar komt. Voorts is inmiddels, met de aanscherping van wegingsfactoren, ongeveer de helft van de traditionele - autochtone - achterstandsgroepen buiten het onderwijsvoorrangsbeleid terecht gekomen.

Tot slot van deze opsomming nog drie belemmeringen die in de weg staan van het halen van essentiële kwalificaties, of van het ten volle realiseren van gegeven talent: afstand tot de school, gebrek aan transparantie in het aanbod, financiële drempels.
- Afstand tot de gewenste school of instelling blijkt een factor die leerlingen en studenten van een bepaalde school of opleiding weerhoudt; in het basisonderwijs (scholen van de gewenste, ook pedagogische strekking), in het voortgezet onderwijs (in regio's waar keuzemogelijkheden beperkt zijn, worden lagere vo-adviezen gegeven); in kwalificerend onderwijs op secundair niveau (college- respectievelijk ROC-vorming); en, in mindere mate, in het hoger onderwijs (hbo vooral).
- Inhoud en perspectieven van leerroutes zijn voor leerlingen (en ouders) vaak onvoldoende duidelijk. Dit leidt op secundair en hoger niveau tot verkeerde opleidingskeuzes, die ook lastig te herstellen zijn. Voor voortijdig schoolverlaters zijn terugkeermogelijkheden moeilijk te overzien; de weg naar het leerlingwezen is hen niet bekend, begeleiding ontbreekt grotendeels. Op post-initieel niveau is de transparantie van het aanbod zeer gebrekkig.
- Financiële omstandigheden houden leerlingen op secundair en hoger niveau van deelname af. Met name studenten uit lagere sociaal-economische milieus laten zich door school- en collegegeld en verdere kosten tegenhouden.

Een overweging ter afsluiting. In ons onderwijs worden verschillen in schoolprestaties die anders dan op grond van cognitieve capaciteiten ontstaan, oneigenlijk genoemd, en scholen krijgen de taak zulke verschillen te overbruggen. Niet in alle gevallen, niet bij alle belemmeringen of bij alle problemen kan in redelijkheid worden verwacht dat de school een antwoord heeft. Allerlei factoren vallen vaak buiten haar invloedssfeer; en leerlingeigenschappen anders dan cognitieve capaciteiten die prestaties in de weg staan - motivatie, doorzettingsvermogen, afhankelijkheid e.d. - kunnen niet altijd door school worden recht gebogen. Resultaatgaranties zijn niet te geven; de opdracht aan de school am oneigenlijke verschillen te overbruggen houdt echter op zijn minst een expliciete inspanningsverplichting in. Mutatis mutandis geldt voor het toegankelijkheidsbeleid van de overheid hetzelfde.

4.3 Reikwijdte: noodzaak voor toegankelijkheidsbeleid naar doelgroep, naar levensfase

De vraag hier is enerzijds in hoeverre toegankelijkheidsbeleid op specifieke leerlinggroepen moet worden toegespitst: leerlinggroepen die meer dan andere getroffen worden door meritocratische tekorten in het stelsel. De vraag is anderzijds tot welke fasen in de levensloop toegankelijkheidsbeleid zich zal moeten uitstrekken, met name ook of zich buiten het reguliere, initiële onderwijs meritocratische problemen voordoen.

4.3.1 Specifieke groepen waarvoor onderwijs relatief minder toegankelijk is

- Specifieke groepen waarvoor op diverse niveaus in het stelsel toegankelijkheid een probleem blijkt, kwamen eerder al te sprake (4.1.1, 4.1.2.): groepen naar sociaal-economische en cultureel-etnische achtergrond, naar sekse, instroomleeftijd, regio, fysieke of psychologische problematiek, en soms ook, in vervolgopleidingen (mbo, hbo) naar vooropleiding.
- De vraag is nu vooral in hoeverre er op deze groepen specifiek beleid moet worden gericht. In het algemeen voert de overheid een integraal, of generiek toegankelijkheidsbeleid, onder het motto: 'wat goed is voor alle leerlingen, is per definitie ook goed voor leerlingen uit achterstandsgroepen'. Daar is echter op af te dingen: in praktijk blijkt namelijk dat leerlingen in gunstiger uitgangsposities doorgaans het meest van extra's of verbeterd aanbod profiteren en dat hun voorsprong daarmee blijft of toeneemt. Daarmee is niet gezegd dat extra's niet op andere wijze waardevol zouden kunnen zijn, maar tot inlopen van achterstanden leiden ze op deze wijze niet. Ook al uit de hardnekkigheid van achterstanden voor bepaalde groepen - niet alle overigens - valt af te leiden dat generiek beleid geen panacee is.

4.3.2 Levensfasen waar toegankelijkheid een probleem vormt

Toegankelijkheidsproblemen bestaan niet slechts in het regulier, initieel, bekostigd onderwijs. Ook op momenten in de loopbaan daarbuiten werden problemen geconstateerd.
- De voorschoolse periode blijkt voor schools leren uitermate belangrijk. Bepaalde leerlinggroepen, met name naar sociaal-economische en cultureel-etnische achtergrond, krijgen in deze fase niet de voorbereiding en ondersteuning die voor een optimale start in het onderwijs nodig is. Deze groepen beginnen op achterstand en het onderwijs slaagt er onvoldoende in - zie hierboven - om dergelijke achterstand te overbruggen. Gepleit wordt daarom voor educatieve zorg in de voorschoolse periode.
- Soortgelijke overwegingen gelden voor de tijd die leerlingen, tijdens hun schoolloopbaan, buitenschools, en buiten het onmiddellijke bereik van de school doorbrengen: al met al het grootste deel van de dag, en een flink deel van het jaar - weekeinden, vakanties. Ook hier krijgt de ene leerling thuis en in zijn thuisomgeving aanzienlijk meer stimulansen en ondersteuning dan de andere, wat schoolse prestaties ten goede komt; en ook hier zijn met name specifieke maatschappelijke groepen in het nadeel. Pleidooien voor verlengde schooldag, brede school enz. vinden hier hun oorsprong.
- Buiten het reguliere onderwijs ontwikkelen zich nieuwe vormen van leren en informatieoverdracht: informatisering, multi-media, internet. Problemen in de zin van differentiële toegankelijkheid zijn gezien het nieuwe karakter ervan nog vrij onduidelijk; dat ze zich zullen voordoen is wel waarschijnlijk.
- Internationalisering is een ontwikkeling die voor toegankelijkheid consequenties heeft. Lang niet voor elke leerling of student is studie in het buitenland haalbaar - zelfs als studiefinancieringscondities en temponormen in alle opzichten gunstig zouden zijn. Dergelijke studie geeft wel een voorsprong bij de arbeidsmarktselectie, en wie het zich kan veroorloven maakt daar dankbaar gebruik van, ten nadele van anderen. Daardoor kan maatschappelijk druk ontstaan om bij internationalisering beleid te ontwikkelen dat gelijke kansen openhoudt.
- Ook in het post-initiële leer- en ontwikkelingsaanbod lijken zich toegankelijkheidsproblemen voor te gaan doen. Maatschappelijke ontwikkelingen maken de noodzaak tot recurrent en levenslang leren toenemend noodzakelijk. Het aanbod is weinig doorzichtig, en de toegang tot dergelijke leergelegenheid blijkt verschillend over groepen gespreid (weer: sociaal-economisch en cultureel-etnisch, voorts naar sekse en leeftijd, voorts naar arbeidsmarktsegment).

- De vraag tot welke levensfasen toegankelijkheidsbeleid zich in welke mate moet uitstrekken, speelt niet slechts buiten het regulier onderwijs. Ook binnen het onderwijs is het niveau waar toegankelijkheidsbeleid de meeste nadruk moet krijgen, een punt van discussie. In het algemeen wordt aan het begin van de schoolloopbaan de kans op het overbruggen van oneigenlijke prestatieverschillen hoger ingeschat dan in de latere fasen. Bovendien lijkt stimulering van deelname aan en van resultaat in het voortgezet onderwijs voor de uiteindelijke deelname aan hoger onderwijs van meer belang dan stimulering op hoger onderwijsniveau zelf. Aan de andere kant wordt juist de bijdrage van de hogere niveaus in het stelsel voor gelijke kansen als cruciaal gezien, en ligt het zo voor de hand om op dat moment gericht te interveniëren.

4.4 Betrokkenen bij toegankelijkheid: verantwoordelijkheidskwesties

Voor onderwijstoegankelijkheid is de minister van onderwijs eerstverantwoordelijk. Probleemfactoren liggen echter zowel buiten het onderwijs als buiten de directe sfeer van de centrale overheid. De vraag is of betrokkenen in andere sectoren en betrokkenen op andere overheidsniveaus of buiten de overheid voldoende effectief kunnen worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor toegankelijkheid.

4.4.1 Kwesties waarvoor kabinetsbeleid is aangewezen

Waar toegankelijkheidsproblemen buiten het onderwijs hun oorsprong vinden, zal ook de remediëring ten minste voor een deel buiten het onderwijs worden gezocht.
- Ongelijkheid in het onderwijs is mede een gevolg van ongelijkheid in de rest van de samenleving. Arbeidsmarktstructuur bepaalt werk en bepaalt mede de inkomensverdeling; inkomensverdeling blijkt - direct of indirect - tot beperkingen in onderwijsdeelname te leiden. Met positie en inkomen hangen ook mogelijkheden tot politieke, maatschappelijke en culturele participatie samen, en participatie heeft voorts ook te maken met integratie in de maatschappelijke omgeving en met de stimulering die de maatschappelijke omgeving biedt. Voor sommige groepen zijn dergelijke participatiemogelijkheden beperkt. Participatie is echter weer bepalend voor de vraag of ze hun kinderen de culturele bagage en de intellectuele en psychologisch toerusting kunnen meegeven die voor de schoolloopbaan essentieel zijn. Achterstanden die door deze en soortgelijke factoren veroorzaakt worden, zijn door de onderwijsoverheid niet zonder meer op te lossen. Zo kunnen kinderen in eenoudergezinnen problemen op school ondervinden die met de materieel zorgelijke omstandigheden in hun thuissituatie te maken hebben; zulke omstandigheden zijn echter niet anders dan buiten het onderwijs om te verbeteren. En om bijvoorbeeld toegankelijkheid voor allochtonen te verbeteren, zal onderwijsachterstandsbeleid niet zonder een algemeen integratiebeleid te kunnen; naarmate de ouders meer op de Nederlandse samenleving georiënteerd zijn, blijken immers de onderwijskansen van hun kinderen te stijgen. Voor onderwijstoegankelijkheid is dan ook substantiële inbreng van andere departementen essentieel: VWS, VROM, SZW, EZ, Biza, Justitie.
- Het maatschappelijk perspectief dat uiteenlopende leerroutes bieden, hangt in laatste instantie af van de mate waarin de maatschappelijke, arbeidsmarkt- en inkomensstructuur plaats bieden aan abituriënten van de diverse leerroutes in het stelsel. Lang niet altijd heeft het onderwijs daar invloed op. Het stelsel kent op dit moment bijvoorbeeld opleidingen zonder banenperspectief - met name, hoewel niet exclusief op de lagere niveaus van het stelsel. Banen, of althans arbeidsplaatsen met opleidingsperspectief zijn in die gevallen veruit te verkiezen. Hier echter is niet de onderwijsoverheid aan bod.

4.4.2 Problemen bij afstemming van de diverse verantwoordelijken onderling

De vraag naar een passende verdeling van de verantwoordelijkheid voor toegankelijkheid tussen ouders enerzijds en onderwijs(-overheid) anderzijds is klassiek - overigens allerminst opgelost. De vraag naar de verantwoordelijkheid van werkgevers, ten aanzien van een meritocratisch arbeidsmarktselectie, is eveneens klassiek - en ook hier is het antwoord onbevredigend: arbeidsmarktselectie is in niet onaanzienlijke mate van ascriptieve factoren afhankelijk. Aan de klassieke vragen is inmiddels een flink aantal verantwoordelijkheidskwesties toegevoegd. Enerzijds hebben die te maken met de uitbreiding van de toegankelijkheidsvraag naar nieuwe levensfasen: voorschoolse fase, voorts post-leerplichtig en post-initieel onderwijs. Anderzijds is de overheid in haar beleid overgestapt op het zogenaamde 'sturen op afstand', en heeft zij operaties in gang gezet op het vlak van deregulering, decentralisering, privatisering, vraagfinanciering, beroep op profijtbeginsel en alternatieve bekostigingsvormen. Dit betekent dat verantwoordelijkheden voor een aanzienlijk deel naar andere (overheids-)actoren worden overgeheveld - ook al houdt de centrale overheid in principe de eindverantwoordelijkheid. Niet alle nieuw-betrokken actoren hebben evenveel belang bij een meritocratisch geregelde toegankelijkheid. In zoverre als deze actoren niet spontaan de verantwoordelijkheid oppakken die de overheid hen toedenkt, is aansturing nodig. Sturingscriteria zijn echter niet altijd gegeven, de aangrijpingspunten voor sturing op afstand zijn beperkt, over de effectiviteit van deze sturing is nog onvoldoende bekend. Bij gebrek aan duidelijkheid over alternatieve incentives (die bijvoorbeeld rekening houden met kosten/baten denken van werkgevers, private instellingen etc.) of bij gebrek aan praktische haalbaarheid van een dergelijk incentivesbeleid, lijkt sturing op afstand zich in een aantal gevallen te (moeten) beperken tot het benoemen van verantwoordelijkheden van anderen.

Risico's voor toegankelijkheid worden gesignaleerd bij zowel decentralisering en privatisering als bij de overige vormen van sturing op afstand. Zo wordt bijvoorbeeld bij decentralisering van het achterstandenbeleid gewezen op risico's voor doel- en middelenverschuiving, en op toenemende verschillen tussen rijke en arme gemeenten; bij privatisering in bve-sector en hoger onderwijs worden risico's genoemd van onder meer aanbodverschraling en fuikwerking; bij studiefinancieringsingrepen wordt gevreesd dat lagere inkomensgroepen en uiteindelijk ook de middengroepen afhaken, zodra de positieve verhouding tussen individuele investering en het individueel te verwachten rendement te onzeker wordt.

4.5 Probleemconstanten

Niet alleen is het aantal toegankelijkheidsproblemen aanzienlijk, zoals bovenstaande paragrafen duidelijk maken. De Raad trof bij zijn verkenning van de toegankelijkheidsproblematiek ook een reeks zogenoemde 'probleemconstanten' aan: knelpunten van algemener aard die terugkeren bij uiteenlopende toegankelijkheidsproblemen en mogelijke oplossingen telkens blokkeren. Een aantal hiervan wordt in deze paragraaf besproken.

Soms hebben probleemconstanten te maken met conflicten tussen beleidsdoelen onderling.
- Met name de mogelijkheid van conflicten tussen maatschappelijke effectiviteit, doelmatigheid en toegankelijkheid in de zin van 'gelijke kansen', kwam eerder in dit advies al ter sprake. Zulke conflicten worden bijvoorbeeld zichtbaar als, omwille van overscholingseffecten die men vreest en/of vanwege signalen over arbeidsmarktbehoeften op mbo-niveau bijvoorbeeld, de doorstroomeisen mbo/hbo zouden worden aangescherpt; maatschappelijke effectiviteit staat hier tegenover toegankelijkheid. Zou zich vervolgens een ombuiging van leerlingstromen voordoen, waarbij leerlingen na mavo niet meer voor mbo maar voor havo zouden kiezen, - wat bij een dergelijke aanscherping niet ondenkbaar is -, dan zou vervolgens zowel maatschappelijke effectiviteit als toegankelijkheid met doelmatigheid in botsing komen. Enzovoort.

Een aantal probleemconstanten heeft te maken met conflicten tussen belangen.
- Uiteenlopende betrokkenen - leerlingen, instellingen, overheid, maatschappij en arbeidsmarkt - hebben bij onderwijsselectie verschillende belangen en lopen verschillende risicos. De vraag naar de wenselijkheid van aanscherping of versoepeling van selectie kan niet los daarvan worden gezien; elke keus is ook een keus voor specifieke belangen.
- Zo spelen bij de vraag naar het moment waarop met externe differentiatie in het stelsel en met selectie redelijkerwijs kan worden begonnen, niet slechts selectietechnische overwegingen, maar zeker ook belangen. Men zie de discussie rand middenschool en basisvorming, categorale of brede school, etc.
- Ook bij de vraag naar toelatingscriteria of -volume spelen belangen: toekomstperspectief van leerlingen, beroepsprestige van opleidingen, bescherming van beroepsgroepen, en meer.

Ook conflicten tussen be/eidsbeginselen onderling gelden in het toegankelijkheidsbeleid als probleemconstante.
- Veel onderliggende processen van onderwijsongelijkheid zijn slechts op langere termijn te beïnvloeden, terwijl beleid noodzakelijkerwijs (ook) op korte termijn successen nastreeft.
- Ingrepen in het stelsel die op grond van bijvoorbeeld beleidsevaluatie, wetenschappelijke ontwikkeling e.d. nodig blijken, kunnen botsen met het streven naar de beleidsconsistentie die voor het veld zo belangrijk is. Al zou schaalvergroting in het onderwijs bij nader inzicht voor toegankelijkheid sterke nadelen opleveren, terugdraaien ervan geeft zeker problemen.
- Het streven naar een adequaat toegankelijkheidsbeleid kan botsen met principes als decentralisering en deregulering.
- Opheffen van factoren die gelijke kansen in de weg staan. kan interfereren met de 'vrijheid van onderwijs'. Zo kunnen pogingen om door schoolkeuzerestricties concentratie en segregatie in en tussen scholen uit te bannen, indruisen tegen de vrijheid van schoolkeuze. Pogingen tot niveaubewaking via operationalisering van doelen en standaarden, stuiten wegens de 'vrijheid van inrichting' op weerstand.

Een flink aantal probleemconstanten heeft te maken met onzekerheden, en met ontoereikende mogelijkheden om deze op te heffen.
- Lang niet altijd is de informatie over doel/middel-relaties adequaat (welke vorm moet voorschoolse interventie krijgen?), of informatie over effecten van beleid (zijn voorschoolse programma's of is OVB-facilitering wel effectief?), over neveneffecten (leidt economisch primaat tot onaanvaardbare eenzijdigheid?). over systeemgrenzen en relevante externe factoren en ontwikkelingen (hoe ver kan of mag toegankelijkheidsbeleid reiken?) .
- Moeilijk te voorzien zijn vaak de contraproductieve reacties die op beleidsmaatregelen kunnen volgen (toelaatsbaarheidswijzigingen omwille van doelmatigheid waarop in praktijk juist een zeer ondoelmatige ombuiging van leerlingstromen volgt).
- Soms kan niet op zekerheid gewacht worden en zal beleid, bij gebrek aan beter, op ontoereikende informatie gebaseerd zijn.

Weer andere probleemconstanten hebben te maken met verantwoordelijkheden en bevoegdheidskwesties.
- Overheidsbemoeienis in opvoedingszaken die traditioneel ouderverantwoordelijkheid zijn, blijkt herhaaldelijk een punt van discussie; meest recent weer bij het doortrekken van toegankelijkheidsbeleid naar de voor- en buitensschoolse sfeer.
- Waar stopt het beslissingsrecht van lerenden, waar begint overheidsbevoogding?
- In hoeverre is de overheid, omwille van de effectiviteit van toegankelijkheidsbeleid, tot ingrijpen in de inrichting van het onderwijs bevoegd?
- Hoe vallen decentralisering, deregulering en autonomievergroting en overige operaties in het kader van de huidige beleidsfilosofie op het vlak van sturing, te verenigingen met een effectieve eindverantwoordelijkheid van de overheid voor toegankelijkheid?

De genoemde bevoegdheids- en verantwoordelijkheidskwesties hebben met name de volgende consequentie, die als probleemconstante op zich kan gelden: de meest cruciale aangrijpingspunten voor toegankelijkheidsbeleid, het primaire proces zowel als het grootste deel van de onderwijsselectie, blijft op die gronden buiten de invloedssfeer van de overheid.

Een aantal probleemconstanten, tot slot, heeft te maken met paradoxen die in de meritocratische opzet van stelsel en maatschappij zelf besloten liggen.
- Het relatieve karakter van zowel onderwijs- als maatschappelijke selectie, heeft in sommige opzichten een 'self defeating' karakter. Altijd wordt in een dergelijk systeem bepaalde groepen negatief beoordeeld, altijd lopen de laagste groepen uitvalrisico's. Altijd leidt een stijging van prestatieniveaus omwille van betere kansen op toegang tot een bepaalde opleiding - lotingskansen bij geneeskunde bijvoorbeeld - ertoe dat, bij een prestatieniveau dat voorheen als ruim voldoende gold, de kansen op toelating in feite minder worden. Tenzij de

5. Thema's die voor advisering in een vervolgtraject in aanmerking komen

Uit de variatie aan toegankelijkheidsproblemen die de inventarisaties opleverden - in het vorig hoofdstuk compact weergegeven - koos de Raad, na toetsing aan de eerder in hoofdstuk drie genoemde criteria, een zevental brede thema's die zijns inziens voor advisering in een vervolgtraject in aanmerking komen.

Het gaat om de volgende onderwerpen:
I. Schools en buitenschools: dwarsverbindingen, verantwoordelijkheden
II. Doelen en standaarden als garantie voor toegankelijkheid
III. Concentratie en segregatie in en tussen scholen
IV. Stelselsystematiek, fuikwerking en uitsluiting
V. Verantwoordelijkheid voor toegankelijkheid
VI. Integraal of specifiek toegankelijkheidsbeleid
VII. Levenslang leren en toegankelijkheid
Deze thema's worden achtereenvolgens, onder 5.1 tot en met 5.7, in dit hoofdstuk gepresenteerd.

Per probleem wordt tel kens aan de orde gesteld:
- de aard van het probleem;
- kenmerken van de huidige situatie en te verwachten ontwikkelingen die voor het probleem van betekenis zijn;
- de fase(n) van onderwijs-, vóór- of vervolgtraject waar het speelt;
- de wijze waarop het probleem onder de aandacht werd gebracht, in maatschappelijke of politieke discussie, in de wetenschap, in het veld;
- 'probleemconstanten' die meespelen en die advisering mede interessant maken,
- overige overwegingen die voor advisering pleiten,
- mogelijk karakter van de advisering.

5.1 Adviesthema I : Schools en buitenschools: dwarsverbindingen, verantwoordelijkheden

o   Probleem
De thuisomgeving is van grote betekenis voor schoolse ontwikkeling. Veel leerlingen krijgen daar als vanzelfsprekend de toerusting, stimulering en ondersteuning die het reguliere onderwijs voor hen toegankelijk en begaanbaar maakt. Niet voor alle leerlingen is dat echter het geval. Door opvoedingstekorten thuis dreigt voor deze leerlingen achterstand op school. De inspanningen die in feite nodig zijn om de gemeenschappelijke onderwijsdoelen ook voor hen bereikbaar te maken, zijn dan voor het funderend onderwijs nauwelijks nog op te brengen. Ook een specifiek op achterstandsscholen gericht beleid - OVB-aanpak en voorgangers daarvan - heeft tot op heden slechts zeer beperkt resultaat opgeleverd. De keus is dan tussen
- loslaten van de funderende onderwijsdoelen,
- aanzienlijke extra investeringen in het reguliere onderwijs (waarvan de effectiviteit in veel opzichten onzeker blijkt),
- of investeren in extra voorbereiding, stimulering en ondersteuning, als aanvulling bij het reguliere aanbod aan deze leerlingen; en dit hetzij institutioneel maar buiten de school om, hetzij via omgevingsinterventies.

o   Relevante ontwikkelingen
Nieuw is het probleem niet. het is met de komst van allochtone achterstandsgroepen wel ernstiger en zeker duidelijker geworden. De laatste jaren laten een grote diversiteit aan initiatieven zien, aanvullend op het onderwijs, om kinderen alsnog de toerusting te bieden die voor een vruchtbare onderwijsdeelname nodig is. Deze initiatieven richten zich direct op het kind, of indirect - via de (thuis-)omgeving. Ze spelen zich voorschools of tijdens de schoolperiode af. Ze vinden al dan niet buiten de school om plaats, worden al dan niet door het ministerie van OC&W geïnitieerd en bekostigd. Ze zijn divers georiënteerd, soms enkel op opvang gericht, soms met een welzijns- of leerfunctie. Ze hebben cognitieve of sociaal-emotionele of recreatieve of integratieve doelstellingen.

o   Onderwijsfase(n) waarvoor relevant
Voorschoolse periode, basisonderwijs en deels ook voortgezet onderwijs.

o   Waar en hoe aan de orde gesteld
- Het bestaan van achterstanden op grond van opvoedings- en stimuleringstekorten in de thuisomgeving is veelvuldig gesignaleerd (o.m. Meijnen).
- Datzelfde geldt voor de beperkingen die de binnenschoolse aanpak heeft bij de eliminatie van achterstanden (o.m. Mulder t.a.v. het OVB-beleid).
- De (deels ongerichte) toename van het aantal voor- en buitenschoolse initiatieven is op zich aanleiding om over het thema na te denken. Een overzicht van initiatieven, resultaten en issues biedt het artikel van Van der Wolf in de thema-bundel 'Toegankelijkheid.42
- Bij alle druk om de overheidszorg voor leren en ontwikkeling door te trekken naar het voor- en buitenschoolse plan, zijn er ook bedenkingen ten aanzien van een dergelijke uitbouw van die zorg. Enerzijds speelt de vraag of overheden wel de mogelijkheden hebben om hun verantwoordelijkheid zo omvattend waar te maken, anderzijds is er de vraag naar de wenselijkheid van zo'n verstrekkende verantwoordelijkheid (zie ook de reacties op de eerste 'compositie' in het rapport van de Commissie ln't Veld).

o   Probleemconstanten
- De analyse op effectiviteit van voor- en buitenschoolse aanpak van achterstanden is lacunair, ze laat in methodologisch opzicht vaak te wensen over en ze geeft onvoldoende inzicht in de opzet die eventueel wenselijk is. Vraag is dan of initiatieven bevorderd moeten worden vóór die effectiviteit voldoende duidelijk is - en wat 'voldoende' is.
- Toch geven de resultaten die gerapporteerd worden op zijn minst aanleiding om de mogelijkheden van voor- en buitenschoolse initiatieven nader te bezien, zeker voor groepen voor wie thuis en thuisomgeving duidelijk tekort schieten. Verantwoorde evaluatie is daarbij uiteraard van belang. De vraag naar wat 'verantwoord' hier inhoudt is, vanwege de diversiteit aan doelen, vormgeving en neveneffecten, een probleem op zich.
- Verdere problemen hebben met verantwoordelijkheidsverdeling te maken. Een dilemma hier ligt bij de vraag waar tussen gezin, omgeving en overheid de grenzen liggen voor bemoeienis met de opvoeding. Zou echter duidelijk worden dat aanvulling van de ouderlijke verantwoordelijkheid inderdaad gewettigd is, dan ligt een volgend dilemma bij de vraag aan wie in welke gevallen de financiële, voorwaardenscheppende en uitvoeringsverantwoordelijkheid toekomt, en in hoeverre van een adequate invulling van deze verantwoordelijkheden kan worden uitgegaan. In hoeverre dienen centrale of lokale overheden hier een rol te spelen? kan juist voor deze kinderen op particulier initiatief en markt gerekend worden? in hoeverre?
- Een volgend probleem betreft de vraag òf, en hoe, gegarandeerd kan worden dat de extra's terechtkomen bij de groepen voor wie de vóór- en buitenschoolse extra's het meest nodig zijn. Tegelijk speelt de vraag of andere groepen wel uitgesloten mogen of kunnen worden. Als dat laatste niet het geval is zijn in de deelname escalerende effecten te verwachten. Overigens: ook als uitsluiting wel mogelijk zou zijn, zullen waarschijnlijk juist ouders in deze andere groepen geneigd zijn om voor hun kinderen desnoods zelf tot extra investering over te gaan. Ook dan zijn escalerende effecten denkbaar. In beide gevallen zijn soortgelijke zero-sum resultaten te verwachten als nu bij de toenemende toestroom tot hogere onderwijsniveaus te zien zijn.

o   Overige overwegingen
- Het probleem strekt zich over diverse beleidsterreinen uit (OC&W, VWS, eventueel Justitie) en is aandachtspunt op zowel centraal als lokaal niveau.
- Voor zover het terrein al in kaart werd gebracht is dat nooit in zijn totaliteit gebeurd.
- Principiële aspecten hebben nog weinig aandacht gekregen. Nadruk lag tot op heden vooral bij het ontwikkelen van concrete initiatieven en, ten dele, bij evaluatie (dit laatste , zoals gezegd: onvolkomen).

o   Mogelijk karakter van de advisering
- Naar zijn aard een integraal advies, principieel en bestuurlijk georiënteerd, met inachtneming van wat aan vóór- en buitenschoolse initiatieven en uitwerkingen voorligt. Gezamenlijke aanpak met VWS enerzijds, Rbb anderzijds is denkbaar.
- Een alternatieve, maar bijkomende optie is inventarisatie van de aspecten die voor evaluatie van dit type beleid van belang zijn. Hoewel de Raad een dergelijke onderneming van groot belang acht voor zinvol beleid, is hij van mening dat zulke analyse eerder thuishoort bij onderzoeksinstituut of universitaire vakgroep.

5.2 Adviesthema II : Doelen en standaarden als garantie voor toegankelijkheid

o   Probleem
De basis die leerlingen zich in de voorgaande onderwijsfasen verwierven, is meebepalend voor de 'toegankelijkheid' van vervolgtrajecten. Toegankelijkheid wordt ondergraven als scholen er niet in slagen hun leerlingen de toerusting bij te brengen die voor een passend vervolgtraject en voor verdere persoonlijke en maatschappelijke ontwikkeling essentieel is. Van uiteenlopende zijde wordt aannemelijk gemaakt dat niet alle scholen deze noodzakelijke basis voor hun leerlingen waarmaken of dat ze deze althans voor bepaalde leerlingen of bepaalde doelgroepen niet waarmaken. Verschillen tussen scholen en leerlinggroepen zijn soms aanzienlijk. In achterliggende decennia werden beleidsinspanningen gericht op het terugbrengen van verschillen en achterstanden. Duidelijk positieve resultaten werden tot op heden niet gemeld, althans: de verschillen worden niet of nauwelijks minder.

o   Relevante ontwikkelingen
- Voor zover al niet naar kwalitatief onvoldoende professionaliteit verwezen wordt (opleidingen) of naar capaciteitstekorten (formatie bezuiniging), worden de volgende onderwijs- en maatschappelijke ontwikkelingen als factor genoemd bij de resultaatverschillen die tussen scholen optreden: demografische verschijnselen (migratie), concentratie en segregatie in en tussen scholen, profilering van scholen, herkomst en toedeling van extra middelen voor specifieke scholen, de verschillende positie van openbaar en bijzonder onderwijs (met consequenties voor met name selectiemogelijkheden en beschikbare middelen), de verschillende positie van brede versus smalle scholengemeenschappen of categorale scholen, consequenties van een en ander voor schoolkeuzepatronen en selectie , marktwerking.
- Beleid gericht op het verminderen van verschillen c.q. achterstanden heeft in de achterliggende decennia uiteenlopend vorm gekregen, maar richt zich overwegend op differentiële facilitering/bekostiging van scholen. Tot op heden waren daarbij de inspanningen gericht op 'input'; de aard van de leerlinginstroom van scholen was het toekenningscriterium, compenserend aanbod en personele facilitering waren het pendant. In beperkte mate wordt momenteel (ook) op output gestuurd, in termen van doorstroomresultaten. Een probleem blijkt hierbij de verdiscontering van instroomverschillen.

o   Onderwijsfase(n) waarvoor relevant
Voorschoolse periode, basisonderwijs, basisvorming.

o   Waar en hoe aan de orde gesteld
- Verschillen in de toerusting die basisscholen bieden, werden gesignaleerd door de Commissie Evaluatie Basisonderwijs. Recente bevindingen in het Prima-cohort maken (weer) duidelijk dat het om aanzienlijke verschillen gaat, verschillen tussen scholen en tussen leerlinggroepen, onderling en in interactie.
- Zoals gezegd zijn de resultaten van achterstandsbeleid tot op heden teleurstellend, in de zin dat verschillen tussen leerlinggroepen nauwelijks worden ingelopen (proefschrift Mulder). Er wordt echter op gewezen (Jungbluth in themabundel 'Toegankelijkheid') dat het criterium dat in de huidige beleidsevaluatie centraal staat - namelijk vergelijking van groepen en scholen - ook nauwelijks resultaat kàn laten zien. De informatie is 'relatief' geformuleerd en op geaggregeerd niveau, dat wil zeggen: in termen van achterstanden of voorsprong van scholen en leerlinggroepen ten opzichte van elkaar. Slechts vermindering van verschillen zou bij dit soort meting tot positieve conclusies leiden: algemene verbetering van resultaten of gelijke resultaten bij een problematischer instroom zijn als ontwikkeling onzichtbaar.
- In de themabundel belichten Doornbos, Jungbluth en Blom deze problematiek voor basisonderwijs en eerste fase vo vanuit verschillende invalshoeken. De crux van het probleem, zo concluderen ze, is niet zozeer dat verschillen bestaan, maar dat leerlingen niet de leerdoelen halen die voor verdere opleiding en ontwikkeling essentieel zijn; bovendien dat ze de leerdoelen niet halen die gegeven hun capaciteiten voor hen optimaal zijn (zie ook conclusies van de Commisie In "t Veld; zie ook, in meer algemene zin, Wilbrinks recapitulatie in de themabundel 'Toegankelijkheid')
- Van verschillende kanten en om verschillende redenen wordt nu de keus voor een ander streef- en evaluatiecriterium bepleit. Niet langer zouden relatieve resultaten centraal moeten staan. Aan leerresultaten moeten, voor essentiële doelen althans, absolute eisen worden gesteld, dit zowel qua type doel als qua beheersingsniveau. Accepteren dat essentieel geachte leerdoelen niet worden gehaald, is inconsistent (ARO). Om achterstanden - en benodigde remediëring - reëel te taxeren is het nodig vast te stellen of leerlingen datgene beheersen wat bij hun ontwikkelingsfase past, en daarom ook: om vast te leggen wat bij hun ontwikkelingsfase past (Commissie Kohnstamm). Om te vermijden dat scholen kunnen inleveren op leerdoelen die voor verdere ontwikkeling cruciaal zijn, is noodzakelijk dat deze leerdoelen worden gepreciseerd en dat standaarden gesteld en bewaakt worden (Jungbluth in themabundel). De uitspraak van het SCP (Rapportage minderheden 1996) over de belangrijke rol die de CITO-toetsen in het basisonderwijs hebben gespeeld bij het gelijktrekken van prestaties van jongens en meisjes kan, mutatis mutandis, eveneens als pleidooi voor doelen en standaarden worden gezien.
- Doelen en standaarden zijn ook internationaal een issue, deels vanwege principiële discussies over inhoudelijke verantwoordelijkheid op centraal versus lokaal of schoolniveau, deels vanwege de praktische vragen die opdoemen.

o   Onderwijsfase(n) waarvoor relevant
(Intrede) basisonderwijs, basisvorming.

o   Probleemconstanten
- Het belangrijkste dilemma zal bekend zijn, gegeven ook de commentaren rond de uitwerking van kerndoelen en eindtermen: strakkere standaarden ten aanzien van (een deel van de) onderwijs- en leerdoelen kunnen in botsing komen met de inhoudelijke autonomie van scholen.
- Discussies over wat 'essentieel' is blijven om uiteenlopende redenen onbeslecht. Duidelijk is dat daardoor juist overladenheid van programma's ontstaat, en dat dit een factor op zich is die de beheersing van wat werkelijk nodig is in de weg staat.

o   Overige overwegingen
Het ontbreken van adequate inhoudelijke criteria en normen is voor zowel de achterstandsbestrijding zelf als voor de evaluatie ervan een handicap. Alternatieven verdienen doordenking. Met name het eerst aangegeven dilemma is bij uitstek materie voor de Onderwijsraad.

o   Mogelijk karakter van de advisering
Advisering over keus en afbakening van kerndoelen zelf is niet aan de orde, gegeven lopend beleid en ontwikkeling - inclusief ook lopende advisering door de Raad.
- Een studie naar algemene (inhoudelijke, leertechnische,...) principes bij de keus van onderwijs- en leerdoelen lijkt wellicht nuttig. De literatuur op dit punt belooft echter weinig houvast; overigens een feit dat op zich een signalement waard is.
Twee aanvullende vragen zijn, zo niet relevanter, dan toch van meer praktisch nut:
- Een uitwerkingsvraag betreft de ontwikkelingsfasen waarvoor het vastleggen van doelen en standaarden functioneel is en de haalbaarheid van het vaststellen respectievelijk het bewaken van zulke doelen en standaarden.
- Een principiële vraag is welke ruimte artikel 23 van de Grondwet biedt voor bewaking van proces en doelen en waar zulke bewaking haaks staat op het leerstuk van de autonomie. Voor advisering over de eerste zowel als de tweede vraag kan een internationale verkenning aangrijpingspunten bieden. De tweede vraag leent zich uiteraard ook voor juridisch-principiële analyse.

5.3 Adviesthema III : Concentratie en segregatie in en tussen scholen

o   Probleem
Een groeiende segregatie tussen scholen en de concentratie van leerlingen met specifieke sociaal-culturele achtergrond die daarmee samenhangt, heeft sociaal en algemeen rnaatschappelijk consequenties. Binnen de school heeft ze pedagogisch-didactische en programmatische gevolgen. Ook doen zich bij concentratie zogenaamde 'frog pond-effecten' voor, dat wil zeggen prestatiedrukkende respectievelijk -stimulerende invloeden van eenzijdig samengestelde groepen - die ten dele verschillen tussen groepen versterken. Een en ander leidt tot inperking van toegankelijkheid van vervolgtrajecten voor specifieke leerlinggroepen.

o   Relevante ontwikkelingen
- Het verschijnsel heeft een aantal onderwijsexterne oorzaken: maatschappelijke ontwikkelingen op demografisch gebied (migratie), op economisch, arbeidsmarkt- en werkgelegenheidterrein, op het vlak van welzijns- en huisvestingsbeleid.
- Zeker dragen echter ook ontwikkelingen in het onderwijs zelf eraan bij: profilering van scholen is een factor; het parallel lopen, tot op zekere hoogte, van denominationele en sociaal-economische scheiding tussen doelgroepen speelt mogelijk mee; voorts de marktwerking die, in combinatie met schoolkeuzepatronen en selectie, daarbij blijkt op te treden. Profilering hangt onder meer samen met denominatie; met herkomst en beschikbaarheid van middelen, ongelijk over scholen verdeeld; met de onderscheiden posities van openbaar en bijzonder onderwijs (in termen van selectiemogelijkheden en materiële toerusting); met de onderscheiden positie van brede versus smalle scholengemeenschappen of categorale scholen, met het gebruik van 'vrije ruimte' in het curriculum.

o   Waar en hoe aan de orde gesteld
- Segregatie tussen scholen en de negatieve toegankelijkheidsgevolgen die dit voor specifieke leerlinggroepen heeft, wordt in de themabundel door Doornbos, Jungbluth zowel als Blom aan de orde gesteld.
- Onderzoek (Prima-cohort) en evaluatie (CEB) brengt instroomverschillen tussen scholen en concentratie van ieerlinggroepen naar achtergrondkenmerken aan het licht.
- Uit divers onderzoek (o.m. bij het Prima-cohort) worden frog pond-effecten duidelijk.
- Onderzoek naar verwijzing en selectie in de eerste fase vo en statistieken voortgezet onderwijs brengen voor brede scholengemeenschappen respectievelijk smalle of categorale scholen verschillende instroompatronen aan het licht.
- Het rapport van de Commissie In 't Veld illustreert op zijn minst welke extremen qua vormgeving van het onderwijsaanbod denkbaar zijn, als concentratie naar doelgroep in alle consequentie wordt doorgevoerd.

o   Onderwijsfase(n) waarvoor relevant
Basisonderwijs, eerste fase vo.

o   Probleemconstanten
- Concentratie en segregatie hebben te maken met factoren die voor een groot deel buiten de invloedssfeer van de onderwijsoverheid liggen.
- Het rechtstreeks tegengaan van onwenselijke concentratie- en segregatieverschijnselen door ingrepen in de selectie die scholen toepassen, zou interfereren met de autonomie van scholen (art. 23 van de Grondwet), en bovendien met het discriminatieverbod (art. 1). Beperken van schoolkeus van ouders kan in conflict komen met het principe van schoolkeuzevrijheid (i.e.: ouders kunnen niet worden gedwongen hun kind op een bepaalde school te plaatsen); overigens: 'kàn', maar niet 'zàl in conflict komen', een en ander afhankelijk van de weg die wordt gekozen.
- Voorts lijkt de wenselijkheid van alternatieven als 'compensering via extra schoolaanbod' op uiteenlopende wijze te moeten worden ingeschat, afhankelijk van het standpunt waarop men zich stelt. Dit is reden om zulke alternatieven praktisch en principieel te doordenken. Het oprichten van 'magneetscholen' bijvoorbeeld, die op het doorbreken van concentratie en segregatie gericht zijn, kan vanuit sociaal-maatschappelijke optiek verwelkomd worden; tegelijk kunnen vanuit het streven naar achterstandsbestrijding twijfels worden aangevoerd, en kunnen vanuit concurrentie-overwegingen bezwaren worden opgeroepen.

o   Overige overwegingen
De precieze implicaties van de beginselen schoolkeuzevrijheid, autonomie van scholen, discriminatieverbod kunnen verduidelijkt worden door koppeling aan een evaluatie van ontwikkelingen als marktwerking en profilering van scholen, inclusief de consequenties voor toegankelijkheid.

o   Mogelijk karakter van de advisering
De mogelijke tegenstelling tussen segregatiebestrijding en genoemde beginselen leent zich voor juridisch-principiële beschouwing.

5.4 Adviesthema IV : Stelselsystematiek, fuikwerking en uitsluiting

o   Probleem
De achterliggende periode laat op de secundaire en hogere niveaus van het stelsel een steeds stringenter scheiding tussen opleidingen zien, verticaal zowel als horizontaal. Tegelijk ontwikkelt zich ook een vroegere en meer rigide selectie, wordt binnen de (beroeps)-opleidingen de doorstroomcomponent teruggebracht en worden doorstroomrechten ingeperkt en tweede kans-trajecten ontmoedigd (indirecte leerwegen, stapelen, vavo). Selectiviteit op grond van oneigenlijke factoren - o.m. sociaal - is daarmee tegelijk waarschijnlijker (selectie vertoont inderdaad een sociale, etnische en seksegebonden bias) en kan in voorkomende gevallen steeds moeilijker worden rechtgezet.

o   Relevante ontwikkelingen
- De combinatie van budgettaire beperkingen en toenemende onderwijsparticipatie leidt tot het overheidsstreven naar 'efficiëntie ' in het algemeen en naar 'doelmatiger' leerwegen in het bijzonder.
- (Locale) pogingen om bij de keus van voortgezet onderwijs scholen meer beslissingsbevoegdheid te geven, ouders en leerlingen minder, brengen misschien minder rendementsrisico's mee - hier is wel reden voor twijfel -, maar beperkt voor leerlingen de onderwijskansen.
- Een onbedoelde tweedeling doet zich voor in de eerste fase vo (een relatief vroegtijdige formele opdeling tussen schooltypen, die aangescherpt wordt via 'dankpansystematiek' bij leerlinggroepering en via het vóórkomen van brede scholengemeenschappen naast categoraal onderwijs) .
- Doorstroomrechten naar de tweede fase vo werden en worden ingeperkt.
- In de bovenbouw van het secundair onderwijs brengt de WEB verscherping van de tweedeling tussen enerzijds avo/vwo en anderzijds de bve-sector met zich mee.
- Voorts leidt de WEB, direct of indirect, tot afschaffing van expliciete schakelvoorzieningen; tot een nieuwe, voor doorstroming problematischer opzet van de 'dubbelkwalificering' in het mbo; tot een afbouw - zo niet formeel dan toch feitelijk - van de hogere vavo-vormen, die voor doorstroming vanaf mavo-niveau van belang zijn; tot inperking van doorstroomrechten mbo/hbo.
- De 'brede' invulling die mede omwille van de flexibilisering van leerroutes voor de landelijke kwalificatiestructuur vooropgesteld werd, wordt in uiteenlopende beroepsopleidingen niet of nauwelijks verwezenlijkt.
- De combinatie van de recente (start)kwalificatieverplichting enerzijds, en anderzijds de witte plekken in zowel de kwalificatiestructuur (assistentniveau) als in de opleidingsvoorziening (aanbod praktijkleerplaatsen en beroepspraktijkvormingsplaatsen door LOB's), beperkt voor niet onaanzienlijke leerlinggroepen de mogelijkheden op de arbeidsmarkt.
- Achtereenvolgende ingrepen in de studiefinanciering en de instelling van steeds stringenter tempo-normen leiden tot afname van feitelijke op- en doorstroommogelijkheden, tussen secundair en hoger onderwijs, zowel als binnen het hoger onderwijs. Overstap en doorstroom zijn binnen het hager onderwijs nauwelijks nog mogelijk.
- Studiefinancieringsingrepen en aanscherping van tempo-normen leiden tot voorzichtiger studiekeus, een effect waarin een zekere bias lijkt op te treden, in ieder geval sociaal-economisch, mogelijk ook naar sekse.

o   Onderwijsfase(n) waarvoor relevant
Basis- tot en met hoger onderwijs.

o   Waar en hoe aan de orde gesteld
- De vroege, deels verborgen selectieve werking van het funderend onderwijs is al decennia lang onderwerp van discussie. In het basisonderwijs versterkt de voorafschaduwende werking van het secundair onderwijs die selectieve werking. Bij de intrede in het voortgezet onderwijs versterken dakpanconstructies en het onderscheid 'brede' versus 'smalle' of categorale school het verschijnsel. Doornbos en Blom beschrijven in de themabundel 'Toegankelijkheid' hoe het probleem zich in primair onderwijs en eerste fase vo blijft voordoen.
- CBS-cohortonderzoek onder meer maakt duidelijk dat het probleem van misselectie bij de aanvang van het voortgezet onderwijs inderdaad aanzienlijk is, herstelmogelijkheden daarom een noodzaak.
- Dronkers en Van Erp (themabundel) wijzen erop dat de stijging in onderwijsdeelname vanaf zestien en ouder waarschijnlijk meer aan de algemene toegankelijkheid van de hogere onderwijsniveaus heeft bijgedragen dan enige specifieke herstructurering van het onderwijs; juist op die leeftijd kunnen en willen jongeren namelijk zelf kiezen. Zij stellen ook dat de indirecte routes en overstap- en tweede kans-mogelijkheden voor die ontwikkeling essentieel bleken; waarbij de implicatie uiteraard is dat afschaffing van deze mogelijkheden risico's inhoudt.
- Nieuwenhuis en Voncken (themabundel) schetsen op het niveau van de primaire startkwalificatie de negatieve consequenties van de vo-structuur, Borghans en Heijke trekken consequenties naar het postinitiële niveau door.
- Toegankelijkheidsconsequenties van de havo- en vwo-profielen, de selectieve effecten enerzijds, de mogelijke fuikwerking anderzijds, zijn in het achterliggend decennium in politieke, maatschappelijke en velddiscussie ruimschoots aan de orde geweest (zie onder meer het bijgevoegde Werkdocument 'Toegankelijkheid').
- Hetzelfde geldt - recenter - voor de toegankelijkheidsconsequenties van de WEB.
- In uiteenlopend onderzoek, met name vanaf de jaren tachtig, is twijfel geuit over de gebruikelijke legitimering van de aanscherping van toelaatbaarheidseisen - de verwachte bijdrage aan onderwijsrendementen.

o   Probleemconstanten
De selectieliteratuur maakt duidelijk dat valide selectie, zonder sociale of culturele of andere bias, onhaalbaar mag worden geacht. Hoe vroeger in de loopbaan selectie plaatsvindt, hoe minder val ide ook de resultaten. Het veilig stellen, c.q. het weer in ere herstellen van uitstel van selectie en van overstap-, op- en doorstroommogelijkheden, lijkt dan aangewezen.
- Echter: de (opwaartse) ombuiging van leerlingstromen die daar eventueel het gevolg van kan zijn, stuit allereerst op budgettaire problemen.
- Mogelijk zou bij ombuiging de maatschappelijke effectiviteit in het geding komen, als dergelijke ombuiging aantoonbaar tot verergering zou leiden van de aansluitingsproblemen tussen onderwijs en arbeidsmarkt; en ook doelmatigheid zou in geding komen als ombuiging slechts overscholing tot gevolg heeft;
- de gebrekkige aantoonbaarheid van dergelijke effecten is overigens een probleemconstante op zich.
- Ombuiging doorkruist beleid dat deels afgewikkeld, deels in afronding is.
- Met name waar het trajecten in de eerste fase vo betreft stuit beleidswijziging bovendien op belangentegenstellingen tussen leerlinggroepen. Het beleid ten aanzien van de basisvorming kan voor die tegenstellingen als politiek compromis gezien worden. Dat maakt het des te moeilijker de situatie aan te pakken.
- Er is nog een heel ander type dilemma, dat met name in de kwalificerende fase gaat spelen. Dit zit bij de gedachte dat het veilig stellen van overstap en doorstromingsmogelijkheden ten koste zou gaan van economisch primaat en arbeidsmarkteffectiviteit.

o   Overige overwegingen
Dilemma's bij dit thema liggen minder op principieel dan op pragmatisch vlak - financieel, beleidsmatig, politiek. Van de consequenties van de geschetste ontwikkelingen voor toegankelijkheid kan op zijn minst gezegd worden dat ze in de beleidsvorming niet zwaar hebben doorgewogen. Ze lijken ook, voor zover ze duidelijk zijn, op de koop toe te worden genomen, ook als ze voor toegankelijkheid negatief zijn. Dit laatste doet de vraag rijzen hoe zinvol advisering is.

o   Mogelijk karakter van de advisering
Advisering zou moeten vertrekken van een integrale inventarisatie en evaluatie van stelseleffecten in bovengenoemde zin. Op zijn minst kan hiervan een signaalwerking uitgaan. Verder zou internationaal vergelijkende studie suggesties voor aanpassingen kunnen leveren die negatieve toegankelijkheidseffecten tegengaan.

5.5 Adviesthema V : Verantwoordelijkheid voor toegankelijkheid

o   Probleem
Op uiteenlopende wijze is momenteel sprake van delegatie of verschuiving van verantwoordelijkheden van centraal naar lokaal niveau en naar particulier initiatief, markt of onderwijsconsument. Dit geschiedt via deregulering, decentralisering, privatisering, vraagfinanciering, beroep op profijtbeginsel en alternatieve bekostigingsvormen. De aansturing van toegankelijkheidsontwikkelingen door de centrale overheid is daarmee hooguit nog indirect.
Naar aanleiding hiervan worden risico's voor toegankelijkheid gesignaleerd: segregatie tussen scholen, toename van financiële drempels, opportunistisch getint aanbod, bevordering van opportunistische keuzes door leerlingen, die echter fuikwerking als resultaat hebben, selectie en uitsluiting van leerlingen door instellingen of aanbieders, kwaliteitsverschillen in het aanbod en vermindering van de externe effectiviteit van bepaalde leerroutes, concentratie van commercieel en particulier aanbod in de aantrekkelijker richtingen met afroming en verschraling van regulier aanbod als gevolg, ondoorzichtigheid van het aanbod voor werkgevers zowel als voor de leerlingen die naar een adequate leerroute op zoek zijn.

o   Relevante ontwikkelingen
- Decentralisering, deregulering, privatisering en overheveling van verantwoorderlijkheden in het onderwijs passen in het omvattender beeld van de 'terugtredende overheid', een opstelling van de kant van de overheid die in de eerste helft van de jaren tachtig met de zogenoemde 'zes grote operaties' in gang werd gezet.
- In het onderwijs komt decentralisering tot uiting in het 'Lokaal onderwijsbeleid', in het beleid ten aanzien van achterstandsgroepen, in de overheveling van de verantwoordelijkheid voor vavo en educatie naar gemeenten.
- Deregulering en autonomievergroting werd en wordt uitgewerkt voor basisscholen, scholen in voortgezet onderwijs, bve-sector, hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs.
- Privatisering van het scholenbestand is in de bve-sector en in het hbo aan de orde bij de opkomst en erkenning van particulier en commercieel aanbod naast regulier bekostigd onderwijs; er zijn inmiddels inderdaad signalen over verhoging van financiële drempels zowel als over verdringing van regulier door commercieel aanbod.
- Substituering van aanbod- door leerling-/studentgebonden financiering is in het primair onderwijs aan de orde (Rugzakje) en op secundair en tertiair niveau bij de erkende nietbekostigde opleidingen en eontraetonderwijs.
- Ook bij sehoolgeldheffing voor niet-leerplichtigen en bij verschuivingen bij studiefinaneiering van beurzen- naar leningssystematiek, verplaatst de verantwoordelijkheid voor toegankelijkheid zieh, van overheid naar invididu.

o   Onderwijsfase(n) waarvoor relevant
Alle; overigens verschillend naarmate het deregulering, decentralisering, privatisering of financierings- en bekostigingsaspecten betreft.

o   Waar en hoe aan de orde gesteld
- Op uiteenlopende beleidsterreinen en internationaal zowel als landelijk hebben inmiddels evaluaties van privatisering, deregulering en decentralisering plaatgevonden; landelijk door o.m. Rekenkamer en WRR. Niet alle verwachtingen waarmee 'de grote operaties' in gang werden gezet zijn waar gebleken, en negatieve ontwikkelingen zijn aanwijsbaar.
- Voor het onderwijs zijn zorgpunten herhaaldelijk aan de orde gesteld, overigens eerder op incidentele dan systematische basis.
- De Onderwijsraad heeft in zijn advisering in achterliggende jaren op onderdelen van "afstandelijk' beleid bedenkingen aangevoerd, en sprak zijn bezorgdheid in meer algemene zin uit in zijn jaarverslagen over 1991, 1994, 1995.
- Met betrekking tot aspecten van deze problematiek (onder meer decentralisering, studiefinanciering) is weliswaar enig onderzoek voorhanden over effecten voor toegankelijkheid, landelijk zowel als internationaal; overvloedig is deze informatie echter niet.
- In de themabundel wordt met name in de artikelen van Jungbluth (achterstandsbeleid, signalerend) en Meijer (WSNS, oplossingsgericht) op consequenties voor toegankelijkheid gewezen, evenals (voor tertiair en post-initieel niveau) in de artikelen van Houtkoop en Van Wieringen, en De Weert en Mulder.

o   Probleemconstanten
Dilemma's zullen zich telkens dààr voordoen waar voor de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling bestuurlijke overwegingen worden aangevoerd (subsidiariteit) en, daarnaast, argumenten van effectiviteit en doelmatigheid. Waar bij de genoemde ontwikkelingen risicos voor toegankelijkheid worden gesignaleerd, kan in zulke gevallen remediëring ten koste gaan van de principes die in de keus voor die nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling zo belangrijk werden genoemd.

o   Overige overwegingen
Het terrein dat hier werd besproken is te breed om integraal te behandelen. Er zal een selectie moeten worden gemaakt.
De privatisering van kwalificerend aanbod op secundair en tertiair niveau komt dan in aanmerking, gezien het relatief nieuwe karakter van de ontwikkelingen en het feit dat - in tegenstelling tot aspecten als financiering, decentralisatie e.d. - op dit punt nog nauwelijks evaluatie heeft plaatsgevonden.

o   Mogelijk karakter van de advisering
Voorafgaand aan eventuele advisering zou evaluatie moeten plaatsvinden van de mate waarin de hierboven gesignaleerde ontwikkelingen in verantwoordelijkheidstoedeling inderdaad consequenties hebben voor toegankelijkheid.
Deze evaluatie kan deels op de landelijk situatie betrekking hebben, zal voor een aanzienlijk deel ook internationaal moeten zijn.

5.6 Adviesthema VI : Integraal of specifiek toegankelijkheidsbeleid

o   Probleem
In het achterstandsbeleid - achterstanden in de brede betekenis van het woord - staan specifieke doelgroepen centraal: leerlingen met lagere sociaal-economische achtergrond, leerlingen in achterstandregio's, etnisch-culturele minderheden, meisjes, gehandicapten. Een reden daarvoor is dat de overheid achterstanden nauwelijks anders dan statististisch kan definiëren: via vergelijkende cijfers over prestatieniveaus en over in-, door- en uitstroom van groepen. Een minstens zo belangrijke reden is dat een aanpak op individueel niveau ingrepen impliceert in het primaire proces, en dit ligt niet binnen de (directe) invloedssfeer van de overheid. Dat achterstandsbeleid een groepsgerichte benadering inhoudt, lijkt daarom voor de hand te liggen. In praktijk is een specifiek groepsgerichte benadering echter eerder uitzondering dan regel, en over haalbaarheid, wenselijkheid en effectiviteit ervan bestaat onduidelijkheid.

o   Relevante ontwikkelingen
De ontwikkelingen lopen langs divergerende lijnen.
- Enerzijds is met name in het funderend onderwijs wel sprake van groepsgericht overheidsbeleid. Dit beleid houdt in hoofdzaak facilitering van scholen in. Het werd inmiddels aangescherpt, via de invoering van strengere criteria bij de definitie van achterstandsgroepen en de weging van leerlingen, waarop de toekenning van faciliteiten gebaseerd is. Het rapport 'Ceders in de tuin' van de Commissie Van Kemenade was de directe aanleiding tot deze aanscherping. Gevolg ervan is dat omstreeks de helft van de autochtone en een beperkter deel van de allochtone achterstandsgroepen niet meer als zodanig geteld wordt. Anders overigens dan de commissie bepleitte werden de vrijkomende gelden niet bestemd voor gerichter opvang van de nu kleinere 'echte ' achterstandsgroepen.
- Anderzijds is er de ontwikkeling naar een meer 'generiek' of 'integraal' beleid. 'Integraal' (c.q. 'generiek') blijkt op twee manieren te worden opgevat.
- Met 'integraal' beleid kan worden bedoeld dat niet gekozen wordt voor op aparte groepen gerichte onderwijsmaatregelen, maar voor maatregelen die alle leerlingen tot betere resultaten zouden moeten brengen. De veronderstelling hier is dat beleid dat voor de hele schoolbevolking gunstig is - zoals professionalisering van leraren of aandacht voor differentiatie en individualisering in het basisonderwijs -, per definitie ook voor achterstandsgroepen tot positieve resultaten zal leiden. In deze betekenis is de integrale benadering dus breder dan alleen op de achterstandsgroep zelf gericht. De overheid koos in veel gevallen (bao, basisvorming, bve, ho) bij groepsachterstanden expliciet voor deze invulling van integraal beleid. Een voorbeeld is de inpassing in het begin van de jaren tachtig van het Culturele Minderhedenbeleid in een algemener achterstandsbeleid - dat oorspronkelijk exclusief de autochtone achterstandsgroepen betrof. Nog integraler is de algemene gerichtheid op differentiatie en individualisering die de WBO voor het basisonderwijs vooropstelde om achterstanden van welke aard dan ook te ondervangen. (Overigens werd door de WBO ook compensatie voor groepsverschillen via een gewichtenregeling voorzien; hier dus toch een vorm van groepsgericht beleid), Een andere beleidsoperatie die in deze rubriek thuishoort is het WSNS-beleid. Voorts noemt de WVO bij de invoering van de basisvorming een breed pakket van algemene vorming en een langere periode van gemeenschappelijk onderwijs als middel om ongelijkheid van kansen in het onderwijs te verminderen. Voor het hoger onderwijs wordt (werd) naar algemener onderwijsdeelname gestreefd, ook weer vanuit de gedachte dat bij een algemene deelnameverhoging ook achterstandsgroepen zouden profiteren. Gerichte programma's of maatregelen voor specifieke groepen worden ook in het hoger onderwijs niet of nauwelijks gesignaleerd - mede, overigens, vanuit een beleidsfilosofie die 'sturen op afstand' voorstaat: 'Het voor de verwezenlijking van deze desiderata vereiste beleid is primair een zaak van de instellingen' (HOOP 1988).
- Tot zover 'integraal' in zijn eerste betekenis. 'Integraal' kan ook inhouden dat de aanpak van onderwijsachterstanden wordt ingepast in een ruimer beleid, een beleid dat zich ook op factoren en ontwikkelingen richt die naast onderwijs voor leren en schoolloopbanen van belang zijn. Zelfs kan het betekenen dat men gericht onderwijsbeleid niet of nauwelijks nog nuttig acht, gegeven het belang van deze andere factoren voor achterstand en achterstandsbestrijding. Ditmaal betekent 'integraal' dus dat de aanpak breder is dan via onderwijs alleen. Een voorbeeld van deze invulling van 'integraal' is te vinden bij de link die gelegd worden tussen enerzijds de gebiedsregeling (Wet op de Onderwijsvoorrang, 1993) en anderzijds het Sociaal Vernieuwings-beleid: extra gelden voor onderwijsvoorrangsbeleid worden op gebieds- en niet op schoolniveau verstrekt, samenwerking met eveneens gefaciliteerde instanties buiten het onderwijs wordt bedongen en de OVB-activiteiten zelf vormen nog slechts onderdeel van de gebiedsaanpak. Deze verschuiving naar een meer integrale aanpak zal zich met de decentralisatie van onderwijsbeleid, van overheid naar het lokale niveau, waarschijnlijk nog voortzetten.
- Als derde richting, naast groepsgericht of integraal, kan men de meer recente pleidooien zien om diagnosticering en aanpak van achterstanden op strikt individuele basis te regelen. De opdracht van staatsecretaris Netelenbos aan de Commissie Kohnstamm om na te gaan in hoeverre achterstanden bij intrede in het basisonderwijs op individuele in plaats van groepsbasis zouden kunnen worden vastgesteld, biedt een aanzet voor dergelijk beleid.

o   Onderwijsfase(n) waarvoor relevant
Momenteel speelt de vraag meest uitdrukkelijk in het primair onderwijs. De tegenstelling (groeps)-specifiek of integraal is echter naar andere onderwijsniveaus uit te breiden.

o   Waar en hoe aan de orde gesteld
- Aanscherping van de groepsgerichte benadering werd als gezegd door de Commissie Van Kemenade aan de orde gesteld. Jungbluth (bundel) ziet hier risico's voor voormalige achterstandsgroepen die nu niet meer van gericht beleid profiteren. De kleinere groep waarop beleid zich nu richt is er evenmin bij gebaat, tenzij in hen nu extra geïnvesteerd wordt.
- 'Integraal' in de betekenis 'wat goed is voor alle leerlingen is ook goed voor achterstandsgroepen' is een interpretatie die mede aan de wieg heeft gestaan van de WBO, waarin individualisering en differentiatie zo belangrijk worden genoemd. Doornbos (themabundel) wijst op de vrijblijvendheid van de WVO-uitgangspunten. Jungbluth noemt het gebrek aan overtuigende opbrengsten van deze benadering voor achterstandsgroepen - opbrengsten in termen van resultaten zowel als van relevante professionalisering en van effectieve en algemeen hanteerbare werkwijzen en leermiddelen.
- Een beleid dat 'integraal' interpreteert als samenspel tussen onderwijs en andere (omgevings)factoren brengt naar zijn mening nieuwe risicos voor achterstandsbeleid mee. Hier waarschuwt Jungbluth voor doel- zowel als middelenverschuiving bij de decentralisering van het onderwijsbeleid en de bestuurlijke hergroepering van het achterstandsbeleid op lokaal niveau. Anderzijds wijzen Dronkers en Van Erp (bundel) op het aanzienlijke belang van algemeen maatschappelijke ontwikkelingen voor de emancipatie van achterstandsgroepen en de relatief bescheiden impact van het onderwijs zelf - wat weer zou pleiten voor het betrekken van de externe context bij de bestrijding van onderwijsachterstanden.
- Een individuele benadering van achterstanden is recent bepleit door de ARO (1995) en vervolgens opgepakt door de staatsecretaris (instelling Commissie Kohnstamm). In de themabundel gaan, overigens geheel los daarvan, diverse stemmen op voor een individuele, pedagogisch-didactische benadering van leerlingen: Doornbos meest uitgesproken (ten aanzien van het bao) , Meijer (WSNS), Blom (basisonderwijs, basisvorming), Nieuwenhuis en Voncken (prioritaire doelgroepen bij het beleid t.a.v. voortijdig schoolverlaten), Borghans en Heijke (achterstandsgroepen bij scholingsbeleid) ,

o   Probleemconstanten
- Dilemma's zijn - zoals vaak in deze tijden - deels financieel van aard.
- Een fundamentele probleemconstante is te vinden in het feit dat bij aanpak van of compensatie voor achterstanden, de cruciale aangrijpingspunten - het primaire proces, informele selectie - buiten de invloedsfeer van beleidsmakers liggen.
- Daarbij is de effectiviteit van uiteenlopende mogelijkheden tot 'sturen op afstand' door de overheid, voorhands niet overtuigend (Meijer, themabundel)
- Belangrijk is voorts dat er bij de keus tussen integraal of groepsspecifiek nog zo weinig duidelijk is over precieze aangrijpingspunten en effectiviteit.
- Eveneens belangrijk, en principiëler. is de rechtvaardigheidsvraag - overigens niet compleet van effectiviteit los te zien: waaraan dienen de schaarse gelden besteed te worden.

o   Overige overwegingen
'Doelgroepen, specifiek of integraal beleid' is een te breed thema om in zijn totaliteit aan te pakken. De groepen waarvoor gezien hun huidige onderwijsstatus advisering voor de hand ligt zijn met name de allochtonen en de autochtone groepen met laag sociaal-economische achtergrond. Inperking naar onderwijsniveau kan twee kanten opgaan: primair niveau meest acute problematiek, echter uit en te na onderzocht en geanalyseerd -, òf tweede fase secundair, of tertiair onderwijsniveau, eventueel ook: achterstandsgroepen bij scholing (zie hiervoor echter thema VII: 'Levenslang leren en toegankelijkheid').

o   Mogelijk karakter van de advisering
Een advies zou zich kunnen richten op doordenking van bovengenoemde dilemma's, in samenhang, en met betrekking tot een van de bovengenoemde onderwijsniveaus.

Adviesthema VII : 5.7 Levenslang leren en toegankelijkheid

o   Probleem
De noodzaak tot levenslang leren, permanente educatie, recurrent learning etc., wordt sinds de jaren zestig met grote regelmaat bepleit. Initiatieven en beleidsontwikkelingen op dit terrein zijn met even grote regelmaat weer doodgebloed. Sinds halverwege de jaren tachtig worden pleidooien krachtiger. Hoewel levenslang leren op grand van meer dan slechts economische redenen van belang mag worden geacht (de Raad beziet momenteel in een ander kader ook alternatieve invalshoeken die hier relevant zijn). richt de politieke en maatschappelijke discussie zich op dit moment op het gegeven dat initieel onderwijs geen voorbereiding voor de gehele beroepsloopbaan meer kan bieden. Maatschappelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen in arbeidsorganisaties verlopen immers steeds sneller, door technologische innovaties en informatisering, door fragmentering en individualisering binnnen rnarktgroepen, door internationalisering van bedrijfsvoering en concurrentie, door mondiale samenhang in economische ontwikkelingen, en meer. Voor werkgevers wordt aandacht voor permanente opleiding en scholing van werknemers imperatief. Voor werknemers maakt het, in combinatie met de flexibilisering van de arbeidsverhoudingen die optreedt, levenslang leren eveneens tot noodzaak (employability).

Vanuit de arbeidsmarktoptiek bezien doen zich bij levenslang leren op zijn minst de volgende toegankelijkheidsproblemen voor:
· het feit dat een uitbreiding of verschuiving van initiële naar post-initiële ontwikkeling nieuwe eisen stelt aan programma's en vormgeving van het initiële deel van het onderwijstraject: dit dient post-initieel leren en ontwikkeling te zijner tijd voor zijn abiturierrten toegankelijk te maken;
· de vraag, als leren niet langer tot de reguliere schoolse situatie beperkt blijft, of en in hoeverre alternatieve leer- en ontwikkelingstrajecten (informeel leren, media, scholing) voor diverse categorieën leerlingen toegankelijk zijn, en hoe 'assessment' van andere dan 'schoolse' competenties en leerresultaten geregeld kan worden;
· de vraag hoe voortijdig schoolverlaters, laag- en ongeschoolden - d.w.z. groepen die zich eerder van het formele onderwijs afwendden - toch bij scholings- en ontwikkelingstrajecten betrokken kunnen worden die voor hun verdere inzetbaarheid en perspectieven essentieel zijn; formele toegankelijkheid en het vrijblijvend bieden van leergelegenheid volstaan hier niet;
· de vraag hoe groepen in de marge van de arbeidsmarkt (secundaire segment van de arbeidsmarkt, uitzendkrachten, werklozen) weer bij scholing en leer- en ontwikkelingstrajecten betrokken kunnen worden.

o   Relevante ontwikkelingen
- In het onderwijs zijn inmiddels in reactie op het eerste probleem inspanningen verricht op het niveau van basisvorming en tweede fase algemeen voortgezet onderwijs; getracht wordt daar om via curricula en werkwijzen leerlingen voor levenslang leren toe te rusten.
- Met betrekking tot de tweede vraag is het van belang te constateren dat onderwijs en bedrijfsleven her en der initiatieven ontplooien om regulier onderwijs en leren-op-de-werkvloer te koppelen (ARO, 1994), dat functiegebonden ontwikkeling een steeds hogere vlucht krijgt (OSA, 1994), dat kwalificaties die daarbij als belangrijk naar voren komen zich moeilijk nog in 'schoolse' termen en assessment laten vangen en dat voor bruikbare assessment naar alternatieven wordt gezocht (o.m. Commissie Erkenning Verworven Kwalificaties).
- Met betrekking tot de derde - tegelijk ook vierde - vraag kan momenteel slechts verwezen worden naar begeleidingsinitiatieven voor risicogroepen en feitelijke uitvallers, naar scholingsactiviteiten van RBA's e.d., en naar buitenlandse initiatieven en beleid.

o   Onderwijsfase(n) waarvoor relevant
Het ganse regulier-initiële (voorbereiding) zowel als post-initiële traject.

o   Waar en hoe aan de orde gesteld
- In de eerste fase van het Nationale Kennisdebat kwam levenslang leren als een van de belangrijkste thema's naar voren. Ook internationaal - o.m. de European Round Table, OECD, UNESCO - wordt levenslang leren weer sterk benadrukt.
- Aan beschouwingen over de noodzaak tot levenslang leren ligt er ondertussen 'une mer à boire'. Wesselingh bespreekt mede op basis daarvan 21 ontwikkelingen die voor levenslang leren van belang zijn, in de categorieën demografie, politiek, economie en sociaal-culturele aspecten (1995).
- Het belang van aanpassingen van het initieel onderwijs is recentelijk meest uitvoerig aan de orde gekomen in, respectievelijk, het ARO-advies 'Ruimte voor leren' en het rapport 'Scharnier tussen basisvorming en hoger onderwijs' van de Stuurgroep Tweede Fase. Inmiddels is het ook in de BVE-kamer als aandachtspunt aan de orde gesteld. In tegenstelling tot wat zich in het algemeen voortgezet onderwijs ontwikkelt, blijkt in dit veld de voorbereiding op levenslang leren minimaal, en is ze met de ontwikkeling van de (vrij eng functiegebonden) kwalificatiestructuur eerder af- dan toegenomen.
- De BVE-Kamer bepleit voorts aandacht voor groepen die zich - mede gezien negatieve ervaringen met eerder onderwijs - niet spontaan tot het post-initieel leer- en ontwikkelingsaanbod zullen wenden. In de themabundel bespreken Nieuwenhuis en Voncken op basis van verkenning buitenslands een aantal mogelijkheden om deze groepen bij verdere ontwikkeling te betrekken. Ook Borghans en Heijke specificeren noodzaak en voorwaarden.

o   Probleemconstanten
De dilemma's die het moeilijkst te overkomen zijn, liggen waarschijnlijk bij de financiële verantwoordelijkheidsverdeling. In het regulier onderwijs bestaat de vrees dat investering van overheidswege in post-initiële uitbouw van leer- en ontwikkelingstrajecten, ten koste zal gaan van de initiële fasen. Werkgevers vertonen een soortgelijke huiver en trachten zo uitgebreid mogelijke initiële trajecten - onder verantwoordelijkheid van de overheid - veilig te stellen. Ook voor leerlingen en studenten blijkt financiering vooral aan initieel onderwijs gekoppeld. Voor hen spelen echter nog andere overwegingen, zoals transparantie van het aanbod, fuikwerking van bepaalde arbeidsmarktsegmenten e.d.m.

o   Overige overwegingen
De belangrijkste overweging om het thema in de advisering te betrekken is de verwachting dat post-initieel leren, hoe dan ook, aan belang zal winnen en dat toegankelijkheidsproblemen in het initieel onderwijs mogelijk wel hun oorsprong vinden, maar daar niet toe beperkt zullen blijven.

o   Mogelijk karakter van de advisering
- Alle vier de gesignaleerde problemen lijken vanuit het oogpunt van toegankelijkheid van belang.
- Meest acuut is vermoedelijk de vraag naar implicaties voor het initiële traject, en dan met name voor de BVE-sector. Advisering zou zich hier moeten baseren op doorlichting van de kwalificatiestructuur, en op het naspeuren in onderzoeksliteratuur en curriculumtheorie van mogelijkheden om in de kwalificatiestructuur en eindtermen die competenties tot uitdrukking te brengen die voor levenslang leren van belang zijn.
- Ook advisering over de derde vraag - probleemgroepen - lijkt nu opportuun, mede omdat ook op dit moment het beleid zich al richt op het betrekken van laag- en ongeschoolden bij verdere ontwikkeling. Advisering op dit punt zou zich moeten baseren op internationale verkenning en systematisering van wat op dit terrein elders aan succesvolle initiatieven werd ontwikkeld.

Advisering inzake 'toegankelijkheid bij levenslang leren' zal moeten aansluiten bij de ruimere verkenning die de Raad momenteel over het onderwerp 'levenslang leren' onderneemt.

6. Recapitulatie en conclusie

In aansluiting op het verzoek dat u in uw brief van 18 januari, respectievelijk 17 juni 1996 formuleerde, verrichtte de Raad in de achterliggende periode een veldverkenning met betrekking tot het thema 'Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs'. Deze verkenning is te zien als een voorstadium in het voorgenomen adviestraject 'Toegankelijkheid'.

De verkenning had tot doel
1. een orientatie te bieden op wat het begrip toegankelijkheid impliceert, op de opvattingen die met betrekking tot het thema bestaan, op belangwekkende facetten van de problematiek en op ontwikkelingen die ervoor van belang kunnen worden geacht;
2. een overzicht te bieden van de problemen die binnen het aandachtsgebied vallen;
3. en te leiden tot het identificeren van vruchtbare beleidsthema's binnen het complexe vraagstuk dat 'Toegankelijkheid' is, om op die manier de precisering van een definitieve adviesaanvrage te vergemakkelijken.

6.1 Opbrengst van het advies bij doelstelling 1: begripsafbakening, theoretisch kader

Bij de orientatie hierboven onder 1 genoemd, achtte de Raad allereerst een afbakening van het concept 'toegankelijkheid' noodzakelijk (zie hoofdstuk twee van dit advies). Hij baseerde zich bij deze afbakening op
- analyse van de implicaties die volgen uit het 'meritocratisch beginsel' dat voor stelsel en toegankelijkheidsbeleid als richtinggevend wordt beschouwd,
- beschouwing van de opvattingen die naar aanleiding van toegankelijkheidsproblemen in de actualiteit naar voren worden gebracht;
- en analyse van beleidsuitspraken en wetgeving die voor toegankelijkheid van belang zijn.
De begripsafbakening levert het conceptuele kader voor de behandeling van het thema toegankelijkheid. Ze mondt uit in een 'werkdefinitie', waarin de uitgangspunten voor toegankelijkheidsbeleid zijn opgenomen (hoofdstuk 2, paragraaf 2.6).

Conclusie bij doelstelling 1
Naar aanleiding van deze analyse concludeert de Raad dat 'toegankelijkheid' en een 'rneritocratische gang van zaken in het onderwijs' aan elkaar gelijk kunnen worden gesteld. Hij ziet in een meritocratisch toegankelijkheidsbeleid de volgende elementen als essentieel:
- het streven naar kansengelijkheid - gelijke kansen bij gelijke prestatie/geschiktheid - als kern van het toegankelijkheidsbeleid;
- daarnaast een basistoerusting voor alle leerlingen als minimum-invulling;
- geschiktheid als principieel richtpunt bij selectie, en uitstel van selectie en correctiernogelijkheden voor onterechte selectie mede als weg om tot valide selectie te komen;
- overbruggen van oneigenlijke prestatieverschillen en opheffen van belemmeringen die realiseren van potentieel in de weg staan;
- een toegankelijkheidsbeleid dat voor alle leerlingen bestemd is, maar zo nodig ook specifiek doelgroepbeleid;
- beleid in alle fasen in het totale leer-, ontwikkelings- en onderwijstraject die voor gelijke kansen cruciaal zijn;
- toegankelijkheidsbeleid als kabinetsverantwoordelijkheid, sectoroverstijgend;
- toegankelijkheidsbeleid als afstemming van complementaire verantwoordelijkheden, inclusief de overheidsverantwoordelijkheid;
- een en ander te realiseren binnen de grenzen die door eisen van maatschappelijke effectiviteit en doelmatigheid worden gesteld.

6.2 Opbrengst bij doelstelling 2: inventarisatie van toegankelijkheidsproblemen

Voor het gewenste probleemoverzicht, als onder punt 2 gevraagd, ondernam de Raad een inventarisatie van de toegankelijkheidsproblemen die in concreto in het Nederlandse onderwijs duidelijk worden, en van de factoren en ontwikkelingen die daarbij relevant zijn. Product van de inventarisatie is enerzijds de studie 'Toegankelijkheid in het Nederlandse onderwijs', waarin externe deskundigen een analyse ondernemen van een tiental belangwekkende toegankelijkheidsproblemen, over levensfasen gespreid; anderzijds het overzicht 'Toegankelijkheid in beleid en actualiteit' waarin, in beknopter vorm maar over de hele breedte van het veld, het scala aan actuele problemen staat weergegeven. Hoofdstuk vier van het advies brengt de resultaten van deze inventarisatie in relatie tot theoretisch kader en werkdefinitie.

Conclusie bij doelstelling 2
De Raad meent u met bovengenoemde inventarisatie het gewenste overzicht van de toegankelijkheidsproblematiek te bieden. De systematiek in de presentatie maakt daarbij duidelijk waar en in welke mate zich in het Nederlandse onderwijs afwijkingen voordoen ten aanzien van de gekozen meritocratische ijkpunten, hierboven bij punt 1 genoemd.

6.3 Opbrengst bij doelstelling 3: selectie van problemen voor nadere advisering

In reactie op uw verzoek als onder punt 3 genoteerd, haalde de Raad uit de probleeminventarisatie elementen naar voren die, gegeven het conceptueel kader en de uitgangspunten die in de werkdefinitie werden aangegeven, belangwekkend kunnen worden genoemd. Hij verwerkte deze elementen in de probleemreeks die u in hoofdstuk vijf werd voorgelegd. De preblemen die deze selectie aan de orde stelt, zijn inhoudelijk zo goed als mogelijk over het rneritocratisch aandachtsgebied gespreid en voldoen bovendien aan een aantal kwalitatieve criteria, die u in preambule en hoofdstuk drie gespecificeerd vindt. De geselecteerde problemen zijn naar de mening van de Raad elk op zich een nadere analyse waard. De selectie heeft voorts een exemplarische waarde. Ze is ook zo opgesteld dat, waar dit opportuun lijkt, uitbouw, accentverschuiving of, binnen het aandachtsgebied, alternatieve lokalisering naar fase, trajectdeel of doelgroep mogelijk is.

Conclusie bij doelstelling 3
Met de selectie meent de Raad een aantal problemen te hebben uitgelicht die voor de toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs fundamenteel zijn. Het zijn problemen waarbij beleid kan worden gevoerd met strategische en lange termijnwaarde terwijl terughoudendheid reële risico's zou inhouden. Gegeven hun actualiteit en strategisch karakter is elk van de voorgelegde problemen op zich een nadere analyse waard. Verdere keus en prioritering lijken echter onvermijdelijk, gegeven de diversiteit aan problemen en probleemaspecten die zelfs bij deze selectie nog aanwezig is.

6.4 Algemene conclusie

Bij de verkenning 'toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs' kwam de Raad tot een afbakening van het begrip 'toegankelijkheid' en inventariseerde hij aansluitend toegankelijkheidsproblemen die zich binnen het Nederlandse onderwijs voordoen. Op basis hiervan selecteerde hij een aantal brede, strategische toegankelijkheidsproblemen die naar zijn mening voor nadere analyse in aanmerking komen.

De Raad heeft in zijn advies geen verdere prioritering van deze problemen dan wel van probleemvelden opgenomen. Hij stelt het op prijs - mede met het oog op een nadere invulling van het komende adviesprogramma - met u van gedachten te wisselen over de problemen die aan de toegankelijkheid raken, en over het belang van de beschreven thema's voor advisering in een vervolgtraject. Deze gedachtenwisseling zou de Raad de mogelijkheid bieden tot nadere toelichting op het complexe vraagstuk van de toegankelijkheid. Ze zou bovendien uwerzijds kunnen leiden tot een nadere identificering van toegankelijksproblemen die uit beleidsmatige overwegingen bijzondere aandacht verdienen.

Namens de Onderwijsraad,

prof. dr. J.M.G. Leune,
voorzitter,

mr. drs. H.J.M. Hoefnagel,
algemeen secretaris.

7. Voetnoten

1 Zo is een aantal thema's dat voor 'toegankelijkheid' zeker relevant is bewust buiten dit adviestraject gehouden. Soms, zoals aangegeven, is opname binnen dit traject inopportuun omdat beleidsontwikkeling al gaande is (bijvoorbeeld bij het thema informatie- en communicatietechnologie, of internationalisering). Bij sommige toegankelijkheidsproblemen is beleidsimplementatie in een vergaand stadium, zonder dat uitkomsten al te evalueren zijn (bijvoorbeeld bij de aansluiting tussen uiteenlopende onderwijsniveaus); ook dan heeft advisering (nog) geen zin. Sommige probleemthema's zijn op dit moment al onderwerp van ad hoc advisering (studiefinanciering bijvoorbeeld). en in andere gevallen lijkt advisering niet meer wenselijk omdat het onderwerp in kwestie als 'uitgeadviseerd' kan worden beschouwd (zoals bij 'loting' het geval is).

2 Illustratie voor een en ander levert het volgende toegankelijkheidsprobleem: 'het bestaan van discrepanties tussen capaciteiten van bepaalde leerlinggroepen enerzijds en schools presteren van deze leerlingen anderzijds, die te groot zijn om door de modale basisschool te kunnen worden overbrugd'. Als probleemoorzaak wordt (bijvoorbeeld) op tekorten gewezen in de voorbereiding voor onderwijs die leerlingen op grond van sociaal-culturele achtergrond vanuit hun huismilieu ontvangen. Als oplossingsrichting wordt dan gedacht aan een aanbod van voor- en buitenschoolse extra's dat voor tekorten zou compenseren. Beleidsvoerders zien zich vervolgens bij het ontwikkelen van passend beleid bij dit probleem, op zijn minst voor de volgende belemmeringen gesteld:
-   het feit dat over doel-middel relaties op dit terrein te weinig zekerheid bestaat - en vooralsnog te krijgen is - om een gegarandeerd effectieve aanpak te kunnen uitwerken;
-   het feit dat ingrijpen van de kant van de overheid mogelijk in botsing komt met de opvoedingsverantwoordelijkheid van de ouders;
-   onduidelijkheid over een passende verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, ouders, andere actoren, terwijl hierbij ook rekening moet worden gehouden met, onder meer, budgettair beperkte overheidsmiddelen, bestuurlijke principes als subsidiariteit, ingeschatte effectiviteit van actoren, en effectiviteit van de beschikbare mogelijkheden tot sturing;
-   voorts speelt een verdelingspolitiek dilemma, namelijk dat wat er in specifieke groepen geïnvesteerd wordt, niet voor andere groepen kan worden aangewend;
-   te anticiperen valt verder dat het te ontwikkelen beleid tegeninvloeden oproept die effecten van dit beleid teniet kunnen doen (in casu: investering in extra leergelegenheid door ouders van de leerlingen die buiten bedoeld beleid vallen).

3 Lees voor 'leerling' ook: student, cursist etc.

4 Met' overheid' wordt hier en in wat volgt de centrale overheid bedoeld, tenzij anders aangegeven.

5 Prestatie is het gebruikelijke, maar niet het enig mogelijke criterium voor 'verdienste': zie het inleidend en slothoofdstuk van de studie 'Toegankelijkheid van het Nederlandse Onderwijs' die dit advies vergezelt.

6 Het meritocratisch gedachtegoed dat inmiddels random het principe werd ontwikkeld, is echter ruimer dan het principe zelf. Zo kan over onderwijsaanbod een en ander worden afgeleid uit de argumenten - zie par. 2.4 - die ter verantwoording van een meritocratische onderwijsopzet worden aangevoerd: een dergelijke opzet zou 'effectief, doelmatig en rechtvaardig' zijn. Dit is moeilijk waar te maken zonder het aanbod in beschouwing te nemen. Een voorbeeld: wil een meritocratische verdeling maatschappelijk 'effectief' zijn. dan is voor elke leerlingstroom een aanbod nodig dat op de later gewenste maatschappelijke, economische, sociale en culturele participatie voorbereidt. Of: 'rechtvaardigheid' impliceert dat met ieders belang wordt rekening gehouden; dus ook voor leerlingen die minder of aanzienlijk minder presteren dan gemiddeld, is tenminste het aanbod nodig dat hen in staat stelt zich maatschappelijk staande te houden.

7 Leerroutes, onderwijstrajecten: compilatie van achtereenvolgende schoolsoorten/-niveaus en differentiaties daarbinnen alsmede verdere leer- en ontwikkelingsmogelijkheden, onderling door formele of informele barrières afgegrensd.

8 Momenteel gelden in het Nederlandse onderwijs basisonderwijs en basisvorming als zodanig.

9 Waarbij de vraag zich voordoet in hoeverre, bij gebleken capaciteiten, belangstelling inderdaad zoals bij de WVO bedoeld - prioriteit krijgt, en in hoeverre eisen van maatschappelijk effectiviteit en doelmatigheid hier grenzen aan stellen.

10 Of, om met Van Kemenade te spreken: 'gelijke kansen op ongelijkheid'.

11 De Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), die op systematische wijze het meritocratische gedachtegoed het stelsel inbrengt, richt zich op potentieel: gesproken wordt over 'intellectuele begaafdheid', 'aanleg', 'capaciteiten' (Wetsontwerp, M.v.T.).

12 Onder meer het Onderwijsvoorrangsbeleid (OVB) en het doelgroepenbeleid onder de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB).

13 Met name de vraag of de aanpak van belemmeringen op dit individuele niveau ook onder 'toegankelijkheidsbeleid' dient te vallen, wordt wel ter discussie gesteld. Anderzijds is 'achterstandsbeleid' in de achterliggende periode ook wel in individuele zin opgevat: in de WBO in eerste instantie, en meer recent weer bij de adviesopdracht van de staatssecretaris aan de Commissie Indicatie Onderwijsachterstanden (commisie Kohnstamm).

14 Voor de individuele benadering kan het Weer samen naar school-beleid (WSNS) als voorbeeld gelden evenals de adviesaanvraag die recent aan de Commissie Indicatie Onderwijsachterstanden werd gericht, over mogelijkheden om al bij intrede in het basisonderwijs achterstanden bij leerlingen op het spoor te komen.

15 Selectieprocedures en de relatieve - en onvolkomen - validiteit daarvan waren bij de conceptie van de WVO een belangrijk aandachtspunt.

16 Als bij de WVO vastgelegd.

17 Waarbij het gegeven dat 'uitstel van selectie' in de praktijk van het Nederlandse onderwijs nauwelijks van de grond kwam, een factor is. Uitstel omwille van een valider selectie - de middenschooldiscussie - werd doorkruist door andere overwegingen en belangen, en het uiteindelijke compromis 'basisvorming' leidde in feite weer tot het naar voren halen van de selectie voor het vo.

18 Met name in de WVO werden correctiemogelijkheden uitgewerkt: overstap. doorstroom, indirecte leerwegen en stapeling. Deze mogelijkheden worden momenteel voor een deel weer teruggebracht, dit via verhoging van doorstroomeisen en via formele doorstroomrestricties in en aansluitend op het voortgezet onderwijs, via aanpassingen van de WSF, via o.m. ontkoppeling van beroeps- en algemeen voortgezet onderwijs onder de WEB, en via een reeks verdere maatregelen in deze WEB (o.m.: ontkoppeling van deficiëntie-aanpak en genormeerde studielast; opheffen van oriëntatie en schakelvoorzieningen en van vhbo en havo/mbo; decentralisatie van vavo-verantwoordelijkheid; het doorgeven door de overheid aan de LOB's van de verantwoordelijkheid voor het opstellen van niveaubepalende opleidingsprofielen, anderzijds het door de overheid bepalen van leerwegen los van de situatie in het beroepenveld).

19 Discussienota 'Blijven leren'. Punt van discussie is hier vooral hoever de beleidsimplicaties van de eis 'blijvend' dienen te strekken, nu snelle maatschappelijke, economische en technologische ontwikkelingen tot 'levenslang leren' lijken te dwingen; vooral speelt ook de vraag òf en in hoeverre en hòe de toegankelijkheid van zulke leer- en ontwikkelingsgelegenheid overheidsverantwoordelijkheid is.

20 'Hoe uiteenlopend' is hier de vraag, of wel: welke mate van ongelijkheid is bij deze perspectieven aanvaardbaar? Moeten garanties geregeld worden ten aanzien van een aanvaardbare minimumopbrengst van onderwijs (zie de discussie over bodemgroepen, maatschappelijke tweedeling e.d.); en hoe verdedigbaar is anderzijds, en dan met name bij de hogere onderwijsniveaus, de omvang van de maatschappelijke investeringen die een studie vergt, gegeven het profijt dat aan de individuele student toevloeit?

21 Zelfs wordt gewezen op de wenselijkheid om bij vóór- en buitenschoolse ontwikkeling in te grijpen. omdat dit in bepaalde gevallen mede als voorwaarde gezien kan worden voor een werkelijk meritocratische gang van zaken in het onderwijs zelf.

22 Overigens wordt sinds enige tijd ook de (beroeps)-startkwalificatie essentieel genoemd, zie de Nota 'Een Goed Voorbereide Start'; Nota 'Profiel'; Discussienota 'Blijven leren'. Hoewel dit element niet thuishoort in het funderend onderwijs zoals dat nu omschreven wordt, is het dus evenals basisonderwijs en basisvorming wel als onderdeel van de 'basistoerusting' te zien.

23 In de eerste fase vo geldt de timing van de overgang naar gedifferentieerd onderwijs al zo'n halve eeuw als twistpunt bij beleidsontwikkeling. In het bao is het geen officieel discussiepunt, maar wel speelt de vraag of de mate van feitelijke - externe - differentiatie die desondanks in dit stadium wordt geconstateerd, aanvaardbaar is en zo nee, of ze te stoppen valt.

24 Overigens worden inmiddels via de WEB en de voorgestelde wijziging van de WVO m. b. t. de invoering van het praktijkonderwijs, alternatieve bodemtrajecten ingesteld, met enig risico overigens voor de transparantie van het stelsel en vooralsnog zonder effectiviteitsgarantie.

25 De opvatting dat toegankelijkheid ook in termen van garanties over 'begaanbaarheid' van trajecten moet worden geformuleerd, kwam in de jaren '70 in zwang. (Voordien gold de zorg vooral selectie bij instroom). Deze ruimere opvatting blijkt in de WBO, de Hoofdlijnennotitie WSNS, de WVO na invoering van de basisvorming en het Wetsvoorstel leerwegen mavo/vbo.

26 Onder meer vanwege telkens weer geconstateerde discrepanties - kwantitatief, kwalitatief - tussen categorieën abituriënten enerzijds, arbeidsmarktbehoeften anderzijds, zijn er wel twijfels aan de mogelijkheden tot voldoende adequate afstemming.

27 'Standaard'; zij het dat in beleidsuitspraken en wetgeving voor bao, ten dele ook vo, de noodzaak van individualisering en interne differentiatie wordt aangegeven, en dat deze, naar uit evaluaties blijkt (Inspectie, CEB) allerminst standaard gerealiseerd blijkt.

28 Ook hier is inmiddels duidelijk dat het werkelijkheidsgehalte ervan voor een niet onaanzienlijk aantal leerlingen - met name die in de lagere echelons van het stelsel - tekortschiet. Zie o.m. het recente WRR-rapport 'Tweedeling in perspectief'.

29 Zie de in voorgaande alinea's al genoemde wetten en documenten, en zie het overzicht van relevante beleidsuitspraken in de bijlage 'Toegankelijkheid in beleid en actualiteit' die dit advies vergezelt.

30 Zie werkdocument 'Toegankelijkheid in actualiteit en beleid'; zie ook het inleidend hoofdstuk in de themabundel 'Toegankelijkheid'.

31 Gezien de wetenschappelijke stand van zaken op dit punt, lijkt de vraag naar maatschappelijke effectiviteit ook voor een groot deel nog op de onderzoeksagenda thuis te horen, wellicht meer dan op de adviesagenda.

32 C.q. studenten, cursisten, stagiaires, lerenden...

33 In principe is hier een beroepsstartkwalificatie bij inbegrepen.

34 Wat, in voorkomend geval, enige tot vergaande aanpassing van leerwegen kan impliceren.

35 'Studie -' respectievelijk 'Werkdocument Toegankelijkheid', aan dit advies toegevoegd.

36 De redeneerlijn recapitulerend: a) in het stelsel variëren leerroutes en onderwijsaanbod van basaal (funderend onderwijs) tot excellent niveau (wo en verder); b) dit aanbod levert leerlingen uiteenlopende perspectieven op, eveneens varierend van basaal tot excellent; c) leerlingen dient in overeenstemming met hun capaciteiten een 'passend' aanbod geleverd te worden, met een 'passend' perspectief; en d) 'passend', zowel qua aanbod als qua perspectief, moet voor elk capaciteitenniveau kwalitatief en kwantitatief aanvaardbaar zijn - wat een gegarandeerd minimum-aanbod en -perspectief impliceert.

37 Dat wil zeggen: verschillen die niet op prestatiepotentieel zelf terug te voeren zijn, maar op factoren die verhinderen dat potentieel in feitelijke prestaties tot uitdrukking komt.

38 Voor zover zulke belemmeringen zich binnen de invloedssfeer van het onderwijs voordoen of binnen deze invloedssfeer kunnen worden gebracht.

39 NB.: het begrip 'stelsel' wordt hier ruime zin gehanteerd: voorzieningen in het totale leer-, ontwikkelings- en onderwijstraject. Zie ook de dimensie 'Reikwijdte'.

40 Een voorbeeld: bij achterstand van allochtone groepen in het basisonderwijs blijkt het halen van beide genoemde doelen problematisch - essentiële basistoerusting en leerroute die bij de capaciteiten past -; voorts kunnen selectie en inrichting of aanbod van het stelsel tekortschieten, zijn oorzaken niet slechts in het onderwijs, maar ook in de voorschoolse fase en onderwijsextern te situeren, zodat beleid ook daar aan de orde is, en is er discussie over welke overheden en welke uiteenlopende actoren buiten de overheid verantwoordelijkheid dragen.

41 In de preambule tot het advies werden onder meer de volgende soorten probleemconstanten genoemd: dilemma's bij conflicten tussen doelen en waarden, beleidsbeginselen onderling, uiteenlopende belangen etc.; discrepanties tussen doelen en middelen, of wenselijkheid en haalbaarheid; onzekerheden, over doel/middel-relaties, effecten, neveneffecten van beleid, relevante factoren etc.; onduidelijke verantwoordelijkheden; onduidelijke effectiviteit van sturing van complementaire actoren; een invloedssfeer die beperkter is dan voor de oplossing van het probleem geboden is; instrumentele beperkingen binnen de eigen invloedssfeer.

42 'Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs', in bijlage aan dit advies toegevoegd.