Wat scholen vermogen

8 januari 2002 | Advies

1. Inleiding

Dit advies gaat over een aantal verwante onderwerpen, namelijk de autonomie waarover scholen kunnen beschikken, het beleidsvoerend vermogen van scholen en de bestuurlijke inrichting in het primair en voortgezet onderwijs. Duidelijk zal worden dat er op dit vlak veel in beweging is en dat er mogelijkheden zijn voor verdere ontwikkelingen in ‘wat scholen vermogen’. Centraal in het advies staat de positie van de school, opgevat als de organisatorische eenheid die onderscheiden kan worden van het schoolbestuur. Binnen de school geven een professionele schoolleiding en professionele leraren vorm aan de organisatie en aan het onderwijs. Vanuit die centrale positie van de school wordt gekeken naar de relatie met het schoolbestuur en de verdere omgeving, en met name naar mogelijkheden om de positie en het beleidsvoerend vermogen van de school te versterken.

Het advies beschrijft de huidige ontwikkelingen en geeft naar aanleiding daarvan een aantal aanbevelingen. Een deel van deze aanbevelingen is vrij direct toepasbaar, bijvoorbeeld als het gaat om mogelijkheden voor professionalisering van de schoolleiding. Daarnaast heeft het advies tevens een meer open karakter in de zin dat de raad een richting aangeeft die nadrukkelijk verder bediscussieerd en uitgewerkt moet worden. Dat geldt bijvoorbeeld voor mogelijkheden voor initiatiefrijke groepen docenten om door hen ontwikkelde concepten uit te werken binnen of buiten het bestuur waaronder hun school valt.

Hieronder worden achtereenvolgens aangegeven: de aanleiding voor dit advies, de verbinding tussen de adviesvragen, de toespitsing op een aantal thema’s, de uitgangspunten bij de behandeling ervan, en de opbouw van het advies.

1.1 Aanleiding voor dit advies

Twee van de drie vragen zoals deze in de adviesaanvraag (zie bijlage 1) zijn opgenomen, zijn afkomstig uit de beleidsreactie op de studie Dereguleren met beleid die de Onderwijsraad in december 2000 heeft uitgebracht. De eerste vraag gaat over mogelijkheden om rekening te houden met faseverschillen tussen scholen wat betreft de mate waarin ze met de beschikbare beleidsruimte weten om te gaan. De tweede vraag betreft mogelijkheden voor verbetering van het beleidsvoerend vermogen van scholen. De derde adviesvraag was als thema al eerder opgenomen in het werkprogramma van de Onderwijsraad voor 2001 en betreft de ‘bestuurlijke inrichting van het funderend onderwijs’. Mede op verzoek van de Tweede Kamer is de factor schaalgrootte een specifiek aandachtspunt in het advies. Daarbij zou het er met name om moeten gaan dat ook bij schaalvergroting van scholen in de onderwijspraktijk zelf een kleine schaal wordt behouden dan wel gerealiseerd.

1.2 Verbinding van de adviesvragen

De adviesvragen kunnen als volgt met elkaar worden verbonden. Uit de studie Dereguleren met beleid blijkt dat het beleidsvoerend vermogen van scholen een cruciale factor is voor een goede benutting van de autonomie, oftewel de beleidsruimte waarover de school kan beschikken. Wanneer de beleidsruimte niet of niet voldoende wordt benut, wordt de kans kleiner dat deregulering en autonomievergroting zoals deze in het onderwijsbeleid worden nagestreefd, positieve effecten hebben op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. Binnen de context van het dereguleringsbeleid van de rijksoverheid kan met dit gegeven op twee manieren worden omgegaan. Ten eerste kan mogelijk expliciet rekening worden gehouden met faseverschillen in het beleidsvoerend vermogen van scholen door te variëren in de mate van autonomie waarover scholen binnen de kaders van wet- en regelgeving kunnen beschikken. Een school die meer ruimte aankan en aan wil kan dan gebruik maken van meer beleidsruimte, terwijl een school die dat niet kan of niet wil, binnen een meer gereguleerde setting kan functioneren. De gedachte hierbij is dat zo de aanwezige beleidsvoerende capaciteit beter kan worden benut. Bij voorkeur zou van de aangebrachte variatie tevens een prikkel tot de ontwikkeling van het beleidsvoerend vermogen moeten uitgaan. In het advies wordt bekeken wanneer en op welke wijze sprake zou moeten zijn van variatie in autonomie en welke functies die variatie kan hebben.

Een tweede manier om met de cruciale factor ‘beleidsvoerend vermogen’ om te gaan, is het stimuleren van scholen in de ontwikkeling van hun beleidsvoerend vermogen. Dat kan mogelijk via de genoemde variatie in autonomie, maar ook via andere instrumenten die in dit advies worden besproken, zoals bijvoorbeeld professionalisering van schoolleiders, aanmoediging van groepen leraren tot initiatieven, en aanpassing van de bestuurlijke inrichting.

1.3 Toespitsing van de adviesvragen

In het licht van de adviesvragen richt dit advies zich op vijf specifieke thema’s die hieronder worden toegelicht. Het gaat om:
1   variatie in autonomie;
2   professionaliteit van de schoolleiding;
3   professionaliteit van leraren en de interne organisatie van scholen;
4   schaalgrootte en samenwerking; en
5   bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording.

1   VARIATIE IN AUTONOMIE
Scholen verschillen in beleidsvoerend vermogen; ook wanneer het beleidsvoerend vermogen wordt vergroot, zullen er verschillen blijven. Een manier om als rijksoverheid daarmee om te gaan kan zijn om te variëren in de mate van autonomie waarover scholen kunnen beschikken.

Uitgaande van de plannen van de rijksoverheid voor verdere deregulering en autonomievergroting wordt in dit advies bekeken of er gezien de plannen voor verdere deregulering wel of niet sprake zou kunnen zijn van expliciete, door de rijksoverheid aan te brengen variatie in autonomie tussen scholen. Ook wordt gekeken naar de functies die variatie in autonomie kan hebben.

2   DE PROFESSIONALITEIT VAN DE SCHOOLLEIDING
De schoolleiding - breed opgevat als alle leidinggevenden die op verschillende managementniveaus bij de school betrokken zijn - heeft een cruciale rol in de school. Ook de leraren en het schoolbestuur hebben een cruciale rol, maar de schoolleiding neemt een sleutelpositie in, zowel als het gaat om de interne afstemming als in relatie tot de afstemming op de omgeving.

Vanwege de centrale rol van de schoolleiding is professionalisering van schoolleiders en andere leidinggevenden binnen de school van groot belang. In dit advies wordt gekeken naar de ontwikkelingen die er op dat vlak zijn en naar verdere mogelijkheden voor professionalisering.

3   DE PROFESSIONALITEIT VAN LERAREN EN DE INTERNE ORGANISATIE VAN DE SCHOOL
Dit advies gaat met name over scholen en besturen. Toch wordt ook aandacht besteed aan leraren. Leraren maken immers het onderwijs. Dit gegeven weerspiegelt zich in het lerarenbeleid van de rijksoverheid en de ontwikkelingen op het vlak van het personeelsbeleid van scholen.

Een interessante vraag is hoe de professionaliteit van leraren en de interne organisatie van scholen zich verder zullen ontwikkelen en hoe groepen leraren beter kunnen worden toegerust in hun initiërende rol. Een actuele vraag is ook hoe de voordelen van grootschalige organisaties gecombineerd kunnen worden met interne kleinschalige organisatievormen. In dit advies wordt op deze aspecten ingegaan.

4   SCHAALGROOTTE EN SAMENWERKING
In de afgelopen decennia zijn in het primair en voortgezet onderwijs scholenfusies en andere vormen van schaalvergroting gerealiseerd. Ofschoon dit in beide sectoren veel in beweging heeft gezet, is het aantal scholen en schoolbesturen desalniettemin nog groot, zeker als we deze aantallen vergelijken met de andere onderwijssectoren. Er is ook een grote variatie aan verschijningsvormen van scholen in relatie tot hun bestuur. Naast schaalvergroting van besturen en scholen door fusie is er een toenemende samenwerking tussen scholen onderling en tussen scholen en andere instanties, bijvoorbeeld bij Weer Samen Naar School (WSNS), de brede school en lokaal onderwijsbeleid.

In dit advies wordt ingegaan op bestuurlijke schaalvergroting en samenwerkingsvormen in relatie tot de autonomie van scholen. Met name wordt ingegaan op mogelijkheden om bepaalde negatieve effecten van schaalvergroting die vanuit het perspectief van scholen kunnen optreden, tegen te gaan.

5   BESTUURLIJKE INRICHTING, TOEZICHT EN VERANTWOORDING
Meer autonomie en meer eigen verantwoordelijkheid betekenen dat scholen meer aandacht besteden aan de verantwoording tegenover hun omgeving.

Het advies bespreekt de bestuurlijke inrichting van scholen en besturen, het interne toezicht en de verantwoording. Bij dit laatste wordt onderscheid gemaakt tussen de verticale verantwoording (via de inspectie naar de minister) en de horizontale verantwoording (naar ouders, afnemers en de lokale/regionale omgeving).

1.4 Uitgangspunten

Zoals eerder aangegeven staat in dit advies de positie van de school centraal. Van daaruit wordt gekeken naar de relatie met het bestuur en de verdere omgeving. Met name wordt gekeken naar mogelijkheden om de positie en het beleidsvoerend vermogen van de school te versterken. In de lijn van deze gedachte hanteert de raad in dit advies de volgende uitgangspunten:

Ten eerste moeten de beschikbare capaciteiten zo goed mogelijk worden benut en moeten de onderwijsmiddelen zoveel mogelijk worden aangewend voor het primaire proces. Mede hierom moeten bevoegdheden op een zo laag mogelijk niveau worden neergelegd (subsidiariteitsbeginsel). Dit geldt voor de relatie tussen overheid en schoolbestuur, voor de relatie tussen bestuur en school, en voor de verhoudingen binnen de school.

In lijn hiermee ligt het uitgangspunt dat wanneer over autonomievergroting gesproken wordt, het vooral gaat over de autonomie van de school, opgevat als organisatorische eenheid van schoolleiding, leerkrachten en ouders/leerlingen, te onderscheiden van het bestuur van de school. De uiteindelijke zeggenschap en eindverantwoordelijkheid berusten echter bij het schoolbestuur - het bevoegd gezag -. Het schoolbestuur dient te zorgen voor de coördinatie en handhaving van solidariteit; het is de voornaamste adressant aan wie de wetgever normen oplegt; het is degene die vermogensrechtelijk aansprakelijk is; en het is de degene die de schoolleiding en de leerkrachten benoemt. Echter, het primaire onderwijsproces in de school - waar het ten slotte vooral om gaat - speelt zich veelal op afstand van het schoolbestuur af; de beslissingen inzake dat onderwijsproces worden de facto vooral door schoolleiding en leerkrachten genomen, waarbij ook de meeste kennis over dat proces berust. Derhalve dient - onder erkenning van de eindverantwoordelijkheid van het schoolbestuur - zoveel mogelijk ruimte geboden te worden om (ook de jure) beslissingsbevoegdheden bij de school - meestal de schoolleiding - te leggen. (Hierop wordt met name in hoofdstuk 7 nader ingegaan). Tevens dient er een zekere ruimte te zijn voor de school om voorstellen te doen die er op gericht zijn om eigen concepten te ontwikkelen en daarmee eventueel uit het bestaande bestuurlijke verband te stappen (‘opting out’). In bijzondere gevallen moeten scholen die voorstellen kunnen doorzetten (zie hoofdstuk 6).

Tot slot zijn uitgangspunten dat pluriformiteit in het aanbod (bijvoorbeeld naar typen opleidingen, denominaties en pedagogisch klimaat)1 en interne schaalverkleining wenselijk zijn.

1.5 Opbouw van dit advies

In het volgende hoofdstuk volgt een uitwerking van het kader van dit advies. In de vijf hoofdstukken daarna worden de in paragraaf 1.3 genoemde thema’s uitgewerkt. Het advies sluit af met een samenvatting.

De bijlagen bevatten de adviesaanvraag, een inventarisatie en analyse van vormen van bestuurlijke inrichting, en een lijst van personen waarmee ten behoeve van de voorbereiding van dit advies individuele gesprekken dan wel groepsgesprekken zijn gevoerd.

2. Algemeen kader

In dit hoofdstuk wordt het algemeen kader van dit advies uitgewerkt. Het uitgangspunt is de positie van scholen in relatie tot hun omgeving en de veranderingen die zich daarbinnen voltrekken. Onderscheid wordt gemaakt tussen de maatschappelijke omgeving (paragraaf 2.1) en de bestuurlijke omgeving (paragraaf 2.2). Een goede toerusting van een school om binnen die omgeving te functioneren houdt onder meer in dat de school voldoende beleidsruimte en een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen nodig heeft. Het begrip ‘beleidsvoerend vermogen’ is een centraal thema in dit advies en speelt in alle navolgende hoofdstukken een rol. In paragraaf 2.3 wordt het begrip uitgewerkt.

2.1 Maatschappelijke omgeving

In toenemende mate worden allerlei maatschappelijke taken bij de school neergelegd. Overheid, ouders en maatschappelijke groeperingen formuleren voortdurend (nieuwe) eisen, wensen en verwachtingen ten aanzien van onder meer achterstandsbestrijding, arbeidsparticipatie, opvang van leerlingen, sociale cohesie, veiligheid en sociaal beleid. Door deze vaak tegenstrijdige en niet gelijktijdig te honoreren verlangens neemt de druk op scholen toe. Deze druk wordt nog versterkt vanwege de vaak beperkte toerusting van scholen voor deze taken en de toenemende complexiteit van hun omgeving.

Redenen waarom juist de school wordt aangesproken op diverse maatschappelijke taken, liggen onder meer in het bereik en de bereikbaarheid van deze voorziening: alle kinderen gaan naar school en overal zijn scholen. Ook speelt mee dat scholen nadrukkelijk worden geconfronteerd met maatschappelijke problemen: sociale problemen komen als het ware ‘op kindervoeten’ de school binnen. Andere factoren die meespelen zijn onder meer dat in scholen hoog opgeleide professionals werken en dat de overheid van oudsher een grote invloed heeft op hetgeen in het onderwijs gebeurt. Vanuit die traditie legt de rijksoverheid ook nu nog veel taken bij de school neer.2

In een ruimer perspectief is bij de positionering van scholen in hun omgeving het begrip ‘civil society’ van belang. Dit begrip zou kunnen worden vertaald als ‘burgermaatschap(pij)’ of ‘(burger)gemeenschap’. Zoals de raad aangeeft in zijn Werkprogramma 2002 is ten behoeve van het onderwijs een inzet nodig van zowel de overheid (op alle niveaus) als van de markt als van de civil society (Onderwijsraad, 2001g).3 Vooruitlopend op komende activiteiten van de raad waarin de civil society nader wordt belicht (waaronder een verkenning ‘civil society’ die in 2002 wordt uitgebracht) wordt het begrip ook bij dit advies betrokken. Het gaat dan met name om aspecten als het belang van de school voor sociale samenhang, en het belang van betrokkenheid van burgers bij het onderwijs. Deze benadering stemt overeen met die van de Verkenningen 2002 die het Kabinet in augustus 2001 heeft gepubliceerd en het advies Publiek en Privaat dat de Onderwijsraad in oktober 2001 heeft uitgebracht. In Bedreven en gedreven - de inleiding op de Verkenningen 2002 - stelt het SCP dat het overheidsbeleid in het teken is komen te staan van de breed ervaren behoefte aan meer sociale veiligheid en maatschappelijk verantwoordelijkheidsgevoel. Een antwoord is gezocht in een beleid gericht op de bevordering van sociale cohesie en een versteviging van de sociale infrastructuur (SCP, 2001, p.12). In het advies Publiek en Privaat neemt de raad het criterium ‘sociale cohesie’ op in het beoordelingskader voor private geldstromen naar het onderwijs (Onderwijsraad, 2001d).

Overigens is de relatie tussen onderwijs en het oplossen van maatschappelijke problemen c.q. het bevorderen van de sociale cohesie tweezijdig. Enerzijds is de school een centraal punt als het gaat om mogelijkheden om sociale cohesie te bevorderen. Andersom draagt de versterking van de sociale cohesie (maatschappelijke verbanden, sociaal kapitaal) bij aan de vermindering van sociale problemen en aan een verhoging van onderwijsopbrengsten. Dit blijkt onder meer uit onderzoek in de Verenigde Staten, ook bij controle voor factoren zoals etnische samenstelling, welvaart, armoedecijfers en grootte van schoolklassen (Putnam, 2000, p.296-306). De bijdrage van wijkkenmerken aan het schoolsucces loopt via sociale netwerken, normen en waarden, vertrouwen in de school en vertrouwen in de verdere samenleving.

De laatste jaren groeit het besef dat de school haar maatschappelijke taken samen met professionele partners van buiten het onderwijs moet oppakken om succesvol te kunnen zijn. De grote vlucht die de brede school de laatste jaren neemt, aanvankelijk in het primair onderwijs maar in toenemende mate ook in het voortgezet onderwijs, is daarvan een voorbeeld. Cruciaal is tevens de betrokkenheid van ouders. Deze betrokkenheid kan vorm krijgen via het bestuur van de school, via de medezeggenschap en via participatie van ouders in relatie tot of ter ondersteuning van het primaire proces (voorlezen, ict, overblijfvoorzieningen, onderhoud, schoolreisjes, buitenschoolse activiteiten). Ook de initiatieven rond ‘charter schools’ en ‘community schools’ in de Verenigde Staten zijn te zien als voorbeelden van pogingen om de betrokkenheid van ouders en leerlingen (evenals die van leraren) bij de school te vergroten. Een vergelijkbare ontwikkeling in Nederland is op gang gekomen met de vraag naar een terugkeer van ‘de menselijke maat’ in het onderwijs (en in andere sectoren). Het uitgangspunt daarbij is dat een kleinschalige vormgeving van onderwijsvoorzieningen voor ouders, leerlingen en leraren bevorderend werkt op de identificatiemogelijkheden met en het gevoel van (mede)verantwoordelijkheid voor de school (RMO, 2000). De adviesvraag om aandacht te besteden aan de factor schaalgrootte houdt hiermee direct verband.

2.2 Bestuurlijke omgeving

In deze paragraaf wordt ingegaan op de relatie tussen deregulering en autonomievergroting, de spanning tussen sturing en autonomie, de studie Dereguleren met beleid (Onderwijsraad, 2000b) en ontwikkelingen in het beleid van de rijksoverheid.

2.2.1 NIET ALLE DEREGULERING LEIDT TOT MEER AUTONOMIE

Autonomie wordt doorgaans opgevat als de formele beleidsruimte die scholen hebben in relatie tot de sturing door de rijksoverheid. Overheidssturing krijgt vorm via wet- en regelgeving, maar ook via bijvoorbeeld voorlichting, subsidies, convenanten en opiniërende beleidsnota’s. Zoals in paragraaf 2.2.4 nader wordt aangegeven is in het overheidsbeleid de laatste jaren sprake geweest van deregulerende initiatieven. Deregulering houdt in dat verband in: vermindering en vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid. Voor een deel worden bij deregulering rijkstaken op een lager niveau neergelegd maar niet bij de scholen. Decentralisatie naar gemeenten is daarvan een duidelijk voorbeeld. Wanneer rijksbemoeienis vermindert en de verantwoordelijkheden bij de scholen zelf terechtkomen, spreken we van autonomievergroting.

Deregulering in de zin van vermindering en vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid gaat niet altijd samen met meer autonomie voor scholen. De genoemde decentralisatie naar gemeenten is daarvan een voorbeeld. Naast gemeenten zijn er nog meer intermediaire instanties die een deel van de aan de scholen toegekende autonomie invullen met eigen regels en voorschriften. Voorbeelden zijn het Vervangingsfonds, het Participatiefonds, CAO-partners en de inspectie van het onderwijs. Overigens kunnen intermediaire instanties scholen ook ondersteunen en aanzetten tot innovatie zonder als normerend te worden ervaren.4

2.2.2 SPANNING TUSSEN STURING EN AUTONOMIE

In relatie tot deregulering en autonomievergroting is het van belang om op te merken dat de eigen verantwoordelijkheid van scholen altijd gestalte krijgt binnen de kaders van het (landelijke en lokale) overheidsbeleid. Autonomie van scholen is altijd een relatieve autonomie. Bij dereguleringsbeleid is er geen sprake van absolute deregulering; er is altijd een combinatie van deregulerend en regulerend beleid. Zoals ook wordt uiteengezet in de studie Dereguleren met beleid komt deze combinatie voort uit de zoektocht naar een balans tussen de overheidsverantwoordelijkheid en die van onderwijsinstellingen en andere actoren. Een voorbeeld van regelgeving die uitdrukking geeft aan de overheidsverantwoordelijkheid maar ook ruimte laat voor de autonomie van instellingen, is outputsturing binnen het onderwijskundige domein. Kerndoelen en exameneisen geven aan over welke bagage leerlingen moeten beschikken om in de maatschappij te kunnen functioneren; hoe instellingen dat realiseren, is bij outputsturing vrij. Ook regels ten aanzien van de kwaliteitszorg zijn een voorbeeld van regelgeving die de overheidsverantwoordelijkheid en de eigen verantwoordelijkheid van instellingen kan combineren (Onderwijsraad, 2000b, p.89-91).

Ook op gemeentelijk niveau is de spanning tussen overheidssturing en autonomie terug te zien. Een voorbeeld kan worden gegeven aan de hand van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de huisvesting. In een aantal gemeenten wordt deze verantwoordelijkheid doorgedecentraliseerd naar de schoolbesturen. Dat komt tegemoet aan de eigen verantwoordelijkheid van het onderwijs en past binnen de gedachte van autonomievergroting. Een groot aantal gemeenten wil echter niet tot doordecentralisatie overgaan, met name gemeenten die het huisvestingsbeleid van scholen in een ruimere context van onderwijs-, jeugd- en achterstandenbeleid plaatsen. Via het lokale beleid ten aanzien van de huisvesting van welzijns-, zorg- en onderwijsvoorzieningen (onder meer het kader van de brede school) kan daarop enige sturing worden uitgeoefend. Bij doordecentralisatie vervalt die sturingsmogelijkheid voor de gemeente. In paragraaf 3.2.2 wordt nader ingegaan op doordecentralisatie, maar dan met name in het verband van variatie in autonomie in relatie tot het beleidsvoerend vermogen van scholen en besturen. In hoofdstuk 6 komt de relatie tussen lokale overheid en scholen nog een keer terug in het verband van de gemeente als samenwerkingspartner voor de school.

2.2.3 DE STUDIE DEREGULEREN MET BELEID

In de studie Dereguleren met beleid (Onderwijsraad, 2000b) onderzoekt de raad de effecten, risico’s en kansen van deregulering en autonomievergroting in de verschillende sectoren van het onderwijs. Naar aanleiding daarvan doet de raad een aantal suggesties voor verder dereguleringsbeleid met inachtneming van zowel de overheidsverantwoordelijkheid als de eigen verantwoordelijkheid van onderwijsinstellingen. Met name gaat het om mogelijkheden om binnen een deregulerende context negatieve effecten van het beleid te verminderen en positieve effecten te bevorderen.

Risico’s en kansen van dereguleringsbeleid zijn in de studie gegroepeerd naar de rijksoverheid, intermediaire actoren en onderwijsinstellingen. In relatie tot de rijksoverheid hebben risico’s en kansen betrekking op het zoeken van een balans tussen deregulering en regulering en de neiging om als rijksoverheid te snel in te grijpen met regulerende maatregelen (re-regulering).
Bij risico’s die met intermediaire actoren te maken hebben gaat het om het eerder genoemde verschijnsel dat bij deregulering vaak andere actoren de regulerende taak van het rijk overnemen waardoor de autonomievergroting van instellingen in het gedrang kan komen.
Wat betreft risico’s en kansen bij de scholen constateert de raad dat de slaagkansen van de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting in belangrijke mate afhankelijk zijn van het beleidsvoerend vermogen binnen de instellingen. De instellingen verschillen op dat vlak, zowel binnen sectoren als tussen sectoren. Risico’s van te weinig beleidsvoerend vermogen zijn conservatisme en passiviteit. Kansen van een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen zijn versterking van de eigen identiteit van instellingen, meer variatie tussen instellingen en innovatie. Verder wordt geconstateerd dat bij een toenemende autonomie (en bij schaalvergroting) vaak sprake is van meer interne regulering door het bestuur, bovenschools management en het management van de instellingen. Daarbij groeien vaak ook de beleids- en beheersorganisatie en neemt de gerichtheid op secundaire processen (huisvesting, bekostiging, personeel en dergelijke) toe. Risico’s hiervan zijn ‘verstaffing’, het ontstaan van weerstand binnen instellingen en het afnemen van het beleidsvoerend vermogen van de instelling. Een kans die verbonden is aan interne (re- )regulering is dat binnen de instelling een op de situatie afgestemde verdeling van bevoegdheden en middelen wordt gevonden waardoor de doelmatigheid kan toenemen. Verder wordt in de studie geconstateerd dat deregulering en autonomievergroting positief kunnen uitwerken op de professionele ontwikkeling en op de aantrekkelijkheid en het imago van het beroep. Autonomievergroting biedt meer ruimte voor het professionele oordeel van leraren, tenzij deze ruimte onevenredig zwaar (disproportioneel) wordt ingeperkt door voorschriften die verband houden met het afleggen van rekenschap en verantwoording. Tegelijkertijd zijn de slaagkansen van deregulering en autonomievergroting mede afhankelijk van de wijze waarop leraren hun nieuwe verantwoordelijkheden zien.

Waar het gaat om de verdere vormgeving van dereguleringsbeleid noemt de raad in de studie Dereguleren met beleid onder meer de volgende mogelijkheden:
•   Bij de keuze van beleidsinstrumenten moet de rijksoverheid de beleidssituatie systematisch analyseren aan de hand van een aantal aandachtspunten. Van belang is ook om voortijdige re-regulering te vermijden en om faseverschillen tussen instellingen te accepteren. Verder moet de rijksoverheid vanuit het oogpunt van het publiek belang van het onderwijs waarborgen inbouwen, ook binnen een deregulerende context.
•   Naast een inhoudelijke rol heeft de rijksoverheid binnen een deregulerende context in toenemende mate een procesmatige rol. Met name gaat het om het ordenen en bewaken van het speelveld van instellingen en andere actoren in en om het onderwijs. Mogelijkheden om actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen te versterken in hun rol als tegenkracht ten opzichte van de onderwijsinstellingen zijn: het verbeteren van de communicatie tussen instelling en omgeving, het verbeteren van het beleidsvoerend vermogen van gemeenten, het verhelderen van de verantwoordelijkheidsverdeling, het actualiseren van de medezeggenschap en het beter instrumenteren van het klachtrecht.
•   Het beleidsvoerend vermogen van instellingen kan worden vergroot via voorlichting, scholing en door te proberen goede mensen vast te houden met aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden. Daarbij zou gebruik gemaakt moeten worden van de inzichten uit onderwijsonderzoek over condities voor en kenmerken van een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen. Naarmate het beleidsvoerend vermogen van instellingen meer is ontwikkeld, kan het bestuur meer de rol van kwaliteitsbewaker (intern toezicht) gaan vervullen.
•   Tot slot wordt in de studie gewezen op het belang van stimulering van samenwerking en zelfsturing. Samenwerking tussen instellingen en zelfregulering van de beroepsgroep en de sectoren kunnen bijdragen aan het beleidsvoerend vermogen, regionale afstemming, de ontwikkeling van beroepsstandaarden en de ontwikkeling van de kwaliteitszorg.

Overigens heeft de raad mede in relatie tot de studie Dereguleren met beleid recent een verkenning naar marktwerking in het onderwijs uitgebracht (Onderwijsraad, 2001c). In deze verkenning De Markt Meester? wordt ingegaan op de balans tussen markt en overheid, de relatie tussen deregulering en marktwerking in het onderwijs, verschijningsvormen van marktwerking, trends en effecten van marktwerking. Op basis daarvan worden thema’s benoemd die volgens de raad belangrijk zijn voor marktwerkingsbeleid. Deze thema’s hebben te maken met:
•   de deregulering van het onderwijsaanbod: inhoudelijke deregulering en lternatieve vormen van kwaliteitsborging, afbakening van een basispakket onderwijs;
•   de regulering van de onderwijsmarkt: verbetering van toetredingscondities tot het stelsel, aanbodvariëteit, inpassing van ict en nieuwe aanbieders, transparante informatie voor onderwijsdeelnemers; en
•   de bekostiging van het onderwijs: private financiering en private betrokkenheid, mogelijkheden van vraagbekostiging.
Over een aantal van deze thema’s zal de raad nader advies uitbrengen. Voor het thema ‘private financiering en private betrokkenheid’ is dat al gedaan; tegelijk met de genoemde verkenning heeft de raad namelijk het advies Publiek en privaat uitgebracht (Onderwijsraad, 2001d).

2.2.4 ONTWIKKELINGEN IN HET BELEID VAN DE RIJKSOVERHEID

In de jaren tachtig van de twintigste eeuw begin het denken over het onderwijsbeleid te veranderen. Er komt aandacht voor deregulering en autonomievergroting. Het feitelijke rijksbeleid dat in deze periode wordt gevoerd, is zowel regulerend als deregulerend. Deregulering vindt in die tijd vooral nog plaats in de bve-sector en het hoger onderwijs.

In de jaren negentig worden de ideeën over deregulering en autonomievergroting verder uitgewerkt en in praktijk gebracht. Ten aanzien van het hoger onderwijs wordt de meeste deregulering gerealiseerd, daarna volgt de bve-sector. In het primair en voortgezet onderwijs is in de sfeer van de bekostiging het meeste gedereguleerd en op onderwijsinhoudelijk gebied het minste. Met name op onderwijskundig vlak is er sprake van regulering, denk bijvoorbeeld aan de kerndoelen basisonderwijs, de operatie Weer Samen Naar School (WSNS) en de basisvorming. Binnen andere beleidsdomeinen is er meer een mix van regulerend en deregulerend rijksbeleid. Bijvoorbeeld op het vlak van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid krijgen scholen meer ruimte, maar wordt deze deregulering deels weer ongedaan gemaakt via de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds en het Participatiefonds, de Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijspersoneel (TWAO), de Terugploegregeling en de Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen (BAPO). Overigens wordt een deel van de grotere beleidsruimte die via het onderwijsbeleid ontstaat, ook voor een deel ingeperkt door ander overheids- en vakbondsbeleid (zoals de cao’s, de uniforme rechtspositieregeling en de arbo-wetgeving) en door intermediaire actoren (zoals bijvoorbeeld beide genoemde fondsen; zie ook paragraaf 2.2.1).

De laatste jaren wordt nog nadrukkelijker dan voorheen gewerkt aan vermindering en vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid en aan meer ruimte voor eigen beleid bij de onderwijsinstellingen. Dit blijkt onder meer uit het Regeerakkoord 1998, de verschillende onderwijsbegrotingen, de beleidsbrieven Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid en Onderwijs in stelling, het HOOP 2000 en de beleidsnota’s Variëteit en waarborg en Koers BVE.

In het actieprogramma Kwaliteit aan de basis dat op 5 juli 2001 aan de Tweede Kamer is toegezonden zijn de ideeën uit de eerdere onderwijsbeleidsbrieven voor het primair en voortgezet onderwijs uitgewerkt (TK 2000-2001, 27 400 VIII, nr.92). De school wordt nog eens nadrukkelijk centraal gesteld; scholen krijgen meer eigen beleidsruimte en verantwoordelijkheid, terwijl de rijksoverheid richtinggevende kaders aangeeft en condities schept. Volgens het actieprogramma zal de rijksoverheid wat betreft genoemde richtinggevende kaders aansluitend op haar kerntaken een aantal punten uitwerken. Ten eerste zullen inhoudelijke kwaliteitseisen aan scholen worden uitgewerkt (leerstandaarden, hanteren van een leerlingvolgsysteem, Cito-toets, examens). Ook worden eisen gesteld aan de beroepskwaliteit van leraren, leidinggevenden en onderwijsondersteunend personeel, vast te leggen in de Wet Beroepen in het Onderwijs (WBIO).5 Verder zal worden gewerkt aan de formulering van algemene beginselen van onderwijskwaliteit, op te nemen in de onderwijswetten. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om:
•   rekening houden met verschillen tussen leerlingen;
•   zorgen voor een onderwijsaanbod dat, boven de minimumnormen, het maximale uit iedere leerling haalt;
•   zorgen voor een veilig schoolklimaat;
•   zorgen voor het op peil houden van de kwaliteit van leraren;
•   zorgen voor de betrokkenheid van ouders en leerlingen bij de school;
•   zorgen voor samenwerking met andere instellingen buiten de school omwille van een brede zorg voor alle leerlingen; en
•   zorgen voor een doelmatige besteding van overheidsmiddelen.

Binnen de genoemde kaders en condities kunnen scholen zich ontwikkelen tot zelfstandige en professionele organisaties die leerlingen in staat stellen zich zo goed mogelijk te ontwikkelen en die zelf hun keuzes maken en hun eigen kwaliteitszorg ter hand nemen, aldus het actieprogramma. Om dit proces te stimuleren zouden faseverschillen in de mate van autonomievergroting een instrument kunnen zijn. Het actieprogramma Kwaliteit aan de basis vervolgt met een concretisering van in eerdere nota’s en brieven aangekondigde plannen voor autonomievergroting. In hoofdstuk 3 van dit advies wordt een overzicht van deze plannen gegeven en worden ze vervolgens bekeken in het licht van mogelijkheden tot variatie in autonomie.

2.3 Beleidsvoerend vermogen

In het voorgaande zijn de ontwikkelingen in de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving van de school geschetst. Om als school goed toegerust te zijn om binnen die complexe omgeving te functioneren zijn (onder meer) een voldoende beleidsruimte en een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen nodig. Het begrip ‘beleidsvoerend vermogen’ is een centraal thema in dit advies en speelt in alle navolgende hoofdstukken een rol. Hieronder wordt ingegaan op de relatie tussen autonomie en beleidsvoerend vermogen en op kenmerken en dragers van een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen.

2.3.1 RELATIE TUSSEN AUTONOMIE EN BELEIDSVOEREND VERMOGEN

Het benodigde beleidsvoerend vermogen varieert met hetgeen de maatschappelijke omgeving vraagt en de ruimte die de rijksoverheid biedt. Wanneer de rijksoverheid meer ruimte biedt, is er meer beleidsvoerend vermogen nodig dan wanneer de rijksoverheid de scholen weinig ruimte laat. In de praktijk sluiten beleidsruimte en beleidsvoerend vermogen soms wel, soms niet op elkaar aan. In het volgende overzicht staan vier hoofdcombinaties. De eerste is de combinatie van een geringe formele ruimte en weinig beleidsvoerend vermogen van scholen. Deze combinatie levert als zodanig geen spanning op; regulering door de rijksoverheid biedt garanties voor een voldoende kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. Het huidige beleidsstreven is echter gericht op meer formele ruimte, en dat vereist een voldoende groot beleidsvoerend vermogen (globaal streefbeeld). Wanneer het beleidsvoerend vermogen groter is dan de formele beleidsruimte, kan de school haar beleidsvoerende capaciteit niet benutten (frustratie) of overschrijdt ze de grenzen van de regelgeving, met bijkomende risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid het onderwijs. Wanneer het beleidsvoerend vermogen kleiner is dan de formele beleidsruimte, heeft de school onvoldoende in huis om haar taken waar te maken, waardoor er ook weer risico’s ontstaan voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. Een voorbeeld daarvan is de generieke invoering van curriculuminnovaties terwijl veel scholen niet in staat zijn om daaraan op adequate wijze een invulling te geven.

Overzicht 1: Relatie tussen de formele beleidsruimte (autonomie) en het beleidsvoerend vermogen van scholen

  formele ruimte klein ( - ) formele ruimte groot ( + )
Beleidsvoerend vermogen klein ( - ) zowel veel formele ruimte ( + ) als een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen ( + ) :Situatie levert als zodanig geen spanning op en is het globale streefbeeld. Beleidsvoerend vermogen (binnen kaderstellende regulering) biedt garantie voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. formele ruimte groter( + ) dan het beleidsvoerend vermogen ( - ) :Situatie levert spanning op. Scholen kunnen de ruimte niet aan, er zijn risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs.
Beleidsvoerend vermogen groot ( + ) formele ruimte kleiner ( - ) dan het beleidsvoerend vermogen ( + ) :Situatie levert spanning op. Scholen kunnen meer aan dan dat er ruimte is (frustratie voor de scholen) of doen meer dan dat er formeel kan (risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs). zowel een geringe formele ruimte ( - ) als een gering beleidsvoerend vermogen ( - ) :Situatie levert als zodanig geen spanning op, maar is niet het globale streefbeeld. Regulering biedt garantie voor kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs.

Overigens spelen naast de twee dimensies die hier worden onderscheiden (de mate van formele ruimte en de mate van beleidsvoerend vermogen) ook de eigen doelstellingen van de school en vragen vanuit de maatschappelijke omgeving een rol. De eigen doelstellingen van de school kunnen meer of minder ambitieus zijn. In elk van de vier in het overzicht weergegeven situaties kan het gaan om scholen met minder en scholen met meer ambities. Wat betreft vragen vanuit de maatschappelijke gaat het er om dat de ene school een meer dynamische en complexe omgeving heeft dan de andere. Het benodigde beleidsvoerend vermogen verschilt daarmee (zie ook hierna).

2.3.2 KENMERKEN VAN EEN ONTWIKKELD BELEIDSVOEREND VERMOGEN

Het is niet makkelijk om precies te bepalen wat een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen inhoudt en over hoeveel beleidsvoerend vermogen een school beschikt. Wel kan op basis van onderzoek iets gezegd worden over kenmerken en dragers van een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen.

Scholen met een betere benutting van de beleidsruimte voeren vaak een integraal beleid in de zin dat het onderwijskundige beleid en het beheersmatige beleid op elkaar zijn afgestemd (Gemmeke et al, 1999; Hooge, 1998; Majoor, 2000). Dit klinkt eenvoudiger dan het is. Integraal beleid wil zeggen dat het nadenken over, vormgeven aan en uitvoeren van alle aspecten van de school een samenhangend geheel vormen. Daarbij gaat het om het werk in de klas, onderwijsdoelen, onderwijsinnovatie, personeelsbeleid, financieel en materieel beleid, het interpreteren en toepassen van overheidsbeleid, samenwerken met gemeenten, ouders, andere scholen en andere instanties, en niet te vergeten het eigen kwaliteitsbeleid.

Verwant aan het voorgaande is dat scholen met een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen over een door zowel schoolleiding als personeel gedeelde visie en over realiteitszin beschikken. Deze scholen hebben de eigen mogelijkheden en beperkingen goed in beeld, zijn goed in staat om hun doelstellingen te bepalen, weten deeldoelstellingen onderling af te stemmen en in evenwicht te brengen, en weten uitvoering te geven aan de eigen doelstellingen.

Verder zijn scholen met een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen vaak ook responsiever, gevoeliger voor externe impulsen, met dien verstande dat ze deze impulsen niet zonder meer overnemen maar toetsen aan het eigen beleid en de doelstellingen van de school. Externe impulsen zijn bijvoorbeeld nieuwe ontwikkelingen in de directe omgeving of in de maatschappij in bredere zin, geboden mogelijkheden voor inhoudelijke en materiële ondersteuning (bijvoorbeeld subsidiefondsen) of nieuw beleid van de rijksoverheid. De verwerking, uitwerking en implementatie van deze impulsen gebeuren bij scholen met een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen op een zodanige manier dat ze worden ingebed in het eigen beleid van de school. Dit betekent dus dat scholen er (beargumenteerd) voor kiezen bepaalde impulsen wél en andere niet van invloed te laten zijn op de school. In dit verband kan een vergelijking worden gemaakt met bedrijven en instellingen die in hun operationeel en strategisch beleid een balans zoeken tussen de interne coördinatie enerzijds en de externe afstemming met de omgeving anderzijds.

Zoals eerder aangegeven heeft de ene school een meer dynamische en complexe omgeving dan de andere en verschilt daardoor het benodigde beleidsvoerende vermogen. Met name is dit van belang voor de responsiviteit die wordt verlangd. Een complexe omgeving met veel en diverse actoren vereist meer vaardigheden van de school dan een minder complexe omgeving. Zo heeft bijvoorbeeld een plattelandsschool over het algemeen meer rust in de omgeving dan een school in een probleemwijk van een grote stad, met een heterogene leerlingenpopulatie, met tekorten aan leraren, met veel andere scholen en andere voorzieningen in de buurt, met een groot bestuur met betaalde krachten en een omvangrijke gemeentelijke dienst onderwijs.

2.3.3 DRAGERS VAN HET BELEIDSVOEREND VERMOGEN

Belangrijke dragers van het beleidsvoerend vermogen zijn zowel de schoolleiding als de leraren als het schoolbestuur. De schoolleiding heeft daarbij een sleutelrol en een verbindingsfunctie. De sturing door de schoolleider blijkt een bepalende factor te zijn als het gaat om de effectiviteit van de schoolorganisatie (Van de Venne, in druk).

De schoolleiding moet zowel zorg dragen voor de externe afstemming van de school op de omgeving als voor de interne afstemming. Vanuit zijn sleutelpositie moet de schoolleiding de relaties met en tussen schoolbestuur, personeel, leerlingen en omgeving op een zodanige manier onderhouden dat het onderwijs er beter van wordt. Dit betekent dat de schoolleiding niet alleen gericht moet zijn op coördineren, beheren en controleren, maar ook op personeel stimuleren en begeleiden, onderwijskundig leiding geven en vernieuwingen initiëren, externe contacten onderhouden, onderhandelen, et cetera, dit alles bekeken vanuit de relatie met het primaire proces. Dit integraal management wil overigens niet per se zeggen dat een individuele schoolleider persoonlijk al deze taken van begin tot eind moet verrichten. Integraal beleid kan ook vorm krijgen in een team leidinggevenden, waarbij naast schoolleiders bijvoorbeeld ook middenmanagers betrokken kunnen zijn. In dat verband wordt hier verder de term ‘schoolleiding’ gebruikt.

Naast de schoolleiding zijn ook de leraren belangrijke dragers van het beleidsvoerend vermogen. Bijvoorbeeld onderwijsinnovaties kunnen ondanks een professionele schoolleiding ‘stranden’ op lerarenteams wanneer deze niet in staat zijn om met deze vernieuwingen om te gaan (Verbiest et al, 2000).

Ten derde heeft het schoolbestuur een dragende rol als het om beleidsvoerend vermogen gaat. Besturen en bestuursbureaus kunnen bijvoorbeeld de scholen een professionele ondersteuning bieden, als discussiepartner fungeren, schooloverstijgende taken vervullen en suggesties voor innovaties aandragen dan wel oppakken en begeleiden. Van belang hierbij is dat de eigen verantwoordelijkheid en ruimte van de school centraal staat en het bestuur niet te zeer een regulerend karakter krijgt.

3. Variatie in autonomie

Eén van de condities voor verdergaande autonomie is dat scholen in staat zijn hun eigen doelen te stellen en keuzes te maken. Voor zover niet alle scholen over een voldoende ontwikkeld beleidsvoerend vermogen beschikken, kan enerzijds worden gekozen voor een uniform regime met beperkte autonomie voor alle scholen of anderzijds voor een uniform regime met ruime autonomie voor alle scholen. Het eerste kan leiden tot frustraties en ongeoorloofd gedrag van scholen die onvoldoende ruimte ervaren, het tweede leidt tot risico’s voor het onderwijs in scholen die de ruimte (nog) niet aankunnen (zie paragraaf 2.3.2). In dit hoofdstuk wordt bekeken of variatie in autonomie een alternatief kan zijn.

Het aanbrengen van variatie in autonomie houdt in dat de beleidsruimte van scholen zoals deze door wet- en regelgeving wordt ingekaderd - al dan niet tijdelijk - komt te variëren met hun vermogen om die autonomie in te vullen. Deze variatie kan drie functies vervullen:
a   Bijdragen aan meer consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend vermogen
Bij variatie in autonomie krijgt een school die meer ruimte aankan en aan wil meer ruimte, terwijl een school die minder aankan en/of minder aan wil in een meer gereguleerde setting kan functioneren. Door op een dergelijke manier rekening te houden met verschillen tussen scholen zou de aanwezige beleidsvoerende capaciteit consistenter kunnen worden benut.
b   Stimuleren van het beleidsvoerend vermogen
Scholen kunnen via variatie in autonomie mogelijk ook worden gestimuleerd in de ontwikkeling van hun beleidsvoerend vermogen.
c   Bijdragen aan onderwijsvernieuwing
Variatie in autonomie kan verder een functie hebben in het kader van onderwijsinnovaties, door namelijk bepaalde globale ideeën uit te lokken en aan te moedigen, en door gelegenheid te bieden om die globale ideeën verder te doordenken, om te experimenteren met bepaalde invoeringsvarianten en om implementatieproblemen bij nieuw beleid te inventariseren. Zoals de raad ook aangeeft in het advies Ten dienste van de school zouden innovaties meer vanuit scholen en minder ‘top-down’ tot stand moeten komen (Onderwijsraad, 2001a).

Momenteel wordt door de rijksoverheid bij de verruiming van de beleidsruimte niet of nauwelijks onderscheid gemaakt naar het beleidsvoerend vermogen van die scholen. Wel zijn er andere actoren die hiermee rekening houden en variëren in de beleidsruimte die ze scholen geven. Zo gaat bijvoorbeeld de onderwijsinspectie steeds meer uit van proportioneel toezicht. Bij een meer ontwikkelde eigen kwaliteitszorg van scholen baseert de inspectie zich meer op de zelfevaluatie van de school dan in andere situaties. Ook een aspect is dat wanneer er naar het oordeel van de inspectie risico’s zijn voor de kwaliteit van het onderwijs, er intensiever toezicht wordt uitgeoefend dan bij andere scholen.

Een ander voorbeeld van al bestaande variatie in autonomie betreft de mogelijkheid tot doordecentralisatie van de verantwoordelijkheid voor de huisvesting van gemeenten naar schoolbesturen. Sinds 1997 ligt de verantwoordelijkheid voor de huisvestingsvoorzieningen bij de gemeenten. Gemeenten en schoolbesturen kunnen echter samen overeenkomen om tot doordecentralisatie over te gaan. Deze mogelijkheid komt in de praktijk nu nog weinig, maar wel steeds meer voor. Eén van de factoren die bepalen of gemeenten tot doordecentralisatie overgaan, is het beleidsvoerend vermogen van schoolbesturen om binnen een doorgedecentraliseerd systeem te werken. Daarnaast spelen ook andere factoren mee, met name factoren die verband houden met spanning tussen overheidssturing en autonomie van scholen (zie paragraaf 2.2.1). Overigens is in het ministeriële actieprogramma Kwaliteit aan de basis het plan opgenomen om schoolbesturen in het voortgezet onderwijs een recht te geven op doordecentralisatie van de huisvesting. In paragraaf 3.2.2 wordt hierop nader ingegaan.

Ook besturenorganisaties en schoolbesturen houden wel rekening met verschillen in beleidsvoerend vermogen van scholen. In dat verband geven ze de ene school meer gerichte aanwijzingen en/of begeleiding de ander meer vrijheid.

De vraag is nu wanneer en op welke wijze ook de rijksoverheid via variatie in autonomie rekening zou kunnen houden met verschillen in beleidsvoerend vermogen van scholen. In het vervolg van dit hoofdstuk worden eerst de ministeriële plannen voor verdere deregulering en autonomievergroting geschetst zoals die in het actieprogramma Kwaliteit aan de basis zijn geformuleerd (paragraaf 3.1). Daarna wordt bekeken of en op welke wijze bij dereguleringsbeleid sprake zou moeten zijn van expliciete, door de rijksoverheid aan te brengen variatie in autonomie. De categorieën die de raad daarbij onderscheidt worden geïllustreerd aan de hand van actiepunten uit Kwaliteit aan de basis (paragraaf 3.2). Vervolgens wordt de gedachte van variatie in autonomie getoetst aan criteria voor overheidshandelen (3.3). In paragraaf 3.4 volgen de conclusies.

3.1 Het actieprogramma Kwaliteit aan de basis

In het ministeriële actieprogramma Kwaliteit aan de basis worden een aantal al eerder uitgewerkte maatregelen en een aantal nieuwe plannen voor verdere autonomievergroting van scholen in het primair en voortgezet onderwijs samen gepresenteerd. In het volgende overzicht worden deze plannen aangegeven. Daarna volgt een korte toelichting, eerst voor het primair onderwijs (3.1.1) en dan voor het voortgezet onderwijs (3.1.2). De richtinggevende kaders die de rijksoverheid daarbij wil hanteren zijn eerder beschreven in paragraaf 2.2.

Overzicht 2: Plannen voor deregulering volgens Kwaliteit aan de basis

primair onderwijs voortgezet onderwijs
onderwijskundig domein:
• meer vrije ruimte in het onderwijsprogramma
• meer vrijheid in lestijden
onderwijskundig domein:
• meer mogelijkheden om als school in het lesprogramma eigen keuzes te maken
• meer ruimte bij de voorzieningenplanning
financieel en materieel domein:
• stapsgewijze overgang naar budgetfinanciering (‘lumpsum’)
• nieuw vervangingsstelsel
• overheveling van het budget voor schoolbegeleiding naar de scholen
financieel en materieel domein:
• meer bestedingsvrijheid
• modernisering van de onderbouwing van de ‘lumpsum’
• aanpassing van de cumi-gelden
• heroverweging regels huisvesting en renovatie
• vervallen van de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds
domein arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid:
• decentralisatie van arbeidsvoorwaardenmodernisering van het rpbo
• bevordering van integraal personeelsbeleid
• verruiming van mogelijkheden voor eigen personeelsbeleid
domein arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid:
• decentralisatie van arbeidsvoorwaarden
• deskundigheidsbevordering management
• verruiming van mogelijkheden voor eigen personeelsbeleid
bestuurlijk-organisatorisch domein:
• integrale kwaliteitszorg en proportioneel toezicht
bestuurlijk-organisatorisch domein:
• integrale kwaliteitszorg en proportioneel toezicht

3.1.1 PUNTEN UIT HET ACTIEPROGRAMMA VOOR HET PRIMAIR ONDERWIJS

De plannen in Kwaliteit aan de basis hebben voor het primair onderwijs onder meer betrekking op de volgende aspecten:

Binnen het onderwijskundig domein wordt gestreefd naar meer vrije ruimte in het onderwijsprogramma van basisscholen en naar meer vrijheid wat betreft lestijden. In het kader van het eerste is de commissie Wijnen ingesteld om voorstellen uit te werken voor de inperking en concretisering van de kerndoelen voor het basisonderwijs. Na een aanscherping is de opdracht van de commissie om voorstellen te ontwikkelen waarbij een kerncurriculum van 70% en een vrije ruimte van 30% worden gerealiseerd. Wat betreft het tweede actiepunt, de lestijden, zullen scholen na een wetswijziging meer ruimte hebben om te kiezen voor een 4- of 5-daagse lesweek.

Binnen het financieel en materieel domein zal onder meer worden gewerkt aan een stapsgewijze overgang naar budgetfinanciering in de vorm van een ‘lumpsum’. Eerste stappen op dit pad zijn een vereenvoudiging van het formatiebudgetsysteem (FBS), de introductie en verdere verruiming van het schoolbudget6 en de introductie van elementen van een jaarrekening bij de verantwoording over het schoolbudget. Het streven is om in 2004 lumpsumfinanciering mogelijk te maken voor een deel van de scholen in het primair onderwijs. Begin 2002 volgt in dit verband besluitvorming over stimulering van bestuurlijke schaalvergroting, die wordt gezien als randvoorwaarde voor invoering van budgetfinanciering met een lumpsum.
Verder wordt binnen dit domein nagedacht over een nieuw vervangingsstelsel, met name over mogelijkheden voor meer eigen beleidsruimte voor scholen bij het oplossen van vervangingsproblemen en meer positieve prikkels om het ziekteverzuim terug te dringen. Een derde actiepunt binnen dit domein is de overheveling van het budget voor schoolbegeleiding naar de scholen. Vanaf 1 januari 2003 zal het geld voor schoolbegeleiding rechtstreeks aan basisscholen worden uitgekeerd in plaats van aan de schoolbegeleidingsdiensten. Scholen kunnen daarmee zelf bepalen hoe en waar zij de begeleiding inkopen die het best past bij hun kwaliteitsbeleid. De eerste drie jaar zijn scholen nog verplicht om een deel van het geld bij hun oorspronkelijke schoolbegeleidingsdienst te besteden.

Binnen het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid wordt onder meer gestreefd naar verdere decentralisatie van arbeidsvoorwaarden en modernisering van het rechtspositiebesluit onderwijs (rpbo). In dat verband zal over een aantal onderwerpen van het rpbo decentraal overleg gevoerd worden door de sociale partners in het primair onderwijs.
Binnen dit domein zullen verder in het kader van de bevordering van integraal personeelsbeleid managers en personeelsfunctionarissen worden geschoold en toegerust om integraal personeelsbeleid te voeren. Onder meer wordt in dit verband de door de branche zelf opgerichte Nederlandse Schoolleiders Academie (NSA) door het rijk ondersteund. Ook zullen de mogelijkheden voor eigen personeelsbeleid worden verruimd. Actiepunten in dat verband zijn de volgende:
•   In de Wet Beroepen in het onderwijs (WBIO) komt de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsontwikkeling van het onderwijspersoneel bij de instellingen en de beroepsgroep te liggen.
•   Scholen zullen meer ruimte krijgen zelf invulling te geven aan ‘opleiding’. In dat verband zal de oormerking van het nascholingsbudget worden afgeschaft.
•   Scholen krijgen meer ruimte voor functie- en beloningsdifferentiatie.
•   In het kader van het advies van de Commissie Van Rijn worden maatregelen voorbereid om de aantrekkelijkheid van het leraarsberoep te vergroten.

Het hoofdthema binnen het bestuurlijk-organisatorisch domein is de integrale kwaliteitszorg. Scholen, branche en inspectie werken verder aan de ontwikkeling van (instrumenten voor) de kwaliteitszorg door scholen. Mede in relatie daarmee wordt het proportioneel toezicht verder uitgewerkt. Zoals eerder aangegeven houdt proportioneel toezicht in dat de inspectie rekening houdt met de mate waarin scholen hun eigen kwaliteitszorg hebben ontwikkeld. Bij een goed ontwikkelde eigen kwaliteitszorg van scholen baseert de inspectie zich voor deel op de uitkomsten van de evaluaties die de school zelf uitvoert (meta-evaluatie). Wanneer de eigen kwaliteitszorg van de school nog minder ver is ontwikkeld, maakt de inspectie meer gebruik van directe eigen waarnemingen. Ook een aspect is dat wanneer er naar het oordeel van de inspectie risico’s zijn voor de kwaliteit van het onderwijs, er intensiever toezicht wordt uitgeoefend dan bij andere scholen.

3.1.2 PUNTEN UIT HET ACTIEPROGRAMMA VOOR HET VOORTGEZET ONDERWIJS

De plannen in Kwaliteit aan de basis hebben voor het voortgezet onderwijs onder meer betrekking op de volgende punten:

Binnen het onderwijskundig domein wordt onder meer gewerkt aan meer mogelijkheden om in het lesprogramma keuzes te maken op het niveau van de individuele school. Wat dat betreft is voor de basisvorming een eerste stap gezet doordat de Tweede Kamer begin juni 2001 heeft ingestemd met een aanpassing van de basisvorming. De scholen zijn daardoor niet meer verplicht hun leerlingen alle lesstof te laten volgen. Naar aanleiding van het advies van de Onderwijsraad over de basisvorming zal een nadere discussie gestart worden.7
Wat betreft het vmbo is een wetswijziging in voorbereiding om leer-werktrajecten mogelijk te maken voor bepaalde categorieën leerlingen. Daarnaast wordt via de AXIS-projecten tegemoet gekomen aan scholen die in het bepalen van het onderwijsaanbod van de beroepsgerichte programma’s meer ruimte nodig hebben om een betere aansluiting op de regionale markt te realiseren.
Wat betreft de tweede fase havo/vwo wordt in het najaar 2001 een discussie gestart over het realiseren van meer ruimte in de onderwijskundige inrichting.
Verder wordt binnen het onderwijskundig domein gewerkt aan meer ruimte bij de voorzieningenplanning. Scholen krijgen onder andere meer ruimte bij het plannen van nevenvestigingen. Ook wordt onderzoek gedaan naar de effecten van meer ruimte bij de voorzieningenplanning.

Binnen het financieel en materieel domein wordt gestreefd naar meer bestedingsvrijheid. Omdat bij scholen misverstanden bestaan dat bepaalde (deel)budgetten geoormerkt zijn, zullen ze daarover beter worden geïnformeerd. Ook wordt nagedacht over verdere ontschotting van budgetten, op een vergelijkbare wijze als bij het schoolbudget in het primair onderwijs.
Verder zullen binnen dit domein de mogelijkheden voor een modernisering van de onderbouwing van de lumpsum worden verkend.
Tevens gaan de gedachten uit naar een aanpassing van de cumi-gelden om de besteding te optimaliseren en de administratieve druk te verminderen. Op basis van het advies van de Onderwijsraad daarover zullen maatregelen worden genomen.8
Wat betreft de huisvesting gaat nagedacht worden over de mogelijkheid om scholen een recht te geven op doordecentralisatie van de huisvesting. Tevens is overleg gaande over de overheveling van een deel van het renovatiebudget van gemeente naar instellingen, om zo de administratieve last te verminderen.

In het kader van beleid ten aanzien van vervanging en terugdringing van het ziekteverzuim zal in 2002 voor het voortgezet onderwijs de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds komen te vervallen.

Binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid wordt onder meer nagedacht over verdere decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden. In het kader van de deskundigheidsbevordering van het management wordt het project ‘Integrale scholing in schoolmanagement’ (ISIS) waartoe de branche het initiatief heeft genomen, door het rijk gesubsidieerd.
In het kader van een verdere verruiming van de mogelijkheden voor eigen personeelsbeleid komt net als in het primair onderwijs de verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsontwikkeling van het onderwijspersoneel meer bij de scholen te liggen, worden de mogelijkheden voor functie- en beloningsdifferentiatie verruimd, en wordt gewerkt aan een grotere aantrekkelijkheid van het leraarsberoep.

Binnen het bestuurlijk-organisatorisch domein werken in het kader van integrale kwaliteitszorg net als in het primair onderwijs scholen, branche en inspectie aan de ontwikkeling van (instrumenten voor) de kwaliteitszorg door scholen. Mede in relatie daarmee wordt het proportioneel toezicht verder uitgewerkt (zie voor een toelichting paragraaf 3.1.1).

3.2 Mogelijkheden voor variatie in autonomie

Deze paragraaf gaat over mogelijkheden om bij verdergaande deregulering verschil te maken in de autonomie waarover scholen kunnen beschikken. Daarbij worden drie hoofdcategorieën onderscheiden: uniforme deregulering (A), ondersteunde uniforme deregulering (B) en gedifferentieerde deregulering oftewel variatie in autonomie (C). Deze categorieën worden hier toegelicht en geïllustreerd met punten uit het actieprogramma Kwaliteit aan de basis. Overigens kan uiteraard ook los van het actieprogramma gekeken worden naar mogelijkheden voor autonomievergroting en variatie daarbij. In dit advies wordt met name gekeken naar meer vrijheid in de inrichting van de relatie tussen bestuur en school.

3.2.1 UNIFORME DEREGULERING

Bij deze categorie van nieuw dereguleringsbeleid zou naar het oordeel van de raad geen variatie in de autonomie hoeven worden aangebracht. De autonomie van scholen en daarmee mogelijkheden voor scholen om eigen keuzes te maken worden dan dus voor alle scholen (binnen de sector) in dezelfde mate verruimd, al dan niet met een overgangsperiode.

Deze categorie is met name geschikt voor weinig ingrijpende beleidswijzigingen en voor beleid waarbij weinig risico’s te verwachten zijn. Dit zal met name het geval zijn wanneer aannemelijk te maken is dat het vermogen van scholen om met de toe te kennen ruimere autonomie om te gaan, voldoende is ontwikkeld.

Voorbeelden van (eerder in paragraaf 3.1 aangegeven) actiepunten uit Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie kan worden toegepast zijn:
•   meer vrijheid voor het primair onderwijs wat betreft schooltijden;
•   de vereenvoudiging van het FBS in het primair onderwijs;
•   herziening van de vervangingsregeling in het primair onderwijs; en
•   de overheveling van een deel van de renovatiemiddelen van de gemeenten naar de scholen voor voortgezet onderwijs.

3.2.2 ONDERSTEUNDE UNIFORME DEREGULERING

Naar het oordeel van de raad kan bij deze beleidscategorie net als bij uniforme deregulering (A) de autonomie van scholen voor alle scholen in dezelfde mate worden verruimd. Een verschil is echter dat scholen in het geval van ‘ondersteunde uniforme deregulering’ tevens voorbeelden van ‘good practice’ (goede praktijken) krijgen aangereikt voor de invulling van de verkregen ruimte, met andere woorden voor de manier waarop zij hun autonomie kunnen benutten. Wanneer de rijksoverheid en/of intermediaire instanties dergelijke voorbeelden aanreiken, geven ze daarbij ook de desbetreffende omstandigheden aan, om zo te laten zien in welke soorten situaties een bepaalde invulling goed werkt. Dit impliceert dat de voorbeelden van good practice uitdrukkelijk niet zijn bedoeld als modellen of voorbeeldverordeningen die zonder meer door scholen overgenomen zouden kunnen worden. Scholen kunnen vervolgens naar hun eigen oordeel kiezen voor een van de aangereikte ideeën, voor een aangepaste versie daarvan, of voor een eigen idee. Ze worden daarin niet nader gestuurd.

Deze categorie van ondersteunde uniforme deregulering is met name geschikt voor beleidswijzigingen die wat meer ingrijpend zijn voor de scholen en waarbij er enige risico’s op negatieve effecten zijn. Dit geldt met name wanneer er aanwijzingen zijn dat een (beperkt) deel van de scholen enige moeite zal hebben de verkregen autonomie adequaat in te vullen.

Voorbeelden van actiepunten uit Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie kan worden toegepast zijn:
•   de 30% vrije ruimte binnen het kerncurriculum van het primair onderwijs;
•   de invoering van het schoolbudget in het primair onderwijs;
•   de overheveling van het budget voor schoolbegeleiding naar de scholen in het primair onderwijs;
•   financiële ontschotting in het voortgezet onderwijs; en
•   de genoemde aspecten van personeelsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs.

Ook voor het in Kwaliteit aan de basis beoogde recht op doordecentralisatie van de huisvesting in het voortgezet onderwijs zou deze categorie van begeleide deregulering kunnen gelden. Bij dit thema is nadrukkelijk sprake van een spanning tussen lokaal overheidsbeleid en autonomie van scholen en besturen. Zoals eerder in paragraaf 2.2.2 is aangegeven plaatsen gemeenten hun beleid vaak in een breder maatschappelijk kader en kan het huisvestingsbeleid in dat verband als een instrument worden gehanteerd. Ook is van belang dat gemeenten van oudsher ervaring hebben met huisvestingsbeleid (ook in andere sectoren dan onderwijs), terwijl dit voor schoolbesturen een nieuw domein is. Gemeenten twijfelen daarom ook vaak aan het beleidsvoerend vermogen van scholen op dit vlak. Daar komt bij dat de van rijkswege beschikbare huisvestingsmiddelen niet altijd toereikend zijn en gemeenten deze aanvullen met eigen middelen.

Deze aspecten zouden volgens de raad in het verband van de categorie ‘ondersteunde uniforme deregulering’ moeten worden meegenomen bij de benoeming van good practices van doordecentralisatie en de daarbij geldende omstandigheden. Bekeken moet nog worden in hoeverre hierbij meer dwingende condities zouden moeten worden benoemd, dan wel (zoals eigenlijk bedoeld bij deze categorie) dat de benoemde good practices en omstandigheden ook hier het karakter moeten dragen van oriëntatiepunt voor de scholen. Overigens zou volgens de raad niet alleen het voortgezet onderwijs maar ook het primair onderwijs in aanmerking moeten kunnen komen voor (voorwaardelijke) doordecentralisatie.

3.2.3 GEDIFFERENTIEERDE DEREGULERING

Bij deze categorie zouden scholen volgens de raad moeten kunnen kiezen tussen een meer gereguleerde en een meer vrije variant of een aantal varianten. Om als school een verstandige keuze te kunnen maken moet aan bepaalde condities worden voldaan (zie paragraaf 3.3). Eventueel worden tevens voorbeelden van good practice gegeven.

Deze categorie van een gedifferentieerde deregulering zou met name geschikt kunnen zijn voor ingrijpende beleidswijzigingen. Daarbij kan het gaan om risico’s op negatieve effecten en/of kansen op positieve effecten, beide in situaties waarin duidelijk niet alle scholen toe zijn aan een verreikende en uniforme autonomievergroting.

Voorbeelden van actiepunten uit Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie zou kunnen worden toegepast zijn de invoering van budgetfinanciering (lumpsum) in het primair onderwijs, de CAO en het curriculum in het primair en voortgezet onderwijs. Deze drie thema’s worden hier kort toegelicht.

Budgetfinanciering (lumpsum) primair onderwijs
Zoals is aangegeven in paragraaf 3.1 is een beleidsvoornemen om voor een deel van de scholen in het primair onderwijs budgetfinanciering (lumpsumfinanciering) mogelijk te maken, waarbij dan de overige scholen met het formatiebudgetsysteem (FBS) blijven werken. De raad ondersteunt de gedachte van een gedifferentieerd stelsel. Nader onderzocht zou moeten worden of dat een duaal stelsel met een lumpsumstelsel enerzijds en een (vereenvoudigd) FBS anderzijds zou moeten zijn, of een verder gedifferentieerd stelsel van meer vrije en meer gereguleerde bekostigingsvarianten. Met het oog op de mogelijk hogere kosten van een gedifferentieerd stelsel lijkt het vooralsnog wenselijk om het aantal varianten te beperken (zie ook paragraaf 3.3). Om in aanmerking te komen voor een meer vrije variant moet een school over een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen beschikken (zie ook hiervoor paragraaf 3.3).

Overigens is en wordt er in het kader van het praktijkonderwijs al ervaring opgedaan met een duaal bekostigingsstelsel, waarbij scholen van één bestuur onder verschillende bekostigingsregimes kunnen vallen. Het praktijkonderwijs valt namelijk onder het voortgezet onderwijs; voor de praktijkscholen die voortkomen uit het voortgezet speciaal onderwijs (vso) betekent dit dat ze overstappen van het primair onderwijs naar het voortgezet onderwijs. Wanneer een school voor praktijkonderwijs die voortkomt uit het vso in aanmerking wil komen voor personele lumpsumbekostiging, moet het bevoegd gezag van de school een aanvraag bij de minister indienen en aan bepaalde voorwaarden voldoen. Voorzien is in overgangsmaatregelen, in een regeling voor compensatie van (positieve) budgettaire effecten, en in een regeling voor de herberekening van de lerarenformatie bij toename van het aantal leerlingen (Ministerie van OCenW, 1998).

Tot slot wordt opgemerkt dat inmiddels een tripartiete werkgroep is gestart met de uitwerking van een lumpsum- en FBS-stelsel voor het primair onderwijs.

CAO
De CAO zou volgens de raad mogelijk op termijn kunnen worden ingericht op de manier zoals die sinds 1 januari 2001 in de bve-sector mogelijk is geworden. Dit betekent dat binnen de CAO de instellingen/scholen in samenspraak met (de personeelsgeleding van) hun medezeggenschapsraad de keuze zou kunnen worden gelaten tussen een meer gereguleerde en een meer vrije variant. Met name in de vrije variant is veel ruimte voor een eigen invulling van integraal personeelsbeleid (Van Balkom, 2001). In de bve-praktijk blijkt momenteel echter dat (personeelsgeledingen in de) medezeggenschapsraden terughoudend zijn om te kiezen voor een vrij model; vaak geven ze de voorkeur aan de route via het institutioneel georganiseerd overleg (IGO) en het gereguleerde model. Een belangrijke reden is dat men vreest voor conflicten binnen de instelling, binnen afdelingen, en tussen medezeggenschapsraad en achterban.

Ook in het voortgezet onderwijs wordt momenteel nagedacht over mogelijkheden voor een meer vrije invulling van de CAO. Gezien de ervaringen in de bve-sector lijkt de praktische haalbaarheid van een duaal model - en ook van een uniform vrij model - in het primair en/of voortgezet onderwijs momenteel nog beperkt. Te verwachten is dat ook in die sectoren het personeel terughoudend zal zijn. Daar komt bij dat een vrije variant van scholen een ruime ervaring met integraal personeelsbeleid verlangt. In de bve-sector is men daarmee verder dan in het primair en voortgezet onderwijs. Dit betekent dat in het primair en voortgezet onderwijs momenteel nog maar een beperkt aandeel van de scholen zal zijn toegerust voor een vrije variant van de CAO. Kortom, de raad pleit op zich vóór een duale CAO, maar verwacht dat deze pas op langere termijn haalbaar is.

CURRICULUM PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS
Volgens de raad is het denkbaar om scholen bepaalde alternatieve curriculumvarianten te laten uitproberen. Om voor een experiment met veel eigen ruimte voor de school in aanmerking te komen, moet de school aan bepaalde, nader te bepalen voorwaarden voldoen.

In het kader van het OCenW-project Initiatiefrijke Scholen worden al diverse ideeën uitgewerkt die kunnen bijdragen aan de gedachtevorming over de inhoudelijke vormgeving van het onderwijs. Het project is met name gericht op ruimte voor en experimenten met nieuwe ideeën in het onderwijs; dergelijke curriculum-experimenten zijn een voorbeeld van variatie in autonomie die (tevens) kan bijdragen aan onderwijsinnovatie en meer variatie in het onderwijs. Hetzelfde kan ook binnen andere beleidsdomeinen gerealiseerd worden, bijvoorbeeld op het vlak van personeelsbeleid.

3.2.4 JURIDISCH KADER

Wat betreft het juridische kader voor variaties in autonomie kan volgens de raad gedacht worden aan een herziening van de Experimentenwet, die dan een plaats krijgt ten opzichte van de drie door de raad in het begin van dit hoofdstuk onderscheiden functies (consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend vermogen, stimuleren van het beleidsvoerend vermogen en bijdragen aan innovatie) en elk van de vier onderscheiden domeinen (onderwijsinhoudelijk, financieel en materieel, arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, en bestuurlijk-organisatorisch). Er kan ook gedacht worden aan het realiseren van variatie via het aanvragen van vrijstellingen, waarvoor de minister dan de wettelijke mogelijkheden moet scheppen (zie ook Eijlander, Rietveld & Zoontjens (2001). Een verruiming van mogelijkheden om als school onder verantwoordelijkheid van het schoolbestuur een bepaald concept nader uit te werken verdient volgens de raad eveneens aanbeveling. In paragraaf 6.2.4 wordt op dit laatste nader ingegaan.

3.3 Reflectie

In deze paragraaf vindt een voorlopige toetsing plaats van de gedachte van variatie in autonomie (en autonomievergroting als zodanig) aan criteria voor het overheidshandelen.

De overheidsverantwoordelijkheid voor onderwijs zoals de raad deze heeft geformuleerd in de verkenning De Markt Meester? en het advies Publiek en Privaat is gebaseerd op rechtvaardigheids- en doelmatigheidsargumenten (Onderwijsraad, 2001c, 2001d). In Publiek en Privaat zijn deze twee maatstaven uitgewerkt in vijf criteria:
•   keuzevrijheid: wordt de mogelijkheid voor deelnemers (ouders, leerlingen, deelnemers) om die school te kiezen die hen het meeste aanspreekt?
•   kwaliteit: wordt de kwaliteit van het onderwijs bevorderd?
•   efficiëntie: wordt de doelmatigheid (kostenefficiëntie) van het onderwijssysteem bevorderd?
•   gelijkheid: wordt de toegankelijkheid van het onderwijs bevorderd?
•   sociale cohesie: wordt de bijdrage die onderwijs aan sociale samenhang kan leveren en het gevoel van (mede)verantwoordelijkheid van burgers voor het onderwijs bevorderd?

De vijf criteria kunnen uiteraard niet in hun volle omvang tegelijkertijd worden gerealiseerd. Onderwijsbeleid is vaak een afweging waarbij sommige criteria meer gewicht krijgen ten nadele van andere, zonder dat overigens bepaalde criteria gaan overheersen; het gaat immers altijd om de balans tussen de vijf.

Toepassing van deze vijf criteria op de gedachte van variatie in autonomie bij dereguleringsbeleid leidt tot het volgende.

KEUZEVRIJHEID
Variatie in autonomie heeft zoals aangegeven drie functies. De derde functie is het aanmoedigen van innovaties en onderwijsdynamiek. Met name deze functie kan leiden tot meer variatie in het onderwijsaanbod en daarmee tot meer mogelijkheden voor ouders en deelnemers om uit een breder palet te kiezen.

KWALITEIT
Zoals de raad aangeeft in zijn advies Ten dienste van de school behoort de school zeggenschap te hebben over de randvoorwaarden die zijn functioneren bepalen. De school moet zo min mogelijk last hebben van ‘resource constraints’. Dat is een belangrijke voorwaarde voor het realiseren van kwaliteit (Onderwijsraad, 2001a).

Voordelen van variaties in autonomie houden verband met de hoofdredenen voor een dergelijke variatie. Door te variëren in de autonomie waarover scholen kunnen beschikken, kan a) de aanwezige beleidsvoerende capaciteit consistenter worden benut, kunnen b) scholen worden gestimuleerd om hun beleidsvoerend vermogen te ontwikkelen en kunnen c) innovaties en onderwijsdynamiek worden aangemoedigd. Gezien deze voordelen is het volgens de raad zeker wenselijk om bij nieuw beleid steeds de wenselijkheid en mogelijkheid voor een gedifferentieerde deregulering te onderzoeken. Scholen die een belangrijke vernieuwing willen doorvoeren kunnen gebruik maken van de geboden variatie, bijvoorbeeld door bepaalde vrijstellingen aan te vragen.

Het toepassen van variatie in autonomie verlangt van scholen dat ze binnen een gedifferentieerd stelsel een goede keuze kunnen maken tussen een meer vrije variant of een meer gereguleerde variant. Voor een vrije variant is meer beleidsvoerend vermogen nodig dan voor een meer gereguleerde variant. Volgens de raad zou het uitgangspunt moeten zijn dat scholen zelf nagaan of hun beleidsvoerend vermogen voldoende is ontwikkeld en of ze in dat verband in aanmerking willen komen voor meer beleidsruimte.

Wat betreft de instrumentatie van het voorgaande denkt de raad aan het volgende. De bewindslieden zouden via een openbare aanbestedingsprocedure9 een instrument moeten laten ontwikkelen dat het oordeel van de school met behulp van bepaalde objectieve indicatoren kan ondersteunen. Een basis voor een dergelijk instrument zou gevonden kunnen worden in de eerdere begripsomschrijving van beleidsvoerend vermogen (paragraaf 2.3) en in de verschillende instrumenten voor zelfdiagnose die ontwikkeld zijn in verband met de vormgeving van de eigen kwaliteitszorg door scholen. In principe is denkbaar dat sommige scholen zichzelf te hoog inschatten (hun hand overspelen) en dat andere scholen minder ruimte oppakken dan ze feitelijk aan kunnen (te laag inzetten). De ervaring leert dat met name gestandaardiseerde en extern gevalideerde zelfbeelden scholen kunnen helpen bij het nemen van beslissingen.

Wat betreft objectieve indicatoren die bij de zelfbeoordeling door de school gebruikt kunnen worden, kan bijvoorbeeld worden gedacht aan:
•   kwalitatief goed onderwijs, blijkend uit stabiele en goede onderwijsopbrengsten in de zin van toegevoegde waarde (dus opbrengsten gecorrigeerd voor instroomgegevens);
•   het leveren van een bijdrage aan het bevorderen van de sociale cohesie (zie hierna);
•   de aanwezigheid van een professionele schoolleiding die voldoet aan bekwaamheidseisen, die zowel in relatie tot de interne organisatie als ten opzichte van de omgeving een actief en integraal beleid voert, een kwaliteitszorgstelsel onderhoudt, en dergelijke (zie hoofdstuk 4);
•   een interne organisatie met initiatiefrijke (groepen van) leraren (zie hoofdstuk 5); en
•   positieve oordelen van inspectie, ouders, personeel, bestuur en andere actoren in de omgeving. Dergelijke beoordelingen worden vaak ook bij de eerder genoemde zelfdiagnoses betrokken (zie ook hoofdstuk 7).

Overigens verdient het aanbeveling om een zelfbeoordeling van scholen in het verband van differentiatie in autonomie niet als een afzonderlijk procedure te benaderen, maar in te passen in bestaande procedures, met name de eigen kwaliteitszorg door scholen.

Verder merkt de raad op dat een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen een noodzakelijke voorwaarde is om voor een vrije variant in aanmerking te komen, maar dat dit niet wil zeggen dat een school die over een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen beschikt, ook verplicht is om een vrije variant te kiezen. Goed denkbaar is dat scholen om bepaalde redenen (nog) afzien van een meer vrije variant, bijvoorbeeld omdat andere zaken prioriteit hebben. Ook is denkbaar dat een school van een vrije variant ‘terugkeert’ naar een meer gereguleerde variant. Volgens de raad zijn dit in principe legitieme keuzemogelijkheden voor scholen en moeten ze niet gedwongen worden tot een vrije variant.

EFFICIËNTIE
Eén van de nadelen van variaties in autonomie kan zijn dat bij meer keuzemogelijkheden ook meer van die mogelijkheden moeten worden uitgewerkt en onderhouden. Dit kan mogelijk leiden tot hogere kosten: voor de meer gereguleerde variant blijft de bijbehorende afdeling van OCenW bestaan (zij het wellicht met een geringere bezetting), terwijl voor de meer gedereguleerde variant(en) ook een zekere ambtelijke organisatie op het niveau van OCenW nodig is en tevens de autonome scholen over de bijbehorende faciliteiten moeten beschikken (hoewel de scholen mogelijk ook kosten kunnen sparen, op termijn). Anders gezegd, denkbaar is dat bij variaties in autonomie vanwege die variatie de kosten bij het rijk en de uitvoeringskosten voor scholen niet per definitie minder zijn dan bij een uniform stelsel met één uniforme mate van autonomie. Mogelijk is echter ook dat op macroniveau alleen een kostenverschuiving en geen kostenstijging optreedt.

Volgens de raad betekent het voorgaande dat in elk geval moet worden gezorgd voor voldoende condities en faciliteiten. Verder zal een gedifferentieerde deregulering alleen moeten worden toegepast in situaties zoals geschetst in paragraaf 3.2.3 en moet daarbij het aantal varianten beperkt blijven. Wanneer binnen meer domeinen tegelijk variaties worden aangebracht, zouden met het oog op kostenbeperking (en overzichtelijkheid) bepaalde koppelingen aangebracht kunnen worden in de zin dat wanneer een school meer autonomie wil binnen domein X, dat daaraan meer autonomie binnen domein Y is verbonden.

Een tweede nadeel kan zijn dat bij een formele mogelijkheid voor variatie in autonomie scholen een stempel wordt opgedrukt. Schoolbesturen hebben in de huidige situatie al te maken met scholen met meer en minder beleidsvoerend vermogen en houden daar in veel gevallen zelf ook rekening mee. Denkbaar is dat de formalisering hiervan in de zin dat van overheidswege expliciete mogelijkheden voor variatie in autonomie van scholen worden gerealiseerd, een brandmerkend effect heeft op scholen met minder beleidsvoerend vermogen en minder autonomie. Bij de uitwerking van mogelijkheden voor variatie in autonomie zal rekening moeten worden gehouden met een mogelijk optredende negatieve beeldvorming ten aanzien van minder autonome scholen. Variatie in autonomie moet scholen uitdagen, niet in een hoek zetten.

Bij veel financiële autonomie zijn negatieve effecten als oneigenlijk gebruik, faillissementen en dergelijke denkbaar. Deze kunnen onder meer worden tegengegaan door alleen scholen die aan bepaalde, nader te bepalen condities voldoen, de mogelijkheid voor veel financiële vrijheid te bieden (zie ook Eijlander et al, 2001, p.16). Deze gedachte zou moeten worden betrokken bij het zelfbepalingsinstrument zoals dat in het voorgaande is geschetst.

Verder zou de rijksoverheid constructies moeten activeren die kunnen verhinderen dat scholen financieel in de problemen raken. Dit kan bijvoorbeeld door monitoring en begeleiding van scholen met een ruimere financiële autonomie (nadrukkelijke toetsing van het accountantsverslag) en door scholen te verplichten om (bij het verkrijgen van meer beleidsruimte) zorg te dragen voor een vangnet. Een vangnet kan bijvoorbeeld een groot bestuur zijn, maar ook een gezamenlijk fonds en dergelijke. In het actieprogramma Kwaliteit aan de basis wordt gesteld dat een bepaalde bestuurlijke schaal een conditie is voor lumpsumfinanciering in het primair onderwijs. Volgens de raad kunnen scholen echter ook binnen andere verbanden tot de benodigde risicodekking komen (zie verder hoofdstuk 6).

GELIJKHEID
Er zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat wanneer de ene school formeel meer autonomie heeft dan de andere, de rechtsgelijkheid van personeel en van leerlingen van de verschillende scholen in het gedrang kan komen. Gelijkheid in de zin van toegankelijkheid lijkt niet in het geding bij de hier voorgestelde variatie in autonomie.

SOCIALE COHESIE
Onderwijs gedijt beter in goed lopende sociale omgeving. De sociale textuur is dubbel belangrijk, namelijk als voorwaarde voor goede onderwijsprestaties en als raster voor de sociale binding van een gemeenschap. Nu om ons heen verschillende sociale verbanden aan kracht verliezen kan juist de school een fundamentele kracht zijn om gemeenschapsvorming te realiseren. Scholen kunnen in de optiek van de raad hun ruimere autonomie gebruiken om hier op verschillende manieren vorm aan te geven:
1   via de weg van het curriculum:
     • vakspecifiek, bijvoorbeeld bij maatschappijleer, economie, geschiedenis,
     • transversaal over de vakken heen en
     • specifiek, projectgericht;
2   langs procedureel-substantiële weg:
     • deelname in besluitvorming door leerlingen en leraren en
     • participatie van ouders en lokale gemeenschap; en
3   langs de weg van de schoolcultuur en het schoolklimaat.

Variatie in autonomie die aansluit bij de specifieke situaties van de school kan tegemoet komen aan het criterium van bevordering van de sociale cohesie.

3.4 Conclusies

In dit hoofdstuk is de gedachte verkend om expliciet variatie aan te brengen in de autonomie waarover scholen binnen de kaders van wet- en regelgeving kunnen beschikken. De gedachte daarbij is dat door een dergelijke variatie drie functies kunnen worden gediend:
a) bijdragen aan meer consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend vermogen,
b) stimuleren van het beleidsvoerend vermogen en c) bevorderen van innovatie.

Aan de hand van het actieprogramma Kwaliteit aan de basis is bekeken of en op welke wijze bij dereguleringsbeleid sprake zou moeten zijn van een expliciete, door de rijksoverheid aan te brengen variatie in autonomie. Het beeld dat daaruit naar voren komt is dat een dergelijke variatie niet hoeft te worden aangebracht bij weinig ingrijpende beleidswijzigingen en wanneer aannemelijk is dat scholen goed in staat zijn om met de toe te kennen ruimere autonomie om te gaan. In de overige situaties, met meer ingrijpende beleidswijzigingen en bij twijfels over het beleidsvermogen van (een deel) van de scholen, volstaat het in veel gevallen om scholen handreikingen te bieden voor de invulling van de verkregen ruimte. Scholen maken vervolgens zelf hun keuzes. Met name bij echt ingrijpende beleidswijzigingen en wanneer niet alle scholen toe zijn aan een verreikende en uniforme autonomievergroting, zou een gedifferentieerde deregulering overwogen moeten worden.

Als mogelijk juridisch kader voor een gedifferentieerde deregulering noemt de raad een herziening van de Experimentenwet, die dan uitdrukkelijk geplaatst zou moeten worden in het licht van de drie functies van variatie in autonomie en die op alle beleidsdomeinen betrekking zou moeten hebben. Daarnaast kan als juridische kader ook gedacht worden aan de figuur van de vrijstelling of aan een verruiming van mogelijkheden om als school onder verantwoordelijkheid van het schoolbestuur een bepaald concept nader uit te werken.

Tegelijkertijd signaleert de raad in relatie tot een gedifferentieerde deregulering een aantal knelpunten waarmee rekening moet worden gehouden:
•   gezien de kosten moet het aantal varianten waaruit kan worden gekozen beperkt blijven;
•   gezorgd moet worden voor voldoende condities en faciliteiten;
•   negatieve beeldvorming ten aanzien van minder autonome scholen moet worden vermeden;
•   negatieve effecten van financiële autonomie moeten worden tegengegaan; en
•   rekening moet worden gehouden met mogelijke rechtsongelijkheid tussen personeel en leerlingen van meer en minder autonome scholen.

Om als school voor een meer vrije variant in aanmerking te komen, moet de school over een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen beschikken. Volgens de raad moet het uitgangspunt zijn dat scholen zelf nagaan of hun beleidsvoerend vermogen voldoende is ontwikkeld en of ze in dat verband in aanmerking willen komen voor meer beleidsruimte. De bewindslieden kunnen via een openbare aanbestedingsprocedure een instrument laten ontwikkelen ten behoeve van deze systematische en controleerbare zelfbeoordeling door scholen. Bij dat instrument zouden bepaalde objectieve indicatoren moeten worden betrokken. Deze zelfbeoordeling in het kader van differentiaties in autonomie zou bij voorkeur ingepast moeten worden in bestaande procedures, met name de eigen kwaliteitszorg door scholen.

4. Professionaliteit van de schoolleiding

De schoolleiding heeft binnen de school een cruciale rol, zowel in relatie tot de afstemming tussen school en omgeving als in relatie tot de interne afstemming binnen de school. Gezien deze rol is aandacht voor de professionaliteit van de schoolleiding belangrijk. De raad verstaat onder schoolleiding niet alleen de directeur of rector van de school, maar ook alle andere managementfuncties op verschillende niveaus, zoals locatieleiders, afdelingsdirecteuren, adjunct-directeuren en middenmanagers zoals bouw- en sectiecoördinatoren.

Tegen de achtergrond van hetgeen in paragraaf 2.3 is gezegd over het beleidsvoerend vermogen, wordt in dit hoofdstuk ingegaan op mogelijkheden om de professionaliteit van de schoolleiding actief te versterken. In paragraaf 4.1 worden verschillende instrumenten en ontwikkelingen besproken. Daarna volgen een reflectie (4.2) en conclusies (4.3). Onder meer wordt aandacht besteed aan actoren zoals bovenschools managers, bestuursbureaus en besturen, met name vanuit het perspectief van de bijdrage die ze kunnen leveren aan de professionaliteit van de schoolleiding. In de hoofdstukken 6 en 7 komen verschillende andere aspecten van de relatie tussen schoolleiding en bestuur aan de orde. De leraren en de interne organisatie van de school komen aan bod in hoofdstuk 5.

4.1 Instrumenten en ontwikkelingen

Met de toenemende maatschappelijke complexiteit en door de autonomievergroting van scholen wordt steeds meer van de schoolleiding verwacht. Zowel door de rijksoverheid - startend met de nota Meer over management (TK 1984-1985, 19 132, nr.2) - als door het veld zelf - met name door organisaties van schoolleiders en besturen - is geïnvesteerd in de professionalisering van de schoolleiding. Desalniettemin kan worden gesteld dat een meer nadrukkelijke aandacht voor de professionalisering van de schoolleiding op zijn plaats is. Eén reden daarvoor is dat de beleidsbenutting in het primair en voortgezet onderwijs verhoudingsgewijs laag is. Een andere reden is dat er nog geen vast beeld is van de wijze waarop de functie van schoolleider zou moeten worden ingevuld (Hooge, 1998, p.74-77). Een derde reden is dat bij de voortzetting van het dereguleringsbeleid de rol van de schoolleiding alleen maar belangrijker zal worden. Ten vierde kan worden genoemd dat de schaalvergroting en professionalisering van besturen vereist dat schoolleiders professioneel werken, zowel in de relatie tot het bestuur als zodanig als in de relaties tussen bestuur, schoolleiding, personeel, leerlingen en omgeving. Bij een onvoldoende professionaliteit van de schoolleiding is deze niet in staat zijn sleutelrol goed te vervullen. De sturing door de schoolleiding blijkt een bepalende factor te zijn als het gaat om de effectiviteit van de schoolorganisatie (Van de Venne, in druk).

Met het oog op de professionalisering van de schoolleiding zijn en worden verschillende instrumenten ingezet. Zonder volledig te willen zijn wordt een aantal daarvan hieronder besproken. Eerst komen beroepsstandaarden, scholing, netwerken en ‘coaching’, instrumenten voor kwaliteitszorg, en aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden voor schoolleiders aan de orde. Daarna wordt ingegaan op ontwikkelingen op het niveau van het bovenschools management en het bestuur, hier met name vanwege de relatie tot de professionaliteit van de schoolleiding.

4.1.1 BEROEPSSTANDAARDEN VOOR SCHOOLLEIDERS

In de huidige situatie oordeelt vooral het bestuur van de school over de geschiktheid van personen voor de functie van schoolleider. Van overheidswege wordt als eis gesteld dat de schoolleiding een onderwijsbevoegdheid heeft; in het voortgezet onderwijs hoeven dat niet alle leidinggevenden van een school te zijn, maar wel een deel ervan. De rijksoverheid stelt geen specifieke eisen wat betreft leidinggevende capaciteiten en dergelijke. Het bestuur zal dat uiteraard wel doen, maar is daarbij tevens gebonden aan de wettelijke eis van een onderwijsbevoegdheid. In het recent ingediende wetsvoorstel Beroepen in het onderwijs wordt voorgesteld om voor het primair onderwijs ten aanzien van de directeur en adjunct-directeur de bekwaamheid los te koppelen van de bevoegdheid; zij hoeven niet meer per definitie over een onderwijsbevoegdheid te beschikken (TK 2001-2002, 28 088, nrs.1-3).

Gezien het belang van de functie van schoolleider - en ook gezien het toenemende belang ervan binnen de context van verdergaande deregulering en autonomievergroting - nemen de laatste jaren het belang van en de aandacht voor specifieke managementcompetenties van schoolleiders toe. Binnen het onderwijsveld zijn op dit vlak verschillende relevante ontwikkelingen gaande.

De opleidingsprogramma’s van de Nederlandse School voor Onderwijsmanagement (NSO) en de Samenwerkende Opleidingen Schoolleiders (SAMOS) zijn gebaseerd op beroepsstandaarden en profielen. Ook de Vereniging voor management in het voortgezet onderwijs (VVO) heeft een beroepsprofiel voor schoolleiders ontwikkeld; hiermee wordt verder gewerkt in het kader van de gezamenlijke overeenkomst tussen de Vereniging van Samenwerkende Werkgevers in het Onderwijs (VSWO), VVO en staatssecretaris. Verder bestaat sinds april 2001 de Nederlandse Schoolleiders Academie (NSA), een initiatief van de Algemene Vereniging voor Schoolleiders (AVS) en de Protestants Christelijke Schoolleiders Organisatie (PCSO). De NSA houdt zich onder meer bezig met het vaststellen van de competenties en beroepskwalificaties van schoolleiders in het primair onderwijs, het accrediteren van opleidingen voor schoolleiders en het aanleggen van een register van leidinggevenden die voldoen aan de NSA-standaarden.

4.1.2 SCHOLING VAN SCHOOLLEIDERS OP HET TERREIN VAN INTEGRAAL MANAGEMENT

Scholing kan bijdragen aan de professionaliteit van de schoolleiding. Het blijkt dat leidinggevenden die bij- en nascholing hebben gevolgd, vaak over meer instrumenten voor schoolontwikkeling beschikken dan andere schoolleiders.10 Door verschillende instanties wordt scholing aangeboden.

Bijvoorbeeld de Algemene Vereniging voor Schoolleiders (AVS) en de Vereniging voor management in het Voortgezet Onderwijs (VVO) verzorgen beide een programma met cursussen en congressen. Intensiever/langlopend aanbod is er ook, bijvoorbeeld de al geruime tijd bestaande tweejarige parttime-opleidingen van de Nederlandse School voor Onderwijsmanagement (NSO) en van de Samenwerkende Opleidingen Schoolleiders (SAMOS). Typerend voor dit aanbod is de integrale benadering van het schoolleiderschap, de koppeling tussen opleiding en praktijk, en het gebruik van beroepsstandaarden of profielen als basis voor het programma. Een recent initiatief is de pilot die de SAMOS ontwikkelen voor een opleiding voor zij-instromende schoolleiders. Deze opleiding zou open moeten staan voor personen zonder onderwijsbevoegdheid.

Een andere recente ontwikkeling is de gezamenlijke overeenkomst die de Vereniging van Samenwerkende Werkgevers in het Onderwijs (VWSO), de VVO en staatssecretaris Adelmund op 30 mei 2001 hebben gesloten om te voorzien in een impuls voor de professionalisering van het schoolmanagement in het voortgezet onderwijs (ISIS-project). Een doel is met name om te komen tot een adequaat en samenhangend professionaliseringsaanbod voor het management in het voortgezet onderwijs. Het ministerie van OCenW stelt in dit verband per 1-8-2001 vernieuwingsmiddelen ter beschikking.

Voor het primair onderwijs is door het ministerie van OCenW een vergelijkbare investering gepleegd, door namelijk de oprichting van de Nederlandse Schoolleiders Academie (NSA) financieel te ondersteunen.

Verder wordt opgemerkt dat verschillende schoolbesturen initiatieven hebben ontwikkeld om middenmanagers bij elkaar te brengen in een Masterclass of Managementacademie. Deze hebben een functie voor de professionalisering van het middenmanagement en zijn tevens een kweekvijver voor managers. Zeker met het oog op de vergrijzing in het onderwijs is een dergelijke investering in het middenmanagement belangrijk.

Een concreet voorbeeld van inspanningen van een bestuur om de professionaliteit van schoolleiders verder te ontwikkelen is het volgende. Een bestuur met scholen voor basisonderwijs en scholen voor voortgezet onderwijs gaat door het voeren van functioneringsgesprekken en het ontwikkelen van portfolio’s na op welke terreinen een schoolleider zich verder kan verbeteren. Door middel van scholing van schoolleiders wordt geprobeerd het beleidsvoerend vermogen van de scholen vergroten. Omdat ondanks de extra scholing er verschillen tussen schoolleiders blijven bestaan, wordt in de ondersteuning door het bestuursbureau rekening gehouden met de verschillende behoeften aan ondersteuning. Specialisten van het bestuursbureau vangen problemen van scholen op, proberen te voorkomen dat schoolleiders bepaalde uitglijders maken, en treden ook op als ‘sparring partner’ voor de schoolleiders. Het uitgangspunt is steeds dat het bestuursbureau de scholen helpt om relatief autonoom te functioneren.

4.1.3 OVERIGE INSTRUMENTEN

Naast beroepsstandaarden en scholing zijn er verschillende andere instrumenten die kunnen bijdragen aan de professionalisering van schoolleiders. Netwerken van leidinggevenden zijn daarvan een voorbeeld. Dergelijke netwerken bestaan in allerlei vormen, bijvoorbeeld binnen organisaties voor schoolleiders, binnen schoolbesturen en in relatie tot opleidingen voor schoolleiders. Veel van deze netwerken bestaan nog niet erg lang. Op dit moment is de functie ervan vaak nog vooral die van uitwisseling van informatie en tips. Van collegiale uitwisseling, consultatie en overleg ten behoeve van de eigen professionalisering is momenteel nog te weinig sprake. De netwerken die gevormd worden via de opleidingen voor schoolleiders lijken hierop een uitzondering te zijn. Met name wanneer de professionaliseringsfunctie verder ontwikkeld wordt, kunnen netwerken van leidinggevenden bijdragen aan het beleidsvoerend vermogen.

Een andere manier om leidinggevenden te ondersteunen in hun professionele ontwikkeling is ‘coaching’. Verschillende schoolbesturen bieden hun managers coaching aan; met name in het primair onderwijs wordt vrij veel gebruik gemaakt van dit instrument. Coaching is ook met name een instrument waarmee het aandeel vrouwen in managementfuncties kan worden vergroot c.q. vrouwen in managementfuncties kunnen worden behouden (zie het advies Onderwijsemancipatie uit de steigers, Onderwijsraad, 2000a).

Verder ontwikkelen verschillende landelijke organisaties en bureaus instrumenten voor kwaliteitszorg (zelfevaluaties, collegiale visitaties) en bieden ze besturen en scholen ondersteuning bij de implementatie daarvan. Dergelijke instrumentontwikkeling kan de scholen ontwikkelwerk besparen en kan tevens een stimulans zijn om daadwerkelijk met integrale kwaliteitszorg en integraal management aan de slag te gaan.

Voor het voortgezet onderwijs kan in dit verband het Q5 project worden genoemd. Dit project is in april 2000 gestart door de VVO, Besturenraad, VBKO, VBS en VOS/ABB. De looptijd van het project is vijf jaar. Het doel is om scholen voor voortgezet onderwijs te stimuleren tot systematische en integrale kwaliteitszorg, waarbij door de school alle relevante groeperingen in en buiten de school bij de kwaliteitszorg worden betrokken, resultaten van zelfevaluaties worden voorgelegd aan derden, actief wordt deelgenomen aan netwerken en heldere informatie over de eigen kwaliteit wordt verstrekt. Ook willen de genoemde organisaties overleggen met de rijksoverheid over regelgeving, kwaliteitszorg en toezicht. Activiteiten binnen het Q5 project zijn onder meer het uitbrengen van brochures, literatuurlijsten en overzichten van instrumenten voor kwaliteitszorg, het organiseren van conferenties, het stimuleren van netwerkvorming, en het bevorderen van instrumentontwikkeling, scholingsaanbod, standaarden en normen.

Naar analogie van het Q5 project is recent voor het primair onderwijs door de landelijke organisaties voor bestuur, management en schoolleiders het projectplan Q*Primair opgesteld. De bedoeling hiervan is te stimuleren dat besturen en scholen zelf de verantwoordelijkheid nemen voor het eigen kwaliteitsbeleid, voor voortdurende schoolverbetering en voor het afleggen van verantwoording over de bereikte resultaten.

Tot slot kunnen aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden worden ingezet om te proberen goede leidinggevenden (maar ook overig personeel en bestuurders) vast te houden. Te denken valt onder meer aan een aantrekkelijk salaris, gelegenheid tot professionalisering en mogelijkheden om door te groeien. Op 15 juni 2001 zijn in het kader van de CAO afspraken gemaakt over financiële impulsen in het onderwijs, onder meer ten behoeve van de salarissen voor leraren en ondersteunend personeel. Over de arbeidsvoorwaarden van schoolleiders zijn echter geen afspraken gemaakt en er is daarvoor ook geen nadere financiële ruimte gecreëerd (VVO-flits, 2001, jrg.7, nr.2, p.1).

4.1.4 RELATIE TUSSEN BESTUUR EN SCHOOLLEIDING

Naast de genoemde instrumenten is in het kader van de professionaliteit van de schoolleiding ook de relatie tussen bestuur en schoolleiding van belang. Bezien vanuit deze relatie zijn er verschillende typen schoolbesturen. Een voorwaardenscheppend bestuur concentreert zich op de personele, materiële en immateriële voorwaarden voor het functioneren van de school. De bepaling en uitvoering van het beleid dat betrekking heeft op de leraren en de school wordt overgelaten aan de schoolleiding. Een beleidsbepalend bestuur houdt zich nadrukkelijker met de school en het beleid bezig. Een beleidsbepalend bestuur initieert en formuleert het beleid en geeft daarmee nadrukkelijk de kaders aan waarbinnen de scholen moeten functioneren. De schoolleiding werkt deze kaders uit en voert het beleid vervolgens uit. Een toezichthoudend bestuur staat meer op afstand van de school. De schoolleiding is zowel verantwoordelijk voor de beleidsbepaling als de -uitvoering. Het bestuur vervult een toezichthoudende en adviserende functie en bevraagt in dat verband de schoolleiding op de resultaten van het door de schoolleiding ontwikkelde beleid.

De grotere besturen hebben de beschikking over een bestuursbureau. De taakinvulling van het bestuursbureau varieert met de taakverdeling tussen bestuur en schoolleiding.

Stedelijk masterplan
Een voorbeeld van een beleidsbepalend bestuur is het volgende. Een schoolbestuur met een aantal scholen voor voortgezet onderwijs, heeft door middel van een zogenoemd ‘masterplan’, het initiatief genomen voor het verbeteren van de inrichting van het voortgezet onderwijs in de stad.
Concrete onderdelen in het plan zijn onder meer: het bundelen van een aantal vmbo-scholen, het aanpassen van havo/vwo-scholen en het realiseren van onderwijskundige vernieuwingen.
Met dit masterplan wil het schoolbestuur laten zien dat zowel het bestuur als de schoolleiders zich pro-actief opstellen. Ook is het masterplan bedoeld als een middel om het beleidsvoerend vermogen van het bestuur en de schoolleiders te versterken. De ervaring heeft geleerd dat een sterk beleidsvoerend vermogen niet alleen belangrijk is voor het verbeteren van de inrichting van het onderwijs, maar dat het ook een rol speelt om een gelijkwaardige gesprekspartner te zijn voor derden, bijvoorbeeld de lokale overheid.

Bestuur op afstand?
Een voorbeeld van een bestuur dat zowel beleidsbepalend als toezichthoudend is, is het volgende. Een groot schoolbestuur voor voortgezet onderwijs gaat uit van de besturingsfilosofie van ‘bestuur op afstand’. Hiervoor is een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden gemaakt tussen bestuur, centrale directie en de schoolleiders. De schoolleider is als integraal manager verantwoordelijk voor de primaire onderwijstaken en de beheersprocessen binnen zijn/haar school en moet verantwoording afleggen aan de centrale directie. De voorzitter van de centrale directie legt op zijn/haar beurt weer verantwoording af aan de Raad van Bestuur. De voorzitter van de centrale directie is eindverantwoordelijk voor het schoolmanagement. Het bestuur is verantwoordelijk voor een goede bedrijfsvoering (‘planning en control-systeem’) en schooloverstijgende zaken. Ook stimuleert het bestuur onderwijsvernieuwingen, bijvoorbeeld via projecten, fondsen en een kenniscentrum dat speciaal is gericht op het studiehuis. De voorzitter van het bestuur is eindverantwoordelijk voor het bestuur. Een bestuursbureau verricht ondersteunende werkzaamheden voor zowel het bestuur als de scholen.
Deze besturingsstructuur heeft als voordeel dat de lijnen kort en helder zijn. Er zijn echter ook nadelen. Zo zijn er minder mogelijkheden voor de schoolleider of de voorzitter van de centrale directie om ‘ondernemer’ te zijn. Bijvoorbeeld bij het aannemen van een nieuw personeelslid is de schoolleider gebonden aan de afspraken die op het niveau van het bestuur zijn gemaakt over mobiliteitsbeleid. In dit geval moet de schoolleider zich houden aan de afspraak om eerst de kandidaten uit te nodigen die meedoen aan het mobiliteitsbeleid. Een ander voorbeeld is het beleidskader, dat door het schoolbestuur is geformuleerd. Als een school middelen wil ontvangen voor de ontwikkeling van ict binnen de school, moet vooraf een plan worden ingediend bij het bestuursbureau. Dit plan, dat moet voldoen aan het geformuleerde beleidskader, is belangrijk voor het krijgen van geld. Sommige schoolleiders ervaren dit als een inperking van hun beleidsruimte.

Hoewel de taakinvulling van bestuur en schoolleiding verschilt, geldt in alle gevallen dat binnen de huidige wetgeving de bestuurlijke bevoegdheden formeel bij het bestuur liggen. In het bijzonder onderwijs liggen alle bevoegdheden bij (het bestuur van) de rechtspersoon en in het openbaar onderwijs bij het bestuursorgaan. Deze bevoegdheden kunnen slechts op basis van mandatering door de schoolleiding worden uitgeoefend. Delegatie van wettelijke bevoegdheden is niet mogelijk. Dit betekent dat ook een toezichthoudend bestuur verantwoordelijk is voor het beleid, hoewel dat door de scholen wordt ontwikkeld en uitgevoerd. Om formeel recht te doen aan het delegatieverbod zijn er in de praktijk verschillende uitwerkingsvarianten mogelijk (Toenders et al, 1995). Bijvoorbeeld in het zogeheten overdrachtsmodel wordt een (groot) deel van de bestuurlijke bevoegdheden aan een managementorgaan overgedragen, dat onder verantwoordelijkheid van het bestuur deze bevoegdheden uitoefent. Statutair blijven alle bestuurlijke bevoegdheden bij het bestuur, dat volledig verantwoordelijk en aansprakelijk blijft. In dit model wordt de verhouding tussen directie en bestuur in onderschikkende zin opgevat: het bestuur is het hoogste orgaan en bevoegdheden van de directie zijn enkel afgeleid van die van het bestuur. In het nevenschikkende of dualistische model zoals dat voorkomt in het hbo en wo zijn ‘bestuur’ en ‘schoolleiding’ twee min of meer zelfstandige bestuursorganen, nevengeschikt aan elkaar en beide met eigenstandige bevoegdheden. Beide organen hebben een eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid - het ene meer beleidsbepalend, het andere meer toezichthoudend - en oefenen hun bestuurlijke bevoegdheden onder eigen verantwoordelijkheid uit. Omdat beide dus feitelijk een onderdeel zijn van het bestuur, zijn ze ook beide bestuurlijk verantwoordelijk.

In hoofdstuk 7 wordt nader ingegaan op de relatie tussen schoolleiding en bestuur. Welke vormgeving van bestuur en management ook wordt gekozen, steeds is een belangrijke vraag in hoeverre de taakinvulling van het bestuur (en het bestuursbureau) bijdraagt aan het beleidsvoerend vermogen van de schoolleiding en aan de opbrengsten van het onderwijs.

4.1.5 BOVENSCHOOLS MANAGEMENT

In het verband van de professionaliteit van de schoolleiding is ook de toename van bovenschools management van belang. Bovenschools management is enkele jaren geleden in het primair onderwijs ontstaan. Schoolleiders die onder één bestuur vielen, zijn taken die op elk van de scholen vervuld moeten worden, onderling als managementteam gaan verdelen. De één ging bijvoorbeeld zorg dragen voor het personeelsbeleid van alle scholen en de ander ging zorg dragen voor de financiële zaken. Sinds kort is ook in het voortgezet onderwijs bovenschools management in opkomst.

Deze ontwikkelingen hangen samen met de bestuurlijke schaalvergroting van de afgelopen jaren; deze biedt de gelegenheid om formatie in te zetten voor bovenschoolse functies. Ook speelt mee dat de druk op de schoolleiding en de behoefte aan taakverlichting bij schoolleiders zijn toegenomen sinds de deregulering, autonomievergroting en toename van netwerkrelaties tussen scholen (denk bijvoorbeeld aan WSNS).

Bovenschools management vormt een (nieuwe) laag tussen het bestuur en de scholen. In het ene geval staat de bovenschools manager dichter bij het bestuur dan bij de school (gedelegeerde bestuurders), in andere gevallen heeft de bovenschools manager vooral een functie op basis van bevoegdheden die door de scholen zijn toegekend, en in weer andere gevallen heeft de bovenschools manager bevoegdheden vanuit zowel het bestuur als de scholen.

In totaal zijn er momenteel in het primair onderwijs naar schatting 400-500 bovenschools managers. Een toenemend aantal van hen maakt deel uit van het bestuursbureau en heeft geen schoolleidersfunctie meer in één van de scholen. In veel gevallen (bijna 60%) is gekozen voor het model met een algemeen directeur als bovenschools manager. Hierbij zijn de schoolleiders als integraal managers verantwoordelijk voor alle aspecten van hun school, waaronder het onderwijskundig leiderschap, het coachen van het lerarenteam, het beheer van financiële en materiële middelen en de strategie ten aanzien van de marktpositie van de school. Daarover leggen ze verantwoording af aan de algemeen directeur/bovenschools manager. In de andere 40% van de gevallen is er een managementteam (met een taakverdeling tussen directeuren), een clustermodel (met een integraal manager voor een aantal scholen en daarnaast locatieleiders met uitvoerende, organisatorische en beheerstaken), of een beheersdirectie die zich bezighoudt met financiële en materiële zaken en bovenschools personeelsbeleid, terwijl de locatieleiders vooral onderwijskundig leider zijn en tevens verantwoordelijk zijn voor uitvoerende taken in het personeelsbeleid (Karsten et al, 2000, p.39).

Tot slot wordt opgemerkt dat de positionering van het bovenschools management tussen scholen en bestuur nog niet is uitgekristalliseerd. Zo kan bijvoorbeeld de combinatie van schoolleiding in de eigen school met taken voor alle scholen samen, conflicten opleveren, met name wanneer een bovenschools belang in strijd is met het belang van de eigen school. Ook de situatie van een bovenschools management dat dicht bij het bestuur zit levert soms spanningen op, met name omdat de scholen de bovenschools managers dan minder zien als ‘van de scholen’ en meer als ‘van het bestuur’. Bovenschools managers moeten allerlei dwarsverbanden tussen scholen leggen, maar een cruciaal punt is of dit ook op schoolniveau positieve effecten heeft in de zin van meer beleidsvoerend vermogen van de schoolleiding en betere resultaten in de klas. De link van bestuur naar school naar klas is niet vanzelfsprekend aanwezig.11

4.2 Reflectie

In deze paragraaf volgt een reflectie op de hiervoor besproken instrumenten en ontwikkelingen op het terrein van professionalisering van de schoolleiding. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de verantwoordelijke actor(en) voor inzet van de instrumenten en naar sturingsmogelijkheden voor de rijksoverheid daarbij.

4.2.1 ONTWIKKELING VAN BEROEPSSTANDAARDEN VOOR SCHOOLLEIDERS

Zoals eerder aangegeven ligt de bepaling van de geschiktheid van leidinggevenden momenteel bij het schoolbestuur. Naar het oordeel van de raad is dit terecht. Onder de verantwoordelijkheid van het bestuur zou volgens de raad ook moeten vallen of een schoolleider over een onderwijsbevoegdheid zou moeten beschikken. Met andere woorden, naar het oordeel van de raad dient de wettelijke eis inzake de onderwijsbevoegdheid van de schoolleiding te vervallen. Een getuigschrift hoger onderwijs of een daaraan gelijk te stellen opleiding of opgebouwde ervaring zou hiervoor in de plaats kunnen komen. Die ervaring zou dan moeten blijken uit bijvoorbeeld een EVC-achtige procedure of ‘assessment’.12 Een dergelijke invulling van de bestuursverantwoordelijkheid past bij het zelfregulerend vermogen van het onderwijsveld.13

Wat betreft de gesignaleerde ontwikkelingen met betrekking tot beroepsstandaarden voor schoolleiders zouden volgens de raad met name aspecten moeten worden betrokken als integraal management (bestaande uit zowel onderwijskundig, financieel, materieel, personeels- als omgevingsbeleid), integrale kwaliteitszorg en gevoel voor bestuurlijke verhoudingen. Integraal management wil overigens niet zeggen dat één persoon alle functies en taken daarbinnen zelf moet uitvoeren, integraliteit kan ook door een team leidinggevenden tot stand komen. In dit verband is ook belangrijk dat bij beroepsstandaarden een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende managementfuncties in het primair en het voortgezet onderwijs. Schaal en karakter van beide sectoren vereisen deels andere competenties van leidinggevenden ( , 1999). Zo ook zullen bovenschools managers, centrale directies, locatieleiders, adjunct-directeuren en andere middenmanagers deels over verschillende competenties moeten beschikken. Of men voldoet aan de standaarden kan bijvoorbeeld blijken uit gevolgde scholing, een portfolio en/of EVC-procedure of ‘assessment’.

Volgens de raad is het passend om uit te gaan van de eigen verantwoordelijkheid en professionaliteit van het veld en ten aanzien van de ontwikkeling van beroepsstandaarden uit te gaan van het primaat van de beroepsgroep van schoolleiders. Dit betekent dat de beroepsgroep (in samenwerking met andere instanties) zelf deze beroepsstandaarden zou moeten ontwikkelen. Vervolgens zullen instellingen zoals bijvoorbeeld de post-initiële lerarenopleidingen zorg moeten dragen voor een adequaat scholingsaanbod.

De rijksoverheid kan op verschillende manieren de ontwikkeling van beroepsstandaarden faciliëren en stimuleren. Ten eerste kan de rijksoverheid enige aandachtspunten formuleren wat betreft aspecten en elementen die meegenomen zouden moeten worden. Deze betreffen in eerste instantie aspecten van een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen (zie paragraaf 2.3). Daarnaast zijn als aandachtspunten onder meer van belang: het gebruik maken van wetenschappelijke inzichten uit binnen- en buitenland; differentiëren naar functieniveau; niet alleen aandacht besteden aan de startbekwaamheid maar ook aan de verdere ontwikkeling van de bekwaamheid; en zorg dragen voor een dekkend geheel aan kwaliteitseisen en een bijbehorend dekkend geheel aan scholingsmogelijkheden.
Een tweede instrument kan bestaan uit een convenant met de beroepsgroep, in combinatie met het via een openbare aanbesteding toekennen van subsidies ten behoeve van de ontwikkel- en onderhoudskosten van beroepsstandaarden.
Ten derde is voor de rijksoverheid een rol als monitor weggelegd. Bij de monitoring (bijvoorbeeld via periodieke inspectierapportages) gaat het er om, na te gaan of de beroepsgroep er inderdaad in slaagt beroepsstandaarden te ontwikkelen en toe te passen, en of publieke en private opleidingen op basis van de ontwikkelde beroepsstandaarden met een adequaat scholingsaanbod komen. Als uit de monitoring blijkt dat de beroepsgroep niet binnen redelijke termijn kan komen tot het opstellen en toepassen van beroepsstandaarden, zal de rijksoverheid in eerste instantie de beroepsgroep explicieter moeten ondersteunen. In tweede instantie zal de overheid het heft in eigen handen moeten nemen door zelf de beoogde instrumenten te ontwikkelen c.q. te voorzien in een wettelijke regeling daarvoor.

Opgemerkt wordt dat de raad dit standpunt over beroepsstandaarden voor schoolleiders tevens heeft verwoord in zijn advies over het voorstel voor de Wet beroepen in het onderwijs (Onderwijsraad, 2001b; TK 2001-2002, 28 088, nrs.1-3).

4.2.2 SCHOLING, INTERVISIE EN COACHING VAN LEIDINGGEVENDEN OP HET TERREIN VAN INTEGRAAL MANAGEMENT

Scholing van schoolleiders blijkt vooral effectief bij personen die al werkzaam zijn als schoolleider (vanwege de koppeling tussen praktijk en opleiding) en bij langlopende en intensieve scholing gericht op integraal management (Verbiest et al, 2000, 2001). De ontwikkeling en benutting van scholingsaanbod is volgens de raad vooral een taak van het onderwijsveld zelf. Geconstateerd is dat dit ook al is opgepakt door het veld, in samenwerking met publieke en private instellingen voor hoger onderwijs en ondersteuningsinstellingen.

Zoals uiteengezet in het advies Ten dienste van de school (Onderwijsraad, 2001a), hecht de raad er aan dat de sturing van deze samenwerking vooral en meer dan nu in handen zou moeten zijn van de scholen zelf. Deze eigen verantwoordelijkheid van het veld sluit ook aan bij de uitgangspunten van het huidige rijksbeleid. Het besluit van een (aankomend) schoolleider om in het kader van de professionalisering scholing te volgen, kan zowel via zelfreflectie van leidinggevenden als via (functionerings)gesprekken tussen schoolleiding en bestuur tot stand komen. De deelname aan scholing kan door de rijksoverheid worden gestimuleerd via faciliteiten als studieverlof en vervanging en door een relatie te leggen met bekwaamheidseisen voor leidinggevenden (zie hierboven).
Momenteel worden opleidingen voor schoolleiders al gesubsidieerd via de deelnemers aan de opleidingen. In de toekomst wordt deze deelnamegebonden subsidie vervangen door een rechtstreekse en ongeoormerkte vergoeding aan de scholen. Dit principe komt meer tegemoet aan de autonomie van scholen.

Ook intervisie-netwerken van leidinggevenden en coaching van leidinggevenden kunnen bijdragen aan hun professionalisering. Voor een deel staan deze instrumenten nog in de kinderschoenen, maar verwacht kan worden dat deze professionaliseringsfunctie op termijn meer tot ontwikkeling komt. De vorming en ontwikkeling van netwerken en het realiseren van coaching is volgens de raad met name een taak voor het onderwijsveld zelf. Een bijdrage van de overheid lijkt vooralsnog niet noodzakelijk.

4.2.3 OVERIGE INSTRUMENTEN

Wanneer landelijke organisaties instrumenten voor integrale kwaliteitszorg ontwikkelen kunnen deze de scholen ontwikkelwerk besparen en kan tevens worden gestimuleerd dat scholen met integrale kwaliteitszorg en integraal management aan de slag gaan. De rijksoverheid kan dit stimuleren, bijvoorbeeld via subsidies en via voorlichting over de kwaliteit en toepasbaarheid van ontwikkelde instrumenten.

Bij aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden kan gedacht worden aan een aantrekkelijk salaris, gelegenheid tot scholing, mogelijkheden om door te groeien en dergelijke. De raad acht het wenselijk dat besturen in deze zin aandacht hebben voor de arbeidsvoorwaarden van leidinggevenden en ook over faciliteiten beschikken om daaraan invulling te geven. Daarbij denkt de raad in eerste instantie aan arbeidsvoorwaarden die de functie van leidinggevende inhoudelijk aantrekkelijk maken; de salariscomponent kan daarop een aanvulling bieden, maar wordt zeker niet als enige instrument gezien.

Met name wanneer schoolbesturen zelf kunnen beslissen over een selectieve inzet van financiële middelen ten behoeve van schoolleiders die men graag wil behouden, kan dit instrument een positief effect hebben op het beleidsvoerend vermogen. Dat kan bijvoorbeeld in het verband van:
•   stimulansen tot professionalisering van leidinggevenden;
•   behoud van goede leidinggevenden;
•   werving van schoolleiders van binnen en buiten de onderwijssector; en
•   mobiliteit van schoolleiders tussen scholen, tussen onderwijssectoren en tussen onderwijs en andere beroepssectoren.

4.2.4 SCHOOLBESTUUR EN BOVENSCHOOLS MANAGEMENT

Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor een beargumenteerde en afgewogen toepassing van de hiervoor genoemde instrumenten, onder meer via een actief personeelsbeleid gericht op scholing en mobiliteit.

Verder acht de raad het positief dat er verschillende invullingen mogelijk zijn van de onderlinge relaties tussen schoolleiding, bestuur en bovenschools management. Afhankelijk van de situatie zijn verschillende passende combinaties denkbaar. De overheid heeft daarin in principe geen voorschrijvende, maar wel een stimulerende rol in de zin van het openen van mogelijkheden voor verschillende invullingen. Daarbij acht de raad het met name wenselijk dat het perspectief bestaat uit een integraal verantwoordelijke schoolleiding van een (binnen kaders) autonome school, waarbij het bestuur en het bovenschools management in ieder geval ook ondersteunend, dienstverlenend en stimulerend zijn ten opzichte van de scholen. Dit betekent dat niet alleen de professionaliteit van de schoolleiding maar ook die van het bestuur moet worden versterkt. Het beleidsvoerend vermogen van de schoolleiding is gebaat bij een deskundig bestuur. In dat verband lijkt het wenselijk dat besturen hun rekruteringsveld voor bestuursleden verbreden, bijvoorbeeld door gebruik te maken van advertenties, makelaars en databanken. Dit sluit overigens aan bij de gedachte van de ‘civil society’ zoals deze in paragraaf 2.1 is aangegeven. De civil society verlangt dat scholen een beroep doen op burgers en dat burgers bereid zijn om hun betrokkenheid bij het onderwijs concreet gestalte te geven.

Op de verhouding tussen schoolleiding en bestuur wordt in hoofdstuk 7 verder ingegaan.

4.2.5 HELDERHEID OVER DE BESCHIKBARE BELEIDSRUIMTE

Tot slot wordt opgemerkt dan ook helderheid over de beleidsruimte waarover scholen beschikken, kan bijdragen aan de benutting van die ruimte en de ontwikkeling van de eigen professionaliteit. Zoals gesignaleerd in de studie Dereguleren met beleid hebben scholen namelijk vaak een onjuist beeld van de eigen autonomie. Daarbij gaat het zowel om de beleidsruimte die wet- en regelgeving biedt als om de mate waarin intermediaire instanties formeel iets over de school te zeggen hebben. Ook speelt mee dat regels in de hoofden van mensen blijven zitten; de benodigde cultuurverandering verloopt langzaam; de wil tot autonomie en eigen verantwoordelijkheid is niet altijd voldoende (bewust) aanwezig (Onderwijsraad, 2000b, p.77). Dit samen kan de professionele ontwikkeling van schoolleiders afremmen en belemmeren.

In dit verband onderstreept de raad ten eerste het belang van transparantie in wet- en regelgeving en onderschrijft hij de initiatieven die op dat vlak (onder meer in het kader van het ministeriële actieprogramma Kwaliteit aan de basis) zijn en worden ontwikkeld. Ten tweede wijst de raad er op dat intermediaire instanties de door het rijk aan scholen geboden beleidsruimte niet zouden moeten invullen met eigen regels, en in samenhang daarmee dat scholen zich bewust moeten zijn van hun beleidsruimte en hun eigen beslissingen moeten nemen. In het verlengde daarvan wijst de raad op het belang van voorlichting om scholen en schoolleiders meer bewust te maken van de ruimte die ze hebben en de mogelijkheden om eigen beslissingen te nemen. Voorlichting kan langs formele weg (via de rijksoverheid en landelijke organisaties) en informele weg (contacten tussen schoolleiders en dergelijke) tot stand komen, en zowel passief als interactief (ict). Het bewustzijn van de beschikbare ruimte kan schoolleiders stimuleren om de ruimte inderdaad te gebruiken en om de eigen professionaliteit verder te ontwikkelen. Ook de in het vorige hoofdstuk besproken variatie in autonomie en de in dat verband voorgestelde verruiming van de werking van de Experimentenwet kunnen hieraan bijdragen.

4.3 Conclusies

In het kader van de professionalisering van de schoolleiding is het volgens de raad wenselijk dat overheid, veldorganisaties en andere instellingen een samenhangend pakket ontwikkelen, met een aantal elementen en het volgende perspectief. Ten eerste legt de rijksoverheid het primaat bij de beroepsgroep laat de rijksoverheid waar mogelijk regulering achterwege. Ten tweede draagt de beroepsgroep van schoolleiders een primaire verantwoordelijkheid als het gaat om de ontwikkeling en toepassing van beroepsstandaarden. Ten derde kunnen (publieke en private) opleidingen de ontwikkeling van een scholingsaanbod dat gebaseerd is op de ontwikkelde beroepsstandaarden ter hand nemen. Daarin worden ze aangestuurd door de scholen als vragende partij. Een vierde element is dat landelijke organisaties van schoolleiders, besturenorganisaties en besturen deelname aan scholing, netwerkvorming, coaching, kweekvijvers en dergelijke stimuleren. Ten vijfde zijn besturen verantwoordelijk voor een beargumenteerde en afgewogen toepassing van de beschikbare instrumenten, onder meer via een actief personeelsbeleid gericht op scholing en mobiliteit. Verder kiezen scholen en besturen de relatie tussen enerzijds schoolleiding en school en anderzijds schoolbesturen, bestuursbureaus en bovenschools management steeds zodanig, dat deze bestuurlijke vormgeving past bij de concrete situatie. Het perspectief waarnaar toegewerkt wordt is dat van een autonome school met een professionele, integraal verantwoordelijke schoolleiding en een deskundig bestuur. Tot slot vullen intermediaire instanties de door het rijk aan scholen geboden beleidsruimte niet in met eigen regels, en heeft de rijksoverheid een verantwoordelijkheid als het gaat om:
•   transparante regelgeving;
•   voorlichting over de beschikbare beleidsruimte en over mogelijkheden voor (verdere) professionalisering;
•   faciliteiten voor besturen en veldorganisaties (bijvoorbeeld middelen voor besturen om te kunnen voorzien in aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden voor schoolleiders, waaronder studieverlof en vervanging; subsidies voor veldorganisaties ten behoeve van de ontwikkeling en het onderhoud van bekwaamheidseisen);
•   monitoring van het professionaliseringsproces (bijvoorbeeld via periodieke inspectierapportages); en
•   bijsturen of ingrijpen in het geval dat de beroepsstandaarden niet via de beroepsgroep tot stand komen respectievelijk niet of onvoldoende worden toegepast.

5. Professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de school

Dit advies gaat met name over scholen en besturen. In dit hoofdstuk staan echter de professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de school centraal. Naast het bestuur en de schoolleiding zijn immers ook de leraren dragers van het beleidsvoerend vermogen. Binnen de school zijn ze een sleutelfactor, ze maken het onderwijs. Onderwijsinnovaties kunnen wel door een professionele schoolleiding worden opgepakt, maar ze ‘stranden’ wanneer de leraren niet in staat zijn om met deze vernieuwingen om te gaan (Verbiest et al, 2000). Daarnaast kunnen leraren zelf het initiatief nemen tot een vernieuwing.14

De professionaliteit van leraren verschilt. Doordat de ontwikkeling van het onderwijs steeds meer uit de scholen is gehaald, neigen leraren er steeds meer toe om met name bezig te zijn met het lesgeven zelf (Karsten, Voncken & Voorthuis, 1999).15 Ook neemt op veel plaatsen de afstand tussen schoolleiding en leraren toe. Deze tendensen hebben ongunstige gevolgen voor de professionaliteit van leraren. Wanneer leraren zich terugtrekken in het isolement van de eigen klas en/of het eigen vakgebied, is sprake van een beperkte professionele oriëntatie. Deze leraren hebben een sterke individuele, maar ook geïsoleerde vorm van autonomie. Leraren met een uitgebreide professionele oriëntatie functioneren als lid van een schoolorganisatie als geheel, relateren de activiteiten in de eigen klas aan het beleid en de doelen van de school en zijn ook duidelijk betrokken bij andere activiteiten dan het lesgeven (Hoyle, 1989).

Hiermee is duidelijk dat de professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de school verband houden met elkaar. Wat betreft die interne organisatie is ook van belang dat deze mede als gevolg van deregulering, autonomievergroting en schaalvergroting de laatste jaren steeds meer gedifferentieerd is geraakt. Dit is bijvoorbeeld te zien bij fusies waarbij de oorspronkelijke scholen als nevenvestigingen blijven bestaan of ten minste herkenbaar blijven als afzonderlijke afdelingen binnen de school. Ook de vorming van een middenmanagement (zoals bouw- en afdelingscoördinatoren) en de functiedifferentiatie rond het primaire proces (met de aanstelling van bijvoorbeeld intern begeleiders en onderwijsassistenten) zijn voorbeelden van toenemende interne differentiatie. Dergelijke ontwikkelingen binnen de interne organisatie hebben een aantal gevolgen waarop hierna wordt ingegaan.

Een interessante vraag daarbij is hoe de professionaliteit en de interne organisatie zich verder zouden moeten ontwikkelen. Een actuele vraag is ook hoe de voordelen van grootschalige organisaties gecombineerd kunnen worden met interne kleinschalige organisatievormen. Ook hierop wordt in dit hoofdstuk ingegaan.

In paragraaf 5.1 worden eerst kort enkele ontwikkelingen beschreven. In paragraaf 5.2 volgt een nadere reflectie en in paragraaf 5.3 volgen conclusies.

5.1 Ontwikkelingen

In deze paragraaf worden eerst de ontwikkelingen in het lerarenbeleid en het personeelsbeleid beschreven. Daarna wordt ingegaan op ontwikkelingen die betrekking hebben op de interne organisatie van scholen.

5.1.1 LERARENBELEID VAN DE RIJKSOVERHEID

In de afgelopen jaren heeft de rijksoverheid in het kader van het lerarenbeleid diverse maatregelen genomen om te bevorderen dat scholen personeelsbeleid ontwikkelen en invoeren. De ministeriële nota’s Maatwerk voor morgen (1, 2 en 3, achtereenvolgens daterend uit 1999, 2000 en 2001) geven daarvan een overzicht. Het doel van het lerarenbeleid is enerzijds om ervoor te zorgen dat nieuw personeel instroomt en anderzijds de uitstroom van zittend personeel de instroom van nieuw personeel niet overtreft. De maatregelen hebben onder meer betrekking op het verbeteren en uitbreiden van de arbeidsvoorwaarden met elementen zoals kortere carrièrelijnen, een beter loopbaanperspectief, meer opleidingsfaciliteiten en meer mogelijkheden om arbeid en zorgtaken te combineren.

Naast deze maatregelen zijn er (soms ingrijpende) maatregelen die gericht zijn op het bereiken van nieuwe doelgroepen die in het onderwijs willen werken. Ook het invoeren van een integraal personeelsbeleid op scholen is een beleidsitem. In dat verband zijn in het schooljaar 1999/2000 financiële middelen vrijgemaakt om de deskundigheid van de schoolleiding te bevorderen ten aanzien van het toepassen van beloningsdifferentiatie. Al langer ontvangen scholen via het schoolprofielbudget extra middelen voor nascholing. Voorts zijn in het kader van leeftijdbewust personeelsbeleid actieplannen ontwikkeld die de arbeidsparticipatie van ouder personeel moeten vergroten en zijn er initiatieven ontwikkeld die de mobiliteit van leraren moeten bevorderen. Ook zijn afspraken gemaakt om het probleem van de werkdruk in het onderwijs te onderzoeken. Via het schoolbudget krijgen scholen een extra financiële impuls ten gunste van hun personeelsbeleid, met als aandachtspunten: (verder) invoeren van functiedifferentiatie, het inzetten van onderwijsassistenten en het intern opleiden van beginnende leraren in de school. Ook een recent initiatief is om ten behoeve van een betere afstemming tussen de vraag en het aanbod van personeel (door het rijk gesubsidieerde) regionale overlegplatforms op te richten.

5.1.2 PERSONEELSBELEID OP SCHOLEN

In algemene zin kan worden gesteld dat personeelsbeleid op veel scholen nog in ontwikkeling is en dat de beschikbare beleidsruimte in veel gevallen nog niet optimaal wordt benut. Opvallend is dat in het voortgezet onderwijs in mindere mate een eigen personeelsbeleid wordt gevoerd dan in het primair onderwijs, terwijl de beleidsruimte in het voortgezet onderwijs als gevolg van de lumpsumfinanciering groter is, evenals de gepercipieerde beleidsruimte (Onderwijsraad, 2000b, p.52; Van Bergen & Van der Ploeg, 2000; Gemmeke & Van der Vegt; 1997; Majoor, 2000).

Elementen die in het personeelsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs steeds meer aandacht krijgen zijn: leeftijdsbewust personeelsbeleid, begeleiden van beginnende leraren, voorzieningen als kinderopvang en pc-privé-projecten, scholings- en coachingsmogelijkheden, loopbaan- en mobiliteitsbeleid en functiedifferentiatie. Functiedifferentiatie wordt zowel uitgewerkt voor onderwijsondersteunend personeel en onderwijsassistenten als voor de schoolleiding. Bij onderwijsondersteunende werkzaamheden en bij onderwijsassistenten gaat het onder andere om taken zoals: toezicht houden, begeleiden van leerlingen of het onder verantwoordelijkheid van de leraar uitvoeren van een instructietaak. Een recente ontwikkeling is ook dat samenwerkingsverbanden van scholen bepaalde scholen binnen het verband als opleidingsschool aanwijzen. Deze opleidingsscholen hebben de taak om net beginnende leraren van de samenwerkende scholen op te leiden en te begeleiden.

5.1.3 INTERNE REGULERING

Als gevolg van deregulering en autonomievergroting is er een toenemende interne regulering door het bestuur en het (bovenschools) management (Onderwijsraad, 2000b, p.81). Een voordeel van interne regulering kan zijn dat een op de situatie afgestemde verdeling van bevoegdheden en middelen kan worden gevonden. Maatwerk en doelmatigheid kunnen toenemen door een situatiespecifieke inzet van middelen, op grond van gerichte keuzes. Een nadeel kan echter zijn dat door interne regulering de beleidsruimte van de lagere geledingen binnen de organisatie wordt ingeperkt. Op dat moment maakt het voor leraren soms niet veel uit of ze nu door regels van de rijksoverheid of door interne regels worden aangestuurd. Ook een nadeel is dat een toenemende interne regulering vaak gepaard gaat met een groei van de beleids- en beheersorganisatie en een gerichtheid op secundaire processen zoals huisvesting, bekostiging en personeel.

5.1.4 AFSTAND TUSSEN SCHOOLLEIDING EN PRIMAIR PROCES

Deregulering, autonomie- en schaalvergroting kunnen leiden tot een toenemende afstand tussen de schoolleiding en het primaire proces, met name als de schoolleiding sterk is gericht op beheersmatige zaken. Wanneer als gevolg daarvan de schoolleiding minder tijd en aandacht besteedt aan het onderwijskundige leiderschap, nemen de integraliteit van het beleid en daarmee het beleidsvoerend vermogen van de school af (Bergen, Knoers & Sleegers, 1997; , 1995; Majoor, 2000; McDaniel & De Vries, 1995; Sackney & Dibski, 1994).

Verschillende ontwikkelingen dragen bij aan dit risico. Ten eerste nemen de beleidslast en beheerslast van scholen toe als gevolg van de afname van de centrale regelgeving en de vergroting van de beleidsruimte. Daardoor kan een neiging ontstaan om zich als schoolleiding minder met de leraren en het primaire proces bezig te houden. Ten tweede speelt de toenemende interne differentiatie binnen de schoolleiding, met het ontstaan van nieuwe organisatielagen zoals een bovenschools management of een middenmanagement, een rol (Majoor, 2000). In het basisonderwijs is het bovenschools management momenteel veelal gericht op het personeelsbeleid en financieel beleid van de scholen.
De afzonderlijke scholen richten zich op het onderwijsbeleid. Hierdoor worden de leraren binnen een school als groep meer autonoom ten opzicht van het bovenschools management of het bestuur (Bakkenes, 1996; Majoor, 2000). In dergelijke situaties is cruciaal dat de schoolleiding en het middenmanagement de koppeling leggen tussen bestuur en bovenschools management enerzijds en de leraren en het primaire proces anderzijds. Hun mogelijkheden worden echter beperkt doordat ze in de praktijk momenteel vaak geen integraal beleid maar aspectbeleid voeren.

5.1.5 ORGANISATIE-EENHEDEN EN LERAREN IN RELATIE TOT DE BESLUITVORMING

Als gevolg van zowel de schaalvergroting als het toegenomen takenpakket van het management veranderen de taakverdeling en besluitvorming binnen scholen (Majoor, 2000). Managementtaken worden in sterkere mate verdeeld over de medewerkers. Voor het voortgezet onderwijs is vooral sprake van de invoering van een middenmanagement en van stafvorming. Negen van de tien scholen in het voortgezet onderwijs hebben middenmanagers aangesteld voor de coördinatie van de leerlingenbegeleiding en/of de vakontwikkeling (Rijkschroeff, 1995). Het betreft dan zowel staf- als lijnfuncties. In het basisonderwijs wordt middenmanagement meestal gerealiseerd via staffuncties (strikt genomen geen managementfuncties), ofwel taakdifferentiatie in plaats van functiedifferentiatie (Van Agten & Van Seeters, 1996). Parallel hieraan wordt de besluitvorming vaak meer gedecentraliseerd naar afdelingen, secties, bouwgroepen of individuele medewerkers. Bij elkaar betekent dit dat leraren meer managementtaken gaan uitvoeren voor de hele school en daardoor meer betrokken zijn bij het schoolbeleid. Dit geldt met name in het primair onderwijs, waar vanwege de verhoudingsgewijs kleine schaal de afstand tot de schoolleiding kleiner is dan in het voortgezet onderwijs. Hierdoor neemt het beleidsvoerend vermogen van de school toe (Hoyle, 1989; Sleegers, Bergen & Giesbers, 1992; Willower, 1991).

5.1.6 BEHOEFTE AAN INTERNE SCHAALVERKLEINING

Wanneer we kijken naar de schaal van scholen in het basisonderwijs, dan blijkt dat deze de afgelopen jaren licht aan het stijgen is, van gemiddeld 202 leerlingen in het schooljaar 1995/1996 tot gemiddeld 220 leerlingen in 2000/2001. Ook in het speciaal basisonderwijs en het voortgezet (speciaal) onderwijs zoals bedoeld in de WEC is sprake van een toenemende schoolgrootte. In het voortgezet onderwijs is het gemiddelde aantal leerlingen per school gestegen van 1170 leerlingen in het jaar 1996 naar 1437 leerlingen in 2000 (het speciaal voortgezet onderwijs niet meegerekend). Deze toename wordt met name veroorzaakt door de vorming van scholengemeenschappen; het gemiddelde aantal leerlingen per schooltype stijgt de laatste jaren nauwelijks. Doordat scholengemeenschappen vaak werken met nevenvestigingen zijn de zijn de leerlingen feitelijk vaak verspreid over meer gebouwen.16

De achterliggende gedachten bij de schaalvergroting van scholen zoals die heeft plaatsgevonden, waren onder meer het streven naar meer doelmatigheid en de verwachting dat in een grote school meer mogelijkheden zouden zijn voor maatwerk, differentiatie, zorg op maat, een ononderbroken leerlijn en interactie tussen leerlingen met verschillende capaciteiten (Van den Berg (red.), 2000, p.42-45). In de praktijk blijkt dat positieve effecten en kansen van schaalvergroting onder meer liggen in zaken als het behoud van (een breed) onderwijsaanbod, meer doelmatigheid en een bredere financiële basis, professionalisering van bestuur en management en meer mogelijkheden voor professionele contacten tussen leraren. Negatieve aspecten zijn onder meer het doorwerken van fusieperikelen, cultuurconflicten tussen schoolsoorten en het feit dat de organisatie niet altijd goed is ingesteld op de eigen grootte. Dit uit zich bijvoorbeeld in roosterproblemen, veel pendelen tussen gebouwen en een gebrekkige interne communicatie (Van Dijck, 1998, p.11-12). Gesteld kan worden dat de genoemde nadelige gevolgen van fusies meestal met de jaren slijten en opgelost kunnen worden door een professioneel management. De laatste jaren zijn er echter ook signalen dat bepaalde problemen zich lastig laten oplossen binnen een grote organisatie en dat de schaalvergroting hier en daar doorschiet. Met name in het voortgezet onderwijs zijn er steeds meer zeer grote scholen ontstaan. Vooral wanneer scholengemeenschappen op één ongedifferentieerde locatie zijn gevestigd, hebben leraren en leerlingen te maken met een groot aantal en een grote diversiteit aan collega’s en medeleerlingen. Hoewel bij schaalvergroting interne differentiatie binnen scholen wordt gerealiseerd, kan met het advies Aansprekend burgerschap van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) geconstateerd worden dat deze interne differentiatie niet geheel in de pas lijkt te lopen met het belang van ‘de menselijke maat’. Mensen hebben de behoefte om zich te identificeren met de mensen om hen heen en om herkend, gekend en erkend te worden. Aspecten als opvoeding tot burgerschap, participatie, herkenbaarheid voor leerlingen en personeel, het gevoel van gezamenlijkheid, de inzetbereidheid en de sociale veiligheid dragen daaraan bij, maar zijn soms onder druk komen te staan. Een actuele vraag is dan ook hoe de voordelen van grootschalige (heterogene) organisaties gecombineerd kunnen worden met kleinschalige, intern meer homogene organisatievormen met onderwijs op een menselijke maat. Mogelijkheden zijn er wel, maar ze zijn nog niet erg bekend (RMO, 2000). In de volgende paragraaf wordt hier nader op ingegaan.

5.2 Reflectie

De beschreven ontwikkelingen geven aan dat de professionaliteit van leraren en de interne organisatie van scholen zich op verschillende terreinen in positieve zin ontwikkelen. Tegelijkertijd echter staan de verbindingen tussen de verschillende lagen en functies in de schoolorganisatie, oftewel de verbindingen tussen beleid, beheer en primair proces, onder druk, evenals ‘de menselijke maat.’ De raad vindt het belangrijk dat negatieve effecten van deregulering en autonomievergroting in de zin van een te ver doorschietende interne regulering, worden tegengaan. De uitgangspunten zoals deze eerder in paragraaf 1.4 zijn geformuleerd, zijn mede in dit perspectief te zien. De interne organisatie van scholen zou zo ingericht moeten worden dat er duidelijke onderlinge verbindingen zijn, dat het binnen scholen aanwezige beleidsvoerend vermogen beter wordt benut en dat de maatvoering adequaat is. Een deel van de scholen werkt daar ook al aan, zij kunnen als voorbeeld en inspiratiebron dienen voor andere scholen.

Het lerarenbeleid zoals de rijksoverheid dit de laatste jaren voert (zie paragraaf 5.1.1) draagt bij aan mogelijkheden voor professionalisering van leraren en de interne organisatie van de school. In aanvulling daarop merkt de raad op dat het ook mogelijk zou moeten zijn om onderwijspersoneel op uitzendbasis in te huren. Binnen het huidige systeem van de onderwijswetgeving kunnen in basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs leraren slechts werkzaam zijn op grond van een dienstbetrekking met het schoolbestuur. Dit zou inhouden dat het inhuren van uitzendkrachten als leraar niet is toegestaan (Huisman & Vermeulen, 1999). Met het oog op het lerarentekort, maar ook met het oog op autonomievergroting, verdient het aanbeveling die mogelijkheid uitdrukkelijk te openen, uiteraard onder handhaving van de benodigde bekwaamheid (zie ook Eijlander et al, 2001, p.10).

De professionaliteit van leraren en de interne organisatie van scholen kunnen verder met name worden verbeterd door een aantal, onderling duidelijk verbonden instrumenten. In het navolgende worden deze instrumenten toegelicht. Alle hebben te maken met de professionaliteit en betrokkenheid van leraren en teams, met mogelijkheden voor leraren en teams om zelf initiatieven te nemen. De hantering van deze instrumenten is met name een taak voor de scholen zelf; de rijksoverheid kan het gebruik ervan wel faciliëren, stimuleren en monitoren, maar heeft geen direct regulerende rol te vervullen.

Een eerste belangrijke instrument is scholing van leraren in het kader van hun professionele ontwikkeling en loopbaanmogelijkheden. Zoals de raad stelt in zijn advies over het wetsvoorstel beroepen in het onderwijs zouden scholen de ruimte moeten hebben om integraal personeelsbeleid vorm te geven en zouden ze in dat verband leraren (en ook andere personeelsleden) expliciet de gelegenheid moeten bieden de eigen bekwaamheid op peil te houden en verder te ontwikkelen. Dat kan bijvoorbeeld via tijd voor scholing binnen werktijd (Onderwijsraad, 2001b). Andere instrumenten zijn:
•   intervisie, supervisie en (peer-)coaching ;
•   beroepsstandaarden voor leraren;
•   betrokkenheid van leraren bij de besluitvorming;
•   interne kleinschaligheid; en
•   gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen.

5.2.1 INTERVISIE, SUPERVISIE EN (PEER-)COACHING

Verschillende werkvormen kunnen er aan bijdragen om de professionele ontwikkeling van leraren te stimuleren. Intervisie of groepsintervisie houdt in dat een groep leraren het eigen functioneren analyseert en problematiseert. De bedoeling is om meer inzicht in het eigen handelen en leren te verwerven. In het geval niet leraren onderling maar een supervisor dat leerproces begeleidt, spreken we van supervisie. Wanneer de begeleiding op individuele basis plaatsvindt en gepaard gaat met lesobservaties en nabesprekingen door een leidinggevende/supervisor, spreken we meestal van ‘coaching’. Wanneer een collega-leerkracht coacht, spreken we gewoonlijk van ‘peer-coaching’ (Verbiest, 2000). De verschillende werkvormen kunnen ook worden gecombineerd. In vergelijking tot spontane uitwisseling van ervaringen zijn de genoemde werkvormen gestructureerd in de zin dat er bewust tijd voor wordt gepland, een procedure wordt gevolgd en bewaakt, dat gericht een specifiek probleem wordt onderzocht vanuit verschillende invalshoeken, en dergelijke. Deze werkvormen vereisen daarom ook aanpassingen van het rooster, regelen van vervanging, tijd voor overleg en (in verband met dat alles) voldoende financiële middelen. Met name bij coaching en peer-coaching moeten leraren bovendien bereid zijn een ander in de klas te laten kijken. Daarvoor moeten leraren soms een drempel overwinnen. Wanneer dat eenmaal is gelukt, zijn de opbrengsten vaak ook groot.

Bijvoorbeeld uit het APS-project Alle leerlingen bij de les blijkt dat praten over het werk in de klas het isolement van leraren opheft, dat leraren elkaar praktische feedback geven, dat ze elkaar ondersteunen bij oefening in praktische vaardigheden en dat ze elkaar helpen bij het analyseren van reacties van leerlingen en de bijsturing van onderwijsprocessen.

De toepassing van dit instrumentarium is vooral een zaak van de scholen zelf. Waar het gaat om faciliteiten voor vervanging, tijd voor overleg en dergelijke, speelt de rijksoverheid via het schoolbudget een faciliërende rol. Ook zou de overheid de ontwikkeling en verspreiding van effectieve werkvormen kunnen stimuleren, bijvoorbeeld via subsidies voor (zelf)organisaties die actief zijn op dit vlak.

5.2.2 BEROEPSSTANDAARDEN VOOR LERAREN

Op basis van beroepsstandaarden kan de beroepsgroep van leraren verwachtingen uitspreken over de professionele ontwikkeling van leraren. Andersom kunnen leraren op basis van deze standaarden verantwoording afleggen over hun professioneel functioneren. De ontwikkeling en het toepassen van beroepsstandaarden zijn volgens de raad vooral een taak voor de beroepsgroep zelf. Voor de rijksoverheid kunnen beroepsstandaarden een basis bieden voor de formulering en vaststelling van bekwaamheidseisen voor beginnende leraren. Voor het overige heeft het rijk op het vlak van beroepsstandaarden vooral een stimulerende, faciliërende en monitorende rol. Net als in het voorgaande hoofdstuk ten aanzien van de ontwikkeling van beroepsstandaarden voor schoolleiders is gesteld, houdt die monitoring volgens de raad in dat de rijksoverheid zo nodig zou moeten bijsturen of ingrijpen in het geval dat de beroepsstandaarden niet via de beroepsgroep tot stand komen respectievelijk niet of weinig worden toegepast. Op dit vlak kan een verband worden gelegd tussen de beroepsstandaarden en de wettelijk vast te stellen startbekwaamheidseisen die uit de beroepsstandaarden worden afgeleid (zie ook TK 2001-2002, 28 088, nrs.1-3 en Onderwijsraad, 2001b).

5.2.3 LERAREN BETREKKEN BIJ DE BESLUITVORMING

Leiderschap en management hoeven niet exclusief gebonden te zijn aan een functie die iemand uitoefent (Imants, 1996; Pounder, Ogawa & Adams, 1995). Niet alleen de managers van organisaties, ook de medewerkers kunnen verantwoordelijkheid krijgen bij de beleidsvorming en besluitvorming. Als leraren worden betrokken bij de besluitvorming kan hun professionaliteit en gezamenlijke verantwoordelijkheid toenemen, evenals het beleidsvoerend vermogen van de organisatie (Marks & Louis, 1999; Smylie & Perry; 1998).De verwachtingen en behoeften van leraren op dit vlak verschillen sterk en zijn mede afhankelijk van het besluitvormingsdomein (Sackney & Dibski, 1994). Leraren zijn met name geïnteresseerd om deel te nemen aan besluitvorming als de besluiten betrekking hebben op het onderwijs, aangezien ze hier kennis over hebben en er een persoonlijk belang bij hebben ( , 1995; Marks & Louis, 1999). Verder hebben leraren moeite met het nemen van verantwoordelijkheid voor de besluitvorming wanneer het besluit betrekking heeft op het beoordelen van collega’s en als de leraren zich onzeker voelen over de steun die zij van het management krijgen als er iets fout gaat (Imants, 1996; Boerman, 1998).

In breder verband wordt opgemerkt dat het mede verantwoordelijk maken van leraren voor de besluitvorming, één van de aspecten van ‘empowerment’ is. Centrale elementen van empowerment zijn dat medewerkers de gelegenheid krijgen om zichzelf te ontwikkelen en zeggenschap krijgen over hun eigen werk en de organisatie waarbinnen ze werken. Empowerment van leraren kan op verschillende manieren vorm krijgen, onder meer door individuele leraren te betrekken bij de besluitvorming, door leraren te verenigen binnen zelfsturende teams, maar bijvoorbeeld ook bestuurlijke initiatieven van lerarengroepen (zie hoofdstuk 6). Een aandachtspunt daarbij is dat niet alleen taken en verantwoordelijkheden bij leraren worden neergelegd, maar ook bevoegdheden.

Individuele leraren kunnen meer verantwoordelijkheid krijgen voor de besluitvorming binnen de school via het aanwijzen van coördinatoren van vaksecties en afdelingen (‘teacher leaders’, ‘science coordinators’ en dergelijke). Taken die zij uitvoeren naast de verantwoordelijkheid voor de eigen klas, zijn het deelnemen aan besluitvormingsprocessen in de school, het op diverse niveaus ontwikkelen van curricula en informatiematerialen, het plannen van stafontwikkelingsactiviteiten, het voeren van overleg met leraren, schoolleiding en andere coördinatoren, het functioneren als klankbord voor de schoolleiding en het stimuleren van collegiale uitwisseling en intervisie (Imants, 1996; Rijkschroeff, 1995).

Zelfsturende teams: Een andere manier om leraren bij de besluitvorming te betrekken is om teams de verantwoordelijkheid te geven voor het middenmanagement, met name daar waar het gaat om het onderwijskundig domein. Bij het werken in teams draagt een groep medewerkers gezamenlijk zorg voor een aantal taken en verantwoordelijkheden, die duidelijk zijn afgebakend en liefst een zo volledig mogelijk deel van een product of dienst uitmaken. Binnen een team worden niet alleen uitvoerende, maar ook (beleids)voorbereidende en ondersteunende taken uitgevoerd. Voor individuele medewerkers betekent het werken in zelfsturende teams een verbreding van het takenpakket en van de verantwoordelijkheden. Wat betreft de teamleiders is belangrijk dat ze opereren als coach die de voorwaarden schept waaronder een team optimaal kan functioneren (Stoker, 1999). Voordelen van zelfsturende teams liggen op het vlak van invoering van vernieuwingen en een geringere belasting van middenmanagers. Nadelen kunnen liggen in het mogelijke optreden van fragmentatie binnen de school. Die fragmentatie kan worden tegengegaan door duidelijk beleid vanuit de schoolleiding, door een gemeenschappelijke, schoolbrede visie, door scholing, door een geleidelijk ontwikkelingsproces naar zelfsturende teams en door een goede afstemming van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de verschillende organisatieniveaus (Witziers, Sleegers & Imants, 1999; Karsten, Voncken & Voorthuis, 1999; Van Amelsvoort & Scholtens, 1994; Van de Venne, Felix & Vermeulen, 2001).

Aanvullend merkt de raad op, dat het wenselijk is aandacht te besteden aan een adequate inrichting van het schoolgebouw en in dit verband met name aan eigen werkruimten voor leraren. Daarin kunnen zij lessen voorbereiden, overleggen met collega’s, ouders en leerlingen en ook andere taken verrichten. Dergelijke voorzieningen bieden meer mogelijkheden om het leraarschap binnen reguliere werktijden en binnen de muren van het schoolgebouw in te vullen. In dat verband ondersteunt de raad de aankondiging van staatssecretaris Adelmund dat ten behoeve van werkplekken voor leraren extra investeringen zullen worden gepleegd. Ook meer in het algemeen kan worden gesteld dat de rijksoverheid bij de verschillende genoemde instrumenten vooral een stimulerende en faciliërende rol heeft. De feitelijke invulling en uitvoering is vooral een verantwoordelijkheid voor de scholen en kan in samenspraak met het veld herhaald onder de aandacht worden gebracht, maar niet via regelgeving worden afgedwongen.

5.2.4 INTERNE KLEINSCHALIGHEID

In paragraaf 5.1.6 is met het RMO-advies Aansprekend burgerschap geconstateerd dat de menselijke maat in het onderwijs soms zoek is geraakt, maar dat er ook ontwikkelingen zijn in de richting van interne schaalverkleining. Opgemerkt wordt dat een menselijke maat zowel kan worden gerealiseerd via interne schaalverkleining van grote schoolorganisaties, als via kleine schoolorganisaties. Hieronder gaat het vooral over het eerste.

De vorming van kleinere organisatorische eenheden kan onder meer bijdragen aan wederzijdse betrokkenheid en respect, de professionaliteit en motivatie van leraren, een innovatief klimaat, inspraak bij beslissingen en een gevoel van verantwoordelijkheid (Cotton, 1997; Van Dijck, 1998; Meier, 1996; Rinnooy Kan, In ‘t Veld & De Vijlder, 2000; RMO, 2000; Van de Venne, in druk). Zowel leraren als leerlingen hebben daar baat bij, in die zin dat ze zich vaak prettiger voelen in een kleiner organisatorisch verband. Wat betreft de omvang daarvan noemt Cotton (1997) voor het primair onderwijs een aantal van 300-400 leerlingen en voor het voortgezet onderwijs 400-800 leerlingen. Rinnooy Kan, In ‘t Veld & De Vijlder (2000) noemen een aantal van 400 leerlingen en 70 leraren (voltijds en deeltijds).

Er is overigens geen empirisch bewijs dat een kleine schaal ook bijdraagt aan de leerprestaties van leerlingen, maar er zijn wel andere effecten bij leerlingen geconstateerd, zoals een geringer schoolverzuim, minder voortijdige schooluitval en meer betrokkenheid bij de school. Ook de bovengenoemde effecten op leraren en de interne organisatie zijn van belang. Deze voordelen zijn dermate groot, dat het wenselijk lijkt om schaalverkleining te realiseren, met name binnen de vele grote scholen die er momenteel zijn, en met behoud van de voordelen van de grotere, omringende schoolorganisatie. Er is een actief beleid nodig om de onderlinge betrokkenheid en professionele communicatie tot stand te brengen. Met name gaat het om de ontwikkeling van zaken als intervisie, zelfsturende teams en collectieve verantwoordelijkheid. Feitelijk gaat het er dus om dat verschillende van de instrumenten die in het voorgaande zijn besproken, in samenhang met interne schaalverkleining worden gerealiseerd. Tegelijkertijd moet ervoor worden gezorgd dat de bedrijfsmatige voordelen van een bepaalde mate van grootschaligheid en het gezamenlijke van de organisatie als geheel, worden bewaard (Smylie & Perry, 1998). Overigens is interne schaalverkleining momenteel in veel scholen al een duidelijk aandachtspunt.

Eén van de voorbeelden van interne schaalverkleining is het netwerk Minder handen in de klas. Door de scholen in dit netwerk wordt gestreefd naar een kleiner aantal vakleraren per klas in de onderbouw van het voortgezet onderwijs, om zo de overgang van primair naar voortgezet onderwijs te vergemakkelijken en om meer contact tussen leraren en leerlingen te realiseren. Dit betekent dat leraren in een klas verschillende vakken moeten geven. De leraren die lesgeven aan dezelfde groep(en) vormen samen een kernteam dat zelf verantwoordelijk is voor die groep(en) leerlingen.

Andere voorbeelden van manieren om kleinschaligheid te organiseren zijn de inrichting van een aparte afdeling voor de eerste klas van het voortgezet onderwijs (brugklasgebouw), een juniorcollege voor de klassen 1 en 2, en andere vormen van ‘deelscholen’ of units binnen de school. Belangrijk is dat een ‘deelschool’ of unit binnen de school voldoende herkenbaar is ten opzichte van de rest van de organisatie. Dat kan bijvoorbeeld door middel van een eigen plek in het gebouw: met een eigen ingang, een eigen secretariaat, een eigen lerarenteam en eigen pauzes op momenten dat de andere afdelingen geen pauze hebben. Overigens vergt een dergelijke inrichting van de school vaak wel een aanzienlijke financiële en organisatorische investering. Tevens wordt opgemerkt dat ‘deelscholen’ en units het risico in zich dragen eilanden binnen de school te worden, zonder professionele contacten met de rest van de school.

Een concreet praktijkvoorbeeld van het realiseren van kleinschaligheid is het volgende. Tijdens de voorbereidingen van de vorming van een brede scholengemeenschap met in totaal ruim 2000 leerlingen verspreid over twee locaties, is de inrichting van de school als organisatie onderwerp van bespreking. Uitgangspunt hierbij is het verbinden van de voordelen van schaalvergroting met de voordelen van kleinschaligheid. Hiertoe kiest men voor het vormgeven van vier zogenoemde sectoreenheden in de school. Criteria die daarbij worden aangehouden zijn: het aantal leerlingen moet groot genoeg zijn, er moet een team van docenten zijn dat voor het geheel of voor een substantieel deel werkzaam is in de sectoreenheid, en er moet voldoende onderwijsinhoudelijke samenhang zijn.
Binnen een sector is een vaste kern van leraren/mentoren. Zij kiezen er expliciet voor om een belangrijke rol te spelen in de begeleiding van de leerlingen van die betreffende sector. Daarnaast wordt een beperkte groep andere leraren in verschillende sectoren tegelijk ingezet. De leiding van de sector is in handen van een sectordirecteur, zijn/haar aandacht gaat voornamelijk uit naar de samenwerking in het kernteam. Verder is/zijn er (een) coördinator(en), een decaan en een sector-assistent.
Een sector heeft een grote mate van verantwoordelijkheid en bevoegdheden en heeft relatief veel autonomie in het vormgeven van de pedagogische en onderwijskundige omgeving voor die groep leerlingen waarmee men in de sector te maken heeft. Om mogelijke hierdoor optredende communicatieproblemen te vermijden heeft de schoolleiding een coördinerende rol.
De vier sectoreenheden moeten leerlingen een herkenbare en veilige omgeving bieden in de complexe organisatie van een brede scholengemeenschap. Daarom krijgt bijvoorbeeld elke sector zijn eigen ruimte met kluizen waar de leerlingen hun spullen in kunnen opbergen. Ook moeten bijvoorbeeld leerlingen die te laat zijn, zich melden bij de balie van hun eigen sector. Verder hebben leerlingen voor een langere periode dan een jaar te maken met een beperkt aantal docenten (leerlingbegeleiders en vakdocenten). Voor leraren betekent het werken in sectoreenheden dat ze meer aandacht hebben voor de leerlingen, dat er een meer directe communicatie is over prestaties en gedrag van leerlingen en dat ze met een vaste groep leraren werken aan onderwijsvernieuwingen.

Wat betreft het realiseren van kleinschaligheid binnen de school ligt de verantwoordelijkheid vooral bij de scholen zelf. De overheid en veldorganisaties kunnen het een en ander stimuleren, onder meer door voorbeelden aan te reiken van geslaagde interne schaalverkleiningen in uiteenlopende omstandigheden. Bij het geven van die voorbeelden zou ingegaan moeten worden op hoe deze succesvolle schaalverkleiningen eruit zien, onder welke condities sprake is van een succes en welke eisen het een en ander stelt aan de leraren en aan de schoolleiding. Een daartoe in te stellen werkgroep kan bevorderen dat inzichten en ervaringen sneller doorstromen in het onderwijs en tussen onderwijs en andere sectoren waar eveneens wordt gewerkt aan interne schaalverkleining.

Op andere aspecten van schaalgrootte, met name de bestuurlijke schaal, gaat de raad in het volgende hoofdstuk in. In dat verband liggen mogelijkheden voor schaalbeheersing wel weer direct binnen het domein van de bewindslieden.

5.2.5 GEZAMENLIJK WERKEN AAN ONDERWIJSVERNIEUWINGEN

De professionaliteit en onderlinge betrokkenheid van leraren kan ook worden versterkt door als groep van leraren gezamenlijk te werken aan onderwijsvernieuwingen. Zoals de raad ook heeft gesteld in het advies Ten dienste van de school (2001a) vindt onderwijsontwikkeling te zeer buiten de school plaats en zou deze daarnaar teruggebracht moeten worden. In de praktijk is al ruime ervaring opgedaan met teams van leraren die gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen.

Voorbeelden zijn onder meer de in opdracht van het PMPO uitgevoerde projecten over adaptief onderwijs (Van den Berg, Lauwerijssen, Sanner & Ros, 1998; Van der Meer, 1998; Bemelen & Van den Berg, 1999), het KEA-project (Wolfgram, 1999; Roders, 2000) en de LeerKracht-aanpak waarbij Sardes in het primair onderwijs en (samen met het Centrum voor Nascholing Amsterdam) in het vmbo met zogeheten actie-leergroepen van 5 tot 8 professionals aan een innovatie op hun school werken. Ook bijvoorbeeld het in het kader van de Ontwerpwedstrijd van OCenW voorgestelde ‘onderwijsatelier’ waarin leraren en andere actoren bij elkaar worden gebracht om onderwijsvernieuwingen in de praktijk te realiseren, kan een manier zijn om meer beleidsvoerend vermogen te realiseren.

Sleutelfactoren voor succes bij dergelijke vernieuwingsprojecten zijn: draagvlak bij de school om aan het project te werken, de aanwezigheid van een goede schoolleiding en de aanwezigheid van leraren die tot initiatief en kritische zelfreflectie bereid en in staat zijn. Ook de kwaliteiten van de externe begeleider zijn belangrijk. Cruciaal is dat het proces ook nadat de externe begeleider weg is wordt voortgezet. In de praktijk blijkt dat ook sterke schoolleiders niet altijd in staat zijn om deze voortgang te realiseren. Bedreigingen bestaan momenteel onder meer uit het lerarentekort en de toenemende complexiteit waarmee scholen te maken hebben (netwerken, samenwerkingsverbanden, regionale ontwikkelingen, andere beleidsterreinen en dergelijke).

Een interessante ontwikkeling in dit verband is ook de opkomst van zogeheten ‘charter schools’ in de Verenigde Staten. In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op alternatieve inrichtingen van schoolorganisaties.

Charter schools
Charter schools in de VS worden mogelijk gemaakt door wetgeving op het niveau van de staten. Deze wetgeving biedt de mogelijkheid om binnen de kaders van het openbaar onderwijs nieuwe, andersoortige scholen te vormen. Charter schools kunnen nieuw worden opgericht of worden omgevormd uit een bestaande traditionele openbare school of een private school. De eerste variant komt het meest voor.
Waar voorheen alleen een district over de stichting van een openbare school kon beslissen, kunnen binnen het charter stelsel verschillende andere actoren het initiatief tot een nieuwe openbare school nemen, onafhankelijk van het districtsbestuur. Initiatiefnemers kunnen ouders zijn, maar ook leraren en/of organisaties of personen uit de lokale gemeenschap. Deze initiatiefnemers sluiten een contract (charter) met een instantie die als autorisator/ ondersteuner/ kwaliteitsbewaker optreedt en waaraan ze verantwoording moeten afleggen. Deze instantie wordt ook wel sponsor genoemd en kan een schooldistrictsbestuur, de staat of een andere instantie zijn. Andere instanties dan het schoolbestuur zijn bijvoorbeeld een openbare universiteit, een intermediair orgaan tussen staat en district, of een speciaal voor charter schools in het leven geroepen autoriserende instantie. School en sponsor gaan het charter voor een aantal jaren aan, daarna wordt geëvalueerd. Het afleggen van verantwoording gebeurt onder meer op basis van het gevoerde (financieel) management en de gestelde doelen wat betreft de leerprestaties. Wanneer een school niet voldoet, wordt het charter niet verlengd en moet de school dus sluiten.
Charter schools zijn zeer autonoom. Ze zijn vrijgesteld van allerlei regelgeving waar traditionele openbare scholen onder vallen en bepalen zelf de invulling en vormgeving van het onderwijsprogramma, beslissen zelf over hun budget, zorgen zelf voor hun staf, huren extern bepaalde deskundigheden in (‘outsourcing’) et cetera. In combinatie met de verantwoordingsplicht is hier dus duidelijk sprake van een verschuiving van processturing naar outputsturing. Charter schools ontvangen wel het overheidsgeld dat ze zouden krijgen wanneer ze een traditionele openbare school zouden zijn. Een deel van de charterschools ontvangt naast overheidsmiddelen ook privaat geld. Die private investeringen blijken echter erg gevoelig voor conjunctuurschommelingen. De bereidheid van ondernemers om te investeren in onderwijs nam aanvankelijk een hoge vlucht, maar neemt onder druk van de recessie in de VS weer af (Walsh, 2001).
Charter schools zijn primair als institutionele innovatie bedoeld. Charter schools kunnen samengaan met onderwijsinhoudelijke innovatie en deze ook stimuleren, maar dat is niet de eerste insteek. Wat betreft de inrichting van de schoolorganisatie en het onderwijs - en met name op het vlak van de lesprogramma’s - blijken er grote verschillen te zijn tussen charter schools en traditionele scholen. Hiermee lijken charter schools goede instrumenten voor onderwijskundige innovaties.

Net als bij het realiseren van kleinschaligheid binnen de school ligt de verantwoordelijkheid voor het gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen vooral bij de scholen zelf. Onderwijsvernieuwing wordt momenteel te weinig gezien als iets dat vanuit de lerarengroepen zelf komt. Groepen leraren die vernieuwingen initiëren en doorzetten zijn echter het zout in de pap, de gist in het brood. De school, veldorganisaties en het overheidsbeleid moeten hen daartoe ruimte bieden en aanmoedigen.

5.3 Conclusies

In dit hoofdstuk is eerst beschreven hoe het lerarenbeleid en het personeelsbeleid zich in algemene zin ontwikkelen. Ook is beschreven hoe de verbindingen tussen de verschillende lagen en functies in de school onder druk staan, evenals ‘de menselijke maat.’

De raad vindt het belangrijk dat negatieve effecten van deregulering en autonomievergroting in de zin van een te ver doorschietende interne regulering wordt tegengegaan. Om dit te realiseren zijn verschillende instrumenten beschikbaar. Het ingezette lerarenbeleid maakt daar deel van uit en zou volgens de raad aangevuld moeten worden met de wettelijke mogelijkheid tot inzet van uitzendkrachten als leraar, met inachtneming van de bevoegdheidsvereisten. Naast het instrument om als school leraren expliciet gelegenheid te geven om hun bekwaamheid op peil te houden en te ontwikkelen, zijn verder intervisie, beroepsstandaarden voor leraren, betrokkenheid van leraren bij de besluitvorming, interne kleinschaligheid en gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen als instrumenten besproken. Volgens de raad hebben dergelijke instrumenten een direct effect op de professionaliteit van leraren en de interne organisatie. Tevens maken ze het leraarschap inhoudelijk aantrekkelijker en zullen ze de ervaren werkdruk kunnen inperken. Naar verwachting van de raad gaat hiervan een sterker wervend effect uit dan van salarismaatregelen. Een specifiek aandachtspunt is dat niet alleen taken en verantwoordelijkheden bij leraren worden neergelegd, maar ook bevoegdheden.

De verantwoordelijkheid voor de toepassing van deze instrumenten ligt volgens de raad vooral bij de scholen. In dat verband dient het opleidings- en personeelsbeleid van scholen krachtiger te worden aangezet en uitgedragen. De rol van de overheid is vooral een stimulerende, in de zin dat initiatieven vanuit de branche worden ondersteund en de verspreiding van voorbeelden van ‘good practice’ wordt bevorderd. Bij dat laatste hebben ook de veldorganisaties een belangrijke rol. Wat betreft de beroepsstandaarden heeft de overheid een monitorende functie, die verbonden kan worden met de wettelijke vaststelling van startbekwaamheidseisen die uit de beroepsstandaarden afgeleid moeten kunnen worden. Wat de schaalgrootte van scholen betreft heeft de raad gewezen op de ondersteunende rol van de bewindslieden bij het aanmoedigen van interne schaalverkleining. De raad beveelt aan dat de bewindslieden in aansluiting op de initiatieven in het veld een werkgroep interne schaalverkleining instellen die modellen vanuit de onderwijssector en andere sectoren snel laat doorstromen. Andere aspecten van schaalbeheersing behoren wel tot het directe (ruimteverschaffende) domein van de bewindslieden, zoals we zien in het volgende hoofdstuk.

6. Schaalgrootte en samenwerking

Mede in relatie tot deregulering en autonomievergroting is in het onderwijs lange tijd schaalvergroting van scholen en besturen nagestreefd, aanvankelijk vooral door fusies. Deze schaalvergroting is ingegeven door de gedachte dat een reële zeggenschap binnen een gedereguleerd stelsel een bundeling van krachten vraagt. Daarnaast is doelmatigheid een belangrijke reden. De schaalvergroting van scholen en besturen hebben mede geleid tot zich wijzigende verhoudingen tussen school en bestuur. In relatie tot de schaalgrootte kent de bestuurlijke vormgeving van scholen en hun besturen ook steeds meer verschillende verschijningsvormen.

Naast schaalvergroting door middel van fusie is er ook een toenemende samenwerking tussen besturen/scholen onderling en met andere instanties, bijvoorbeeld in het kader van Bestuurlijke Krachtenbundeling (BKB), Weer Samen Naar School (WSNS), de brede school, lokaal onderwijsbeleid, onderwijsondersteuning en publiek-private initiatieven.

In paragraaf 6.1 wordt ingegaan op verschillende ontwikkelingen rond de schaalgrootte en samenwerkingsrelaties van scholen en besturen. In paragraaf 6.2 volgt een reflectie. Daar wordt met name ingegaan op mogelijkheden om processen van vergaande schaalvergroting beheersbaar te maken, deels via al bestaande instrumenten, deels ook via denkbare nieuwe instrumenten. In paragraaf 6.3 volgen de conclusies.

6.1 Ontwikkelingen

In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de schaalgrootte van scholen en besturen (6.1.1) en de verscheidenheid in bestuurlijke vormen die daarmee samenhangt (6.1.2). Met name in het voortgezet onderwijs draagt ook de bekostigingssystematiek bij aan deze verscheidenheid (6.1.3). Tot slot wordt ingegaan op verschillende samenwerkingsvormen (6.1.4).

6.1.1 SCHAALGROOTTE VAN SCHOLEN EN BESTUREN

Zoals ook wordt besproken in Van den Berg (red., 2000, p.42-45) is in het primair onderwijs in de afgelopen decennia aanvankelijk vooral sprake van beleid gericht op fusies van scholen. De laatste jaren staat bestuurlijke schaalvergroting op de beleidsagenda.17 In het voortgezet onderwijs is het schaalvergrotingsbeleid vooral op scholenfusies gericht; daarnaast is de laatste jaren in navolging van het beleid voor het primair onderwijs ook bestuurlijke krachtenbundeling in het voortgezet onderwijs een item. Deze ontwikkelingen worden hieronder nader beschreven. De tekst is gebaseerd op de tekst en tabellen in bijlage 2.1.

SCHAALVERGROTING IN HET PRIMAIR ONDERWIJS
Sinds de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op de expertisecentra (WEC) van 1998 omvat het primair onderwijs het basisonderwijs (bao), het speciaal basisonderwijs (sbao) en het speciaal onderwijs (so) en voortgezet speciaal onderwijs (vso) als bedoeld in de WEC.

Wat betreft het sbao, so en vso is de afgelopen decennia niet zozeer de schaal van de scholen maar vooral de omvang van dit deel van de onderwijssector als zodanig een beleidsthema geweest. De laatste jaren daalt in het sbao het aantal scholen enigermate, mede door het dalende aantal leerlingen (de doelstelling van de operatie Weer Samen Naar School). Het aantal (v)so-scholen is de laatste jaren vrij stabiel, maar de gemiddelde schoolgrootte neemt toe. In het kader van de vorming van regionale expertisecentra zal waarschijnlijk meer schaalvergroting van (v)so-scholen en besturen gaan optreden.

In het basisonderwijs is in de jaren zeventig en tachtig sprake van schaalverkleining van scholen als gevolg van een dalend aantal leerlingen en een toenemend aantal scholen. In de jaren tachtig wordt in het kader van de bezuinigingen schaalvergroting nagestreefd. De algemene trend van schaalverkleining blijft echter doorzetten. De operatie Toerusting en Bereikbaarheid (T&B, 1992) keert deze trend en heeft een aanzienlijke reductie van het aantal scholen/vestigingen tot gevolg. Omdat na deze operatie de grenzen van schaalvergroting van scholen lijken te zijn bereikt, wordt de laatste jaren niet meer gestreefd naar grotere scholen, maar wel naar grotere besturen en grotere bestuurlijke verbanden. In augustus 1997 treedt de stimuleringsregeling bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs (BKB) in werking. Deze regeling geeft een financiële stimulans om op bestuursniveau over te gaan tot fusie of vorming van een samenwerkingsverband van besturen.18 Van deze regeling wordt vrij veel gebruik gemaakt. Ongeveer 60% van alle scholen is betrokken bij besturen die in het kader van fusie of samenwerking gebruik maken van de regeling BKB. Van alle besturen is eenderde deel betrokken bij een samenwerkings- of fusieverband dat gebruik maakt van de regeling.

Zoals blijkt uit Tabel 1 is in de periode van 1995 tot 2000 het aantal besturen in het primair onderwijs flink gedaald en is de omvang van besturen toegenomen. Desalniettemin zijn er nog vrij veel besturen met één school. Net als het aantal besturen is ook het aantal scholen afgenomen, terwijl het aantal leerlingen per school toeneemt (evenals het totale aantal leerlingen). In bijlage 2.1 is meer cijfermateriaal opgenomen.

Tabel 1: Aantal scholen, gemiddelde schoolgrootte, aantal besturen en bestuursomvang in het primair onderwijs in 1995-1996 en in 2000/2001

  1995/1996 2000/2001
aantal po-scholen 8145 7721
gemiddelde schoolgrootte in aantal leerlingen
   - basisonderwijs
   - speciaal basisonderwijs
   - (voortgezet) speciaal onderwijs
202
112
112
220
139
148
aantal po-besturen 3446 2078
% po-besturen met één school 63.0 51.0
% po-besturen met meer scholen 37.0 49.0

bron: OCenW, 2000, 2001a

SCHAALVERGROTING IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS
Het voortgezet onderwijs bestaat uit het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo), het hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo), het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo), speciaal voortgezet onderwijs-lom (svo-lom) en svo-mlk. De laatste twee bevinden zich een omvormingsproces tot leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (pro). In veel gevallen worden svo-mlk-scholen scholen voor praktijkonderwijs en worden svo-lom-scholen leerwegondersteunend onderwijs. In 2002 wordt het lwoo als hulpstructuur geïntegreerd in de leerwegen van het vmbo en is het dus geen afzonderlijke schoolsoort meer; het praktijkonderwijs blijft dat wel.

In het voortgezet onderwijs is de afgelopen decennia vooral schaalvergroting op schoolniveau een beleidsthema. Hierbij worden scholen samengevoegd tot één nieuwe school met één bestuur. In 1983 wordt een poging tot schaalvergroting gedaan via de HEFvooperatie, maar die mislukt en wordt in 1987 gestopt. In de jaren daarna blijkt een aantal ontwikkelingen (waaronder de aanscherping van de opheffingsnorm en de stimulering van scholengemeenschapsvorming) samen wel succesvol als het om schaalvergroting gaat.

Zoals blijkt uit Tabel 2 is in de afgelopen jaren het aantal vo-scholen gedaald en is de gemiddelde schoolgrootte toegenomen. Met name het aantal categorale scholen is sterk afgenomen. Het aantal scholengemeenschappen is ook afgenomen, maar het aandeel brede scholengemeenschappen daarbinnen is toegenomen.

Bestuurlijke schaalvergroting in de zin van fusie komt in het voortgezet onderwijs veel minder voor dan in het primair onderwijs. Vergeleken met het primair onderwijs zijn er ook nog steeds veel scholen voor voortgezet onderwijs die als enige onder een bestuur vallen (zie Tabel 2).

Tabel 2: Aantal scholen, gemiddelde schoolgrootte, aantal besturen en bestuursomvang in het voortgezet onderwijs in 1995/1996 en in 2000/2001, het svo niet meegerekend

  1995/1996 2000/2001
aantal vo-scholen (1996 en 2000) 707 573
gemiddelde schoolgrootte in aantal leerlingen (1996 en 2000) 1170 1437
  - schoolgrootte categorale vo-scholen
  - schoolgrootte scholengemeenschappen
     waarvan bij:
     - avo-sg
     - smalle sg
     - brede sg
188
519

196
70
253
89
484

161
50
273
aantal vo-besturen (1995/1996 en 2000/2001) 517 368
% vo-besturen met één school 82.0 83.5
% vo-besturen met meer scholen 18.0 16.5

bron: Bijlage 1 en 2 bij brief van de staatssecretaris over Toetsingskaders ex art 65 en 75 WVO, van 14 mei 2001, kenmerk VO/BOB/2001/15539

De laatste jaren worden ook in het voortgezet onderwijs fusies van en samenwerking tussen schoolbesturen gestimuleerd, met name met de stimuleringsmaatregel bestuurlijke krachtenbundeling voortgezet onderwijs.19 Volgens gegevens van Cfi zijn er in 2000/2001 in het voortgezet onderwijs 55 bestuurlijke verbanden die gebruik maken van de regeling BKB, waarbij in totaal 168 besturen betrokken zijn.

6.1.2 VERSCHIJNINGSVORMEN VAN DE BESTUURLIJKE INRICHTING VAN SCHOLEN EN HUN BESTUUR20

De schaalvergroting van instellingen en besturen zoals deze hiervoor is beschreven, resulteert in een aanzienlijke variëteit in verschijningsvormen van besturen met hun scholen. Naast scholen die als enige onder een bestuur vallen, zijn er grote besturen met clusters van scholen en scholengemeenschappen. Daartussen bevinden zich nog allerlei andere vormen. In deze subparagraaf worden enkele van deze vormen getypeerd. Daarbij wordt met name gekeken naar de mate van pluriformiteit, de mate van openheid of geslotenheid en de mate van wederzijdse relaties en afhankelijkheden (interdependenties) (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991; zie ook het begin van bijlage 2 van het voorliggende advies):
•   De mate van pluriformiteit is afhankelijk van het aantal actoren en het aantal verschillende actoren dat bij een bepaalde bestuurlijke vorm betrokken is.
•   De mate van openheid of geslotenheid is afhankelijk van de mate vrijwilligheid respectievelijk dwingendheid van de deelname. Wanneer vooraf duidelijk is welke actoren moeten participeren, is de bestuurlijke vorm gesloten. Een vorm is open wanneer deelname plaatsvindt op basis van vrijwilligheid en vooraf niet vaststaat wie zal deelnemen.
•   Verder kan sprake zijn van meer of minder wederzijdse afhankelijkheid of interdependentie. Wanneer er sprake is van een grote onderlinge afhankelijkheid tussen actoren, wordt de bewegingsvrijheid kleiner. Bij weinig onderlinge afhankelijkheid is de autonomie groter.

Wat betreft het primair onderwijs wordt ingegaan op een schoolbestuur met één school (A) en een schoolbestuur met meer scholen (B). Wat betreft het voortgezet onderwijs wordt gekeken naar drie vormen, namelijk een bestuur met één categorale school (C), een bestuur met één scholengemeenschap (D) en een bestuur met een groep scholen of scholengemeenschappen (E). In bijlage 2.1 staat een meer uitgebreide analyse. De hoofdlijnen zijn als volgt.

EEN SCHOOLBESTUUR MET ÉÉN SCHOOL IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (A):
Deze bestuurlijke vorm wordt in de praktijk ook wel aangeduid als ‘éénpitter’. Vergeleken met andere bestuurlijke vormen is hier het aantal betrokken actoren relatief klein, zijn er relatief weinig verschillende typen actoren en zijn de interactiepatronen verhoudingsgewijs eenvoudig. Op basis van dergelijke kenmerken is deze vorm te typeren als verhoudingsgewijs weinig complex. De pluriformiteit is namelijk relatief gering; intern is er een relatieve geslotenheid (in die zin dat vooraf steeds duidelijk is welke actoren bij welke processen betrokken zijn) en er zijn verhoudingsgewijs weinig onderlinge afhankelijkheden. Men is in theorie wel sterk afhankelijk van elkaar, maar in de praktijk is de schoolleiding doorgaans de centrale actor die relatief autonoom opereert. Met name wanneer bestuur en ouders zich weinig bij de school betrokken tonen, is het functioneren van de school sterk afhankelijk van de schoolleiding. Een voordeel hiervan is de hoge mate van autonomie; een nadeel is de hoge werklast voor de schoolleiding.

EEN SCHOOLBESTUUR MET MEER SCHOLEN IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (B):
Vergeleken met de vorige bestuurlijke vorm is de vorm van een schoolbestuur met meer scholen te kenmerken als meer pluriform, intern meer open en met meer onderlinge afhankelijkheden. De autonomie van afzonderlijke scholen is geringer dat bij een bestuur met één school, men heeft immers zowel met het bestuur als met collega-scholen van het bestuur te maken. Daar staat als voordeel tegenover dat de situatie met meer scholen onder één bestuur minder kwetsbaar is. Dat laatste geldt met name in relatie tot de spreiding van financiële risico’s en in situaties waarin schoolleiders elkaar wederzijds ondersteunen en bovenschools managers schooloverstijgende taken verrichten en de schoolleiders ondersteunen.

EEN SCHOOLBESTUUR MET ÉÉN CATEGORALE SCHOOL IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (C):
Deze bestuurlijke vorm in het voortgezet onderwijs is op hoofdlijnen vergelijkbaar met de situatie van één school onder één bestuur in het primair onderwijs (A): weinig pluri- form, intern relatief gesloten en met weinig onderlinge afhankelijkheden. Voordelen hebben te maken met de hoge mate van autonomie van de school. Tegelijkertijd is deze vorm ook kwetsbaar omdat men vaak sterk afhankelijk is van de schoolleiding.

EEN SCHOOLBESTUUR MET ÉÉN SCHOLENGEMEENSCHAP IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (D):
Op hoofdlijnen is deze bestuurlijke vorm vergelijkbaar met een schoolbestuur met meer scholen in het primair onderwijs (B). Vanwege de verschillende schooltypen binnen een scholengemeenschap is er hier echter sprake van een verhoudingsgewijs grotere pluriformiteit, meer interne openheid en meer onderlinge afhankelijkheden. De autonomie van de afdelingen binnen de scholengemeenschap is geringer dan de autonomie van een categorale school die als enige onder een bestuur valt (vorm C). Het voordeel van een bestuur met één scholengemeenschap is dat deze vorm relatief minder kwetsbaar is, met name wanneer afdelingsleiders en andere leidinggevenden elkaar wederzijds kunnen ondersteunen en wanneer de centrale leiding afdelingsoverstijgende taken verricht en de afdelingsleiders en andere leidinggevenden ondersteunt.

EEN SCHOOLBESTUUR MET EEN GROEP SCHOLEN OF SCHOLENGEMEENSCHAPPEN IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (E):
Vergeleken met andere bestuurlijke vormen geldt voor deze vorm dat het aantal betrokken actoren groot is, dat er relatief veel verschillende typen actoren zijn en dat de interactiepatronen verhoudingsgewijs complex zijn. Daarmee is deze bestuurlijke vorm te typeren als sterk pluriform, met een relatief hoge mate van interne openheid, en met veel onderlinge afhankelijkheden. De autonomie van scholen en afdelingen varieert met de bestuursstijl en met het beleidsvoerend vermogen van de scholen (zie ook paragraaf 4.1.4). Vaak is de autonomie geringer dan bij de andere vormen, maar ten opzichte van de andere vormen is deze vorm van een bestuur met een groep scholen of scholengemeenschappen wel minder kwetsbaar omdat men elkaar onderling meer kan ondersteunen en/of vervangen.

CONCLUSIE
Het voorgaande is samengevat in het onderstaande overzicht. Elke vorm heeft bepaalde voor- en nadelen. De situatie van een school die als enige onder een bestuur valt is kwetsbaar, maar heeft als voordeel dat de school vrij autonoom kan functioneren. Wanneer er meer scholen onder een bestuur vallen, is de kwetsbaarheid geringer, maar is ook de autonomie van de scholen vaak kleiner.

Overzicht 3: Kenmerken van verschillende soorten vormgeving van scholen en hun bestuur

  Pluriformiteit Openheid/ geslotenheid Interdependenties
Schoolbestuur met één school in het primair onderwijs (A) weinig pluriform relatief gesloten weinig onderlinge afhankelijkheden
Schoolbestuur met meer scholen in het primair onderwijs (B) meer pluriform intern meer open redelijk veel onderlinge afhankelijkheden
Schoolbestuur met één categorale school in het voortgezet onderwijs (C) weinig pluriform relatief gesloten weinig onderlinge afhankelijkheden
Schoolbestuur met één scholengemeenschap (sg) in het voortgezet onderwijs (D) meer pluriform intern meer open redelijk veel onderlinge afhankelijkheden
Schoolbestuur met een groep scholen of sg’s in het voortgezet onderwijs (E) sterk pluriform hoge mate van interne openheid veel onderlinge afhankelijkheden

6.1.3 BESTUURLIJKE VORMGEVING IN RELATIE TOT DE BEKOSTIGING

In het primair onderwijs geldt momenteel een afzonderlijke bekostigingsystematiek voor materiële voorzieningen enerzijds en personele voorzieningen anderzijds. Voor de laatste component, die in kosten veruit de grootste is, geldt sinds 1992 het zogeheten formatiebudgetsysteem (FBS). Binnen dit systeem wordt scholen een bepaalde hoeveelheid formatie toegekend, die voor het overgrote deel afhankelijk is van de leerlingenaantallen op de teldatum.

Deze bekostigingssystematiek in het primair onderwijs heeft wat betreft de omvang van het budget geen bijzondere relatie tot de bestuurlijke vormgeving van scholen en hun bestuur; de ene vorm leidt niet tot een hogere bekostiging dan de andere. Wel geldt dat in het geval van een bestuur met meer scholen, financiële risico’s meer gespreid kunnen worden dan bij een school die als enige onder een bestuur valt (zie paragraaf 6.1.2). Er zijn echter meer manieren om tot risicospreiding te komen, daarop wordt later ingegaan.

In het voortgezet onderwijs geldt wat risicospreiding betreft hetzelfde als in het primair onderwijs. Er is echter sprake van een andere situatie als het gaat om de manier en de omvang van de bekostiging. In het voortgezet onderwijs geldt het lumpsumstelsel. Formeel gezien is er sprake van een geïntegreerd systeem zonder schotten tussen de personele en de materiële component.21 Net als in het primair onderwijs zijn in het voortgezet onderwijs de leerlingenaantallen uitgangspunt voor het berekenen van het budget. Er worden echter nuanceringen aangebracht. Voor de berekening van het budget worden namelijk de volgende vier groepen scholen onderscheiden:
•   categoriale mavo en (i)vbo-scholen en daaruit gevormde scholengemeenschappen;
•   categoriale havo- en vwo-scholen, lycea, scholengemeenschappen vwo/havo;
•   scholengemeenschappen vwo/havo/mavo; en
•   brede scholengemeenschappen (CPB, 2000).

Dit onderscheid naar typen scholen blijkt er in de praktijk toe te leiden dat de manier waarop scholen onder het bestuur worden ondergebracht voor een belangrijk deel wordt ingegeven door financiële overwegingen. In principe krijgt elke school die voor bekostiging in aanmerking komt een nummer in het kader van de Basisregistratie Instellingen, het zogeheten BRIN. In een aantal gevallen wordt door een bestuur een groep scholen samen als ‘school’ aangemerkt en krijgt die groep samen een BRIN. Zo kan bijvoorbeeld de situatie ontstaan van één bestuur, met negen scholen, waarvan telkens drie scholen samen als ‘school’ één BRIN hebben. De overweging die hieraan ten grondslag ligt, komt voort uit het genoemde bekostigingsonderscheid naar typen scholen. Door bijvoorbeeld drie scholen die samen als brede scholengemeenschap aangemerkt kunnen worden als een ‘school’ met één BRIN te presenteren, wordt een hogere bekostiging gerealiseerd dan in de situatie dat iedere school afzonderlijk met een eigen BRIN bekostigd wordt op basis van indeling in een lager bekostigde categorie.

Mede omdat bekostiging uitgaat van de situatie op BRIN-niveau, hebben ‘BRIN-houders’ vaak de neiging om binnen het bestuur naar ‘hun’ deel van het budget te kijken. Besturen van scholen met verschillende BRIN’s kunnen feitelijk alleen bij meerjarige projecten (huisvesting) of met een beroep op solidariteit schuiven met budgetten. Sturing via geld kan het bestuur wel bij het zogeheten schoolprofielbudget, omdat de scholen daarvoor plannen bij het bestuur moeten indienen.

Bij een bestuur waarbij alle scholen/vestigingen onder hetzelfde BRIN vallen, vindt de bekostiging van de scholen/vestigingen op bestuursniveau plaats. Een dergelijke vormgeving heeft zowel voor- als nadelen. Een nadeel is dat de scholen zelf minder zeggenschap hebben over ‘hun’ deel van het budget. De scholen zijn min of meer afhankelijk van hetgeen hen door het bestuur aan budget wordt toegekend. Een nadeel is ook dat de scholen in formele zin niet meer herkend worden: bij Cfi staan ze als één school geregistreerd, waardoor poststukken als Uitleg, enquêtes et cetera alleen bij de centrale BRIN-houder terechtkomen. Een voordeel van een ‘groepsgewijs’ BRIN (ten opzichte van bekostiging op basis van scholen met elk hun eigen BRIN) is dat de besteding van de middelen in bepaalde situaties meer kan worden afgestemd op de verschillende behoeften van de scholen. Mutatis mutandis geldt dit ook voor de gevallen waarin binnen het bestuur verschillende groepen scholen als groep een eigen BRIN hebben. Immers, niet de afzonderlijke delen, maar het geheel waaraan het BRIN is toegekend, is maatgevend voor de hoogte van de bekostiging. De groep vormt als het ware één school.

6.1.4 SAMENWERKING

Naast schaalvergroting door fusie van scholen en van besturen is er in toenemende mate sprake van samenwerking van scholen en besturen onderling en met andere instanties. Sommige samenwerkingsvormen zijn verplicht gesteld door de rijksoverheid (bijvoorbeeld WSNS), andere zijn niet verplicht maar worden wel gestimuleerd (bijvoorbeeld netwerken havo/vwo in het kader van de Tweede Fase). Mede in dat verband levert de ene vorm meer spanning op in relatie tot de autonomie van scholen dan de andere. Verder kunnen bepaalde vormen gezien worden als een mogelijk alternatief voor schaalvergroting via fusie. In paragraaf 6.2 wordt hierop nader ingegaan.

Hier volgt een overzicht van verschillende vormen van samenwerking waarbij scholen voor primair en voortgezet onderwijs zijn betrokken. Het begrippenkader komt overeen met dat in paragraaf 6.1.2: de vormen worden getypeerd naar hun pluriformiteit, openheid/geslotenheid en interdependenties. In bijlage 2.2 staat een meer uitgebreide beschrijving en analyse.22

SAMENWERKING BINNEN HET ONDERWIJS
In het kader van bestuurlijke krachtenbundeling (op basis van de stimuleringsregeling BKB) kunnen besturen voor po en besturen voor vo kiezen voor fusie of samenwerking. Samenwerking - waar het hier om gaat - is een lichtere vorm dan fusie. Als bestuurlijke vorm is een samenwerkingsverband weinig pluriform (eenvormig dus) en overzichtelijk. Kenmerkend is dat alle betrokken schoolbesturen op basis van vrijwilligheid aan het samenwerkingsverband deelnemen. Hiermee is deze samenwerkingsvorm een vrij open vorm. In principe is de wederzijdse afhankelijkheid beperkt tot personele en materiële zaken. De autonomie van de samenwerkingspartners blijft zo meer intact dan bij fusie.

Samenwerkingsverbanden WSNS zijn door de rijksoverheid verplichte vormen van samenwerking en zijn daarom gesloten te noemen. Als zodanig zijn het redelijk overzichtelijke en weinig pluriforme vormen van bestuurlijke inrichting. Door de gedeeltelijke geografische overlap tussen samenwerkingsverbanden onderling en tussen WSNS-regio’s en de werkgebieden van besturen, is de situatie in de praktijk toch vaak meer complex en pluriform. In geval er afstemming plaatsvindt met het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA-beleid) wordt de situatie nog complexer en pluriformer. Voor zover het gaat om zorgleerlingen wordt de autonomie van scholen beperkt door de samenwerking; ze zijn wederzijds afhankelijk van elkaar vanwege de onderlinge verdeling van leerlingen.

Een op hoofdlijnen met samenwerkingsverbanden WSNS vergelijkbare vorm van samenwerking is die tussen vmbo en speciaal voortgezet onderwijs (svo) in het kader van de zorgstructuur (zie bijlage 2.2).

Havo/vwo-netwerken zijn netwerken van leraren waarin zij elkaar kunnen ondersteunen bij het vormgeven van de tweede fase havo/vwo. Een vergelijkbare samenwerking is er in de zogeheten vmbo-netwerken. Deze netwerken worden gekenmerkt door een geringe pluriformiteit en geringe onderlinge afhankelijkheden. Meestal zijn het open netwerken waaraan men op basis van vrijwilligheid deelneemt. Een netwerk is meer gesloten als deelname plaatsvindt op basis van een bepaalde onderwijsvisie of vanuit een bepaalde religieuze grondslag.

Bij (zelf-geïnitieerde) samenwerking tussen scholen voor vmbo en roc’s is het oogmerk vaak een gezamenlijk gebruik van faciliteiten en/of de vorming van een doorlopende leerlijn. Deze samenwerkingsvorm is te typeren als weinig pluriform (maar meer pluriform dan bij samenwerking binnen één onderwijssector) en vrij open. De betrokken actoren blijven op veel punten autonoom ten opzichte van elkaar; de onderlinge afhankelijkheden zijn beperkt.

Een vergelijkbare vorm van samenwerking is die tussen vo-scholen en lerarenopleidingen in het kader van het zogeheten Educatief Partnerschap (zie bijlage 2.2).

SAMENWERKING TUSSEN PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN ANDERE PARTNERS DAN ONDERWIJS
Bij de samenwerkingsvormen die betrekking hebben op het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden gaat het bijvoorbeeld om samenwerking tussen scholen en gemeenten in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, samenwerking in het kader van de brede school, voor- en vroegschoolse educatie, buitenschoolse activiteiten en de veilige school. Deze vormen van samenwerking zijn inhoudelijk van aard. Het aantal en de verschillende typen actoren maken de interactie complex; een goede communicatie is zeer belangrijk. Daar tegenover staat dat door de participatie van een groot aantal verschillende actoren een bepaald beleidsprobleem op een creatieve manier vanuit verschillende beleidsterreinen kan worden benaderd.

Al met al kan bij deze samenwerkingsvormen gesproken worden van pluriformiteit en zekere afhankelijkheidsrelaties. Het zijn verder vrij open vormen. Weliswaar kunnen alleen die scholen en instellingen participeren die een bijdrage kunnen leveren aan achterstandsbestrijding, maar in veel gevallen is min of meer vrij welke partners daadwerkelijk deelnemen. Bijvoorbeeld een sportclub of de politie zal in het ene geval wel meedoen, en in het andere geval niet.

Scholen onderhouden in het kader van onderwijsondersteuning relaties met verscheidende ondersteunende instellingen; daarom kan gesproken worden van pluriformiteit. De samenwerking is momenteel op bepaalde punten nog een vrij gesloten vorm vanwege het nog vaak verplichte karakter. Naarmate de regie als gevolg van het ingezette rijksbeleid meer bij de scholen komt te liggen, zal de samenwerking een meer open karakter krijgen. Ook de afhankelijkheidsrelaties zullen dan veranderen. Denkbaar is dat met name scholen met een geringer beleidsvoerend vermogen momenteel in bepaalde situaties worden gedomineerd door de ondersteunende instantie. Te verwachten is dat het ingezette rijksbeleid in de richting van vraagsturing meer balans in de verhoudingen zal brengen.

Bij publiek-private samenwerking gaat het bijvoorbeeld om samenwerking tussen scholen en huiswerkinstituten, om de inschakeling van vakmensen uit het bedrijfsleven als parttime vmbo-docent en om leer-werktrajecten. In het advies Publiek en Privaat worden meer voorbeelden gegeven (Onderwijsraad, 2001d). Publiek-private samenwerking is een vrij pluriforme vorm van samenwerking, hoewel er ook situaties zijn waarin naast de school maar één andere partner participeert (bijvoorbeeld bij huiswerkbegeleiding). De samenwerkingsvorm is open. De wederzijdse afhankelijkheden beperken zich tot die punten waarover men afspraken heeft gemaakt.

CONCLUSIE
Het voorgaande is samengevat in het volgende overzicht. De onderscheiden vormen van samenwerking binnen het onderwijs zijn redelijk overzichtelijk en weinig pluriform. Een belangrijk verschil is het verplichte karakter van WSNS en de zorgstructuur (en daarmee het gesloten karakter van die vormen) en de vrijwillige basis die aan de andere vormen ten grondslag ligt. Bij bestuurlijke krachtenbundeling, WSNS en de zorgstructuur zijn enige wederzijdse afhankelijkheden, bij de andere vormen weinig. De autonomie van de samenwerkingspartners is vrij groot.

Bij samenwerking tussen primair en voortgezet onderwijs en andere partners dan onderwijs is een ordening aangebracht in drie groepen. In alle gevallen zijn de vormen pluriform. Ze zijn ook open, met uitzondering van bepaalde samenwerkingsrelaties in het kader van onderwijsondersteuning. Wederzijdse afhankelijkheden beperken zich tot die zaken waarover afspraken worden gemaakt.

De verschillende samenwerkingsverbanden overziend kan worden geconstateerd dat de verscheidenheid groot is. Verwacht kan worden dat binnen de bestuurlijke inrichting als geheel de pluriformiteit verder zal toenemen. In paragraaf 6.2 vindt een nadere reflectie plaats.

Overzicht 4: Kenmerken van verschillende samenwerkingsvormen

  Pluriformiteit Openheid/ geslotenheid Interdependenties
Samenwerking binnen het onderwijs
1 Samenwerking in het kader van Bestuurlijke krachtenbundeling weinig pluriform redelijk open enige onderlinge afhankelijkheden
2 Samenwerking in het kader van WSNSen in het kader van de zorgstructuur weinig pluriform gesloten enige onderlinge afhankelijkheden
3 Netwerken havo/vwo en netwerken vmbo weinig pluriform meestal open weinig onderlinge afhankelijkheden
4 Samenwerking vmbo-roc en samenwerking vo–lerarenopleiding weinig pluriform open weinig onderlinge afhankelijkheden
Samenwerking tussen po/vo en andere partners dan onderwijs
5 Samenwerking m.b.t. het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden pluriform open zekere onderlinge afhankelijkheden
6 Samenwerking in het kader van onderwijsondersteuning pluriform nu nog vrij gesloten zekere onderlinge afhankelijkheden
7 Publiek-private samenwerking pluriform open weinig onderlinge afhankelijkheden

6.2 Reflectie

Zoals in de vorige paragraaf is beschreven, hebben schaalvergroting van scholen en besturen geleid tot een grote verscheidenheid in de bestuurlijke vormgeving van scholen en besturen. Dit betreft zowel hun onderlinge configuratie als hun samenwerkingsrelaties met partners in de omgeving.

In algemene zin is de raad van mening dat een dergelijke ruime variatie aan vormen van bestuurlijke inrichting een goede ontwikkeling is. Dit is in hoofdstuk 4 eerder gesteld waar het gaat om de relatie tussen school en bestuur, en geldt ook hier waar het gaat om de omvang van besturen. Variëteit maakt situatiespecifieke keuzes mogelijk; er is geen reden om daaraan via regelgeving beperkingen op te leggen. Goed zou ook zijn om deze variatie in bestuurlijke inrichting te stimuleren. De rijksoverheid moet op dat vlak echter geen voorschriften bepalen. Wel zou het perspectief dat van een professionele en autonome school met een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen moeten zijn.

Meer specifiek gaat de raad in deze reflectie in op de geconstateerde processen van schaalvergroting via fusies, en met name de vergaande vormen daarvan. Voor een deel gaat het hier om door de minister aangemoedigde processen. Ondanks voordelen van kleinschaligheid is er het gevoelen dat aanmerkelijke kleinschaligheid niet optimaal is om verschillende complexe vragen het hoofd te kunnen bieden. Besturen en scholen zoeken daarom via fusie steun bij elkaar. Ook bijvoorbeeld bovenschools management is een manier om te proberen bepaalde schaalvoordelen te realiseren. Naarmate scholen meer omvattende relaties hebben neemt echter de kans toe dat de autonomie van de school in het gedrang raakt. De vraag hier is met name hoe vergaande schaalvergrotingsprocessen beheersbaar gemaakt kunnen worden.

Erkennen van de nadelen en onvolkomenheden van kleinschaligheid is volstrekt iets anders dan een bewieroking van ongeremde schaalvergroting. Er is in het proces van schaalvergroting van besturen en scholen een moment waar voortgaande schaalvergroting geen aanwijsbaar maatschappelijk oogmerk meer dient. De verhoging van de efficiëntie die in eerste instantie met een grotere schaal samengaat (‘economies of scale’) laat op een bepaald moment een omslagpunt zien, al is dat punt zeker niet voor alle scholen en besturen in alle omstandigheden hetzelfde. Ook bij andere indicatoren zoals sociale cohesie, kwaliteit, betrokkenheid, participatie, herkenbaarheid, bundeling van deskundigheid, specialisatiemogelijkheden en dergelijke zijn punten aan te wijzen waarop voortgaande schaalvergroting aan de realisering van de indicator geen betekenisvolle bijdrage meer levert.

Vanuit de verantwoordelijkheid van de bewindslieden bezien is de vraag aan de orde op welke manieren zij direct en indirect in dit proces van schaalvergroting zouden moeten opereren. Het is ondenkbaar dat de minister ineens alle schaalvergroting zou stopzetten. Daarvoor zijn verschillende nadelen van aanmerkelijke kleinschaligheid te uitgesproken. Aan de andere kant, een grens stellen aan de schaalvergroting is ook nog niet zo eenvoudig inhoudelijk en procedureel te beargumenteren. Is een schoolbestuur met tien scholen voor voortgezet onderwijs te groot? Is een schoolbestuur met vijftig scholen voor voortgezet onderwijs te groot?

In de opvatting van de raad is het niet zinnig hier een getalsmatig antwoord op te geven. De raad ziet meer in het activeren van (deels) bestaande mechanismen met een schaalbeheersende werking, en het toevoegen aan dit geheel van enkele nieuwe mechanismen. Voor zover het om nieuwe mechanismen gaat heeft het navolgende een verkennend karakter; de mechanismen worden op hoofdlijnen geschetst en bieden daarmee een opstap voor verdere doordenking. In de volgende subparagrafen komen aan bod:
•   het instandhouden van gezamenlijke voorzieningen voor scholen, zonder daarbij bestuurlijk of institutioneel te hoeven fuseren (6.1.1);
•   het stimuleren van samenwerkingsrelaties die mogelijkheden bieden voor scholen om hun taken goed te verrichten zonder daarvoor tot fusie over te gaan (6.2.2);
•   het bewaken van de pluriformiteit van het aanbod door toetsing van voorgenomen fusiebesluiten of door een opdracht aan besturen om periodiek een onderzoek uit te voeren naar de wensen en opvattingen van ouders en leraren ten aanzien van mogelijke aanbodsconcepten (6.2.3); en
•  het voorzien in een meer expliciete mogelijkheid voor scholen of groepen leraren om een eigen onderwijsconcept (project/programma) te ontwikkelen (6.2.4).

6.2.1 GEZAMENLIJKE VOORZIENINGEN

Als eerste mechanisme is genoemd het instandhouden van gezamenlijke voorzieningen voor scholen, zonder daarbij bestuurlijk of institutioneel te hoeven fuseren. Zo kunnen bijvoorbeeld verzekeringen en gezamenlijke fondsen voorzien in een risicospreiding en een risicodragende capaciteit die anders alleen binnen een groot bestuurlijk of institutioneel verband te realiseren zou zijn. Zo ook kunnen bepaalde samenwerkingsverbanden, coöperaties en franchise-ketens zorgen voor risicospreiding en voor bundeling van beleidsvoerend vermogen (en alle aspecten die daarmee verband houden, zoals innovatiekracht).

Volgens de raad is van belang dat scholen zelf zeggenschap hebben over de manier waarop zij voorzien in risicospreidende en beleidsvoerend vermogen versterkende functies. Dat wil zeggen dat ze er in principe voor kunnen kiezen met hun bestaande configuratie van school en bestuur zelf risicodrager te zijn of te fuseren tot een groter bestuurlijk verband om zo tot meer risicodragend en/of beleidsvoerend vermogen te komen. Het eerste zal echter in bepaalde situaties (met name kleine scholen en besturen) geen reële optie zijn. Fusie kan een oplossing zijn, maar gaat vaak ten koste van de eigen zeggenschap. Als alternatief zijn er verschillende andere vormen te kiezen, bijvoorbeeld een verzekering, fonds, samenwerkingsverband, coöperatief verband of franchiseketen.

De keuzevrijheid waarvoor de raad pleit betekent overigens onder meer dat volgens de raad de verplichte aansluiting bij Vervangingsfonds en Participatiefonds zou moeten vervallen, zowel voor primair als voortgezet onderwijs. Aansluiting bij een fonds kan een optie zijn, maar dan ter keuze aan de school.

Coöperaties
Tijdens een VBS-seminar op 21 juni 2001 is de gedachte van coöperaties in het onderwijs is behandeld. Bij een coöperatie werken mensen of organisaties samen om een bepaald doel te bereiken dat zonder samenwerking niet gerealiseerd zou kunnen worden. Coöperatie als samenwerkingsvorm biedt de deelnemers de kans te profiteren van bepaalde schaalvoordelen terwijl zij tegelijkertijd hun zelfstandigheid kunnen behouden. De coöperatie behartigt de gezamenlijke belangen. Dat kunnen er meer zijn naarmate er meer homogeniteit onder de deelnemers is. Binnen een coöperatie moeten verder zakelijke afspraken gemaakt worden over de rechten en plichten van de deelnemers en over het tijdsbestek waarbinnen een bepaald doel gerealiseerd moet zijn. Voor scholen kunnen er verschillende redenen zijn om in een coöperatie te participeren. Een reden kan soms zijn dat scholen door middel van samenwerking willen voorkomen dat zij worden opgeheven. Een andere reden kan zijn dat scholen door middel van samenwerking de kwaliteit van het onderwijs willen verbeteren.

Franchise-formule
In het kader van de Ontwerpwedstrijd van OCenW is bij KPMG door Scholtes en Hopstaken (2001) de gedachte van een franchise-formule in het onderwijs uitgewerkt. Bij franchising als samenwerkingsvorm is er sprake van een franchiseketen waar scholen onderdeel van kunnen zijn. De initiatiefnemer van deze vorm van samenwerking, de franchisegever, ontwikkelt een formule die hij beschikbaar stelt aan de franchisenemer. Tussen beide partijen worden efficiënte afspraken gemaakt over de taakverdeling. De school als franchisenemer houdt zich bezig met het geven van onderwijs en de organisatie binnen de school. Het bestuur, de franchisegever, is belast met overkoepelende zaken zoals: het bieden van ondersteuning, het creëren van randvoorwaarden en de aansturing van de totale organisatie. Doordat iedereen datgene doet waar hij goed in is, ontstaat er een mix van elementen die in het ideale geval goed op elkaar zijn afgestemd.
De scholen die willen deelnemen aan een franchiseketen zullen zich moeten aansluiten bij de formule (het beleidskader) van de franchisegever. Dit betekent dat scholen een deel van hun autonomie uit handen moeten geven. Toch is er binnen de franchiseformule ruimte voor scholen om hun eigen stempel te drukken op het onderwijs en de sfeer binnen de school.
Er zijn voor scholen verschillende redenen om deel te nemen aan een franchiseketen. De scholen hebben de mogelijkheid te opereren vanuit een herkenbaar profiel. De scholen zijn niet alleen herkenbaar voor leerlingen en ouders maar ook voor potentiële werknemers. Daarnaast kan een school gebruik maken van allerlei werkzaamheden, diensten en deskundigheid die op het niveau van de franchisegever worden georganiseerd. Ook kunnen allerlei schaalvoordelen optreden, zoals: het inkopen van methoden, het afsluiten van contracten met betrekking tot onderhoud en dergelijke.
Het risico van een franchiseformule is dat scholen, verspreid over het hele land, in veel opzichten op elkaar gaan lijken. Dit hoeft echter niet het geval te zijn, want er kunnen in een bepaalde regio meer franchiseformules naast elkaar bestaan.

6.2.2 SAMENWERKING

Samenwerking kan een alternatief zijn voor schaalvergroting via fusie, maar er zijn ook risico’s aan verbonden in die zin dat de autonomie van scholen in het gedrang kan komen. Cruciaal is dus dat de school in principe als centrale actor de regie heeft over ‘waartoe, met wie en hoe’.

In hoofdstuk 2 is op de dilemma’s van overheidssturing enerzijds en autonomie van scholen anderzijds ingegaan. Daarbij is de rol van zowel de rijks- als de gemeentelijke overheid aan de orde gekomen. Wat de rijksoverheid betreft gaat het om sturing in verband met de haar toegedachte kerntaken. Waar het gaat om de positie van de lokale overheid kan worden opgemerkt dat deze, naast de scholen, op bepaalde vlakken ook een regierol heeft. Te denken valt aan haar sturingsverantwoordelijkheid op het terrein van de huisvesting en het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Het volgende praktijkvoorbeeld op het gebied van de huisvesting is illustratief voor het gesignaleerde spanningsrisico.

In een gemeente wordt besloten een schoolgebouw af te breken. Vervolgens ontstaat een discussie over de wijze waarop wordt omgegaan met de opbrengst van de verkoop van de grond. Het schoolbestuur geeft prioriteit aan het verbeteren van schoolgebouwen en ziet daarom het liefst dat de middelen worden geherinvesteerd in het onderwijs. Echter, de gemeente kan (uitgaande van een gerealiseerde adequate onderwijshuisvesting) als eigenaar van de grond besluiten de middelen inzetten ten gunste van een andere maatschappelijke sector, bijvoorbeeld een nieuw centrum voor gezondheidszorg of een buurthuis.

Door samenwerking met externen kan een school (via een inhoudelijke weg) krachten bundelen zonder tot fusie te hoeven overgaan. Een nadeel van bepaalde vormen van samenwerking is dat ze vaak financieel minder aantrekkelijk zijn dan fusie, omdat fusie vaak met financiële prikkels wordt gestimuleerd. In dat verband beveelt de raad aan om als rijksoverheid samenwerkingsvormen financieel te ondersteunen, op een vergelijkbare wijze als bij de bestuurlijke krachtenbundeling.

Samenwerking die van bovenaf is opgelegd en/of via financiële regelingen wordt ‘uitgelokt’ verloopt soms stroef en niet altijd wordt het doel bereikt. Vaak domineert de structuur boven de inhoud. Beter is het wanneer samenwerking ‘spontaan’ ontstaat rond inhoudelijke thema’s. De vormgeving van een verband zou daarop moeten volgen (en bij passen) en niet vooraf gaan aan de inhoud. Samenwerking die in dit verband door de scholen zelf gezocht en aangegaan wordt, heeft een meer dynamisch karakter. Wanneer vervolgens in de praktijk blijkt dat het aangegane verband niet de beoogde functie heeft, vervalt het bestaansrecht van het aangegane verband en zal de samenwerking stoppen. Volgens de raad is het niet aan de orde om bij samenwerking een bepaalde inhoudelijke component te verplichten. Bij gedwongen of uitgelokte samenwerking zou de samenwerkingspartners de tijd gegund moeten worden om de inhoudelijke component in te vullen.

Een andere constatering is dat de regio’s van grote schoolbesturen, samenwerkende besturen, samenwerkingsverbanden WSNS en vo-vso, lokaal onderwijsbeleid en dergelijke elkaar steeds meer overlappen. Voor scholen is het lastig om telkens aan verschillende overlegtafels te zitten, dat levert een ‘bestuurlijke drukte’ op die bij een andere regionale invulling van de samenwerking wellicht te vermijden is. Met name grote besturen zouden liever de WSNS-gedachte zelf binnen het bestuur vormgeven dan in de huidige samenwerkingsverbanden. Overigens zijn er ook WSNS-samenwerkingsverbanden waarbinnen via bestuurlijke krachtenbundeling een aantal samenwerkende besturen zijn gevormd.

In zijn advies De rugzak gewogen… gaat de raad nader in op de huidige constructie vanWSNS en op een mogelijke andere vormgeving daarvan. De raad komt tot de conclusie dat de huidige onderliggende principes vooralsnog gehandhaafd zouden moeten blijven (Onderwijsraad, 2001h; zie ook Eijlander et al, 2001, p.13).

In aanvulling hierop wordt opgemerkt dat bij samenwerking zoals deze in bepaalde ondersteuningsrelaties vorm krijgt, zich een spanning kan voordoen als het dereguleringsbeleid ten aanzien van de scholen niet parallel loopt met daarbij passende beleidsmaatregelen ten aanzien van de ondersteuningsinstellingen. Geconstateerd kan worden dat laatstbedoelde maatregelen enigszins achter het beleid van deregulering en autonomievergroting voor de scholen aanlopen. Niettemin lijkt een inhaaloperatie op handen. Waar lange tijd sprake is geweest van zogenaamde aanbodsturing, is de laatste jaren voorzichtig een omslag begonnen in het denken over en het realiseren van modaliteiten van vraagsturing. Het meest vérgaand is dit zichtbaar geworden bij de nascholing. De middelen daarvoor worden inmiddels toegekend aan de scholen die vrij zijn deze naar eigen inzicht bij de aanbieders in de markt te besteden. Ook op het terrein van de landelijke ondersteuningsactiviteiten zal naar verwachting meer vraagsturing worden gerealiseerd. Verder zal de schoolbegeleiding volledig vraaggestuurd worden, doordat de middelen per 1 januari 2003 rechtstreeks aan de scholen worden toegekend.

In zijn advies Ten dienste van de school heeft de Onderwijsraad aangegeven dat naar zijn mening het ingezette ondersteuningbeleid met kracht moet worden geïntensiveerd (Onderwijsraad, 2001a). Dit beleid moet overigens meer omvatten dan het uitsluitend aan de scholen beschikbaar stellen van middelen of anderszins vergroten van hun invloed. Van de overheid wordt ook verwacht dat kwaliteitsbevorderende maatregelen worden getroffen ten aanzien van zowel de aanbiedende instellingen als de vragende scholen. Wat de eerste groep betreft gaat het onder andere om een evenwichtiger positionering. Op hun beurt moeten de scholen in een zodanige positie worden gebracht dat zij als ‘vraagbekwaam’ kunnen worden beschouwd. Hiermee kan het risico van sturing door ondersteuningsinstellingen worden tegengegaan en kan de school de ondersteuning goed benutten, (onder meer) als alternatief voor schaalvergroting.

6.2.3 BEWAKING VAN PLURIFORMITEIT

Een derde schaalbeheersingsmechanisme kan zijn het toetsen van voorgenomen fusiebesluiten aan een situatie van pluriformiteit en reële en potentiële keuzemogelijkheden voor deelnemers/ouders in een bepaald gebied. In het bedrijfsleven worden fusievoornemens getoetst via de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). In het onderwijs kijkt de overheid in bepaalde opzichten naar de aanbodsvariëteit oftewel pluriformiteitsaspecten van voorgenomen fusies. Op zichzelf is het namelijk denkbaar dat voortgaande fusies leiden tot de situatie dat in een bepaald gebied nog slechts één aanbieder aanwezig is. Een dergelijke situatie is evident strijdig met een van de basisprincipes van ons onderwijs, namelijk de keuzevrijheid. Dit principe veronderstelt dat er een keuze kan worden gemaakt. In essentie ligt hier ook de fundering van het feit dat bij vergaande inkrimping een pluriforme openbare school behouden dient te blijven: de ouders/deelnemers mogen niet worden gedwongen iets tegen hun wens in te kiezen.
De raad ziet ten minste twee mogelijke varianten als het gaat om het behoud van pluriformiteit:
•   een toetsingsprocedure vooraf bij voorgenomen fusies; en
•   een bestuurlijke bevoegdheid respectievelijk opdracht om zich periodiek te vergewissen van de pluriformiteit van het aanbod in relatie tot het door ouders en leraren gewenste en volgens hen optimale aanbod.

De eerste variant lijkt meer van toepassing in de bve-sector en het hoger onderwijs. In dit advies gaat de raad hier niet verder op in. De tweede variant lijkt meer geschikt voor de sectoren waarover dit advies handelt. Wanneer besturen in dit verband een verdergaande planningsbevoegdheid krijgen, kunnen ze in meer gevallen dan thans aan de orde is (deel)scholen oprichten en instandhouden op basis van wensen van ouders en/of leraren. Onder deze planningsbevoegdheid zouden zaken moeten vallen als ruimte voor nieuwe opleidingen, voor splitsing en nevenvestiging van scholen en voor oprichting van nieuwe scholen.

Zowel in het primair als voortgezet onderwijs nemen besturen momenteel al zelf de verantwoordelijkheid om meer aan te sluiten bij (veranderingen in) de vraag naar onderwijs, bijvoorbeeld door bij ouders directe metingen te doen naar behoeften aan bepaalde typen onderwijs. Uit dergelijke metingen kan blijken welke aanbodvariëteit in een regio gewenst wordt, met name naar denominatie en onderwijsconcept. Een eventuele neiging van besturen om in een regio één vaste formule te hanteren (iets wat met name bij monopolieposities tot uniformiteit en afbraak van keuzevrijheid leidt), kan hierdoor worden tegengegaan. Overigens kunnen de behoeften aan bepaalde typen onderwijs verschillen tussen regio’s, hetgeen ook betekent dat de gewenste pluriformiteit in de ene regio groter kan zijn dan in de andere. Dit mag echter niet leiden tot een uniform aanbod.

In dit verband beveelt de raad aan dat de bewindslieden over een dergelijke taakopdracht aan besturen in overleg treden met de desbetreffende organisaties van besturen, ouders en leraren.

6.2.4 ONTWIKKELING VAN EIGEN ONDERWIJSCONCEPTEN

Als vierde mogelijkheid voor schaalbeheersing ziet de raad het voorzien in meer expliciete mogelijkheden voor scholen of groepen leraren in het primair en voortgezet onderwijs om een eigen onderwijsconcept (project/programma) te ontwikkelen. Dit kan binnen of buiten het bestaande bestuurlijke verband; in het laatste geval kan ook wel worden gesproken van uittreding, verzelfstandiging of ‘opting out’.

Het gaat de raad bij het introduceren van meer expliciete mogelijkheden om een eigen onderwijsconcept te ontwikkelen om een mechanisme dat vanuit een positieve insteek een onbeheerste en aanhoudende vorm van schaalvergroting kan redresseren en tevens meer dynamiek en innovatiekracht in het onderwijs kan brengen.

Het instrument heeft echter verschillende aspecten waar voorzichtig mee moet worden omgegaan. Een eerste nadeel kan zijn dat een uitbundig en ongeconditioneerd gebruik van het instrument zou kunnen leiden tot bestuurlijke versnippering (‘Kleinstaaterei’) en aantasting van de solidariteit tussen de betrokken scholen. Deze weg wil de raad onder geen beding aanbevelen. Ook is de optie niet bedoeld als dreiginstrument in het geval van spanningen en conflicten tussen scholen en hun bestuur. Op dat moment is de authenticiteit van het instrument in het geding en is sprake van oneigenlijk gebruik. Een ander nadeel kan zijn dat niet alle besturen voldoende geprofessionaliseerd zijn om het instrument te hanteren en vanuit een positieve insteek te begeleiden. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor scholen en groepen leraren.

Met het oog op de genoemde doelstelling van meer expliciete mogelijkheden een eigen onderwijsconcept te ontwikkelen, en in het licht van het voorkómen van de genoemde nadelen (bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit, oneigenlijk gebruik, onvoldoende professionaliteit) denkt de raad aan verschillende varianten van conceptontwikkeling die elk aan condities gebonden zijn. De bestuurlijke inbedding van de betrokken school blijft daarbij binnen hetzelfde bestuurlijk verband behouden dan wel wordt binnen een ander (groot) verband gerealiseerd.23

VARIANTEN
De raad onderscheidt vier hoofdvarianten van conceptontwikkeling. Bij de eerste variant neemt een school of een groep docenten het initiatief tot de ontwikkeling van een eigen onderwijskundig en/of organisatorisch concept en biedt het bestuur de school respectievelijk de groep docenten (en eventueel andere scholen of docentengroepen) daartoe expliciet ruimte. Kenmerkend voor deze variant zijn het tijdelijke karakter en het feit dat de bestuurlijke vormgeving niet verandert: de school blijft zonder meer deel uitmaken van het bestaande bestuurlijke verband. Deze variant kan als ‘projectschool’ worden aangeduid (cel 1 in Overzicht 5). Overigens bestaat deze variant momenteel al in de praktijk.

Na een afgesproken tijd wordt de projectschool geëvalueerd. Er zijn dan verschillende mogelijkheden. Ten eerste is denkbaar dat het project geen vervolg krijgt en de situatie van voorheen weer gaat gelden. In dit geval wordt de verzelfstandiging dus weer ongedaan gemaakt.

Ten tweede kan de projectschool (bij een positieve evaluatie) een vervolg krijgen in die zin dat het ontwikkelde concept op de betrokken school/scholen blijvend wordt ingevoerd, met behoud van de bestaande bestuurlijke vormgeving. Deze variant kan als ‘programmaschool’ worden aangeduid (cel 2 in het overzicht). Ook deze variant bestaat momenteel al in de praktijk; denk bijvoorbeeld aan scholen die zich profileren als onderwijskansenschool of als school voor topsporters.

Daarnaast is denkbaar dat bij de evaluatie van een projectschool ervoor wordt gekozen om het project voort te zetten in die zin dat het tijdelijke karakter blijft bestaan (bijvoorbeeld voor 3 of 5 jaar), maar dat in die periode de betrokken school of scholen binnen een andere bestuurlijke vorm gaat/gaan opereren. De lijn met het bestaande bestuur wordt behouden het gaat immers nog steeds om een tijdelijke vorm van conceptontwikkeling - maar de invulling daarvan kan worden aangepast. Tevens is denkbaar dat daarnaast relaties met andere besturen worden aangeknoopt. Na de afgesproken periode volgt een nieuwe evaluatie. Deze tijdelijke en externe variant kan als ‘externe projectschool’ worden aangeduid (cel 3).

Tot slot is een blijvende externe verzelfstandiging denkbaar. Hiertoe kan worden besloten op basis van de evaluatie van zowel een projectschool als een programmaschool of een externe projectschool. Bij deze variant wordt de bestaande bestuurlijke relatie met het schoolbestuur verbroken (waarmee overigens andersoortige relaties kunnen blijven bestaan) en wordt een bestuurlijke relatie aangegaan met andere eenheden i.c. besturen. Met andere woorden, de school stapt over naar een ander lokaal, regionaal of landelijk opererend bestuur. De vorming van een nieuw bestuur zal in de meeste gevallen niet nodig zijn en zal ook niet moeten worden aangemoedigd. We kunnen deze variant aanduiden als ‘geïnstitutionaliseerde programmaschool’ (cel 4).

Overzicht 5: Vier varianten van conceptontwikkeling in het primair en voortgezet onderwijs

  Tijdelijke conceptontwikkeling Blijvende conceptontwikkeling
Conceptontwikkeling binnen het bestuurlijk verband 1) Projectschool 2) Programmaschool
Externe conceptontwikkeling 3) Externe projectschool 4) Geïnstitutionaliseerde programmaschool

De vier beschreven varianten van ontwikkeling van een eigen onderwijsconcept kunnen voor een deel ook als fasen worden gezien. De vierde variant hoeft echter zeker niet in alle gevallen het einddoel te zijn. Ook de andere drie varianten kunnen einddoelen zijn van een verzelfstandigingsproces. Met name de derde en vierde variant zijn nieuw, de eerste twee komen al voor binnen het huidige bestel.

Wanneer de door de raad voorgestelde mogelijkheden voor conceptontwikkeling zou worden gerealiseerd, komt er meer expliciete ruimte voor het initiatief van scholen, docentengroepen, projecten en programma’s. Tevens wordt het mogelijk gemaakt om projecten en programma’s buiten een bestaand bestuurlijk verband te realiseren. Op de condities die daarbij gesteld zouden moeten worden, wordt hieronder ingegaan.

CONDITIES
Zoals in het voorgaande is aangegeven wil de raad vermijden dat de introductie van mogelijkheden voor uittreding of verzelfstandiging leidt tot bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit en oneigenlijk gebruik in het geval van conflicten. Ook moet de situatie voorkomen worden dat een bestuur en/of de betrokken school onvoldoende in staat blijkt te zijn om de uittreding of verzelfstandiging daadwerkelijk gestalte te geven.

Daarom staat de raad een geconditioneerde mogelijkheid voor conceptontwikkeling voor. Voor een deel zullen de condities verschillen per variant. Deze variantgebonden condities worden hier niet uitgewerkt. Voor een deel echter gaat het om algemene condities. Deze hebben betrekking op het voorkómen van ongewenste effecten (bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit en oneigenlijk gebruik) en in dat verband op het regelen van de communicatie tussen initiatiefnemers en bestuur en het proces van besluitvorming. De raad merkt daarover het volgende op.

Een proces van ontwikkeling van een eigen onderwijsconcept kent altijd twee betrokken instanties, namelijk de instantie die het eigen concept wil ontwikkelen (de school) en de instantie van waaruit die conceptontwikkeling plaatsvindt (het bestuur). Beide dienen zich in het proces aan een aantal spelregels te houden. Dit geheel van spelregels zal nader moeten worden uitgewerkt, maar betreffen in ieder geval de volgende punten:
•   De conceptontwikkelende instantie omvat de initiatiefnemende groep leraren en management.
•   De conceptontwikkelende instantie heeft een concept (project, programma) dat voldoende ouders en deelnemers aanspreekt.
•   Het draagvlak bij leraren, ouders en deelnemers komt mede tot uitdrukking in het draagvlak bij beide geledingen van de medezeggenschapsraad.
•   Er is een duidelijk beeld van oorsprong en kenmerken van het initiatief in de zin dat duidelijk is dat geen oneigenlijke argumenten aan de orde zijn.
•   Duidelijk is welke variant de conceptontwikkeling beoogt c.q. welke stappen naar bepaalde varianten worden beoogd.
•   De conceptontwikkelende instantie heeft een bedrijfsplan.
•   De medezeggenschapsraad dient namens de betrokkenen het plan voor de conceptontwikkelende instantie in bij het bestuur (art.5, lid 2 WMO 1992).
•   Het schoolbestuur reageert binnen de vastgestelde termijn van 3 maanden gemotiveerd op het voorstel van de medezeggenschapsraad. Vanaf dit punt zijn er twee varianten:
•   Het schoolbestuur ondersteunt het initiatief, er is daar een duidelijk draagvlak en er zijn middelen beschikbaar om uitwerking te geven aan het bedrijfsplan;
•   Steun en draagvlak vanuit het bestuur ontbreken, leidend tot een weigering om het voorstel van de medezeggenschapsraad over te nemen. Dit punt wordt hieronder nader uitgewerkt.
•   In het geval bij het initiatief een andere bestuur is betrokken dan het eigen bestuur, geldt het voorgaande ook voor dat andere bestuur.

In de genoemde situatie waarin het bestuur het initiatief niet ondersteunt en het voorstel van de medezeggenschapsraad niet overneemt, dient tegen deze weigering beroep open te staan bij de geschillencommissie (daartoe zal wetswijziging vereist zijn). Deze commissie beoordeelt of het bevoegd gezag in redelijkheid heeft kunnen beslissen het voorstel tot verzelfstandiging niet over te nemen. Genoemde redelijkheidsmaatstaf laat het primaat van het bevoegd gezag grotendeels intact. Tegelijkertijd wordt van het bevoegd gezag gevergd dat het serieus ingaat op het voorstel van de medezeggenschapsraad. Is dit voorstel zinvol en levenskrachtig (een duidelijke onderwijskundige visie, initiatief of tenminste instemming van de schoolleiding, langetermijnperspectieven), is voldaan aan noodzakelijke condities (financieel-economische randvoorwaarden, continuïteit voor personeel en leerlingen, een bestuur (al dan niet hiervoor opgericht)), en komt het bevoegd gezag niet met zinvolle alternatieven, dan is het denkbaar dat geoordeeld moet worden dat de wens tot verzelfstandiging (overdracht naar een ander bestuur) in redelijkheid niet gefrustreerd mag worden. Hoe zelden dat vermoedelijk ook het geval zal zijn, ook in andere gevallen zal een initiatief van de school (de medezeggenschapsraad) fungeren als een duidelijk signaal aan het schoolbestuur dat de school te weinig ruimte gegund wordt. Aldus kan een initiatiefrecht voor de medezeggenschapsraad een zekere tegenkracht vormen tegenover al te centralistische besturen. Voordeel van de geschillenprocedure is daarenboven dat de geschillencommissie kan bemiddelen, waardoor de zaak mogelijk niet op de spits gedreven wordt.

Met dit voorstel trekt de raad de lijn door zoals voorgesteld in de notitie Ouders en de school: versterking van het partnerschap (TK 2000-2001, 27 680, nr.1). In deze notitie wordt de oudergeleding van de medezeggenschapsraad de bevoegdheid gegeven initiatiefvoorstellen te doen ten aanzien van verschillende zaken. Hierbij is de reactie van het schoolbestuur onderworpen aan de geschillenprocedure. Wanneer bijvoorbeeld de oudergeleding van de medezeggenschapsraad een initiatiefvoorstel doet gericht op wijziging van de grondslag van de school en het schoolbestuur deze aanpassing weigert, is denkbaar dat de geschillencommissie het beroep van de medezeggenschapsraad tegen die weigering van het schoolbestuur honoreert. Het ligt in een dergelijk geval in de rede dat zulks gepaard gaat met overdracht van de school aan een ander/nieuw schoolbestuur.

Wat de raad thans voorstelt komt neer op een uitbreiding van het in de notitie Ouders en de school voorgestelde initiatiefrecht in die zin dat niet de oudergeleding maar ook de medezeggenschapsraad in zijn geheel initiatiefrecht zou moeten hebben. De medezeggenschapsraad als geheel is immers meer representatief voor de school dan alleen de oudergeleding. Zoals aangegeven kunnen volgens de notitie Ouders en de school initiatieven betrekking hebben op verschillende zaken. Hierboven is een voorbeeld gegeven met betrekking tot de grondslag van de school. Uit hetgeen de raad voorstelt ten aanzien van de ontwikkeling van onderwijsconcepten blijkt dat de raad in elk geval ook van belang vindt dat initiatieven betrekking kunnen hebben op de pedagogische, didactische of organisatorische inrichting van de school.

Uiteraard zijn ook andere modaliteiten denkbaar waarbij tegenover een schoolbestuur een alternatief orgaan als tegenkracht wordt geplaatst dat de school (leiding, leerkrachten en ouders/leerlingen) representeert. Nadeel daarvan is evenwel dat een nieuw orgaan geconstitueerd moet worden, dat een alternatief traject voor de rechtsbescherming ontworpen zal moeten worden, en dat een moeizame relatie ten opzichte van de medezeggenschap zal ontstaan. Overigens zal zo een nieuw orgaan met bijbehorend regime voor de rechtsbescherming noodzakelijk zijn indien geopteerd wordt voor invoering van de Wet op de ondernemingsraden, waardoor de medezeggenschapsraad, representant van de school als geheel (en niet enkel van een der geledingen), komt te vervallen.

INSPIRATIEBRONNEN
In relatie tot de hiervoor gesuggereerde alternatieve vormen van bestuurlijke inrichting zijn er van verschillende kanten ideeën ontwikkeld die mogelijk als inspiratiebron kunnen dienen. Eerder is al ingegaan op de ontwikkelingen rond charter schools in de Verenigde Staten, op coöperaties en de franchise-gedachte. In aanvulling daarop kan nog worden gewezen op de ideeën voor onderwijsmaatschappen en licentiescholen en het plan voor de inrichting van de zogeheten 21e Carmelschool.

Onderwijsmaatschappen
Rinnooy Kan, In ‘t Veld en De Vijlder doen in Bij de les! (2000) onder meer een voorstel om onderwijsmaatschappen te vormen. Hierbij zijn leraren binnen een maatschap gezamenlijk verantwoordelijk voor de prestaties van de leerlingen gedurende de hele schoolperiode. Ook zijn deze maatschappen van leraren verantwoordelijk voor hun eigen ontwikkeling. Idealiter bestaat een maatschap uit ongeveer zestig à zeventig leraren. Om een maatschap professioneel te kunnen laten werken is deze omvang eigenlijk te klein. Daarom wordt door Rinnooy Kan et al (2000) geadviseerd om bij kleine maatschappen samenwerking te zoeken met andere maatschappen. Binnen een maatschap wordt het onderwijsaanbod toegesneden op de behoeften van de individuele leerling. Door middel van ict-toepassingen en het inzetten van assistent-leraren ontstaat er meer tijd en persoonlijke aandacht voor de leerling en zijn/haar leerproces. Binnen een maatschapconstructie is de kans op betrokkenheid van leerlingen bij de school groter dan in een grote schoolorganisatie. Verder kan een maatschap (of een netwerk van verschillende maatschappen) schaalvoordelen realiseren door tegen een redelijke prijs/kwaliteitverhouding extern diensten in te kopen. Diensten die het primaire onderwijsproces kunnen ondersteunen zijn bijvoorbeeld: gebouwgerelateerde zaken (onderhoud, schoonmaak, kleine aanpassingen), techniekgerelateerde zaken (ict investeringen) en administratieve zaken. Ook specifieke onderwijsdiensten zoals gymnastiekonderwijs (gymnastiekzaal/ sportvelden) en muziekonderwijs (instrumenten, geluidsisolatie) kunnen worden uitbesteed aan een professionele organisatie.

Licentiescholen
In het rapport Kwaliteit door lerende scholen (KPC, 2001) wordt door een groep onderwijsdeskundigen een voorstel gedaan voor een nieuwe inrichting van het voortgezet onderwijs. De centrale gedachte is dat scholen of groepen scholen op basis van een licentie onderwijs verzorgen dat door de centrale overheid wordt bekostigd. De scholen zijn als professionele organisaties zelf verantwoordelijk voor het onderwijsleerproces en de interne organisatie.
Voorwaarde voor het verkrijgen van een licentie is dat scholen in staat zijn om een breed onderwijsaanbod aan te bieden voor alle leerlingen die de basisschool hebben doorlopen. Alle onderwijssoorten zijn binnen de school aanwezig, dus zowel lwoo als vmbo en havo/vwo. In aanvulling daarop beschikt de school over specialistische voorzieningen, al dan niet door samenwerking met andere instellingen. Om een breed onderwijsaanbod te creëren is het noodzakelijk dat een school een omvang heeft van minimaal 2500 leerlingen. Kleinschaligheid wordt gerealiseerd door binnen een grote school kleine en overzichtelijke eenheden te maken.
De licentiehouder van de school/scholen is als schoolbestuur samen met andere licentiehouders verenigd in een brancheorganisatie voor het voortgezet onderwijs. Deze brancheorganisatie neemt de verantwoordelijkheid voor vernieuwing van het onderwijs, treedt op als werkgeversorganisatie en voert in die hoedanigheid overleg met werkgeversorganisaties, is belangenbehartiger voor de aangesloten leden en voert vanuit die functies overleg met andere organisaties, diensten en instellingen.
De rol van de centrale overheid wordt in dit voorstel voor licentiescholen beperkt tot het vaststellen van de hoofdlijnen van beleid en de financiering van het voortgezet onderwijs voor alle leerlingen. De instellingen zijn verantwoordelijk voor het onderwijsleerproces, onderwijsvernieuwing en de interne organisatie. Daaronder valt onder meer het voeren van een modern personeelsbeleid.

21e Carmelschool
De Stichting Carmelcollege, een groot schoolbestuur in het oosten van het land, heeft samen met de KPC-groep het idee opgevat om een nieuwe school voor voortgezet onderwijs op te zetten. Deze school, aanvankelijk aangeduid als de 21e Carmelschool en recent onder de nieuwe naam /21, is bedoeld als een proeftuin om het traditionele onderwijs te moderniseren. Volgens de bedenkers is het belangrijk dat scholen zich aanpassen aan de eisen die de veranderende samenleving aan het onderwijs stelt. Individualisering, competentiegericht leren, tempodifferentiatie en technologische ontwikkelingen vormen de uitgangspunten voor een nieuwe inrichting van het onderwijs. Nieuwe leerpsychologische inzichten worden gekoppeld aan een elektronische leeromgeving. Men werkt met leergebieden in plaats van vakken en verder wordt de klas als eenheid vervangen door een stamgroep met wisselende leergroepen en een vaste groep van begeleiders. Deze begeleiders treden op als coaches die verschillende competenties in huis hebben. Het is de bedoeling dat de school met ingang van het schooljaar 2002 start met 150 leerlingen in leerjaar 1. In de beginfase biedt de 21e Carmelschool vier leerjaren vmbo en de eerste drie leerjaren havo/vwo. De havo/vwo leerlingen volgen daarna onderwijs op een andere school. Goede contacten tussen het bestuur, het ministerie van OCenW en de inspectie zorgen voor de benodigde speelruimte en ontheffingen om de school te kunnen starten. Daarnaast leveren verschillende private partners financiële impulsen om de school te kunnen realiseren. Een kritische factor in dit geheel is de mate waarin de bedenkers erin slagen draagvlak te verwerven bij leraren, management, ouders en leerlingen.

6.3 Conclusies

De raad concludeert in relatie tot de schaalgrootte en samenwerking dat de gegroeide ruime variatie aan vormen van bestuurlijke inrichting een goede ontwikkeling is. Deze variatie in bestuurlijke inrichting biedt mogelijkheden tot situatiespecifieke vormgevingen en zou verder moeten worden gestimuleerd, zonder overigens van rijkswege voorschriften dienaangaande uit te vaardigen. Uitgangspunt moet zijn dat scholen zelf bepalen welke vormgeving ze kiezen. Ook waar het gaat om samenwerking als alternatief voor fusie moet de autonome school de centrale actor zijn.

Bij het beheersen van de schaalgrootte van de school staat een aantal mechanismen ter beschikking. In de eerste plaats kan worden gekozen voor het in stand houden van voorzieningen die scholen gezamenlijk nodig hebben zonder daarbij bestuurlijk of institutioneel te moeten fuseren. De scholen moeten zelf zeggenschap hebben over de manier waarop zij voorzien in dergelijke functies. Deze keuzevrijheid betekent dat de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds en het Participatiefonds zou moeten vervallen.

In de tweede plaats kan samenwerking worden gestimuleerd zonder dat tot fusie wordt overgegaan. Ook hier is cruciaal dat de school als centrale actor optreedt. Omdat toepassing van dit mechanisme financieel nadeliger kan zijn dan fusie, zou financiële ondersteuning van samenwerkingsvormen overwogen moeten worden. In gevallen dat samenwerking gedwongen is of wordt uitgelokt, zou de samenwerkingspartners de tijd gegund moeten worden om de inhoudelijke component in te vullen.

Een derde mechanisme kan volgens de raad zijn het toetsen van voorgenomen fusiebesluiten aan een situatie van pluriformiteit en het voorzien in reële en potentiële keuzemogelijkheden voor deelnemers/ouders in een bepaald gebied. Een mogelijkheid om pluriformiteit te verzekeren is een bestuurlijke bevoegdheid of opdracht om zich periodiek te vergewissen van de pluriformiteit van het aanbod in relatie tot het door ouders en leraren gewenste, volgens hen optimale aanbod. De raad beveelt aan dat de bewindslieden over een dergelijke bestuurlijke procedure in overleg treden met de betrokken organisaties.

Ten slotte ziet de raad als vierde mechanisme voor schaalbeheersing het voorzien in een meer expliciete mogelijkheid voor scholen of groepen leraren om een eigen onderwijsconcept te ontwikkelen en daarmee onder eigen verantwoordelijkheid aan de slag te gaan. Met deze mogelijkheid moet voorzichtig worden omgegaan. Deze dient steeds aan een aantal condities gebonden te zijn, bijvoorbeeld handhaving van de inbedding binnen hetzelfde bestuurlijke verband of realisatie binnen een ander verband. Verder moet vermeden worden dat een en ander leidt tot bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit en oneigenlijk gebruik in geval van conflicten. De raad stelt de bewindslieden voor de voorbereidingen voor deze wettelijke vernieuwingen aan te vangen.

7. Bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording

Meer autonomie en eigen verantwoordelijkheid betekenen dat meer aandacht nodig is voor het afleggen van verantwoording en voor aspecten van intern toezicht. In dit hoofdstuk wordt - in het verlengde van wat in de voorgaande hoofdstukken 4 en 6 is gezegd over de relatie tussen schoolleiding en bestuur – ingegaan op ontwikkelingen rond deze nauw met elkaar samenhangende thema’s. In paragraaf 7.1 worden deze ontwikkelingen beschreven, in paragraaf 7.2 volgt een reflectie en in 7.3 volgen de conclusies.

7.1 Ontwikkelingen

In deze paragraaf komt in de eerste plaats de stand van zaken ten aanzien van het denken over toezicht aan de orde en vervolgens in relatie daarmee het afleggen van verantwoording door de school aan de overheid en aan de maatschappelijke omgeving.

7.1.1 TOEZICHT

In deze schets van ontwikkelingen komt eerst de situatie in het bedrijfsleven aan de orde. Vervolgens wordt ingegaan op de ontwikkelingen bij de overheid in het algemeen. Ten slotte komt de stand van zaken in het onderwijs aan bod.

BEDRIJFSLEVEN
De Nederlandse wetgeving kent sedert de structuurwetgeving van 1971 een wettelijke regeling voor structuurvennootschappen, waarin voorschriften zijn opgenomen over de instelling en bevoegdheden van een raad van commissarissen. Een Raad van Commissarissen (RvC) heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. Hij staat het bestuur met raad terzijde (Uniken Venema, 1984). Een dergelijke raad heeft dus een toezichthoudende taak (betreffende het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken) en een adviserende taak. Een raad is bevoegd tot het opvragen van noodzakelijke gegevens, tot schorsing van bestuurders en tot benoeming en ontslag van de accountant. Uniken Venema (1984, p.62) heeft gewezen op het bestaan van enkele soorten van toezichthoudende taken: “Uitoefening van toezicht, gepaard gaande met rapportage door lagere niveaus aan hogere, alsmede het overleg, advies of correctie, is zelfs te beschouwen als een element dat op alle niveaus van de ondernemingshiërarchie onmisbaar is, evenzeer in de verhouding tussen iedere ondergeschikte en zijn baas, als tussen het bestuursorgaan en de Raad van Toezicht of een Raad van Commissarissen.”

Er gaan stemmen op om de positie van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders als direct belanghebbenden bij een onderneming te vergroten ten koste van de positie van de Raad van Commissarissen. De positie van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders is potentieel sterker geworden door een zekere democratisering van het aandelenbezit, de opkomst van deskundige beleggingsfondsen en de positie van institutionele aandeelhouders zoals pensioenfondsen. Daarnaast speelt de verstrakking van de opvattingen over het gewenste rendement op geïnvesteerd vermogen een rol.

Aan het denken over deze materie is een belangrijke impuls gegeven door het rapport Corporate Governance van de commissie Peters (1996). In dit rapport ligt de nadruk vooral op de verantwoordelijkheden binnen een vennootschapsstructuur, de Raad van Commissarissen, de Algemene Vergadering van Aandeelhouders en de Raad van Bestuur. Het rapport bevat aanbevelingen voor goed bestuur, adequaat toezicht en het afleggen van verantwoording.

OVERHEID
Het ministerie van Financiën heeft het gedachtegoed van de commissie Peters voor de overheid vertaald in een Handleiding Government Governance (2000). Met deze term wordt gedoeld op het waarborgen van de onderlinge samenhang in de wijze van sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden van een overheidsorganisatie. De activiteiten in dat verband moeten onderling in balans zijn en dienen aan te sluiten bij de doelstellingen in een sector en bij de ministeriële verantwoordelijkheid.

In dit verband is tevens het eindadvies van de Ambtelijke Commissie Toezicht (de commissie Borghouts) Vertrouwen in onafhankelijkheid (2000) van belang. Deze commissie had als opdracht te adviseren over de kaders voor toezicht door of vanwege het rijk. Het gaat hierbij uitsluitend om toezicht dat extern is gericht, dat wil zeggen op organisaties en sectoren buiten de ministeriële organisatie. Hieronder vallen bijvoorbeeld ook zelfstandige bestuursorganen. Duidelijkheid over de grenzen van de verantwoordelijkheid van de minister voor het toezicht achtte de commissie geboden. Toezicht moet altijd worden gezien als een onderdeel van het besturingsmodel. De beleidskaders en de weten regelgeving bepalen waarop toezicht wordt gehouden. Geredeneerd vanuit onafhankelijkheid en transparantie pleit de commissie voor de scheiding van beleid, uitvoering en toezicht en is zij van mening dat toezicht moet worden uitgeoefend zonder directe beïnvloeding door de minister.

ONDERWIJS
In de opzet van het bestuur van het onderwijs neemt het bevoegd gezag, het schoolbestuur, een belangrijke plaats in. Schoolbesturen zijn rechtspersonen die een onderwijsvoorziening stichten en in stand houden. Gemeenten vervullen deze taak voor het openbaar onderwijs en voorzien in een genoegzaam aantal scholen. In het bijzonder onderwijs treden stichtingen en verenigingen als zodanig op. Zoals eerder beschreven in paragraaf 4.1.4 komen schoolbesturen qua stijl en taakinvulling in veel varianten voor. In de eerste plaats is er het type van een voorwaardenscheppend bestuur. Het bestuur concentreert zich op de personele, materiële en immateriële voorwaarden voor het functioneren van de instelling. Het professionele beleid dat betrekking heeft op het functioneren van professionals als groep en op de organisatie als geheel wordt overgelaten aan de collegiaal werkende beroepsbeoefenaren. Vervolgens is er het type van een beleidsbepalend bestuur. Het bestuur bepaalt het algemene respectievelijk constituerende beleid en de directie het dagelijks respectievelijk dirigerende, uitvoerende beleid. Tot slot kan een toezichthoudend bestuur worden onderscheiden. De directie is belast met de dirigerende en de constituerende leiding.

In algemene zin vervult het bestuur een toezichthoudende en adviserende functie. De verhouding tussen directie en bestuur kan opgevat worden in een nevenschikkende zin: er zijn twee nevengeschikte organen die beiden eigenstandige bevoegdheden hebben en in een onderschikkende zin: het bestuur is het hoogste orgaan en bevoegdheden van de directie zijn enkel afgeleid van die van het bestuur. In het nevenschikkende of dualistische model is er sprake van twee min of meer zelfstandige bestuursorganen. Van Wersch (1979, p.122-123) omschrijft de taak van het (constituerend) bestuur als “belast met het bepalen van het algemeen beleid van de instelling en het houden van toezicht op de wijze waarop het dirigerend bestuur (= de directie) de statutair aan hem toegekende bestuurstaken en bestuursbevoegdheden uitoefent”. Hij omschrijft de taak van de directie (het dirigerend bestuur) als belast met de dagelijkse leiding van de instelling. Het oefent deze taak zelfstandig uit binnen het kader van het door het constituerend bestuur vastgestelde algemeen beleid.

Een min of meer dualistische bestuursopvatting hangt vaak samen met het verenigen binnen één organisatie van zelfbestuur en centralistisch bestuur. Onderwijsinstellingen zijn bij uitstek organisaties waar deze twee vormen van bestuur naar voren komen. De oude bestuursvorm van de universiteiten met een senaat en een college van curatoren is de fraaiste illustratie van deze twee bestuursprincipes zoals die in één instelling verenigd waren.

Arriëns (1970) spreekt respectievelijk van zelfbestuur in gemeenschapsverband en van dirigerend bestuur in hiërarchisch verband. In het laatste geval wordt uitgegaan van een eenheid van gezag waaraan onderschikking plaatsvindt, terwijl bij zelfbestuur de leden gezamenlijk het gezag vormen en een (gekozen) bestuur verantwoording aflegt naar de vergadering van de leden. Deze vorm van zelfbestuur vinden we in de voormalige Hogeronderwijswet waarin de vergadering van alle hoogleraren functioneerde als zelfstandig bestuursorgaan. Echter, niet alle bestuurlijke taken behoorden aan deze vergadering. Arriëns heeft (p.47) helder de problematische verhouding aangegeven tussen zelfbestuur en dirigerend bestuur: “Enerzijds is er het academisch zelfbestuur met zijn collegiale en commissiorale organen en bestuursvormen, anderzijds is er altijd een van die corporatieve organisatie onafhankelijk centraal beheersapparaat geweest onder leiding van een buiten en boven die corporatie staand college van beheer en toezicht”. Dit college (het college van curatoren) functioneert als voorpost van de overheid en is tegenover de overheid verantwoording schuldig. Arriëns ziet dit beheersapparaat als komende op de tweede plaats in zijn compenserende en corrigerende werking. Dit apparaat heeft een door de financierende en wetgevende overheid gedelegeerde bevoegdheid tot beheersactiviteiten (p.81). Dit was tot voor 1961 juridisch nog te zien als een buitendienst van het ministerie, terwijl ze na de Wet op het wetenschappelijk onderwijs van 1961 beheersdiensten van de (rijks)universiteiten zijn. Het college van curatoren was daarmee een zelfstandig besturend en beherend lichaam geworden. De senaat (de vergadering van hoogleraren) was belast met toezicht op de naleving van wetten, maar ook belast met de huisvesting, de benoemingen (uitgezonderd hoogleraren), het jaarlijks financieel schema, de begroting en het vierjaarlijks ontwikkelingsplan.

Toezichthoudende organen zijn in het hoger onderwijs nooit helemaal verdwenen. Ten aanzien van de rijkshogescholen onderscheidde de Wet op het hoger beroepsonderwijs van 1985 een College van Bestuur en een Bestuursraad. Dit laatste, ten hoogste twaalf leden tellende orgaan heeft (art. 83.2) als taak toezicht te houden op het beleid van het college van bestuur. Hij staat het college van bestuur met raad ter zijde. Bij de vervulling van zijn taak richt de bestuursraad zich naar het belang van de instelling.

De ontwikkelingen in het hoger onderwijs hebben ertoe geleid dat, met de invoering van de Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie, in het wetenschappelijk onderwijs (wo) raden van toezicht tot stand zijn gekomen. Deze wettelijke regeling heeft betrekking op de openbare universiteiten. De raad van toezicht in het wo is belast met (artikel 9.8 WHW):
•   het toezicht op het bestuur van de universiteit in haar geheel en op het beheer daarvan;
•   het met raad bijstaan van het college van bestuur;
•   het erop toezien dat het college van bestuur bij de uitoefening van zijn bevoegdheden de op de universiteit betrekking hebbende wetten alsmede de krachtens die wetten uitgevaardigde regelingen, richtlijnen, aanwijzingen en reglementen naleeft; en
•   de goedkeuring van:
     – het bestuurs- en beheersreglement
     – het instellingsplan
     – de begroting
     – het (financieel) jaarverslag
     – het document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies
     – het besluit (of de herroeping daarvan) inzake het medezeggenschapsmodel
     – het besluit betreffende een gemeenschappelijke regeling betreffende samenwerking met één of meer andere bekostigde instellingen voor hoger onderwijs.

Voor het hoger beroepsonderwijs bevat de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) enkele summiere bepalingen over het toezicht van de hogescholen. Artikel 10.8 lid 2 (betreffende hogescholen zonder rechtspersoonlijkheid) bepaalt dat, indien de statuten van de rechtspersoon waarvan de bijzondere hogeschool24 uitgaat, bepalen dat het college van bestuur optreedt als instellingsbestuur, in de statuten tevens wordt voorzien in het toezicht op het beleid door een bestuursraad door middel van de uitoefening van instemmingsrecht. Volgens lid 3 zijn de bevoegdheden van de bestuursraad ten minste:
•   het vaststellen en wijzigen van de statuten van de rechtspersoon; en
•   de benoeming, de schorsing en het ontslag van de leden van de bestuursraad en van het college van bestuur.

Voor openbare hogescholen met rechtspersoonlijkheid bepaalt de WHW in artikel 10.9 dat het college van bestuur en de bestuursraad de bestuursorganen zijn. De bestuursraad heeft tot taken:
•   toezicht houden op het beleid van het college van bestuur; en
•   het college van bestuur met raad ter zijde staan;
De bestuursraad richt zich bij de vervulling van zijn taken naar het belang van de hogeschool.

Sinds enige tijd is het vraagstuk rond verantwoording en toezicht in het hbo actueel. Het meest concrete resultaat is de publicatie van het eindrapport De raad van toezicht in het hbo (2000) van de door de HBO-raad ingestelde Commissie Transparant Toezicht Hogescholen (de commissie Glasz). Gelet op het feit dat de in het voorgaande besproken regelingen voor het hoger onderwijs als verwarrend en ontoereikend worden ervaren in verband met de grote veranderingen die zich de afgelopen jaren, wat betreft vergroting van de autonomie en toename van de eigen verantwoordelijkheid, ten aanzien van de hogescholen hebben voorgedaan, heeft de commissie-Glasz in haar eindrapport aanbevelingen gedaan ten aanzien van de vraagstukken van bestuur, toezicht en verantwoording die hier aan de orde zijn. De commissie wees er vooraf op dat genoemde veranderingen nopen tot een effectief toezicht op de hogescholen. De nadruk ligt op transparantie, onafhankelijkheid en deskundigheid. Enkele belangrijke aanbevelingen zijn:
•   hogescholen worden dringend uitgenodigd in hun statuten een scherpe scheiding tussen bestuur en toezicht aan te brengen. Arrangementen waarbij toezichthoudende en bestuurlijke taken worden vermengd, dienen te worden vermeden;
• de minister van OCenW wordt uitgenodigd om zijn toezichtarrangement te verhelderen, zodat duidelijk wordt waar de ministeriële verantwoordelijkheid begint en waar zij ophoudt; en
• raden van toezicht dienen vergelijkbare taken en bevoegdheden te hebben als die aan raden van commissarissen van structuurvennootschappen in het Burgerlijk Wetboek zijn toegedacht.

Gelet op het feit dat het hoger beroepsonderwijs voornamelijk uit bijzondere hogescholen bestaat, hebben de aanbevelingen geen betrekking op wetgeving van de kant van de minister van OCenW met bepalingen die direct op deze materie betrekking hebben. De aanbevelingen zijn vooral gericht op initiatieven uit eigen kring. Belangrijk element daarbij is dat een heldere afbakening plaatsvindt van bestuur en toezicht.

DE RAAD VAN TOEZICHT IN ANDERE ONDERWIJSSECTOREN?
De wettelijke regelingen betreffende de raad van toezicht beperken zich op dit moment tot de rechtspersoonlijkheid bezittende openbare instellingen in het hoger onderwijs, het meest concreet voor de universiteiten. Dit zijn instellingen waarvan oorspronkelijk de minister als bevoegd gezag optrad. Vergelijkbare regelgeving ten aanzien van openbare instellingen waarvan de gemeente als bevoegd gezag optreedt, bestaat momenteel niet. Een dergelijke regeling zou veronderstellen dat sprake is van rechtspersoonlijkheid bezittende instellingen.

Eventuele wetgeving betreffende een raad van toezicht in de bve-sector bevindt zich in een beginstadium van ontwikkeling. Hierbij moet worden bedacht dat ook in deze sector de instellingen in meerderheid tot het bijzonder onderwijs moeten worden gerekend.

Zoals eerder in 4.1.4 en in het begin van dit hoofdstuk is aangegeven, liggen in het bijzonder primair en voortgezet onderwijs alle bevoegdheden bij (het bestuur van) de rechtspersoon. Deze bevoegdheden kunnen op grond van de desbetreffende wetgeving slechts op basis van mandatering door de schoolleiding worden uitgeoefend. Delegatie is, gegeven het feit dat dit een publiekrechtelijk begrip is, voor de rechtspersoon in het bijzonder onderwijs niet goed denkbaar (Vermeulen & Zoontjens, 2000). Het creëren van toezichtconstructies via de delegatiefiguur is derhalve niet mogelijk. Dit neemt niet weg dat in de praktijk uitgebreide mandaatconstructies bestaan die wél als zodanig functioneren.

7.1.2 VERANTWOORDING

De positie van besturende en toezichthoudende organen is niet alleen in het onderwijs een onderwerp van discussie. Met name in het bedrijfsleven is een debat gaande (vaak onder de noemer ‘corporate governance’ ) over de positie van de Raad van Commissarissen (RvC) en met name de positie van de kapitaalverschaffers.

In deze paragraaf wordt wederom eerst kort aandacht besteed aan het debat binnen het bedrijfsleven. Daarna komt de overheid aan de orde en ten slotte het onderwijs.

BEDRIJFSLEVEN
‘Corporate governance’ wordt in het debat meestal ruim opgevat. Het gaat dan niet alleen om verdeling van de zeggenschap voor de ‘shareholders’, maar om verantwoording en doorzichtigheid tegenover de ‘stakeholders’. Maassen (1999) geeft de verschillen als volgt aan (p.3 e.v.):

Overzicht 6 Twee opvattingen over bestuur en toezicht van organisaties

Aandeelhouders, ‘shareholders’ ‘Inzethouders’, belanghebbenden, ’stakeholders’
Leidinggevende en niet-leidinggevende bestuurders (‘executive and non-executive directors’) zijn de bewaarnemers, vertrouwelingen van de aandeelhouders Leidinggevende en niet-leidinggevende bestuurders zijn de bewaarnemers, vertrouwelingen van een verscheidenheid aan aanspraakmakenden
Leidinggevende en niet-leidinggevende bestuurders dienen beleid te voeren in lijn met de maximalisering van de opbrengst van het aandeel Leidinggevende en niet-leidinggevende bestuurders dienen de verschillende aanspraken in evenwicht te brengen
Winstgevendheid en economische doelmatigheid zijn de standaarden voor doeltreffendheid Winstgevendheid en economische doelmatigheid zijn belangrijk tezamen met overleving, langetermijngroei en stabiliteit
De onderneming is ondergeschikt aan de belangen van de aandeelhouders De onderneming wordt gezien als een bovengeschikte eenheid

OVERHEID
Het verder doordenken van het vraagstuk van de verantwoording is een aantal jaren geleden binnen de overheid geïnitieerd naar aanleiding van de bij de overheid en in de politiek gevoelde noodzaak helderheid te krijgen over de ministeriële verantwoordelijkheid in de gevallen waarin de uitvoering van beleid of het toezicht daarop op afstand van de verantwoordelijke minister is geplaatst. De tot nu toe gevoerde discussie over de thema’s verantwoording en toezicht heeft duidelijk gemaakt dat daar een grote samenhang tussen bestaat.

In eerste instantie stelde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de commissie Holtslag in. In haar rapport De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund (1998) kwam de commissie tot de conclusie dat er meer systematisch aandacht moet worden geschonken aan de aspecten die deel uitmaken van toezichtarrangementen. Voor goed toezicht zijn heldere bestuurlijke verhoudingen nodig. Zij wees ook op het belang van een toezichtbeleid dat zorgt voor transparantie, zodat de Tweede Kamer zich een goed oordeel kan vormen over de gemaakte keuzen.

Na dit rapport verschenen in 1999 enige regeringsnota’s. In de eerste plaats kan Van beleidsbegroting naar beleidsverantwoording worden genoemd. Deze nota bevat als essentie dat beleid, prestaties en geld in hun onderlinge relatie gepresenteerd moeten worden met het oog op een integrale en betere verantwoording op het niveau van prestaties.

Vervolgens verscheen Vertrouwen in verantwoordelijkheid, waarin de vraag centraal staat of de rijksoverheid zodanig is ingericht en toegerust dat ze over de haar opgedragen publieke taak ook in de toekomst ten volle politieke verantwoording kan afleggen. Hierbij komen ook de ontwikkelingen rond de toezichtfunctie aan de orde.

De Algemene Rekenkamer gaat in zijn rapport Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak in op de wijze waarop instellingen in dit opzicht behoren te functioneren. Hij geeft als een van de aanbevelingen:

“Goed bestuur gaat ervan uit dat instellingen de maatschappelijke plicht hebben tegenover belanghebbenden verantwoording af te leggen over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden” (Rekenkamer, 2000(a), deel 1, p.6).

De verantwoording zou - zo zegt de Algemene Rekenkamer - uiteindelijk de gehele bedrijfsvoering moeten betreffen.

Voor de verslaglegging doet de Algemene Rekenkamer in zijn rapport Handreiking voor verslaglegging van rechtspersonen met een wettelijke taak een aantal aanbevelingen. De hoofdgedachten in dit rapport worden als volgt verwoord:
•   verslaggeving dient om belanghebbenden periodiek op efficiënte wijze inzicht te geven in de uitvoering van wettelijke taken en de daarmee gemoeide publieke middelen. Om de verslaglegging te kunnen laten aansluiten bij de taken en verantwoordelijkheden van de ontvangers ervan, is overleg nodig over de informatiebehoeften van belanghebbenden en over de mogelijkheden van de organisatie daarin te voorzien; en
•   een algemeen streven zou moeten zijn om in de verslaggeving de prestaties, de bedrijfsvoering en de financiën in onderlinge samenhang te belichten (Rekenkamer, 2000b, p.1).

ONDERWIJS
Vanuit de optiek van ‘corporate governance’ zien we dat de raden van toezicht verscheidene evenwichten hebben te onderhouden, namelijk:
•   een evenwicht tussen interne en externe bemoeienissen: men heeft een zekere voorkeur om zich te beperken tot de centrale directie, maar weet waarschijnlijk dat goed toezicht niet alleen kan bouwen op de centrale directies, maar een bredere informatievoorziening vraagt;
•   een evenwicht tussen de toeziende en de, bij voorkeur uitgeoefende, klankbordondersteunende functie ten opzichte van de centrale directies; en
•   een evenwicht tussen aanspraakmakende groepen van buiten de instelling zoals de verschillende overheden, regionale instanties en bedrijven. In de contacten met deze groepen en instanties wordt gezocht naar een patroon dat ten goede komt aan het functioneren van de instelling als geheel (Van Ophem & van Wieringen, 1999).

De verantwoordingslijnen zoals die in het voorgaande Overzicht 6 zijn geschetst, zijn uiteraard verschillend. In het onderwijs zien we vooral het tweede model. Dat betekent dat de verantwoordingslijnen vanuit de raad van toezicht ook breed moeten worden aangepakt.

In het onderwijs kan onderscheid worden gemaakt tussen horizontale en verticale verantwoording. In het eerste geval wordt door de school min of meer rechtstreeks verantwoording afgelegd tegenover de maatschappij of de (plaatselijke) gemeenschap. Aan een dergelijke controlelijn kan op verschillende manieren gestalte worden gegeven. Er zijn verschillende vertegenwoordigers van de gemeenschap denkbaar. Voor het openbaar onderwijs kan het gaan om een representant van de staat (de minister) of van de plaatselijke bevolking in de vorm van een representatief orgaan (bijvoorbeeld de gemeenteraad). Voor het bijzonder onderwijs gaat het om een vertegenwoordiger van een locale particuliere gemeenschap, waartoe uiteraard ook de ouders moeten worden gerekend. Deze gemeenschapsvertegenwoordigers kunnen in het schoolbestuur zitting hebben. Zowel bij het openbaar als het bijzonder onderwijs kunnen ouders ook op andere manieren hun controlefunctie uitoefenen. Via andere vormen van ouderbetrokkenheid (MR, ouderraad en ouderparticipatie bij activiteiten op school) kunnen zij bijdragen aan prikkels voor scholen.

Een tweede vorm is de verticale verantwoording: verantwoording van de school tegenover rijk, gemeente en inspectie, die in naam van het algemeen belang optreden. Bij deze verantwoording gaat het om overheden of overheidsinstanties die een verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs. In het algemeen geldt dat deze organen terughoudendheid moeten betrachten ten aanzien van de inhoud van het onderwijs. Zo mogen bijvoorbeeld gemeenten geen inhoudelijke eisen stellen aan het onderwijs als het gaat om door de rijksoverheid bekostigde activiteiten. Wel moeten zij het algemeen maatschappelijk belang bewaken en kunnen zij op die grond inhoudelijke eisen stellen in het geval van door de gemeente gefinancierde activiteiten.

Opgemerkt wordt dat per onderwijstype sprake is van verschil in ontwikkelingsstadium waar het, wat betreft het afleggen van verantwoording, gaat om de verhouding tussen de verticale en de horizontale component daarvan. In het primair en voortgezet onderwijs is de aandacht vooral gericht op de verticale component. De horizontale component blijft daarbij, ondanks het bestaan van de schoolgids, achter. Bij universiteiten is die aandacht meer in balans.

7.2 Reflectie

VARIËTEIT BESTUURLIJKE INRICHTING
Gezien de ontwikkelingen zoals die zijn geschetst en in het licht van de uitgangspunten die de raad eerder in hoofdstuk 1 heeft geformuleerd, pleit de raad voor verschillende mogelijkheden voor bestuur en schoolmanagement om in onderling overleg de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden te bepalen. De variëteit aan vormen van bestuurlijke inrichting kan daardoor toenemen. Hierop is eerder ook al in de hoofdstukken 4 en 6 ingegaan.

De keuze voor meer bestuurlijke variëteit betekent volgens de raad ook dat bijvoorbeeld toekenning van bestuurlijke bevoegdheden aan de schoolleiding en het model van een raad van toezicht met een centrale directie of college van bestuur mogelijk zouden moeten zijn. Een dergelijke inrichting zou passen bij de gedachte van een meer centrale positie voor de school, meer autonomie voor de school en in dat verband het afleggen van verantwoording door de school.

Het voorgaande roept de vraag op of, en zo ja in welke mate, wetgeving noodzakelijk is om een betere basis te geven aan de gewenste variëteit. Er zijn wat dat betreft de volgende aandachtspunten van belang:

Een eerste aandachtspunt betreft de huidige onderwijswetgeving; gezien de wetsgeschiedenis sluit deze niet uit dat bestuursbevoegdheden over verschillende organen verdeeld worden. Zo adresseren de onderwijswetten voor wat betreft het bijzonder onderwijs het bevoegd gezag in de vorm van de rechtspersoon, zonder te specificeren welk orgaan binnen de rechtspersoon tot welke bestuursdaden geroepen is. Evenzo sluiten de definitiebepalingen van de onderwijswetten het op zichzelf niet uit dat het bevoegd gezag gespreid wordt over verschillende organen. Die organen vormen dan samen het bevoegd gezag. Ten aanzien van een openbare school kan de gemeenteraad bijvoorbeeld bepalen dat een deel van de bestuurlijke bevoegdheid bij het college van Burgemeester en Wethouders (BenW) berust en een ander deel bij de directie van de school. Ook kan de raad bepalen dat in principe alle bestuurlijke bevoegdheden bij het college van BenW berusten, doch dat dit college kan delegeren. Voor integrale delegatie - indien al mogelijk in verband met het budgetrecht van de gemeenteraad - lijkt wel wetswijziging noodzakelijk.

Een tweede aandachtspunt is dat wat betreft het bijzonder onderwijs de vrijheid van onderwijs meebrengt dat de wetgever buiten de bestuurlijke inrichting blijft. Het dient aan de statuten te worden overgelaten hoe de bevoegdheden worden verdeeld. Zo moet het mogelijk zijn dat het stichtings- respectievelijk verenigingsbestuur voornamelijk toezichthoudende en benoemingstaken heeft, terwijl de statuten de overige bevoegdheden aan de directeur of de centrale directie toedeelt. Daar komt bij dat de regering in het kader van de wet tot aanpassing van de onderwijswetgeving aan de Awb III (TK 2000- 2001, 27265, nr.6) expliciet de opvatting zoals hier door de raad gehuldigd heeft afgewezen. Bijvoorbeeld delegatie van bestuur aan schoolleiding wordt niet in overeenstemming met de onderwijswetgeving geacht. Gezien dit standpunt zou het de rechtszekerheid ten goede komen wanneer de wetgever expliciet zou uitspreken dat onderwijsinstellingen zelf hun bestuurlijke inrichting kunnen vormgeven en daarbij vrij zijn bestuursbevoegdheden over verschillende organen te verdelen.

Hoewel een wetswijziging gezien de wetsgeschiedenis niet per se nodig is om het model van een raad van toezicht met een centrale directie of college van bestuur toe te passen, kan deze wel als voordeel hebben dat een raad van toezicht duidelijker zichtbaar gemaakt wordt als orgaan met een beperkt aantal vaste taken zoals de benoeming van de directie en het vaststellen van de jaarrekening, waardoor de aanspreekbaarheid ervan wordt bevorderd. Ten aanzien van de bijzondere school kan voorts gesteld worden dat het aantrekkelijk is om de positie van eventueel in te stellen raden van toezicht te stroomlijnen en duidelijk te profileren mede in het licht van hun externe functie in het kader van toezicht en verantwoording.

De vraag is hierbij vervolgens hoe ver een eventuele wetswijziging zou moeten gaan. Een mogelijkheid is om in de desbetreffende wetten een eenduidige regeling op te nemen zoals dat thans het geval is voor de openbare universiteiten. Het gaat dan om de naamgeving en de taken van de raad van toezicht. Verwacht mag echter worden dat een dergelijke aanpak op problemen zal stuiten in verband met de positie van het bijzonder onderwijs. Een andere mogelijkheid is om in de wet het instellen van een raad van toezicht op te nemen als vrij te kiezen optie, en daaraan te verbinden dat de keuze daarvoor impliceert dat de raad van toezicht aan een aantal in de wet op te nemen criteria moet voldoen. Ter vergelijking kan worden gewezen op een parallelle situatie in het bedrijfsleven waar het gaat om de raad van commissarissen. Daar geldt namelijk dat, indien wordt gekozen voor een juridische vormgeving van een bedrijf waaraan de noodzaak van de instelling van een raad van commissarissen is verbonden, wettelijke voorschriften gelden waaraan deze raad moet voldoen.

De voorgaande redenering kan als volgt worden samengevat:
•   Variatie in bestuurlijke inrichting is positief te waarderen; in dat verband dient de bestuurlijke inrichting in principe vrij te zijn.
•   Wanneer de school een meer centrale positie en meer beleidsruimte krijgt, neemt ook het belang van verantwoording door de school toe. In dit verband zou ook toekenning van bestuurlijke bevoegdheden aan de schoolleiding en het model van een raad van toezicht met een centrale directie of college van bestuur mogelijk moeten zijn.
•   In dit licht zou een raad van toezicht wettelijk mogelijk moeten worden gemaakt. Wanneer men kiest voor een model met een raad van toezicht, is men gehouden aan bepaalde inrichtingsvoorschriften voor die raad van toezicht.

In aanvulling hierop merkt de raad op dat hij een RvTmodel voor de toekomst als een nastrevenswaardig model ziet. In dat verband verdient het aanbeveling om, indien het voorgaande voorstel wordt uitgewerkt, het dan gerealiseerde stelsel na een aantal jaren te evalueren.

VERANTWOORDINGSTAAK VOOR BESTUREN
In 7.1.2 is, waar het gaat om het afleggen van verantwoording in het onderwijs, onderscheid gemaakt tussen horizontale en verticale verantwoording. De raad heeft geconstateerd dat in het primair en het voortgezet onderwijs het zwaartepunt ligt bij de verticale component en opgemerkt dat een meer evenwichtige aanpak aan te bevelen is. In het primair en voortgezet onderwijs is thans al veel belangstelling om de horizontale verantwoordingslijn meer gewicht te geven. Volgens de raad is hier ook een zaak van evenredigheid aan de orde. Zoals eerder in paragraaf 4.2.4 in relatie tot de deskundigheid van het bestuur is opgemerkt, is het ook wenselijk dat besturen hun rekruteringsveld voor bestuursleden verbreden. Hetzelfde kan gesteld worden als het gaat om leden van de raad van toezicht. Dit pleidooi voor verbreding sluit aan bij de gedachte van de ‘civil society’ en het beroep dat in dat verband op burgers gedaan zou moeten worden om hun betrokkenheid bij het onderwijs concreet gestalte te geven. Naarmate de horizontale verantwoording beter is uitgekristalliseerd kan de verticale verantwoording van karakter veranderen.

In dit verband wijst de raad op het toenemend belang van het in brede zin maatschappelijk verantwoordelijk handelen in het onderwijs naar mate de rol van de rijksoverheid afneemt. De noodzakelijke balans in de samenleving vereist dat maatschappelijke actoren een grotere maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen als de overheid terugtreedt. Deze positie van genoemde actoren moet niet alleen tot uitdrukking komen in verantwoording afleggen aan de samenleving, maar moet ook blijken uit het feit dat bij het handelen in het belang van de school rekening wordt gehouden met het maatschappelijk belang in het algemeen. Ter illustratie kan gewezen worden op de wenselijkheid dat besturen zich er, bijvoorbeeld bij de realisatie van schaalvergroting, minstens van vergewissen in hoeverre hierbij sprake is van strijdigheid met gemeentelijk beleid dat daarmee raakvlakken heeft.

7.3 Conclusies

De raad concludeert het volgende wat betreft het toezicht en de verantwoording.

•   De raad adviseert om in de wetgeving voor het primair en het voortgezet onderwijs de wettelijke mogelijkheid te openen om tot een op basis van de wet verankerde raad van toezicht te komen. Het betreft hier geen verplichting, maar het openen van een mogelijkheid naast de bestaande interne rechtspersoonlijke mogelijkheden die uiteraard blijven bestaan.

•   Het voorgaande meer gespecificeerd adviseert de raad wat de taak en samenstelling van de raad van toezicht betreft zo veel mogelijk eenduidigheid na te streven door aansluiting te zoeken bij bestaande regelingen in de wetgeving voor het (hoger) onderwijs, bezien in samenhang met de wetgeving die geldt voor de raad van commissarissen in het bedrijfsleven. De herkenbaarheid van (de positie van) de raad van toezicht is gebaat bij een redelijke mate van eenduidigheid.

•   In het licht van een meer centrale positionering van de school en het afleggen van rekenschap door de school ziet de raad een model met een raad van toezicht voor de toekomst als een nastrevenswaardig model. Daarom verdient het aanbeveling om een op basis van het voorgaande gerealiseerd stelsel na een aantal jaren te evalueren.

•   De raad pleit ervoor dat de horizontale verantwoordingslijn in het primair en voortgezet onderwijs in de toekomst meer aandacht krijgt. Dit is een uitvloeisel van het dereguleringsbeleid in combinatie met de versterkte maatschappelijke inkadering van scholen. Een versterking van deze horizontale lijn betekent ook dat de positie van een mogelijke raad van toezicht naar buiten toe duidelijk moet zijn.

8. Samenvatting

8.1 Inleiding

Dit advies gaat over een aantal verwante onderwerpen, namelijk de autonomie waarover scholen kunnen beschikken, het beleidsvoerend vermogen van scholen en de bestuurlijke inrichting in het primair en voortgezet onderwijs. Op dit vlak is veel in beweging en zijn er verschillende mogelijkheden voor verdere ontwikkelingen in ‘wat scholen vermogen’.

Het advies beschrijft de huidige ontwikkelingen en geeft naar aanleiding daarvan een aantal aanbevelingen. Een deel daarvan is vrij direct toepasbaar; daarnaast heeft het advies tevens een meer een open karakter in de zin dat de raad een richting aangeeft die nadrukkelijk verder bediscussieerd en uitgewerkt moet worden.

Het advies richt zich op vijf specifieke thema’s, te weten:
•   variatie in autonomie (hoofdstuk 3);
•   professionaliteit van de schoolleiding (hoofdstuk 4);
•   professionaliteit van leraren en de interne organisatie van scholen (hoofdstuk 5);
•   schaalgrootte en samenwerking (hoofdstuk 6); en
•   bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording (hoofdstuk 7).

Centraal in het advies staat de positie van de school. Vanuit die centrale positie wordt gekeken naar de relatie met het bestuur en de omgeving, en met name naar hoe de positie en het beleidsvoerend vermogen van de school kunnen worden versterkt. In de lijn van deze centrale positionering van de school hanteert de raad de volgende uitgangspunten (zie ook paragraaf 1.4):
•   Bevoegdheden moeten op een zo laag mogelijk niveau worden neergelegd (subsidiariteitsbeginsel). Dit geldt voor de relatie tussen overheid en schoolbestuur, voor de relatie tussen bestuur en school (zie hierna) en voor de verhoudingen binnen de school.
•   Bij autonomievergroting gaat het vooral over de autonomie van de school, opgevat als organisatorische eenheid van schoolleiding, leerkrachten en ouders/leerlingen, te onderscheiden van het bestuur van de school. Onder erkenning van de eindverantwoordelijkheid van het schoolbestuur, moet zoveel mogelijk ruimte geboden te worden om (ook de jure) beslissingsbevoegdheden bij de school - meestal de schoolleiding - te leggen. Tevens dient er een zekere ruimte te zijn voor de school om voorstellen te doen die er op gericht zijn om eigen concepten te ontwikkelen en daarmee eventueel uit het bestaande bestuurlijke verband te stappen (opting out). In bijzondere gevallen moeten scholen die voorstellen kunnen doorzetten (zie hoofdstuk 6).
•   Tot slot zijn uitgangspunten dat pluriformiteit in het aanbod (bijvoorbeeld naar typen opleidingen, denominaties en pedagogisch klimaat) en interne schaalverkleining wenselijk zijn.

8.2 Algemeen kader

Voorafgaand aan de behandeling van de onderscheiden vijf thema’s wordt in hoofdstuk 2 van het advies het algemeen kader uitgewerkt.

MAATSCHAPPELIJKE OMGEVING
In toenemende mate worden allerlei maatschappelijke taken bij de school neergelegd. De toenemende druk op scholen die hiervan het gevolg is wordt nog versterkt vanwege de vaak beperkte toerusting van scholen voor deze taken en de toenemende complexiteit van hun omgeving. Duidelijk is dat de school haar maatschappelijke taken samen met professionele partners van buiten het onderwijs moet oppakken om succesvol te kunnen zijn. Cruciaal is tevens de betrokkenheid van ouders. Verder houdt ook het aspect van ‘de menselijke maat’ in het onderwijs verband met de relatie tussen school en maatschappelijke omgeving.

BESTUURLIJKE OMGEVING
Autonomie wordt doorgaans opgevat als de formele beleidsruimte die scholen hebben in relatie tot de sturing door de rijksoverheid. In het overheidsbeleid is de laatste jaren sprake geweest van deregulerende initiatieven in de zin van vermindering en vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid. Deze deregulering gaat niet altijd samen met meer autonomie voor scholen. Met name zijn er intermediaire instanties die een deel van de aan de scholen toegekende autonomie invullen met eigen regels en voorschriften.

Verder is van belang om op te merken dat de eigen verantwoordelijkheid van scholen altijd gestalte krijgt binnen de kaders van het (landelijke en lokale) overheidsbeleid. Autonomie van scholen is altijd een relatieve autonomie die vorm krijgt binnen de kaders van overheidssturing.

De laatste jaren wordt nog nadrukkelijker dan voorheen gewerkt aan vermindering en vereenvoudiging van sturing door de rijksoverheid en aan meer ruimte voor eigen beleid bij de onderwijsinstellingen. Dit blijkt onder meer uit de beleidsbrieven Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid en Onderwijs in stelling en uit het recente actieprogramma Kwaliteit aan de basis waarin de ideeën uit beide beleidsbrieven voor het primair en voortgezet onderwijs worden uitgewerkt. Volgens dit actieprogramma krijgen scholen meer eigen beleidsruimte en verantwoordelijkheid, terwijl de rijksoverheid richtinggevende kaders aangeeft en condities schept.

BELEIDSVOEREND VERMOGEN
Om als school goed toegerust te zijn om binnen de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving te functioneren zijn onder meer een voldoende beleidsruimte en een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen nodig. Het benodigde beleidsvoerend vermogen varieert met de mate waarin de maatschappelijke omgeving eisen stelt en varieert ook met de ruimte die de rijksoverheid biedt. In de praktijk sluiten beleidsruimte en beleidsvoerend vermogen soms wel, soms niet op elkaar aan. Zo ontstaat er bijvoorbeeld een spanning wanneer het beleidsvoerend vermogen groter is dan de formele beleidsruimte. De school kan dan haar beleidsvoerende capaciteit niet benutten (frustratie) of overschrijdt de grenzen van de regelgeving, met bijkomende risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid het onderwijs. Aan de andere kant is er ook een spanning wanneer het beleidsvoerend vermogen lager is dan de formele beleidsruimte. De school heeft dan onvoldoende in huis om haar taken waar te maken, waardoor er ook weer risico’s voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs ontstaan. Het huidige beleidsstreven is gericht op zowel veel formele ruimte als een goed ontwikkeld beleidsvoerend vermogen.

Kenmerkend voor scholen met een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen zijn: een integraal beleid, een door schoolleiding en personeel gedeelde visie, realiteitszin, en een gevoeligheid voor externe impulsen (responsiviteit), met dien verstande dat scholen deze impulsen niet zonder meer overnemen maar toetsen aan het eigen beleid en de doelstellingen van de school. Belangrijke dragers van het beleidsvoerend vermogen zijn zowel de schoolleiding als de leraren als het schoolbestuur. De schoolleiding heeft daarbij een sleutelrol en een verbindingsfunctie.

8.3 Variatie in autonomie

In gevallen dat bij autonomievergroting niet alle scholen over een voldoende ontwikkeld beleidsvoerend vermogen beschikken, kan variatie in autonomie mogelijk uitkomst bieden. Dit houdt in dat de beleidsruimte van scholen zoals deze door wet- en regelgeving wordt ingekaderd - al dan niet tijdelijk - komt te variëren met hun vermogen om die autonomie in te vullen. Deze variatie kan a) bijdragen aan meer consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend vermogen, b) het beleidsvoerend vermogen stimuleren en c) bijdragen aan onderwijsvernieuwing.

In hoofdstuk 3 wordt nagegaan of en op welke wijze bij dereguleringsbeleid sprake zou moeten zijn van expliciete, door de rijksoverheid aan te brengen variatie in autonomie. De raad onderscheidt in dat verband drie hoofdcategorieën van deregulering: uniforme deregulering (A), ondersteunde uniforme deregulering (B) en gedifferentieerde deregulering oftewel variatie in autonomie (C).

A    Bij uniforme deregulering wordt geen variatie in de autonomie aangebracht. Deze categorie is met name geschikt voor weinig ingrijpende beleidswijzigingen en voor beleid waarbij weinig risico’s te verwachten zijn. Dit zal met name het geval zijn wanneer aannemelijk te maken is dat het vermogen van scholen om met de toe te kennen ruimereautonomie om te gaan, voldoende is ontwikkeld. Deze categorie kan bijvoorbeeld worden toegepast bij het realiseren van meer vrijheid voor het primair onderwijs wat betreft schooltijden (één van de plannen in het ministeriële actieprogramma Kwaliteit aan de basis).

B    Bij ondersteunde uniforme deregulering wordt de autonomie van scholen voor alle scholen in dezelfde mate verruimd als bij A. Tevens krijgen scholen voorbeelden van goede praktijken aangereikt voor de invulling van de verkregen ruimte, met andere woorden voor de manier waarop zij hun autonomie kunnen benutten. Daarbij worden ook de omstandigheden van die ‘good practices’ aangegeven, zodat duidelijk is in welke situaties iets beter of minder goed werkt. De voorbeelden van good practice zijn nadrukkelijk niet bedoeld als kant en klare modellen. Scholen kunnen vervolgens naar hun eigen oordeel kiezen voor een van de aangereikte ideeën, voor een aangepaste versie daarvan of voor een eigen idee; ze worden daarin niet nader gestuurd. Deze categorie van ondersteunde uniforme deregulering is met name geschikt voor beleidswijzigingen die wat meer ingrijpend zijn voor de scholen en waarbij er enige risico’s op negatieve effecten zijn. Dit geldt met name wanneer er aanwijzingen zijn dat een (beperkt) deel van de scholen enige moeite zal hebben de verkregen autonomie adequaat in te vullen. Een voorbeeld van een actiepunt uit Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie kan worden toegepast is de invoering van het schoolbudget in het primair onderwijs. Ook voor het in Kwaliteit aan de basis beoogde recht op doordecentralisatie van de huisvesting in het voortgezet onderwijs zou deze categorie van begeleide deregulering kunnen gelden. In dat verband zou volgens de raad rekening moeten worden gehouden met de eerder genoemde spanning tussen de autonomie van de school en de verantwoordelijkheid van de lokale overheid. Tevens zou volgens de raad niet alleen het voortgezet onderwijs maar ook het primair onderwijs in aanmerking moeten kunnen komen voor (voorwaardelijke) doordecentralisatie.

C    Bij gedifferentieerde deregulering zouden scholen volgens de raad moeten kunnen kiezen tussen een meer gereguleerde en een meer vrije variant of een aantal varianten. Eventueel worden tevens voorbeelden van good practices gegeven. Deze categorie van een gedifferentieerde deregulering zou met name geschikt kunnen zijn voor ingrijpende beleidswijzigingen. Daarbij kan het gaan om risico’s op negatieve effecten en/of kansen op positieve effecten, beide in situaties dat duidelijk nog niet alle scholen toe zijn aan een verreikende en uniforme autonomievergroting. Voorbeelden van actiepunten uit Kwaliteit aan de basis waarbij deze categorie zou kunnen worden toegepast zijn de invoering van budgetfinanciering (lumpsum) in het primair onderwijs, de CAO en het curriculum in het primair en voortgezet onderwijs.

Als mogelijk juridisch kader voor een gedifferentieerde deregulering noemt de raad een herziening van de Experimentenwet, die dan uitdrukkelijk geplaatst zou moeten worden in het licht van de drie functies van variatie in autonomie en die op alle beleidsdomeinen betrekking zou moeten hebben. Er kan ook gedacht worden aan het realiseren van variatie via het aanvragen van vrijstellingen, waarvoor de minister dan de wettelijke mogelijkheden moet scheppen. Een verruiming van mogelijkheden om als school onder verantwoordelijkheid van het schoolbestuur een bepaald concept nader uit te werken verdient volgens de raad eveneens aanbeveling. In paragraaf 6.2.4 van het advies wordt op dit laatste nader ingegaan.

Aandachtspunten in relatie tot een gedifferentieerde deregulering zijn volgens de raad:
•   gezien de kosten moet het aantal varianten waaruit kan worden gekozen beperkt blijven;
•   gezorgd moet worden voor voldoende condities en faciliteiten;
•   negatieve beeldvorming ten aanzien van minder autonome scholen moet worden vermeden;
•   negatieve effecten van financiële autonomie moeten worden tegengegaan; en
•   rekening moet worden gehouden met mogelijke rechtsongelijkheid tussen personeel en leerlingen van meer en minder autonome scholen.

Om als school voor een meer vrije variant in aanmerking te komen, moet de school over een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen beschikken. Volgens de raad moet het uitgangspunt zijn dat scholen zelf nagaan of hun beleidsvoerend vermogen voldoende is ontwikkeld en of ze in dat verband in aanmerking willen komen voor meer beleidsruimte. De bewindslieden kunnen via een openbare aanbestedingsprocedure een instrument laten ontwikkelen ten behoeve van deze zelfbeoordeling door scholen. Bij dat instrument zouden bepaalde objectieve indicatoren moeten worden betrokken. Deze systematische en controleerbare zelfbeoordeling in het kader van differentiaties in autonomie zou bij voorkeur ingepast moeten worden in bestaande procedures, met name de eigen kwaliteitszorg door scholen.

8.4 Professionaliteit van de schoolleiding

De schoolleiding heeft binnen de school een cruciale rol, zowel in relatie tot de afstemming tussen school en omgeving als in relatie tot de interne afstemming binnen de school. Gezien deze rol is aandacht voor de professionaliteit van de schoolleiding belangrijk. De raad verstaat onder schoolleiding niet alleen de directeur of rector van de school, maar ook alle andere managementfuncties op verschillende niveaus, zoals locatieleiders, afdelingsdirecteuren, adjunct-directeuren, middenmanagers en bouw- en sectiecoördinatoren.

In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op mogelijkheden om de professionaliteit van de schoolleiding actief te versterken. Instrumenten die worden besproken zijn beroepsstandaarden, scholing, netwerken en ‘coaching’, instrumenten voor kwaliteitszorg, en aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden voor schoolleiders. Ook wordt ingegaan op ontwikkelingen op het niveau van het bovenschools management en het bestuur, in dit verband met name voor zover het de relatie tot de professionaliteit van de schoolleiding betreft.

Naar aanleiding van deze instrumenten stelt de raad dat het wenselijk is dat overheid, veldorganisaties en andere instellingen een samenhangend pakket ontwikkelen, met de volgende elementen:
1   De rijksoverheid legt het primaat bij de beroepsgroep en laat waar mogelijk regulering achterwege.
2   De beroepsgroep van schoolleiders draagt een primaire verantwoordelijkheid als het gaat om de ontwikkeling en toepassing van beroepsstandaarden.
3   Opleidingen kunnen de ontwikkeling van een scholingsaanbod dat gebaseerd is op de ontwikkelde beroepsstandaarden ter hand nemen. Daarin worden ze aangestuurd door de scholen als vragende partij.
4   Landelijke organisaties van schoolleiders, besturenorganisaties en besturen stimuleren deelname aan scholing, netwerkvorming, coaching, kweekvijvers en dergelijke.
5   Besturen zijn verantwoordelijk voor een beargumenteerde en afgewogen toepassing van de beschikbare instrumenten (maatwerk), onder meer via een actief personeelsbeleid gericht op scholing en mobiliteit.
6   Scholen en besturen kiezen steeds voor een zodanige relatie tussen enerzijds schoolleiding en school en anderzijds schoolbesturen, bestuursbureaus en bovenschools management, dat deze bestuurlijke vormgeving past bij de concrete situatie. Het perspectief waarnaar toegewerkt wordt is dat van een autonome school met een professionele, integraal verantwoordelijke schoolleiding en een deskundig bestuur.
7   Intermediaire instanties vullen de door het rijk aan scholen geboden beleidsruimte niet in met eigen regels.
8   De rijksoverheid heeft een verantwoordelijkheid als het gaat om:
     – transparante regelgeving;
     – voorlichting over de beschikbare beleidsruimte en over mogelijkheden voor (verdere) professionalisering;
     – faciliteiten voor besturen en veldorganisaties (bijvoorbeeld middelen voor besturen om te kunnen voorzien in aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden, waaronder studieverlof en vervanging; subsidies voor veldorganisaties ten behoeve van de ontwikkeling en het onderhoud van bekwaamheidseisen);
     – monitoring van het professionaliseringsproces (bijvoorbeeld via periodieke inspectierapportages); en
     – bijsturen of ingrijpen in het geval dat de beroepsstandaarden niet via de beroepsgroep tot stand komen of onvoldoende worden toegepast.

8.5 Professionaliteit van leraren en de interne organisatie van de school

Naast het bestuur en de schoolleiding zijn ook de leraren dragers van het beleidsvoerend vermogen. Binnen de school zijn ze een sleutelfactor; ze maken het onderwijs. Onderwijsinnovaties kunnen wel door een professionele schoolleiding worden opgepakt, maar ze ‘stranden’ wanneer de leraren niet in staat zijn om met deze vernieuwingen om te gaan. Daarnaast kunnen leraren zelf het initiatief nemen tot een vernieuwing.

In hoofdstuk 5 van het advies worden eerst de ontwikkelingen in het lerarenbeleid van de rijksoverheid en het personeelsbeleid op scholen beschreven. Daarna wordt ingegaan op ontwikkelingen die betrekking hebben op de interne organisatie van scholen. Mede als gevolg van deregulering, autonomievergroting en schaalvergroting is de interne organisatie van de scholen de laatste jaren steeds meer gedifferentieerd geraakt. Gevolgen daarvan zijn een toenemende interne regulering, een groeiende afstand tussen schoolleiding en primair proces, en tegelijkertijd ook een toenemende betrokkenheid van leraren bij het schoolbeleid, dit laatste met name in het primair onderwijs. Verder is er, vooral in het voortgezet onderwijs vanwege de vorming van (brede) scholengemeenschappen, een groeiende behoefte aan interne schaalverkleining (de menselijke maat).

Door deze ontwikkelingen staan de verbindingen tussen de verschillende lagen en functies in de schoolorganisatie onder druk, evenals ‘de menselijke maat.’ De raad vindt het belangrijk dat een te ver doorschietende interne regulering wordt tegengaan. Het lerarenbeleid zoals de rijksoverheid dit de laatste jaren voert draagt bij aan mogelijkheden voor professionalisering van leraren en de interne organisatie van de school. In aanvulling daarop merkt de raad op dat het ook mogelijk zou moeten zijn om onderwijspersoneel op uitzendbasis in te huren.

Verder zijn bruikbare instrumenten onder meer scholing, intervisie en beroepsstandaarden voor leraren, realiseren van betrokkenheid van leraren bij de besluitvorming in de school (‘empowerment’, zelfsturende teams), realiseren van interne kleinschaligheid (bijvoorbeeld via deelscholen of units) en gezamenlijk werken aan onderwijsvernieuwingen. Volgens de raad hebben dergelijke instrumenten een direct effect op de professionaliteit van leraren en de interne organisatie. Tevens maken ze het leraarschap inhoudelijk aantrekkelijker en zullen ze de ervaren werkdruk kunnen inperken. Naar verwachting van de raad gaat hiervan een sterker wervend effect uit dan van salarismaatregelen.

De verantwoordelijkheid voor de toepassing van deze instrumenten ligt volgens de raad vooral bij de scholen. In dat verband dienen het opleidings- en personeelsbeleid van scholen krachtiger te worden aangezet en uitgedragen. De rol van de overheid is vooral een stimulerende, in de zin dat initiatieven vanuit de branche worden ondersteund en de verspreiding van voorbeelden van ‘good practice’ wordt bevorderd. Bij dat laatste hebben ook de veldorganisaties een belangrijke rol. Wat betreft de beroepsstandaarden heeft de overheid een monitorende functie, die verbonden kan worden met de wettelijke vaststelling van startbekwaamheidseisen die uit de beroepsstandaarden worden afgeleid. Wat de schaalgrootte van scholen betreft wijst de raad op de ondersteunende rol van de bewindslieden bij het aanmoedigen van interne schaalverkleining. De raad beveelt aan dat de bewindslieden de initiatieven in het veld actief ondersteunen door bijvoorbeeld een werkgroep interne schaalverkleining met een taakstelling terzake in te stellen. Andere aspecten van schaalbeheersing behoren meer nadrukkelijk tot het domein van de bewindslieden, zoals we hierna zullen zien.

8.6 Schaalgrootte en samenwerking

Mede in relatie tot deregulering en autonomievergroting is in het onderwijs lange tijd schaalvergroting van scholen en besturen nagestreefd, aanvankelijk vooral door fusies. Deze schaalvergroting is ingegeven door de gedachte dat een reële zeggenschap binnen een gedereguleerd stelsel een bundeling van krachten vraagt. Daarnaast is doelmatigheid een belangrijke reden. De schaalvergroting van scholen en besturen hebben mede geleid tot zich wijzigende verhoudingen tussen school en bestuur. In relatie tot de schaalgrootte kent de bestuurlijke vormgeving van scholen en hun besturen ook steeds meer verschillende verschijningsvormen. Met name in het voortgezet onderwijs draagt ook de bekostigingssystematiek bij aan deze verscheidenheid.

Naast schaalvergroting door middel van fusie is er ook een toenemende samenwerking tussen besturen/scholen onderling en met andere instanties, bijvoorbeeld in het kader van Bestuurlijke Krachtenbundeling (BKB), Weer Samen Naar School (WSNS), de brede school, lokaal onderwijsbeleid, onderwijsondersteuning en publiek-private initiatieven.

In hoofdstuk 6 van het advies worden eerst de ontwikkelingen rond schaalgrootte en samenwerking beschreven. De in dat verband bestaande grote verscheidenheid aan bestuurlijke vormgeving, acht de raad een goede ontwikkeling. Variëteit maakt situatiespecifieke keuzes mogelijk; er is geen reden om daaraan via regelgeving beperkingen op te leggen. Goed zou ook zijn om deze variatie in bestuurlijke inrichting te stimuleren. De rijksoverheid moet op dat vlak echter geen voorschriften bepalen. Wel zou het perspectief dat van een professionele en autonome school met een ontwikkeld beleidsvoerend vermogen en een deskundig bestuur moeten zijn.

De raad gaat verder meer specifiek in op de processen van schaalvergroting via fusies, en met name de vergaande vormen daarvan. Met name wordt gezocht naar mogelijkheden om vergaande schaalvergrotingsprocessen beheersbaar te maken. Deze kunnen volgens de raad worden gevonden in het activeren van deels bestaande, deels nieuwe mechanismen met een schaalbeheersende werking. Voor zover het om nieuwe mechanismen gaat heeft het advies een verkennend karakter; de mechanismen worden op hoofdlijnen geschetst en bieden daarmee een opstap voor verdere doordenking.

In de eerste plaats kan worden gekozen voor het in stand houden van voorzieningen die scholen gezamenlijk nodig hebben zonder daarbij bestuurlijk of institutioneel te moeten fuseren. De scholen moeten zelf zeggenschap hebben over de manier waarop zij voorzien in dergelijke functies. Deze keuzevrijheid betekent dat de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds en het Participatiefonds zou moeten vervallen.

In de tweede plaats kan samenwerking worden gestimuleerd zonder dat tot fusie wordt overgegaan. Ook hier is cruciaal dat de school als centrale actor optreedt. Omdat toepassing van dit mechanisme financieel nadeliger kan zijn dan fusie, zou financiële ondersteuning van samenwerkingsvormen overwogen moeten worden. In gevallen dat samenwerking gedwongen is of wordt uitgelokt, zouden de samenwerkingspartners de tijd gegund moeten worden om de inhoudelijke component in te vullen.

Een derde mechanisme kan bestaan uit het toetsen van voorgenomen fusiebesluiten aan een situatie van pluriformiteit en het voorzien in reële en potentiële keuzemogelijkheden voor deelnemers/ouders in een bepaald gebied. Een mogelijkheid om pluriformiteit te verzekeren is een bestuurlijke bevoegdheid of opdracht om zich periodiek te vergewissen van de pluriformiteit van het aanbod in relatie tot het door ouders en leraren gewenste, volgens hen optimale aanbod.

Ten slotte zou een vierde mechanisme voor schaalbeheersing kunnen zijn om te voorzien in een meer expliciete mogelijkheid voor scholen of groepen leraren om een eigen onderwijsconcept te ontwikkelen en daarmee onder eigen verantwoordelijkheid aan de slag te gaan. Met deze mogelijkheid moet voorzichtig worden omgegaan. Deze dient steeds aan een aantal condities gebonden te zijn, bijvoorbeeld handhaving van de inbedding binnen hetzelfde bestuurlijke verband of realisatie binnen een ander verband. Verder moet vermeden worden dat een en ander leidt tot bestuurlijke versnippering, verlies aan solidariteit en oneigenlijk gebruik in geval van conflicten.

8.7 Bestuurlijke inrichting, toezicht en verantwoording

Meer autonomie en eigen verantwoordelijkheid betekenen dat meer aandacht nodig is voor het afleggen van verantwoording en voor aspecten van intern toezicht. In hoofdstuk 7 van het advies wordt - in het verlengde van wat in de voorgaande hoofdstukken 4 en 6 is gezegd over de relatie tussen schoolleiding en bestuur - ingegaan op ontwikkelingen rond deze nauw met elkaar samenhangende thema’s. Zowel wat betreft het toezicht als wat betreft de verantwoording wordt ingegaan op de situatie in het bedrijfsleven, de ontwikkelingen bij de overheid in het algemeen en de stand van zaken in het onderwijs.

Naar aanleiding daarvan komt de raad tot conclusie dat de bestuurlijke inrichting in het primair en voortgezet onderwijs vrij dient te zijn, dat in dat verband ook een model met een raad van toezicht mogelijk moet zijn, dat hiervoor een wetswijziging nodig is, en dat het model met een raad van toezicht voor de toekomst als nastrevenswaardig is te zien. Meer uitgewerkt adviseert de raad het volgende wat betreft toezicht en verantwoording in het primair en voortgezet onderwijs:

•   De raad adviseert om in de wetgeving voor het primair en het voortgezet onderwijs de wettelijke mogelijkheid te openen om tot een op basis van de wet verankerde raad van toezicht te komen. Het betreft hier geen verplichting, maar het openen van een mogelijkheid naast de bestaande interne rechtspersoonlijke mogelijkheden die uiteraard blijven bestaan.

•   Het voorgaande meer gespecificeerd adviseert de raad wat de taak en samenstelling van de raad van toezicht betreft zo veel mogelijk eenduidigheid na te streven door aansluiting te zoeken bij bestaande regelingen in de wetgeving voor het (hoger) onderwijs, bezien in samenhang met de wetgeving die geldt voor de raad van commissarissen in het bedrijfsleven. De herkenbaarheid van (de positie van) de raad van toezicht is gebaat bij een redelijke mate van eenduidigheid.

•   In het licht van een meer centrale positionering van de school en het afleggen van rekenschap door de school ziet de raad een model met een raad van toezicht voor de toekomst als een nastrevenswaardig model. Daarom verdient het aanbeveling om een op basis van het voorgaande gerealiseerde stelsel na een aantal jaren te evalueren.

•   De raad pleit ervoor dat de horizontale verantwoordingslijn in het primair en voortgezet onderwijs in de toekomst meer aandacht krijgt. Dit is een uitvloeisel van het dereguleringsbeleid in combinatie met de versterkte maatschappelijke inkadering van scholen. Een versterking van deze horizontale lijn betekent ook dat de positie van een mogelijke raad van toezicht naar buiten toe duidelijk moet zijn.

8.8 Tot slot

In dit advies wordt de school centraal gesteld en duidelijk onderscheiden van het bestuur van de school. In dat licht wordt gekeken naar mogelijkheden om de positie en het beleidsvoerend vermogen van de school te versterken. In dat verband zijn in de voorgaande hoofdstukken verscheidene aanbevelingen geformuleerd, sommige concreet en direct toepasbaar, sommige meer open en bedoeld als aanzet voor verdere gedachtevorming. In de voorgaande samenvatting zijn deze aanbevelingen nog eens op een rijtje gezet. Hieronder volgt tot slot een korte weergave van een selectie van deze punten.

  1. De beleidsruimte en taken van de school enerzijds en het beleidsvoerend vermogen van de school anderzijds dienen op elkaar aan te sluiten. Omdat het beleidsvoerend vermogen van scholen verschilt, acht de raad het in bepaalde situaties wenselijk om variaties in autonomie aan te brengen. De raad beveelt aan dat de bewindslieden daartoe een procedure laten ontwikkelen waarbij de school tot een systematisch en controleerbaar zelfoordeel komt.
  2. Variatie in autonomie heeft niet alleen een functie voor de consistentie tussen autonomie en beleidsvoerend vermogen, maar kan volgens de raad ook het beleidsvoerend vermogen stimuleren en bijdragen aan onderwijsvernieuwing. Een deregulerings- en een vernieuwingsstrategie gebaseerd op variaties tussen scholen verdienen nadere uitwerking. De (experimenten)wet kan in dit perspectief worden aangepast.
  3. Uitgaande van het principe van subsidiariteit zouden volgens de raad op een zo laag mogelijk niveau in de schoolorganisatie zoveel mogelijk bevoegdheden moeten liggen. Leraren en werkverbanden van leraren dienen daarom zoveel mogelijk zelf hun directe werksituatie te kunnen beheersen. Om dezelfde reden is de raad voorstander van een zoveel mogelijk integrale vorm van management. Bij de ontwikkeling en toepassing van beroepsstandaarden voor schoolleiders moet hiervoor aandacht zijn, evenals bij de monitoring van dit proces door de rijksoverheid (zie ook punt 5).
  4. De beroepsgroep van leraren en individuele leraren hebben een belangrijke verantwoordelijkheid als het gaat om een voortgaande ontwikkeling van de beroepsuitoefening. Scholen ondersteunen dit proces naar vermogen. De raad beveelt aan dat het opleidings- en personeelsbeleid van scholen krachtiger wordt aangezet en uitgedragen. De bewindslieden zouden de organisaties van besturen en schoolleiders hierop gericht moeten aanspreken.
  5. De professionaliteit van het onderwijsmanagement kan op verschillende manieren worden bevorderd. De raad beveelt aan om de beroepsgroep zelf met beroepsstandaarden te laten komen. De werking van een fijn vertakt net van opleiding, coaching, ondersteuning en supervisie dat bijdraagt aan het behalen van deze standaarden zou volgens de raad door de rijksoverheid moeten worden gemonitord en in dat verband bijvoorbeeld periodiek onderwerp van inspectierapportages moeten zijn.
  6. De ‘menselijke maat’ kan zowel worden gerealiseerd in kleine schoolorganisaties als in grote schoolorganisaties. De interne kleinschaligheid die in het tweede geval noodzakelijk is, krijgt momenteel in de praktijk al op verschillende plaatsen vorm. Belangrijk is om deze ontwikkelingen in kaart te brengen en te stimuleren. De raad beveelt aan dat de bewindslieden de initiatieven in het veld actief ondersteunen door bijvoorbeeld een werkgroep interne schaalverkleining met een taakstelling terzake in te stellen.
  7. Teneinde het proces van schaalvergroting te kunnen beheersen beveelt de raad vier mechanismen voor schaalbeheersing aan. Drie daarvan zijn gezamenlijke voorzieningen voor scholen, samenwerkingsrelaties en toetsing van het aanbod aan de wensen van ouders en leraren. Een vierde mogelijkheid is het ontwikkelen van een eigen onderwijsconcept door een groep leraren, eventueel gepaard gaand met “opting out”. De raad stelt een strikt geconditioneerde mogelijkheid van conceptontwikkeling voor.
  8. In het licht van een meer centrale positionering van de school en het afleggen van verantwoording door de school beveelt de raad aan om een model met een raad van toezicht wettelijk mogelijk te maken (naast de bestaande mogelijkheden van bestuurlijke inrichting). De raad ziet het model met een raad van toezicht als een voor de toekomst nastrevenswaardig model.
  9. Tot slot beveelt de raad aan dat de bewindslieden nagaan of de horizontale verantwoordingslijnen van scholen voldoende zijn en of niet gaandeweg een accentverschuiving kan optreden van verticale naar horizontale verantwoordingslijnen.

9. LITERATUUR

Agten, P.H.W. van & M.J.E.M. van Seeters (1996).
Bovenschoolse directievoering. Deventer: Kluwer.

Amelsvoort, P. van & G. Scholtes (1994).
Zelfsturende teams, ontwerpen, invoeren en begeleiden (2e druk). Oss: ST-groep.

Arriëns, Th.E.H. (1970).
Universitaire bestuursorganisatie. Alphen aan den Rijn: Samson.

Ax, J., L.H.J. van de Venne & A.M.L. van Wieringen (1996).
Een nieuwe positie voor BVE-besturen in: Nederlands Tijdschrift voorOnderwijsrecht en Onderwijsbeleid 8 (1996), nr. 1, p. 17-37.

Bakkenes, I. (1996).
Professional isolation of primary school teachers: a task-specific approach.Leiden: DSWO-Press.

Balkom, H. van (2001).
Bve aan de slag met nieuwe cao. Schooljournaal, jrg.5, nr.6, p.12-13.

Bemelen, P. & R. van den Berg (1999).
De tafel van 10. Hoe kunnen we met succes werken aan vernieuwingen?Den Haag: PMPO.

Berg, M.J.M. van den (red., 2000).
Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Werkdocument bij het advies Dereguleren met beleid, studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting. Den Haag: Onderwijsraad.

Berg, R. van den, M. Lauwerijssen, R. Sanner & A. Ros (1998).
Adaptief onderwijs, hoe doe je dat en wat zie je dan? Den Haag: PMPO.

Bergen, Th., A. Knoers & P. Sleegers (red., 1997).
Perspectieven op de school in dynamische ontwikkeling. Alphen aan den Rijn:Samson HD Tjeenk Willink.

Bergen, C.T.A. van & S.W. van der Ploeg (2000).
Monitor invoering lumpsumbekostiging in het voortgezet onderwijs,Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt.

Blom, S. (1990).
Naar een lerende school. Mesomagazine, jrg.11, nr.52, p.2-7.

Boef-van der Meulen, S., I. Schüssler & S. Karsten (1993).
Schemergebieden: het bestuurlijk middenniveau in het primair onderwijs.Rijswijk: SCP.

Boef-van der Meulen, S., H.M. Bronneman-Helmers, E. Eggink & L.J. Herweijer (1995).
Processen van schaalvergroting in het onderwijs. Rijswijk: SCP.

Boerman, P.L.J. (1998).
Decentrale besluitvorming en organisatie-effectiviteit: een organisatiekundigeanalyse van instellingen voor middelbaar beroepsonderwijs. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut/UvA.

Boyd, W.L. (2000).
The “R’s of School Reform” and the Politics of Reforming or Replacing Public Schools. Journal of Educational Change, Vol. 1, nr.3, p.225-252.

Bronneman-Helmers, H.M. (1999).
Scholen onder druk. Rijswijk: SCP.

Bruijn, J.A. de & E.F. ten Heuvelhof (1991).
Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en tweede generatie sturingsinstrumenten. Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese.

Centraal Planbureau (CPB, 2000).
Financieringsstromen primair en voortgezet onderwijs. Den Haag: CPB.

Commissie Transparant Toezicht Hogescholen (commissie Glasz, 2000).
De raad van toezicht in het hbo. Den Haag: HBO-raad.

Cotton, K. (1997).
School size, school climate, and student performance. Northwest RegionalEducation Laboratory.

Dijck, H. van (1998).
De school is kleiner dan ze groot is. Arnhem: Interstudie.

Eijlander, Ph., J.J.W.M. Rietveld & P.J.J. Zoontjens (2001).
Modernisering onderwijsregelgeving. Een studie naar mogelijkheden voor verdergaandederegulering in het funderend onderwijs. Tilburg: Schoordijk Instituut.

Gemmeke, M., C.T.A. van Bergen & A.L. van der Vegt (1999).
Professionalisering van de schoolorganisatie in het primair en voortgezet onderwijs: casestudies. Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt.

Gemmeke, M. & A.L. van der Vegt (1997).
Professionalisering van de schoolorganisatie in het voortgezet onderwijs. Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt.

Heuvel, P.J.M. van den (1997).
Beoordelingskader voor bestuurlijke organisatiemodellen. Tijdschrift voor de onderwijspraktijk, jrg.42, nr.5, p.6-11.

Hoyle, E. (1989).
The primary school teacher as professional, In M. Galton & A. Blyth (eds.) Handbook of primary education in Europe (p.415-432). London: David Fulton.

Hooge, E. (1998).
Ruimte voor beleid. Autonomievergroting en beleidsuitvoering door basisscholen. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut/UvA.

Huisman, P.W.A. (2001).
Schaalvergroting noopt tot samenwerking: een overzicht van verschillende mogelijkheden. School en wet. Tijdschrift voor de onderwijspraktijk, jrg.45/80, nr.4, p.56-63.

Imants, J. (1996).
Leiding geven aan onderwijs! Onderwijskundig leiderschap en taakdifferentiatie in basisscholen. Leiden: DSWO Press.

Ingvarson, L. (1998).
Teaching standards: foundations for professional development reform. In A.Hargreaves, A. Lieberman, M. Fullan & D. Hopkins, International handbook of educational change (p.1006-1031). Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers.

Karsten, S. (1994).
Bestuurlijke Vernieuwing en de Autonome School. Nederlands Tijdschrift voorOnderwijsrecht en Onderwijsbeleid, nr. 1. p.17-30.

Karsten, S. & F. Verbeek (1995).
Het Bestuurlijk Middenniveau in het Voortgezet Onderwijs. Amsterdam: SCOKohnstammInstituut.

Karsten, S., E. Voncken & M. Voorthuis (1999).
Hoe kan de basisschool een lerende organisatie worden? In: Meso magazine,jrg.19, nr.109, p.22-28.

Karsten, S., L. van de Venne, M. Vermeulen, M. Voorthuis & M. Wiekeraad (2000).
Bovenschools management in het primair onderwijs: een studie naar veranderingen in het management van scholen. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Kortmann, S.C.J.J., N.E.D. Faber en E. Loesber (red). (1998).
Corporate governance in perspectief. Deventer: Tjeenk Willink.

KPC (2001).
Kwaliteit door lerende scholen; Naar een nieuw stelsel van voortgezet onderwijs.’sHertogenbosch: KPC groep.

Levacic, R. (1995).
Local management of schools, analysis and practice. Buckingham / Philadelphia: Open University Press.

Levacic, R. (1999).
Managing resources for school effectiveness in England and Wales: institutionalising a rational approach? In R. Bolam, F. van Wieringen (eds.), Research on Educational Management in Europe (p.95-110). Münster; New York; München, Berlin: Waxmann Münster.

Maassen, G.F. (1999).
An international comparison of corporate governance models. Rotterdam.Proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam. ISBN-90-9012591-4.

Majoor, D. (2000).
Voortgang in autonomie. Een studie naar de organisatorische gevolgen van financiële en personele beleidsbenutting in het basisonderwijs. Nijmegen: Iken.

Marks, M.H. & K.S. Louis (1999).
Teacher empowerment and the capacity for organizational learning. EducationalAdministration Quarterly, vol.35, december 1999, p.707-750.

Marx, E.C.H. (1968).
De taakopvatting van besturen en instellingen. In: Volksopvoeding, 17 (p.199-213).

Marx, E.C.H. (1987).
Autonomiseringsprocessen in het onderwijs: scholen en middenveldorganisaties. Leiden: Rijksuniversiteit Leiden.

McDaniel, O. & B. de Vries (1995).
Het bekostigingsmodel als beleidsinstrument, de mogelijkheden voor effectvolle budgetallocatiesystemen onder de WEB. Mesomagazine, jrg.15, nr.82, p.23-30.

Meer, N. van der (1998).
Schoolontwikkeling als basis voor adaptief onderwijs. Den Haag: PMPO.

Meier, D.W. (1996).
The big benefits of smallness. Educational Leadership, Vol.54, nr.1, p.12-15.

Meijnen, G.W., G.W. Schmink, G. Ledoux, M. Robijns e.a. (1991).
Schoolvoorbeelden. Effectief onderwijs aan kinderen uit achterstandssituaties.Meppel: Edu’Actief.

Ministerie van OCenW (2000).
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.

Ministerie van OCenW (2001a).
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.

Mulford, B. (1998).
Organizational learning and educational change. In A. Hargreaves, A. Lieberman,M. Fullan & D. Hopkins, International handbook of educational change (p.616-641). Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers.

Onderwijsraad (2000a).
Onderwijsemancipatie uit de steigers. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2000b).
Dereguleren met beleid. Studie naar de effecten van deregulering en autonomievergroting.Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001a).
Ten dienste van de school. Advies over de educatieve infrastructuur. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001b).
Advies Voorstel wet beroepen in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001c).
De Markt Meester? Een verkenning naar marktwerking in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001d).
Publiek en privaat. Mogelijkheden en gevolgen van private middelen in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001e).
De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001f).
Wat ’t zwaarst weegt…Een nieuwe aanpak voor het onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001g).
Werkprogramma 2002. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001h).
De rugzak gewogen… Over de bekostiging van WSNS, LGF en de gewichtenregeling basisonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Ophem, I.M.J. van & A.M.L. van Wieringen (1999).
Toezicht in de bve-sector. Een onderzoek naar het bevoegd gezag van bve-instellingen.Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum.

Pounder, D.G., R.T. Ogawa & E.A. Adams (1995).
Leadership as an organization-wide phenomena: its impact on school performance. Educational Administration Quarterly, Vol.31, nr.4, p.564-588.

Putnam, R.D. (2000).
Bowling alone. The collapse and revival of american community. New York: Touchstone.

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO, 2000).
Aansprekend burgerschap. De relatie tussen de organisatie van het publieke domein en de verantwoordelijkheid van burgers. De Haag: RMO.

Rijkschroeff, L. (1995).
Middenmanager voelt zich vooral docent met extra taken. Didaktief, jrg. 25, nr.9, p.8-9.

Rinnooy Kan, A.H.G, R.J. in ‘t Veld & F. de Vijlder (2000).
Bij de les! Amsterdam: Max Geldens Stichting voor Maatschappelijke Ontwikkeling.

Roders, R., KEA in Amsterdam (2000).
School & Begeleiding, jrg.17, nr.3, p.9-13.

Sackney, L.E. & D.J. Dibski (1994).
School-bases management: a critical perspective. Educational AdministrationQuarterly, Vol.22, nr.2, p.104-112.

Scholtes, E. & H. Hopstaken (2001).
Buurtschool of McSchool? Over franchise in het onderwijs, Zoetermeer: Ministerie van OCenW.

Sleegers, P.J.C., Th.C.M. Bergen & J.H.G.I. Giesbers (1992).
School en beleidsvoering. Pedagogische Studiën, jrg.69, nr. 3, p.177-199.

Sleegers, P. (2001).
Presentatie voor de PMPO-conferentie over bovenschools management op 17 mei2001, Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen.

Sleegers, P. (1999).
Leiding geven aan leren. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen.

Smylie, M.A. & G.S. Perry (1998).
Restructuring schools for improving teaching. In A.Hargreaves, A. Lieberman, M.Fullan & D. Hopkins, International handbook of educational change (p.976-1005). Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers.

Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 2000).
Sociaal en Cultureel Rapport 2000. Rijswijk: SCP.

Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 2001).
Bedreven en gedreven: een heroriëntatie op de rol van de rijksoverheid in desamenleving. Rijswijk: SCP.

Stoker, J. (1999).
Leidinggeven aan zelfsturende teams. Assen: Van Gorcum/Berenschot.

Stoker J. & T. de Korte (1998).
De duizend rollen van de middle manager. Gids voor personeelsmanagement,jrg.80, nr.1, p.14-21.

Toenders, L., H. van Dijck & M. Neijzen (1995).
Versterken van bestuur en management in het voortgezet onderwijs. Meso-Focus 24. Houten: Educatieve Partners Nederland bv.

Uniken Venema, C.A. (1984).
Raden van commissarissen en andere toezichtsstructuren in het Nederlandse recht. De naamloze vennootschap, 62, p.49-64.

Venne, L. van de, C. Felix, A. Vermeulen m.m.v. S. Karsten, M. Voorthuis & E. de Bruyn (2001).
Zelfsturende teams in ROC’s; Een studie naar de ontwikkeling van zelfsturendeteams binnen ROC-verband. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Venne, L. van de (in druk).
Schaal in het primair onderwijs. Een studie naar de relatie tussen schaal en organisatie- effectiviteit in het basisonderwijs. Amsterdam: Thela Thesis.

Verbiest, E. (2000).
Verandermanagement in een lerende school: een onmogelijke taak? basisSchoolManagement, jrg.13, nr.6, p.1-8.

Verbiest, E., K. Ballet, R. Vandenberghe, G. Kelchtermans & H van de Ven (2000).
Uitgerust. Een onderzoek naar de resultaten van de Magistrumopleiding voor schoolleiders primair onderwijs. ‘sHertogenbosch/Leuven: Fontys/Magistrum/KU Leuven.

Verbiest, E., K. Ballet, R. Vandenberghe, G. Kelchtermans & H. van de Ven (2001).
Professionalisering van schoolleiders: processen en effecten. basisSchoolManagement, jrg.14, nr.6, p.1-9.

Vermeulen, B. & P. Zoontjens (2000).
Het ‘algemene’ bestuursrecht in het ‘bijzondere’ onderwijsrecht. In: De Awb en de bijzondere wetgeving. VAR-reeks 124. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

Vermeulen, M. & A. de Wolf (2001).
Educatieve infrastructuur. Tilburg/Den Haag: IVA/Onderwijsraad.

Walsh, M. (2001).
Seed money drying up for education-related business. Education Week on theWEB, August 8, 2001

Wersch, P. van (1979).
Democratisering van het bestuur van non-profit instellingen. Alphen aan den Rijn: Samson.

Willower, D.J. (1991).
School reform and schools as organizations. Journal of School Leaderschip, Vol.1, nr.4, p.305-315.

Witziers, B., P. Sleegers, & J. Imants (1999).
Departments as teams: functioning, variation and alternatives. School Leadership & Management, Vol.19, No.3, p.293-304.

Wolfgram, P. (1999).
De resultaten op een rijtje. Rotterdam: Centrum Educatieve Dienstverlening,KEA Schooljaar 1998-1999.

10. BIJLAGE 1: Adviesaanvraag

Download bijlage (PDF, 193 KB)

11. BIJLAGE 2: Inventarisatie en analyse van vormen van bestuurlijke inrichting

Deze bijlage bevat een inventarisatie van verschillende vormen van bestuurlijke inrichting. Daarbij wordt onder meer gekeken naar hun betekenis voor de autonomie van de school. Eerst wordt in bijlage 2.1 ingegaan op de schaalvergroting en verschillende vormen van bestuurlijke inrichting van scholen en besturen die er in dat verband zijn.25 Daarna komen in bijlage 2.2 verschillende soorten samenwerking aan de orde. Deze vormen van bestuurlijke inrichting komen steeds meer voor en ook langs die lijn kan van schaalvergroting gesproken worden. In bepaalde gevallen kan samenwerking een alternatief zijn voor fusie.

De ontwikkelingen rond schaalvergroting respectievelijk samenwerkingsvormen worden in beide delen van de bijlage (2.1 en 2.2) eerst beschreven en daarna geanalyseerd. Bij de analyses is gebruik gemaakt van het volgende begrippenkader.

BEGRIPPENKADER
De genoemde vormen van bestuurlijke inrichting kunnen gezien worden als ‘(beleids)netwerken’: een samenstel van (min of meer stabiele relaties tussen) onderling afhankelijke actoren (personen, groepen, organisaties) rond een bepaald (beleids)domein (Kickert, Klijn & Koppejan, 1997). Bestuurlijke vormen of beleidsnetwerken kunnen worden getypeerd aan de hand van drie kenmerken: de mate van pluriformiteit, de mate van openheid/ geslotenheid en de mate van wederzijdse relaties en afhankelijkheden (interdependenties) (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). Deze kenmerken geven inzicht in de wijze waarop een beleidsnetwerk/bestuurlijke vorm opereert en waar sterke en zwakke kanten liggen in relatie tot het beleidsvoerend vermogen en de autonomie van de school.

Pluriformiteit: Een bestuurlijke vorm/beleidsnetwerk kan meer pluriform of meer eenvormig zijn, afhankelijk van de eerder genoemde kenmerken. De pluriformiteit is bijvoorbeeld doorgaans groter bij een groot aantal betrokken actoren met een verschillend karakter en een verschillende omvang, bij veel verschillen in hun belangen en in een complexe omgeving. Een risico van pluriformiteit is dat externe sturingsinstrumenten kunnen verzanden in een deel van de bestuurlijke vorm. Tegelijkertijd is een kans van pluriformiteit dat onderdelen van de bestuurlijke vorm gevoelig kunnen zijn voor bepaalde sturingsinstrumenten en deze gevoeligheid overdragen naar andere onderdelen. Sturingsinstrumenten hoeven dan alleen op het ‘gevoelige’ onderdeel te worden gericht om toch het gedrag van de hele bestuurlijke vorm te beïnvloeden. Tegelijkertijd maakt dit gegeven de bestuurlijke vorm kwetsbaar, omdat onderdelen ook gevoelig kunnen zijn voor ‘foute’ sturing of voor tegenstrijdige sturing. Verder ligt ook een kans van pluriformiteit in het gegeven dat pluriforme actoren ten opzichte van elkaar aanvullend kunnen werken.

Openheid/geslotenheid: Bestuurlijke vormen/beleidsnetwerken kunnen meer gesloten of meer open zijn. Een vorm is gesloten wanneer vooraf duidelijk is welke actoren er deel van uitmaken en aan bepaalde processen deelnemen. Een bestuurlijke vorm is meer open wanneer niet vooraf duidelijk is welke actoren zullen participeren en deelname plaatsvindt op basis van vrijwilligheid. Geslotenheid biedt afscherming van signalen uit de omgeving. Dat kan in bepaalde gevallen gunstig zijn, maar soms ook ongunstig. Een gesloten bestuurlijke vorm heeft eerder een eenzijdig, gekleurd beeld van de omgeving en is met name geïnteresseerd in ontwikkelingen die aansluiten bij het eigen referentiekader. Geslotenheid legt beperkingen op ten aanzien van het sturend vermogen van bijvoorbeeld de overheid; het kan een faalfactor zijn bij de inzet van bepaalde sturingsinstrumenten. Een kans van geslotenheid is dat de bij de bestuurlijke vorm betrokken actoren tot op zekere hoogte hun eigen doelen kunnen stellen en uitwerken.

Interdependenties: In bestuurlijke vormen/beleidsnetwerken kan sprake zijn van veel wederzijdse relaties en afhankelijkheden (interdependenties) tussen actoren of juist van minder relaties en meer onafhankelijkheid. Een risico’s van veel interdependenties kan zijn dat de betrokken actoren dermate onderling verbonden zijn, dat hun bewegingsvrijheid sterk wordt ingeperkt. Aan de andere kant biedt wederzijdse afhankelijkheid mogelijkheden om balans te brengen in de mate van pluriformiteit en de mate van openheid/geslotenheid van de organisatie/samenwerking.

De mate van pluriformiteit, de mate van openheid/geslotenheid en de mate van interdependenties hangen af van kenmerken van de onderlinge verhoudingen binnen het netwerk en van de complexiteit van de omgeving. Bij de onderlinge verhoudingen gaat het om zaken als aantallen actoren, typen actoren, beleidsdomein(en), doelstellingen, interactiepatronen, relaties, mate van vrijwilligheid van de deelname, mate van consensus, machtsverdeling en beleidsvoerend vermogen. In het geval van scholen en besturen en bij vormen van samenwerking binnen het onderwijs, is het domein het onderwijs (met subdomeinen daarbinnen). Bij een aantal samenwerkingsvormen is het domein niet per se alleen het onderwijs.

De complexiteit van de omgeving is afhankelijk van verschillende componenten: de bestuurlijke omgeving (deze heeft onder meer te maken met wet- en regelgeving en de relatie met de lokale overheid), de sociale omgeving (de buurt/wijk/stad/regio), de professionele omgeving (de instellingen en instanties waarmee men te maken heeft) en de competitieve omgeving (de concurrentiepositie) (Hooge, 1998).

Bijlage 2.1 Ontwikkelingen rond schaalvergroting van scholen en besturen

Het schaalvergrotingsbeleid ten aanzien van het primair en voortgezet onderwijs stond in de jaren zeventig van de twintigste eeuw vooral in het teken van vergroting van de doelmatigheid. Toen in de jaren tachtig deregulering en autonomievergroting op de beleids- agenda verschenen, werd schaalvergroting tevens gezien als voorwaarde voor (financiële) autonomie.

De feitelijke invulling van het schaalvergrotingsbeleid verschilt tussen de onderwijssectoren en in de loop der tijd. Zoals ook wordt besproken in deel 1 van het werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig (Van den Berg, red., 2000) is in het primair onderwijs in de afgelopen decennia aanvankelijk vooral sprake van beleid gericht op fusies van scholen. De laatste jaren staat bestuurlijke schaalvergroting op de beleidsagenda.26 In het voortgezet onderwijs is het schaalvergrotingsbeleid vooral op scholenfusies gericht; daarnaast is de laatste jaren in navolging van het beleid voor het primair onderwijs ook bestuurlijke krachtenbundeling in het voortgezet onderwijs een item. Deze ontwikkelingen worden hieronder verder toegelicht. Eerst komt het primair onderwijs aan bod (1.1), daarna het voortgezet onderwijs (1.2). De paragraaf sluit af met een analyse van een aantal hoofdvormen van de inrichting van scholen en hun bestuur (1.3).

2.1.1 PRIMAIR ONDERWIJS

Sinds de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op de expertisecentra (WEC) van 1998 omvat het primair onderwijs het basisonderwijs (bao) en het speciaal basisonderwijs (sbao) en het speciaal onderwijs (so) en voortgezet speciaal onderwijs (vso) als bedoeld in de WEC. Wat betreft het sbao, so en vso is de afgelopen drie decennia niet zozeer de schaal van de instellingen maar vooral de omvang van dit deel van de onderwijssector als zodanig een beleidsthema geweest. De laatste jaren daalt in het sbao het aantal scholen enigermate, mede als gevolg van het dalende aantal leerlingen (de doelstelling van de operatie Weer Samen Naar School). De gemiddelde schoolgrootte neemt enigszins toe. In het (v)so is het aantal scholen de laatste jaren vrij stabiel (zie Tabel B1 verderop). In het kader van de vorming van regionale expertisecentra zal waarschijnlijk meer schaalvergroting van instellingen en besturen gaan optreden. De zogenaamde 2/3- scholen zijn namelijk tot 2002 in de gelegenheid via clustering van schoolsoorten en bundeling van scholen toe te groeien naar vier soorten regionale expertisecentra (voortgezet) speciaal onderwijs. Per 2002 worden deze centra volgens de plannen wettelijk geregeld.27 Eind 2000 zijn er 8 REC’s in oprichting, waarvan bijna alle scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs deel uitmaken. Het gemiddeld aantal scholen per REC ligt tussen de zeven en tien, met een omvang van rond de 1000 leerlingen.28

In het basisonderwijs is in de jaren zeventig en tachtig sprake van schaalverkleining van instellingen als gevolg van het dalende aantal leerlingen en een toenemend aantal scholen. In de jaren tachtig wordt in het kader van de bezuinigingen schaalvergroting nagestreefd. De algemene trend van schaalverkleining blijft echter doorzetten. Eind jaren tachtig en begin jaren negentig wordt verder onderzoek naar de wenselijkheid van en mogelijkheden voor schaalvergroting gedaan. In 1992 start de operatie Toerusting en Bereikbaarheid (T&B); deze heeft een aanzienlijke reductie van het aantal scholen tot gevolg. Van 1991 tot 1996 gaat het om een vermindering van 14% tot ongeveer 7250 scholen (Boef-van der Meulen et al, 1995, p.177).

Omdat hiermee de grenzen van schaalvergroting op schoolniveau lijken te zijn bereikt (zo wordt bijvoorbeeld gesteld in de inleiding van de stimuleringsregeling Bestuurlijke Krachtenbundeling primair onderwijs), wordt de laatste jaren niet meer gestreefd naar grotere instellingen, maar wel naar grotere besturen en grotere bestuurlijke verbanden. In augustus 1997 treedt de stimuleringsregeling bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs (BKB) in werking. Deze regeling geeft een financiële stimulans om op bestuursniveau over te gaan tot fusie of vorming van een samenwerkingsverband van besturen.29 De gedachte daarbij is dat binnen verschillende beleidsdomeinen schaalvoordelen kunnen worden behaald. Door het bundelen van schoolbesturen zou het beleidsvoerend vermogen kunnen worden vergroot en zouden bijvoorbeeld het personeelsbeleid, het materieel beleid en de organisatie van bestuur en management beter kunnen worden aangepakt. Wanneer een samenwerkingsverband wordt gevormd, moeten onderling bindende afspraken worden gemaakt over personeelsbeleid en materieel beleid, maar behouden de deelnemende besturen voor het overige hun zelfstandigheid. Bij een fusie worden alle bestuurlijke verantwoordelijkheden gebundeld.

Om voor toekenning van de middelen voor BKB (jaarlijks ƒ 150.000,-) in aanmerking te komen, moet een bevoegd gezag of een aantal samenwerkende bevoegde gezagsorganen voor ten minste vijf jaar samenwerken en moet de minimale omvang van het samenwerkingsverband tien po-scholen of 2000 leerlingen of 80 formatieplaatsen bevatten. Schoolbesturen kunnen tot en met het schooljaar 2001/2002 van de regeling gebruik maken.

In de schooljaren 1997/1998 en 1998/1999 heeft een vrij groot aantal scholen een beroep gedaan op de regeling, zowel in het verband van fusie als bij vorming van een samenwerkingsverband. In 1997/1998 gaat het om 279 samenwerkingsverbanden en in 1998/1999 om 372. Onder het laatste aantal samenwerkingsverbanden vallen 854 schoolbesturen, 4837 scholen en een miljoen leerlingen. 60% van de scholen valt onder besturen die in het kader van fusie of samenwerking gebruik maken van de regeling bestuurlijke krachtenbundeling. Van alle besturen is eenderde deel betrokken bij een samenwerkings- of fusieverband dat gebruik maakt van de regeling BKB.

Tot slot volgen hier twee tabellen met cijfers over aantallen scholen en besturen, over schoolgrootte en over bestuursomvang. De aantallen besturen en scholen nemen af en de gemiddelde schoolgrootte neemt toe. Ook de omvang van besturen neemt toe, maar er zijn nog steeds veel besturen met één school. Overigens is het aantal leerlingen in het primair onderwijs aan het stijgen. In 2000/2001 gaat het om 1,64 miljoen leerlingen, dat is 50 duizend meer dan in 1995 (Ministerie van OCenW, 2000, 2001a).

Tabel B1: Aantallen scholen (nevenvestigingen niet apart meegeteld) en gemiddelde schoolgrootte (aantallen leerlingen per school) in het primair onderwijs

jaar aantallen scholen gemiddelde schoolgrootte
  bao sbao (v)so bao sbao (v)so
95/96
96/97
97/98
98/99
99/00
00/01
7.320
7.136
7.099
7.078
7.067
7.042
512
488
467
415
376
370
313
312
312
310
310
309
202
210
214
217
218
220
112
114
117
129
138
139
112
118
124
132
140
148

bron: OCenW, 2000, 2001a

Tabel B2: Besturen en bestuursomvang in het primair onderwijs

  1995/1996 2000/2001
aantal besturen 3446 2078
% besturen met één school 63.0 51.0
% besturen met 2-9 scholen 33.5 39.0
% besturen met 10 of meer scholen 3.5 10.0

bron: OCenW, 2000, 2001a

2.1.2 VOORTGEZET ONDERWIJS

Het voortgezet onderwijs bestaat uit het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo), het hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo), het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo), speciaal voortgezet onderwijs-lom (svo-lom) en svo-mlk. De laatste twee bevinden zich een omvormingsproces tot leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (pro). In veel gevallen worden svo-mlk-scholen scholen voor praktijkonderwijs en worden svo-lom-scholen leerwegondersteunend onderwijs. In 2002 wordt het lwoo als hulpstructuur geïntegreerd in de leerwegen van het vmbo en is het dus geen afzonderlijke schoolsoort meer; het praktijkonderwijs blijft dat wel.

In het voortgezet onderwijs is de afgelopen decennia vooral schaalvergroting op instellingsniveau een beleidsthema. Hierbij wordt nagestreefd om scholen samen te voegen tot één nieuwe school met één bestuur. In 1983 wordt een poging tot schaalvergroting gedaan via de HEFvo-operatie, maar die mislukt en wordt in 1987 gestopt. In de jaren daarna blijkt een combinatie van ontwikkelingen samen wel succesvol als het om schaalvergroting gaat. Deze ontwikkelingen zijn: de invoering van de basisvorming, de aanscherping van de opheffingsnorm, de dalende leerlingenaantallen, de stimulering van scholengemeenschapsvorming (onder meer door het bieden van financiële middelen voor meer formatie) en de stimulering van de vorming van brede scholengemeenschappen.

Tabel B3: Aantal scholen voor voortgezet onderwijs vanaf 1992, onderverdeeld naar scholen voor speciaal voortgezet onderwijs, categorale scholen en scholengemeenschappen

  1992 1994 1996 1998 2000
  aantal % aantal % aantal % aantal % aantal %
Svo 294 16.9 292 22.5 291 28.5 286 30.6 248 29.7
Categoraal 790 45.1 371 28.5 188 18.5 141 15.1 89 10.5
Scholengemeenschap31 664 38.0 634 49.0 536 53.0 507 54.3 497 59.8
Totaal 1748 100 1297 100 1015 100 934 100 834 100

bron: OCenW, 2000, bewerkt door de Onderwijsraad

Tabel B4:Typen scholengemeenschappen in aantallen (n) en percentages (%)

  1992 1994 1996 1998 2000
  n % n % n % n % n %
avo-sg (sg mavo en havo en sg avo en vwo) 416 62.7 314 49.5 196 36.6 169 33.3 161 33.4
smalle sg (vbo en avo) 161 24.2 142 22.4 70 13.1 54 10.7 50 10.1
brede sg (vbo, avo en vwo 57 8.6 156 24.6 253 47.2 270 53.3 273 54.9
verticale sg (vo en mbo) 30 4.5 22 3.5 17 3.2 14 2.8 13 2.6
Totaal 664 100 634 100 536 100 507 100 497 100

bron: OCenW, 2000, bewerkt door de Onderwijsraad

In Tabel B3 staat een overzicht van het aantal scholen in het voortgezet onderwijs vanaf het schooljaar 1991-1992.30 Het totale aantal instellingen (vo en svo samen) blijft dalen. Met name het aantal categorale scholen is sterk afgenomen. Het aantal scholengemeenschappen is ook afgenomen, maar het aandeel brede scholengemeenschappen daarbinnen is fors toegenomen; zie daarvoor Tabel B4.

Tabel B5 geeft een beeld van de omvang van scholen en besturen. Het aantal besturen en het aantal scholen is de laatste jaren afgenomen. De gemiddelde schoolgrootte is toegenomen. Met name het aantal categorale scholen is sterk afgenomen. Het aantal scholengemeenschappen is ook afgenomen, maar het aandeel brede scholengemeenschappen daarbinnen is toegenomen. Bestuurlijke schaalvergroting in de zin van fusie komt in het voortgezet onderwijs veel minder voor dan in het primair onderwijs. Vergeleken met het primair onderwijs zijn er ook nog steeds veel scholen voor voortgezet onderwijs die als enige onder een bestuur vallen.

Tabel B5:Aantal scholen, gemiddelde schoolgrootte, aantal besturen en bestuursomvang in het voortgezet onderwijs in 1995/1996 en in 2000/2001, het svo niet meegerekend

  1995/1996 2000/2001
aantal vo-scholen (1996 en 2000) 707 573
gemiddelde schoolgrootte in aantal leerlingen (1996 en 2000) 1170 1437
   schoolgrootte categorale vo-scholen 188 89
   schoolgrootte scholengemeenschappen 519 484
   waarvan bij: - avo-sg 196 161
   - smalle sg 70 50
   - brede sg 253 273
aantal vo-besturen (1995/1996 en 2000/2001) 517 368
% vo-besturen met één school 82.0 83.5
% vo-besturen met meer scholen 18.0 16.5

bron: Bijlage 1 en 2 bij brief van de staatssecretaris over Toetsingskaders ex art 65 en 75 WVO, van 14 mei 2001, kenmerk VO/BOB/2001/15539

De laatste jaren worden ook in het voortgezet onderwijs fusies van en samenwerking tussen schoolbesturen gestimuleerd. Op grond van de stimuleringsmaatregel bestuurlijke krachtenbundeling vo32 komt een bevoegd gezag of een aantal samenwerkende bevoegd gezagsorganen met in totaal 5 vo-scholen of 400 fte’s in aanmerking voor ƒ 100.000,- en tevens een bedrag van ƒ 25.000,- per school. De bedragen worden jaarlijks toegekend, gedurende vier schooljaren met ingang van schooljaar 1998/1999.

Wat betreft bestuurlijke samenwerking gaat het volgens gegevens van het Cfi in 2000/2001 in het voortgezet onderwijs om 55 bestuurlijke samenwerkingsverbanden, waarbij in totaal 168 besturen betrokken zijn.

2.1.3 ANALYSE

Door de schaalvergroting van scholen en besturen is de variëteit aan verschijningsvormen van besturen en hun scholen toegenomen. Elke vorm heeft bepaalde kenmerken en voor- en nadelen. Om daarvan een indruk te krijgen worden in deze paragraaf verschillende van deze vormen geanalyseerd. Het begrippenkader daarvoor is aangegeven in het begin van deze bijlage. Aan de hand van kenmerken van de onderlinge verhoudingen en de complexiteit van de omgeving worden de bestuurlijke vormen getypeerd in termen van pluriformiteit, openheid/geslotenheid en interdependenties. De analyse is toegespitst op vijf vormen: schoolbesturen met één po-school (A), schoolbesturen met meer po-scholen (B), schoolbesturen met één categorale vo-school (C), schoolbesturen met één scholengemeenschap (D) en schoolbesturen met een aantal vo-scholen en/of scholengemeenschappen (D). De analyse is gebaseerd op informatie uit de voorafgaande paragrafen 2.1.1 en 2.1.2, en op gesprekken met schoolbesturen, schoolleiders, wethouders en vertegenwoordigers van besturenorganisaties. De analyses geven min of meer ideaaltypische situaties weer, in de praktijk zijn er per vorm allerlei variaties. Paragraaf 6.1.2 van dit advies is op deze analyse gebaseerd.

SCHOOLBESTUREN MET ÉÉN SCHOOL IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (A)
Bij besturen met één school is het aantal betrokken actoren relatief klein: de bestuursleden, de schoolleiding, leraren, leerlingen en ouders. Vaak zijn er ook relatief weinig verschillen tussen de actoren (bijvoorbeeld qua opvattingen over de school). Door het geringe aantal actoren en de geringe verscheidenheid kunnen de interactiepatronen in het algemeen als relatief eenvoudig getypeerd worden en is onderlinge afstemming vrij makkelijk te realiseren. De mate waarin het schoolbestuur, ouders en leraren feitelijk invloed hebben op de school, verschilt per situatie. In sommige gevallen treedt bijvoorbeeld het bestuur nadrukkelijk op de voorgrond en in het andere geval stuurt het bestuur op afstand, worden veel zaken aan de schoolleiding (directeur, tweehoofdige directie of directeur en adjunct) overgelaten en is de afstand tussen bestuur en leraren relatief groot. Bij sturing op afstand wordt van de schoolleiding verwacht als generalist(en) leiding te geven aan de school. Het voordeel hiervan is dat de schoolleiding ‘de touwtjes in handen heeft’ en de school redelijk autonoom kan functioneren. Een nadeel is echter dat de werkdruk van de schoolleiding vaak relatief hoog is en dat door het gebrek aan impulsen van anderen de schoolleiding een stempel drukt op de school. Naarmate het bestuur, ouders en/of leraren zich explicieter bezig houden met de school is het interactiepatroon complexer. Er moet meer worden geïnvesteerd in consensusvorming. Een voordeel van een actieve en kritische opstelling van bestuur, ouders en leraren is dat ze sparring partner voor de schoolleiding kunnen zijn en de schoolleiding kunnen ondersteunen.

De omgeving van een bestuur met één school is doorgaans vrij overzichtelijk en weinig complex. Bestuur en school hebben beide vrij rechtstreeks met de bestuurlijke omgeving te maken. De schoolleiding is het aanspreekpunt of de schakel tussen school en sociale omgeving. De professionele omgeving bestaat uit scholen van andere besturen en andere instanties. Wel is aannemelijk dat een school die als enige onder een bestuur valt meer concurrentie ondervindt dan scholen die met meer scholen onder een bestuur vallen en bijvoorbeeld op bestuursniveau afspraken hebben gemaakt over hun wervingsgebied.

Op basis van het voorgaande kan geconcludeerd worden dat deze vorm van bestuurlijke inrichting weinig complex is: weinig pluriform, met een vrij gesloten karakter en met verhoudingsgewijs weinig interdependenties. Het aantal actoren en het aantal verschillende actoren is namelijk relatief gering, er zijn minder verschillende opvattingen en belangen en de interactiepatronen zijn relatief eenvoudig. Men is in theorie wel sterk afhankelijk van elkaar, maar in de praktijk is de schoolleiding doorgaans de centrale actor die relatief autonoom opereert. De autonomie van de school is relatief groot. Tegelijkertijd is de vorm ook kwetsbaar, omdat het risico bestaat dat het geringe aantal verschillende actoren elkaar weinig of niet zullen aanvullen. Het beleidsvoerend vermogen is vaak erg afhankelijk van de schoolleiding. Er zijn vergeleken met andere bestuurlijke vormen vaak weinig andere actoren die de schoolleiding kunnen ondersteunen en/of als ‘sparring-partner’ kunnen optreden.

SCHOOLBESTUREN MET MEER SCHOLEN IN HET PRIMAIR ONDERWIJS (B)
Schoolbesturen met meer scholen en de daaronder vallende scholen zelf hebben te maken met meer en meer verschillende actoren dan in de situatie van een bestuur met één school. Immers, de scholen hebben naast hun contacten met scholen van andere besturen ook te maken met de andere scholen van hetzelfde bestuur. Ook zijn er steeds vaker bovenschools managers en meerscholige directeuren (directeuren die directeur zijn van meer scholen tegelijk). De betrokken scholen hebben ten opzichte van elkaar op veel punten een vergelijkbare positie binnen het bestuur. Een belangrijk verschilpunt kan het beleidsvoerend vermogen van de schoolleidingen van de onderscheiden scholen zijn. Hierdoor, en door het grotere aantal actoren en het grotere aantal verschillende actoren (in vergelijking tot een éénpitter), zijn de interactiepatronen verhoudingsgewijs meer complex en vereisen ze meer afstemming en overleg. De afstand tussen het bestuur en de leraren is groter, waardoor de rol van de schoolleiding als schakel tussen het bestuur en leraren belangrijker wordt. In veel gevallen stuurt het bestuur op hoofdlijnen en ligt de uitvoering van het beleid in handen van het bovenschools management (voor schooloverstijgende zaken) en de schoolleidingen (Zie ook hoofdstuk 4 van dit advies). Vergeleken met schoolbesturen met één school is deze vorm minder kwetsbaar. Risico’s kunnen meer worden gespreid. Met de extra laag van bovenschools managers kunnen efficiency-voordelen behaald worden en is het beleidsvoerend vermogen van een school minder afhankelijk van één of twee personen, de schoolleiding. Ook hoeft niet elke schoolleiding telkens het wiel opnieuw uit te vinden, men kan steun vinden bij collegascholen en bij het bovenschools management.

De omgeving van een bestuur met meer scholen is vanuit het perspectief van het bestuur complexer dan bij een bestuur met één school. Vanuit het perspectief van de scholen is de complexiteit van de omgeving min of meer gelijk aan of zelfs geringer dan bij een bestuur met één school. De omgeving is met name minder complex in het geval het bestuur en/of het bovenschools management (een deel van) de contacten met de omgeving voor hun rekening neemt/nemen.

Op grond van het voorgaande kan deze vorm van bestuurlijke inrichting worden getypeerd als een meer complexe vorm: meer pluriform, intern meer open en met meer interdependenties (vergeleken met de vorm van een bestuur met één school). De autonomie van de scholen en hun respectieve schoolleidingen is verhoudingsgewijs geringer, maar de scholen zijn ook minder kwetsbaar, met name vanwege de mogelijkheden voor steun van andere scholen, schoolleiders en bovenschools managers.

SCHOOLBESTUREN MET ÉÉN CATEGORALE SCHOOL IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (C)
Op veel punten lijken de onderlinge verhoudingen op die bij een bestuur met één school in het primair onderwijs. Het aantal actoren en de verschillen tussen actoren zijn op hoofdlijnen vergelijkbaar. Een verschil is dat er in het voortgezet onderwijs meer functies zijn en dat leraren in verschillende vakken lesgeven. Ook anders dan in het primair onderwijs heeft een ‘éénpitter’ in het voortgezet onderwijs vaak een wat omvangrijker schoolleiding: een (klein) team dat uit meer leidinggevenden bestaat. Een voordeel hiervan is dat leidinggevende taken kunnen worden verdeeld.

De omgeving van een schoolbestuur met één vo-school is op hoofdlijnen vergelijkbaar met de situatie van een bestuur met één po-school. Een verschil is dat de component ‘sociale omgeving’ in het voortgezet onderwijs een andere rol speelt dan in het primair onderwijs, omdat het wervingsgebied van de vo-school niet beperkt is tot de buurt of wijk. De ouderparticipatie in de school is vaak kleiner dan in het po.

Geconcludeerd kan worden dat deze vorm van bestuurlijke inrichting over het geheel genomen vergelijkbaar is met de situatie van een bestuur met één school in het primair onderwijs: weinig pluriform, een vrij gesloten karakter en verhoudingsgewijs weinig interdependenties. Verschillen zitten in het grotere aantal functies in een vo-school, de wat omvangrijker schoolleiding en de verhoudingsgewijs geringere impact van de sociale omgeving.

SCHOOLBESTUREN MET ÉÉN SCHOLENGEMEENSCHAP IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS (D)
Bij een schoolbestuur met één scholengemeenschap is het aantal actoren groter en meer verschillend dan bij een bestuur met één categorale school. Er zijn immers meer schoolsoorten en de schoolleiding is vaak omvangrijker omdat er afdelingsmanagers en/of locatiemanagers zijn. De schoolsoorten zijn op veel punten vergelijkbaar qua positie binnen de scholengemeenschap, maar er zijn ook verschillen vanwege verschillen in het onderwijsaanbod, de inrichting van de lokalen, het type leerlingen, de leraren, de soort externe contacten en dergelijke. Ook zal het beleidsvoerend vermogen van de schoolleiding van de onderscheiden schoolsoorten (afdelingsmanagers/ locatiemanagers) verschillen. Doordat er meer en meer verschillende typen actoren aanwezig zijn, zijn er meer meningen, opvattingen en belangen die eventueel tegenstrijdig kunnen zijn.

In veel gevallen heeft de scholengemeenschap een redelijke mate van autonomie ten opzichte van het bestuur, met name wanneer het bestuur op hoofdlijnen stuurt en de uitvoering van het beleid aan de schoolleiding overlaat. Mutatis mutandis geldt dit voor de relatie tussen de centrale leiding en de afdelingsmanagers/locatiemanagers. Net als bij andere bestuurlijke vormen heeft de schoolleiding een sleutelrol, maar omdat de schoolleiding uit meer personen bestaat is men minder kwetsbaar dan bij een kleiner management; het beleidsvoerend vermogen is niet afhankelijk van één of twee personen.

De omgeving van een bestuur met één scholengemeenschap is complexer dan bij een bestuur met één categorale vo-school. Onder meer speelt mee dat een scholengemeenschap - en zeker een brede scholengemeenschap - vanwege de diverse schooltypen met meer regelgeving te maken heeft. De sociale omgeving en de professionele omgeving zijn meer divers dan bij een bestuur met een categorale vo-school, maar de competitieve omgeving is vergelijkbaar.

De conclusie is dat deze vorm van bestuurlijke inrichting relatief complex is: tamelijk pluriform, redelijk open en met vrij sterke interdependenties. De kwetsbaarheid wordt verminderd doordat verschillende actoren elkaar kunnen aanvullen en/of versterken. Dit kan wel ten koste gaan van de autonomie van de betrokkenen.

SCHOOLBESTUREN MET EEN GROEP SCHOLEN EN/OF SCHOLENGEMEENSCHAPPEN (E)
Deze vorm van een schoolbestuur met een groep scholen en/of scholengemeenschappen heeft in de praktijk allerlei verschijningsvormen. De scholen en/of scholengemeenschappen die onder het bestuur vallen kunnen zowel categorale scholen zijn als smalle en brede scholengemeenschappen. In een aantal gevallen is sprake van een ‘geclusterde’ structuur in de zin dat een aantal scholen(gemeenschappen) gegroepeerd zijn tot een scholengroep die als groep vervolgens onder het bestuur valt. (Dit kan verband houden met de wijze van bekostiging, zie paragraaf 6.1.3 van dit advies). In sommige gevallen is het bestuur omgevormd tot een raad van toezicht met daaronder een college van bestuur of centrale directie. Meestal is er een bestuursbureau dat zowel het bestuur als de scholen ondersteunt.

In alle gevallen zijn bij deze vorm veel en veel diverse actoren betrokken, doorgaans in een (sterk) gelaagde structuur waarbinnen tussenlagen de schakels vormen tussen hogere en lagere lagen. De interactiepatronen zijn hierdoor complex. Tussen het bestuur en de schoolleidingen is meestal een redelijk grote afstand. Tussen het bestuur en de leraren is sprake van een zeer grote afstand. Ook de afstand tussen centrale directie en leraren kan groot zijn.

Tussen bestuur en management zijn er doorgaans wel duidelijke afspraken over de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. In een aantal gevallen is er een duidelijke invloed van het bestuur op het beleid van scholen. Dit wil niet zeggen dat de scholen geen eigen beleidsruimte hebben, maar deze wordt wel gevormd door de kaders die het bestuur aangeeft. De centrale directies en schoolleiders houden zich bezig met de uitvoering van het beleid dat door het bestuur is geformuleerd en tevens met het eigen te formuleren en uit te voeren schoolbeleid. Soms kan er een spanning zijn tussen de ruimte die de school van het bestuur krijgt en de ruimte die de school zou willen. Schoolleiders met veel beleidsvoerend vermogen kunnen het gevoel hebben te zeer te worden ingeperkt; anderen zouden wellicht meer sturing wensen. De kunst van het bestuur is om daarmee om te gaan. Een knelpunt kan zijn om vanaf een lager managementniveau invloed te hebben op bestuursbeslissingen. Die invloed loopt immers niet direct maar via allerlei tussenlagen. Ook kan het moeilijk zijn om binnen een dergelijk groot, gedifferentieerd en gelaagd verband consensus te verkrijgen. Een voordeel kan echter liggen in een grotere efficiency.

Vanuit het perspectief van de scholen is de bestuurlijke omgeving complex. De scholen hebben te maken met dezelfde regels waar scholen die als enige onder een bestuur vallen ook mee te maken hebben, maar daarnaast ook met regels die door het schoolbestuur en/of de centrale directie worden opgesteld. De sociale en professionele omgeving is vergelijkbaar met die van besturen met een scholengemeenschap, zij het dat de schaal nu groter is. De competitieve omgeving kan wat anders van karakter zijn, omdat bij een school die onder een bestuur met meer scholen valt, een deel van de competitie wordt ‘uitgeschakeld’ omdat het collega-scholen van het bestuur zijn.

Geconcludeerd kan worden dat bij deze vorm van bestuurlijke inrichting duidelijk sprake is van pluriformiteit. Er zijn veel verschillende opvattingen en belangen. Dit kan de sturing bemoeilijken, maar aan de andere kant zijn er veel mogelijkheden voor onderlinge ondersteuning en wederzijdse aanvulling. Dit maakt deze vorm van bestuurlijke inrichting minder kwetsbaar dan een kleiner verband. Verder kan deze vorm als open worden getypeerd. Er zijn ook veel interdependenties tussen actoren. Deze kunnen balans brengen in de pluriforme en open organisatie. Een nadeel daarvan is dat door de wederzijdse afhankelijkheden de betrokken actoren relatief weinig bewegingsvrijheid hebben.

Bijlage 2.2 Samenwerkingsvormen

In deze bijlage 2.2 worden eerst verschillende soorten samenwerking beschreven. Het gaat om samenwerking van het primair en/of voortgezet onderwijs met andere onderwijspartners (2.2.1) en tussen primair en/of voortgezet onderwijs en andere partners dan onderwijs (2.2.2). Daarna volgt een analyse van die samenwerkingsvormen (2.2.3). Paragraaf 6.1.4 van dit advies is gebaseerd op deze bijlage 2.2.

2.2.1 SAMENWERKING BINNEN HET ONDERWIJS

In deze paragraaf worden beschreven: samenwerking in het kader van bestuurlijke krachtenbundeling, samenwerking in het kader van Weer Samen Naar School (WSNS), samenwerking in het kader van havo/vwo-netwerken en vmbo-netwerken, samenwerking tussen vmbo en svo in het kader van de zorgstructuur, samenwerking tussen vmbo en secundair beroepsonderwijs, en samenwerking tussen vo-scholen en lerarenopleidingen in het kader van Educatief Partnerschap.

SAMENWERKING VAN BESTUREN IN HET KADER VAN DE REGELING BESTUURLIJKE KRACHTENBUNDELING
Zowel in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs werken besturen steeds vaker met elkaar samen. Een toenemend aantal samenwerkingsverbanden doet een beroep op de stimuleringsregeling bestuurlijke krachtenbundeling (voor beide sectoren is er een eigen regeling; zie bijlage 2.1). Wanneer men een samenwerkingsverband vormt moet men afspraken maken over samenwerking op personeel en materieel vlak. Het geld dat men in het kader van bestuurlijke krachtenbundeling ontvangt kan men op verschillende manieren gebruiken, zowel op onderwijsinhoudelijk vlak als in de bestuurlijk-organisatorische samenwerking. Het onderstaande voorbeeld gaat over onderwijsinhoudelijke samenwerking.

Panta Rhei is een stichting van vier samenwerkende basisscholen in Helmond. Met behoud van de eigen identiteit en sfeer binnen de school, worden kennis, vaardigheden en netwerken gebundeld. Het uitgangspunt hierbij is dat scholen elkaar aanvullen om de kwaliteit van het basisonderwijs te verbeteren. De bestuursstructuur is eenvoudig; de vier betrokken directeuren vormen samen met vier bestuursleden van de schoolbesturen het stichtingsbestuur. Dit stichtingsbestuur houdt zich alleen bezig met een onderwijsinhoudelijke samenwerking. Elk betrokken bevoegd gezagsorgaan behoudt dus zijn positie als werkgever. Panta Rhei is binnen het kader van bestuurlijke schaalvergroting gericht op de kwaliteitsverbetering van de betrokken scholen en is niet zo zeer gericht op het behalen van schaalvergrotingsvoordelen en het vermijden van risico’s. Speerpunten in het beleid van Panta Rhei zijn: verantwoording afleggen over de kwaliteit van het onderwijs aan ouders, onderwijskansenbeleid, onderwijs aan het jonge kind (waaronder aandacht wordt besteed aan taalbeleid en ict) en integraal personeelsbeleid. Naast het speerpuntenbeleid heeft Panta Rhei een eigen opleidingscentrum opgericht om alle 130 personeelsleden op het gebied van ICT te scholen zodat zij in het bezit komen van het ‘digitaal rijbewijs onderwijs’. Ook kunnen ouders van leerlingen van dit opleidingscentrum gebruik maken. Het samenwerkingsverband heeft voor het schooljaar 2000/2001 een beroep gedaan op de stimuleringsregeling van het ministerie. De middelen die de school in het kader van deze regeling ontvangt, worden gebruikt voor de bovengenoemde onderwerpen en het opleidingscentrum. Een positief effect van de samenwerking zijn de korte lijnen tussen de stichting en de scholen (bron: Brochure Panta Rhei, 2000).

SAMENWERKING IN HET KADER VAN WEER SAMEN NAAR SCHOOL
Met het Weer Samen Naar School-beleid wordt beoogd de zorg voor leerlingen met bepaalde leer- of opvoedingsproblemen binnen de basisschool te verbeteren, zodat minder van deze leerlingen hoeven te worden verwezen naar speciale scholen voor basisonderwijs. Om dit beleid gestalte te geven zijn scholen voor basisonderwijs en scholen voor speciaal basisonderwijs aangesloten bij samenwerkingsbanden WSNS. Binnen zo’n samenwerkingsverband moeten basisscholen en scholen voor speciaal basisonderwijs onderlinge afspraken maken over de opvang van leerlingen met specifieke leer- of opvoedingsproblemen.

Ieder samenwerkingsverband heeft een coördinator en een centrale dienst. De coördinator heeft in de meeste gevallen een onderwijsachtergrond (basisonderwijs, speciaal basisonderwijs of schoolbegeleidingsdienst). Een groot deel van de coördinatoren moet zijn tijd verdelen over beheers- en zorginhoudelijke taken. De centrale dienst vormt het administratief uitvoeringsorgaan en verdeelt de middelen. Naast de coördinator en de centrale dienst zijn er binnen het samenwerkingsverband en de school verschillende zorgfunctionarissen actief. In het samenwerkingsverband komt met name de (preventieve) ambulante begeleider veel voor. In bijna alle scholen is een interne begeleider aanwezig.

Op 1 oktober 2000 waren er 248 samenwerkingsverbanden. Een samenwerkingsverband telt gemiddeld 29,9 scholen: 28,4 basisscholen en 1,5 scholen voor speciaal basisonderwijs. Het gemiddeld aantal leerlingen per samenwerkingsverband bedroeg 6643, van wie 6235 op de basisscholen en 208 op de speciale scholen voor basisonderwijs (OCenW, 2001b). Uit het PMPO-rapport De stand van zaken in de WSNS-samenwerkingsverbanden in het schooljaar 1999/2000 (PMPO, 2000) blijkt dat de samenwerkingsverbanden voor hun bestuurlijke vormgeving vooral kiezen voor lichtere bestuurlijke constructies zoals overeenkomsten en federaties. Ongeveer een vijfde deel van de samenwerkingsverbanden werkt op basis van een overeenkomst en tweederde werkt met een federatief model. Minder vaak komen het model ‘federatie plus’ en het één-bestuursmodel voor.

Overigens hangt de eerder genoemde bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs samen met de WSNS-samenwerkingsverbanden (Annevelink, Witziers & Bosker, 2000). De meeste WSNS-samenwerkingsverbanden zijn interzuilair. Bestuurlijke krachtenbundeling (BKB) vindt in de meeste gevallen plaats binnen een bepaalde zuil, omdat men vindt dat het maken van afspraken over personeelsbeleid, materieel beleid en de organisatie van het bestuur en management, makkelijker is te realiseren binnen één zuil dan tussen zuilen. In een aantal gevallen combineert men WSNS en BKB door binnen de grenzen van een WSNS-samenwerkingsverband de krachten te bundelen van een aantal besturen van dezelfde denominatie. De combinatie van inhoudelijke samenwerking en bestuurlijke samenwerking die op deze wijze wordt gerealiseerd levert zowel van uit het perspectief van WSNS als vanuit dat van BKB onder meer bestuurlijke voordelen op in die zin dat besluitvorming, coördinatie en overleg in principe beter en makkelijker kunnen verlopen.

SAMENWERKING IN HET KADER VAN HAVO/VWO-NETWERKEN EN VMBO-NETWERKEN
Ter bevordering van het schoolontwikkelingsproces in de Tweede Fase van het voortgezet onderwijs zijn in opdracht van het ministerie netwerken havo/vwo gestart. De gedachte achter deze netwerken is om in plaats van het traditionele aanbod van cursussen en trainingen, netwerken van leraren op te zetten die als steun kunnen dienen bij het vormgeven van onderwijsvernieuwingen. Via de netwerken kunnen ervaringen en deskundigheid tussen leden worden uitgewisseld. In totaal zijn er ruim zestig netwerken gerealiseerd. Bij het merendeel daarvan lag het initiatief tot vorming van het netwerk bij de scholen, enkele zijn geïnitieerd door het PMVO en het ministerie van OCenW. De netwerken zijn gesubsidieerd door het ministerie van OCenW. Deze subsidie is inmiddels gestopt, maar een aantal netwerken bestaat desalniettemin nog.

De netwerken hebben geen bevoegdheden en kennen geen juridische constructie. Veel van de netwerken havo/vwo hadden/hebben betrekking op onderwijskundige thema’s die met de Tweede Fase en het studiehuis te maken hebben. Voorbeelden hiervan zijn: didactiek van het studiehuis, materiaalontwikkeling, management en schoolontwikkeling en ICT. Verder zijn er aansluitingsnetwerken waarbinnen scholen voor voortgezet onderwijs samenwerken met instellingen voor hoger onderwijs, multifunctionele netwerken (netwerk die binnen een bepaalde regio, op alle niveaus, aan veel verschillende thema’s werken), besloten netwerken (netwerken op basis van een religieuze grondslag of onderwijsvisie) en hybride-netwerken (mengvormen van een netwerk met een experimenteel karakter en een ‘gewoon’ netwerk waarin het collegiaal leren centraal staat).

Een voorbeeld van een multifunctioneel netwerk is het Netwerk Zeeland. Toen het netwerk startte, werkten schoolleiders, mentoren en leraren samen aan verschillende thema’s. Het overkoepelende thema was de inrichting van de Tweede Fase van het Studiehuis. Drijfveer voor scholen om aan het netwerk deel te nemen was de gedachte dat zij niet zelf het wiel hoefden uit te vinden en van elkaar konden leren en ondersteunen bij de invoering van de tweede fase. Volgens de deelnemers levert het netwerk niet alleen concrete producten op zoals: een studiewijzer, een wegwijzer voor samenwerkend leren en een boekje over vaardigheidsonderwijs, maar is het netwerk ook een goede leeromgeving waarbinnen ruimte is voor feedback, ondersteuning en reflectie op de eigen schoolcultuur (bron: PMVO, 2000).

In het verlengde van de netwerken havo/vwo zijn in het schooljaar 1999/2000 vmbo-netwerken gestart. Net als bij de netwerken havo/vwo is het bij de vmbo-netwerken de bedoeling scholen ondersteuning te bieden bij de invoering van de vernieuwingen, in dit geval in het vmbo. In de netwerken houdt men zich onder meer bezig met onderwijskundige vernieuwing, activerende didactiek en de rol van de leraar daarbij, leren leren, doorlopende leerlijnen, het invoeren van kernteams en het uitbouwen van samenwerking met partners in andere onderwijssectoren.

SAMENWERKING TUSSEN VMBO EN SPECIAAL VOORTGEZET ONDERWIJS (SVO) IN HET KADER VAN DE ZORGSTRUCTUUR
Een met de samenwerking in het kader van WSNS vergelijkbare samenwerking is die tussen vmbo en speciaal voortgezet onderwijs (svo) in het kader van de zorgstructuur. Deze vorm van samenwerking ligt in het verlengde van de genoemde vmbo-netwerken. De achtergrond van de samenwerkingsverbanden ligt ook in de samenvoeging van vbo en mavo tot vmbo. Daarbij is via regelgeving voorzien in leerwegen, leerwegondersteunend onderwijs, praktijkonderwijs en de verplichting voor scholen om deel te nemen aan een samenwerkingsverband. Het streven is zoveel mogelijk leerlingen de leerwegen van het vmbo met goed gevolg te laten voltooien. Voor zover leerlingen orthopedagogische of orthodidactische hulp nodig hebben, moet de in het svo aanwezige deskundigheid worden ingezet. Deze samenwerking tussen vmbo en svo moet onder meer leiden tot een afremming van de groei van het speciaal onderwijs. De samenwerkingsverbanden hebben een verschillende omvang in aantallen scholen en aantallen leerlingen. Ook de samenstelling van de samenwerkingsverbanden varieert.

Een voorbeeld van samenwerking tussen vmbo en speciaal voortgezet onderwijs is de Stichting zorgstructuur voortgezet onderwijs IJssel-Vecht. Deze stichting heeft een dienst opgezet waaraan personeel is verbonden. Dit personeel is werkzaam in een samenwerkingsverband dat ervoor moet zorgen dat de opbouw van de zorgstructuur binnen de scholen gestalte krijgt. Het samenwerkingsverband onderhoudt contacten met de scholen, via de permanente commissie leerlingenzorg (pcl), en met gemeenten met betrekking tot de financiering van huisvesting van het ortho-pedagogisch en didactisch centrum (opdc) en de opvang van voortijdige schoolverlaters. Het belangrijkste doel van het samenwerkingsverband is de verhoging van de zorgkwaliteit van de individuele scholen (bron: Uitleg, VMBO Centraal, 31 januari 2001).

SAMENWERKING TUSSEN VMBO EN SECUNDAIR BEROEPSONDERWIJS
Samenwerking tussen scholen voor het vmbo en het secundair beroepsonderwijs komt momenteel op eigen initiatief tot stand en kan inhoudelijk of organisatorisch van aard zijn of betrekking hebben op de huisvesting. De samenwerking kan op verschillende manieren gestalte krijgen. Ten eerste kunnen vmbo-scholen hun technische opleiding fysiek onderbrengen bij een regionaal opleidingscentrum. Dit houdt in dat bepaalde voorzieningen gezamenlijk gebruikt worden; samenwerking krijgt op deze manier een facilitair karakter. Ten tweede is uitwisseling van leraren van een vmbo-school en een roc mogelijk. Dit gebeurt via detachering waardoor de rechtspositie van de leraar hetzelfde blijft. Ten derde kan een school voor vmbo ook kiezen voor fusie met een bve-instelling waar al voortgezet onderwijs wordt gegeven. Het personeel kan dan kiezen voor welk type onderwijs hij/zij wil worden ingezet. Dit betekent dat de betreffende leraar ook een keuze moet maken voor de CAO van het vo of die van de bve-sector.

In Den Helder is een samenwerkingsverband opgericht waarbij de afdeling techniek van een vmboschool en de afdeling techniek van het mbo één gebouw delen. Het voordeel van zo’n samenwerking is het kunnen delen van de (dure) praktijklokalen en een gezamenlijke inkoop van materialen. Ook wordt (langzaam) toegewerkt naar een onderwijsinhoudelijke samenwerking. Waar dat mogelijk is, wordt leerstof van het mbo behandeld in het vmbo (om ervoor te zorgen dat de overlap eruit wordt gehaald). In dit samenwerkingsverband ligt het accent op het bevorderen van de beroepsgerichte kolom. Dit wil zeggen dat een doorlopende leerlijn tussen het vmbo, het mbo en het hbo wordt gecreëerd (bron: Uitleg, 14 maart 2001).

In de regio Rijnmond hebben een vmbo-school en een bve-instelling gezamenlijk het initiatief genomen tot samenwerking waarbij vooral inhoudelijke doelstellingen een rol spelen. Een gedeelde (nieuwe) inhoudelijke visie op de pedagogische en didactische aanpak in het vmbo én de bveinstelling zou op de lange termijn het resultaat moeten laten zien dat er één beroepskolom ontstaat met goede aansluitingen tussen het vmbo, het mbo en het hbo. Een doorlopende leerlijn tussen de verschillende onderwijsinstellingen bevordert de loopbaanmogelijkheden van leerlingen. (bron: Uitleg, VMBO Centraal, 4 april 2001).

In Groningen-Stadskanaal-Appingedam (Zuidoost-Groningen) werken het vmbo en het secundair beroepsonderwijs samen om een doorlopende, verticale leerlijn te realiseren en vanwege organisatorische redenen. In dit gebied zijn er voor het vmbo maar weinig andere vo-scholen om mee samen te werken. Hierdoor, en doordat bij de invoering van het vmbo kleine afdelingen gesloten moesten worden, is men min of meer gedwongen geweest om een samenwerking tot stand te brengen tussen de scholengemeenschap (incl. een vbo-afdeling), een school voor het vmbo en een mbo-instelling. (bron: Uitleg, 14 maart 2001).

In 2002 moeten alle vmbo-scholen samenwerken met de regionale opleidingscentra in hun regio.33 Doelstelling van de samenwerking is om via aansluitingsprojecten de overgang tussen het vmbo en het secundair beroepsonderwijs goed te laten verlopen, zodat er een doorlopende leerlijn ontstaat. Er zijn diverse aansluitingsprojecten gestart. Van de roc’s is 90% en van de vmbo-scholen is 70% bij zo’n aansluitingsproject betrokken. Het ministerie van OCenW heeft extra geld uitgetrokken voor deze projecten.

SAMENWERKING TUSSEN VO-SCHOLEN EN LERARENOPLEIDINGEN IN HET KADER VAN EDUCATIEF PARTNERSCHAP
De tweedegraads lerarenopleidingen hebben in 1999 door middel van een gezamenlijk plan, het initiatief genomen tot het zogeheten Educatief Partnerschap: het opzetten van samenwerkingsrelaties tussen lerarenopleidingen en vo-scholen en roc’s. Beoogd wordt in totaal 140 samenwerkingsovereenkomsten te sluiten: te weten 105 met vo-scholen en 35 met roc’s. De inhoud van deze samenwerkingsverbanden kan variëren. In een samenwerkingsovereenkomst worden in ieder geval afspraken gemaakt over zaken zoals: het duaal en initieel opleiden van leraren voor de school, het deelnemen van onderwijspersoneel aan urgentieprogramma’s (bedoeld om het acute tekort aan leraren te bestrijden) en het professionaliseren van leraren. Het ondersteunen van scholen bij de invoering van onderwijsvernieuwingen kan hieraan worden toegevoegd.

Er kunnen verschillende redenen worden genoemd voor samenwerking tussen vo-scholen en instellingen voor hoger onderwijs. Ten eerste kan door samenwerking beter worden nagegaan welke specifieke wensen en behoeften scholen voor voortgezet onderwijs en instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie hebben op het terrein van het opleiden van leraren. Ten tweede kan worden nagegaan welke juridische status en bestuurlijke vormen voor de samenwerking passen bij de inhoud en de aard van de samenwerking. Tot slot kan via samenwerkingsverbanden een netwerk van lerarenopleidingen en scholen worden opgebouwd, waardoor meer mogelijkheden ontstaan voor de ontwikkeling van duale initiële opleidingen, urgentieprogramma’s en innovatie- en professionaliseringsprojecten.

Een voorbeeld van deze vorm van samenwerking is het samenwerkingsverband tussen vier scholen voor voortgezet onderwijs in de regio Gelderland en het Instituut voor Leraar en School (ILS).34 Dit samenwerkingsverband wil in een pilot de begeleiding-op-de-werkplek van beginnende, zelfstandige leraren verkennen en daarbij de ontwikkeling in de richting van een expertisecentrum en opleidingsschool inzetten. Het uitgangspunt hierbij is dat er meer congruentie komt tussen de school en de opleiding. Het is de bedoeling dat er een blauwdruk wordt ontwikkeld waarin een aantal condities wordt geformuleerd. Deze blauwdruk is een handreiking voor scholen om een krachtige leeromgeving voor beginnende, zelfstandige leraren te creëren. De condities hebben betrekking op: 1. een nieuwe inrichting van de leerroute, 2. een begeleidingsmodel over het leren op de werkplek, 3. randvoorwaarden op de school en 4. randvoorwaarden op de lerarenopleiding. De pilot is in de loop van 2001 van start gegaan; in september 2001 hebben de vier betrokken scholen voor voortgezet onderwijs hun keuzen ten aanzien van de invulling van de blauwdruk bekend gemaakt. (Bron: Telefonisch interview met de Hogeschool Arnhem en Nijmegen)

Een ander voorbeeld is de regionale samenwerking tussen scholen voor voortgezet onderwijs in Noord-Nederland en de tweedegraads lerarenopleiding van de Noordelijke Hogeschool Leeuwarden (NHL) en de universitaire lerarenopleiding van de Universiteit Groningen. Deze samenwerking komt voort uit de gedachte dat een herbezinning op de taakverdeling tussen opleiding en school wenselijk is. Het plan is om met ‘opleiders in de school’ te gaan werken: leraren die zich in de school gaan bezig houden met de professionele ontwikkeling van leraren in opleiding (lio’s), zij-instromers, leraren die zich willen ontwikkelen tot expert leraar, beginnende leraren en invalleerkrachten Om de ‘opleiders in de school’ voor te bereiden op hun taak is in maart 2001 als pilot de cursus ‘Samen-scholing’ van start gegaan. Tot nu toe hebben zeven scholen aan deze pilot deelgenomen. (Bron: Telefonisch interview met de Noordelijke Hogeschool Leeuwarden)

2.2.2 SAMENWERKING TUSSEN PRIMAIR EN/OF VOORTGEZET ONDERWIJS EN ANDERE PARTNERS DAN ONDERWIJS

In deze paragraaf worden verschillende vormen van samenwerking tussen onderwijs en andere sectoren in drie groepen besproken. De eerste groep betreft samenwerking in het kader van het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden (A). De tweede groep betreft samenwerking in het kader van onderwijsondersteuning (B). De derde groep betreft publiek-private samenwerking (C).

A SAMENWERKING IN HET KADER VAN VOORKOMEN EN BESTRIJDING VAN ONDERWIJSACHTERSTANDEN
De samenwerkingsvormen die hier worden beschreven zijn feitelijk moeilijk van elkaar te scheiden. De brede school en de veilige school zijn beide gerelateerd aan het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA). De voor- en vroegschoolse educatie wordt in 2002 in het GOA ondergebracht. Ook de brede school en buitenschoolse activiteiten zijn aan elkaar verwant.

GEMEENTELIJK ONDERWIJSACHTERSTANDENBELEID
Het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (GOA-beleid) is lokaal beleid dat gericht is op het creëren van kansen voor kinderen uit achterstandsgroepen en het voorkómen en bestrijden van onderwijsachterstanden. In de wet Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (1997) is geregeld dat gemeenten en scholen zich gezamenlijk moeten inspannen om onderwijsachterstanden te bestrijden. Het kader voor het GOA-beleid wordt door de rijksoverheid beschreven in het Landelijk Beleidskader (LBK). Aan de hand van het LBK stellen gemeenten voor een periode van 4 jaar een onderwijsachterstandenplan op. In dit plan worden beslissingen vastgelegd, die in het op overeenstemming gericht overleg (oogo) met gemeente, scholen en andere instellingen zijn overeengekomen. Voor de uitvoering van dat plan wordt op lokaal niveau samengewerkt met verschillende instellingen buiten de school, bijvoorbeeld op het gebied van jeugdhulpverlening, welzijn, gezondheidszorg en voorschoolse opvang. Hieronder volgen vier voorbeelden:

Een voorbeeld van samenwerking tussen onderwijs en jeugdzorg is het Time-out project voor tijdelijke schooluitvallers in Amsterdam. In het Time-outproject (TOP) kunnen leerlingen die tijdelijk van school worden verwijderd voor maximaal drie maanden geplaatst worden in een bovenschoolse voorziening die door jeugdzorg wordt verzorgd. Het TOP bestaat sinds het schooljaar 1997/98 op 3 locaties, met elk een capaciteit van 12 plaatsen. Jaarlijks maken tussen de 80 en 90 leerlingen gebruik van deze voorziening. Het TOP is een uitvloeisel van het ‘protocol leerplicht en schoolverzuim’ waarin de gemeente met alle schoolbesturen dezelfde afspraken heeft gemaakt over verzuimbestrijding.
Bijzonder aan de samenwerking is dat het initiatief bij de school ligt. De school bepaalt welke leerlingen, op grond van een aantal criteria, in het TOP wordt geplaatst. In dit verband moet de school goed op de hoogte zijn van wat de leerling wil en welke problemen de leerling heeft. Van de dienstverlenende instantie wordt verwacht dat zij kennis heeft van en over onderwijs (bron: Informatiebrochure van de Stuurgroep Landelijk Platform Jeugdzorg, Zaandam, z.j.).

Een voorbeeld van structurele samenwerking tussen onderwijs en jeugdzorg vormen de zogeheten Preventie-units in het voortgezet onderwijs in Groningen en omstreken. Bij deze samenwerking functioneren preventie-teams als zorgteams rond de school. Deze teams bepalen welke zorg leerlingen met leer- en ontwikkelingsstoornissen of met gedragsproblemen nodig hebben. In het team zitten vertegenwoordigers van zowel de school als van de jeugdzorg. Ook de leerplichtambtenaar kan deel uit maken van het team. Leerlingen met psycho-sociale problemen en randgroepjongeren krijgen zo directe hulp en begeleiding (bron: Opgroeien in de stad. Nota Integraal Jeugdbeleid, Groningen 2000).

Een derde voorbeeld in het kader van gemeentelijk beleid is samenwerking tussen gemeenten om de uitvoering van de leerplicht beter op elkaar af te stemmen. Om de aanpak van voortijdige schoolverlaters te verbeteren is het van belang dat de uitvoering van de leerplicht regionaal (gemeente-overstijgend) wordt aangepakt. Concreet betekent dit dat leerplichtambtenaren van verschillende gemeenten samenwerken waardoor meer uniformiteit ontstaat in de behandeling van leerplichtzaken en rechtsongelijkheid tussen leerlingen kan worden voorkomen. In 1999 zijn de Regionale Meld- en Coördinatiepunten een structureel onderdeel in het beleid voor opvang van voortijdige schoolverlaters geworden. Scholen ervaren de regionale aanpak als efficiënt omdat de aanmelding van leerlingen centraal is geregeld. Er is echter niet één specifieke succesvolle aanpak voor de regionalisering van leerplichttaken. Differentiatie (naar schaal, wensen en mogelijkheden) is wenselijk om keuzes te kunnen maken op welke onderdelen van leerplichttaken men regionaal wil samenwerken (bron: Sardes Bulletin, 2000, jrg.5, nr.2).

Om risicoleerlingen extra zorg en begeleiding te bieden werken gemeenten, vo-scholen en het roc Friese Poort samen. Een begeleidingscommissie, bestaande uit: de GGD, GGZ, Stichting Jeugdzorg, Maatschappelijk Werk, speciaal voortgezet onderwijs en een leerplichtambtenaar, beoordeelt de aanvragen voor opvang van de risicoleerlingen en stelt per leerling een plan op om ervoor te zorgen dat de leerling weer wordt teruggeplaatst in het reguliere onderwijs. Op de school wordt een zorgcoördinator aangewezen. Vertegenwoordigers van de gemeente, de school en het roc vormen samen een beleidsgroep en bekijken of het project waarmaakt waarvoor het is bedoeld (bron: BVE Radius, januari 2001, nr.5).

BREDE SCHOOL35
De brede school is gerelateerd aan het GOA en lokaal onderwijsbeleid. Een brede school is een netwerk van verschillende voorzieningen die samen streven naar een actieve deelname van kinderen aan verschillende facetten van de samenleving. Redenen voor het opzetten van een brede school kunnen variëren. Doelstellingen van de brede school zijn vaak: het bevorderen dat kinderen een goede dagindeling hebben, onderwijsachterstanden van kinderen bestrijden en het vergroten van sociale competenties van kinderen. De brede school is een initiatief dat vanuit verwante beleidsterreinen op lokaal niveau tot ontwikkeling is gekomen. Het netwerk van betrokken instanties varieert in samenstelling. Partners in het netwerk kunnen naast ouders en de gemeente onder meer zijn: de peuterspeelzaal, het buurthuis, het welzijnswerk, instellingen voor kunst en cultuur, de politie, sportverenigingen, instellingen voor opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering, maatschappelijk werk en instellingen voor de gezondheidszorg, bibliotheken, instellingen voor sociaal-cultureel werk, kinderopvang, de speeltuin en ook arbeidsvoorziening. Vanuit de rijksoverheid worden ter ondersteuning regelgeving en voorlichting ingezet. Ook spelen landelijke steunfuncties zoals het PMPO, het NIZW, FORUM, de LPC en Sardes een belangrijke rol bij het opzetten van de brede school. Op dit moment is onduidelijk welke succesfactoren bijdragen aan de ontwikkeling van de brede scholen.

Een voorbeeld van een brede school is De Grote Beemd in Tilburg. Dit is een multifunctioneel onderwijscomplex dat huisvesting biedt aan drie basisscholen en zes wijkvoorzieningen, zoals: een opleiding voor volwassenen, kinderopvang, Thuiszorg, een praktijk voor logopedie, peuterspeelzaalwerk en kinderopvang en ten slotte de GGD. Zowel de basisscholen als de wijkvoorzieningen zijn ondergebracht in één gebouw. Dit leidt tot een grotere toegankelijkheid voor alle bewoners in de wijk waardoor tevens de kwaliteit van de wijk in het algemeen toeneemt en tot een efficiënt gebruik van faciliteiten en ruimten. Ook kunnen de basisscholen en de andere voorzieningen gezamenlijk zaken aanpakken die de school alleen niet kan oplossen. De samenwerking tussen de drie scholen is begonnen met het gemeenschappelijk gebruik van de mediatheek en de orthoteek. Wellicht dat in de toekomst uitwisseling van onderwijsprogramma’s, het delen van kennis, het facilitair beheer en het gezamenlijk gebruik van ruimten ook tot de mogelijkheden van samenwerking gaat horen. Naast de genoemde voorzieningen werkt de brede school ook samen met andere organisaties, die culturele en sportieve activiteiten buiten de schooltijden mogelijk maken (bron: Tilburg Magazine, Onderwijsspecial, 2001).

VOOR- EN VROEGSCHOOLSE EDUCATIE
De doelstelling van het VVE-beleid is om de deelname van het aantal 2- tot 5-jarigen met grote (taal)achterstand aan effectieve voor- en vroegschoolse programma’s uit te breiden en zo de (taal)achterstand in groep 3 van het basisonderwijs te voorkomen.36 De doelgroep van de VVE-regeling zijn de gewichtenleerlingen. Op basis van een bepaalde rekenformule krijgen gemeenten waarin één of meer basisscholen boven een bepaald percentage gewichtenleerlingen komen VVE-gelden. VVE-programma’s zijn specifiek voor de doelgroep (zowel allochtone als autochtone achterstandsleerlingen) ontwikkeld en richten zich op het verkleinen van taal- en ontwikkelingsachterstanden aan het begin van de schoolloopbaan. Het is de bedoeling dat kinderen uit de doelgroep deelnemen aan intensieve doorlopende programma’s in een voorschoolse voorziening en de eerste twee jaren van het basisonderwijs. Dit vraagt niet alleen voldoende capaciteit, kwaliteit, professionaliteit en aanbod van voor- en vroegschoolse educatie, maar ook vroegtijdige signalering en betrokkenheid van ouders.

In de afgelopen jaren hebben de ministeries van VWS en OCenW extra geïnvesteerd in de ontwikkeling van twee VVE-programma’s voor 3- tot 6-jarigen gericht op het vroegtijdig aanpakken van achterstanden bij allochtone en autochtone kinderen. Deze programma’s, Kaleidoscoop en Piramide, zijn inmiddels beschikbaar voor scholen en voorschoolse voorzieningen. De gemeente kiest echter zelf welk programma wordt gebruikt. Overigens gebeurt dit veelal in goed overleg met de betrokken scholen en voorschoolse voorzieningen en dienen de gekozen programma’s te voldoen aan de voorwaarden die de regeling stelt aan een effectief voor- en vroegschools programma. Kaleidoscoop en Piramide voldoen aan de gestelde voorwaarden.37

In aansluiting op de eerder genoemde VVE-regeling is op 25 juli 2001 een aanvullende regeling verschenen.38 Hiermee komen 316 gemeenten in aanmerking voor VVE-gelden, tegenover 172 op basis van de regeling van oktober 2000. De doelgroep en doelstelling van VVE zijn ongewijzigd, maar de berekeningswijze voor de toedeling van VVE-gelden aan de gemeenten is anders dan in de regeling van oktober 2000. Dit heeft te maken met de in 2001 gemaakt keuze van OCenW en VWS om VVE vanaf 1 augustus 2002 deel te laten uitmaken van het GOA-kader. Voor de aanvullende regeling komen alleen gemeenten in aanmerking die ook ná 1 augustus 2002 structureel GOA-middelen kunnen blijven inzetten voor de aanpak van (taal)achterstanden bij 2- tot 5-jarigen).

BUITENSCHOOLSE ACTIVITEITEN
De voorzieningen die onder de noemer ‘buitenschoolse activiteiten’ vallen, variëren van huiswerkklassen tot muziekonderwijs en sportactiviteiten. Zij kunnen na schooltijd, in de schoolvakanties, in de middagpauze van de basisschool en in de ochtenduren vóór aanvang van de basisschool plaatsvinden. Deze activiteiten worden momenteel aangeboden door het onderwijzend personeel, door vrijwilligers (waaronder ouders) maar soms ook door professionele instellingen zoals muziekscholen. In toenemende mate wordt een inhoudelijke verbinding gelegd tussen deze voorzieningen (ook als zij niet een directe educatieve gerichtheid lijken te hebben) en de school. Het gaat hierbij vaak om ontwikkelingen die beogen het schoolse en het buitenschoolse leren te bevorderen.

Eén van de initiatieven op dit terrein is de Verlengde Schooldag. In 1992 is in een aantal grote steden het Verlengde Schooldag Experiment van start gegaan voor een periode van vier jaar, gesubsidieerd door VWS en de betrokken gemeenten. Bij de start werd als probleem geformuleerd dat de achterstand van grote groepen leerlingen niet door de school alléén kan worden opgelost. Ook de voorzieningen in de directe leefomgeving zouden voor deze kinderen als potentieel krachtige bronnen van ontwikkeling aangeboord moeten worden (Meijnen, Autar & Hoop (red.), 1996).

Veel van deze voorzieningen zoals buurt- en clubhuizen, bibliotheken, sport en cultuur (zoals musea) zijn echter onvoldoende toegankelijk voor kinderen uit achterstandsgroepen. Centraal bij de invulling van de verlengde schooldag staan de vragen: a) hoe ontwikkel je een aanbod na schooltijd dat zowel leerzaam als ontspannend is en op die manier effectief kan bijdragen aan het bestrijden van onderwijsachterstanden en b) hoe bereik je de kinderen die daar het meest belang bij hebben? De gedachte is om met een ‘aantrekkelijk aanbod’ de leerlingen tot deelname te bewegen en dat via die weg het schoolse en buitenschoolse leren kunnen worden gestimuleerd. Het concept van de verlengde schooldag houdt in dat de leerlingen enkele keren per week na de normale schooltijd activiteiten krijgen aangeboden, bijvoorbeeld op het gebied van kunstzinnige vorming, sport en spel, wetenschap en techniek, natuur en milieu. Ook de begeleiding van het huiswerk behoort tot de mogelijkheden. Het concept is betrekkelijk nieuw en de definities, doelstellingen en uitvoeringsactiviteiten zijn nog in ontwikkeling. Dat geldt ook voor de kwaliteitseisen die aan de activiteiten moeten worden gesteld.

VEILIGE SCHOOL
Het Amsterdamse samenwerkingsproject Veilig op school is een samenwerkingsverband tussen scholen voor voortgezet onderwijs en de gemeente Amsterdam. In dit project werken scholen samen om, met hulp van de politie, tot oplossingen te komen voor het geweld op scholen. Inmiddels hebben in het stadsdeel Amsterdam-West elf van de twaalf scholen een convenant met de politie gesloten. Dit convenant houdt in dat de school op elk moment van de dag een beroep kan doen op de politie voor zaken als geweld, afpersing of intimidatie. De meerwaarde van het samenwerkingsproject is dat scholen van elkaar kunnen leren en eventueel elkaars leerlingen kunnen overnemen als die van school worden verwijderd. (Bron: NRC Handelsblad, 8 februari 2001).

B SAMENWERKING IN HET KADER VAN ONDERWIJSONDERSTEUNING
Scholen hebben doorgaans verschillende specialisten in huis die interne begeleiding kunnen bieden aan leraren en leerlingen. Daarnaast kunnen scholen begeleiding en (na)scholing ontvangen van verschillende extern instanties op lokaal, regionaal en landelijk niveau. Vermeulen & De Wolf (2001) geven daarvan een overzicht. Wanneer we specifiek kijken naar instanties met een rechtstreekse ondersteunende functie (Cito en SLO vallen daar dan buiten) gaat het vooral om schoolbegeleidingsdiensten (sbd’s) en landelijke pedagogische centra (LPC’s). Daarnaast ontvangen scholen van verschillende andere instanties ondersteuning. In het primair onderwijs noemt men desgevraagd hogescholen, ggd’s, riagg’s, jeugdgezondheidszorg, een seminarie voor orthopedagogiek, samenwerkingsverbanden en commerciële bureaus. In het voortgezet onderwijs noemt men naast LPC’s en sbd’s onder meer commerciële dienstverleners, medische dienstverleners, jeugdhulpverleners, nascholingsinstructeurs en samenwerkingsverbanden.

Schoolbegeleidingsdiensten hebben verschillende taken. In de praktijk hebben ze vooral een functie in het kader van leerlingonderzoek, kortlopende ondersteuning en advisering. Zo bieden ze bijvoorbeeld vaak begeleiding bij het kiezen en invoeren van een reken- of taalmethode en bij het invoeren van leerlingvolgsystemen. Aan zaken als coaching en interim-management doen sbd’s in de praktijk veel minder. Hun kerntaak bestaat daarmee nog steeds vooral uit systeem- en leerlingbegeleiding. Schoolleiders zijn over het algemeen tevreden over de sbd’s; ze vinden dat de sbd toegevoegde waarde heeft voor de school en dat de resultaten van de begeleiding zichtbaar zijn in de schoolorganisatie en het leraarsgedrag.

Momenteel is er nog geen sprake van vraagsturing door basisscholen, maar vanaf 1 januari 2003 zal het geld voor schoolbegeleiding rechtstreeks aan basisscholen worden uitgekeerd in plaats van aan de sbd’s. Scholen kunnen daarmee zelf bepalen hoe en waar zijn de begeleiding inkopen die het best past bij hun kwaliteitsbeleid. De eerste drie jaar zijn scholen nog verplicht om een deel van het geld bij hun oorspronkelijke sbd te besteden.

Omdat in het voortgezet onderwijs wel al sprake is van (gedeeltelijke) vraagsturing, kunnen vo-scholen zich voor ondersteuning onder meer tot sbd’s wenden. Van oudsher hebben zij echter vooral een relatie met landelijke pedagogische centra en dat gegeven is in de huidige praktijk nog terug te zien.

Een voorbeeld is de schoolbegeleidingsdienst Duin- en Bollenstreek (Lisse). Deze schoolbegeleidingsdienst richt zijn aandacht, voor wat betreft rekenen/wiskunde op basisscholen, op de zorg voor individuele leerlingen of op systeembegeleiding, afhankelijk van de vraag van de school. Eerst wordt bekeken of gesignaleerde problemen zijn op te lossen door begeleiding van de leraren. Er kan door middel van een gesprek - waarbij de groepsleraar en eventueel de begeleider aanwezig zijn - bekeken worden wat er aan het probleem is te doen. Als dit niet voldoende helpt, worden er verdere stappen gezet, bijvoorbeeld een handelingsplan opgesteld. Als de zorg meer gericht wordt op het systeem, wordt gewerkt aan een plan voor de groep. Door de begeleidingsdienst worden ook cursussen voor scholen georganiseerd, zoals over ‘het rekenrek en de lege getallenlijn’, ‘omgaan met kwantiwijzer voor leerkrachten’ (pakket met instaptoets als diagnostisch instrument), ‘omgaan met Cito-leerlingsvolgsysteem’, terwijl een cursus ‘ontluikende cijferheid’ voor alle kleuterleerkrachten en eventueel de leraren van groep 3 is opgezet. Met het laatste wordt getracht achterblijven in groep 3 te voorkomen (Onderwijsraad, 1999).

Waar sbd’s vanuit de historie en ook momenteel nog vooral ten dienste staan van scholen voor primair onderwijs, hebben scholen voor voortgezet onderwijs vooral te maken met landelijke pedagogische centra (LPC’s). Deze hebben onder meer tot taak om scholen en sbd’s te ondersteunen bij de ontwikkeling en vernieuwing van het onderwijs en bij de ontwikkeling en implementatie van materialen en methodieken. Individuele leerlingbegeleiding is expliciet geen LPC-taak. Schoolleiders in het voortgezet onderwijs zijn over het algemeen tevreden over de dienstverlening van de LPC’s. Dit geldt overigens ook voor de eerder genoemde andere dienstverleners waar scholen gebruik van maken.

C PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING
Op een aantal plaatsen werken publiek en privaat onderwijs samen, maar veel gebeurt dat nog niet. Wel is er samenwerking tussen scholen en private instanties uit andere sectoren dan het onderwijs.

Het Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking (PPS) is ingesteld door het ministerie van Financiën om de samenwerking tussen de publieke en private sectoren te bevorderen. Het ministerie van OCenW en het PPS zijn in het najaar van 2001 proefprojecten gestart. De gedachte is dat een particuliere ondernemer het beheer, de beveiliging en het onderhoud van een schoolgebouw overneemt van de gemeenten en schoolbesturen en het gebruik van een schoolgebouw zo efficiënt en optimaal mogelijk maakt. Het voordeel hiervan is dat de school niet wordt belast met de organisatie van dit soort zaken. Behalve leerlingen profiteren ook ouders en buurtbewoners van het zo goed mogelijk benutten van het schoolgebouw en de beschikbare voorzieningen, zoals computers. Daarnaast kan de publiek-private samenwerking een gunstig effect hebben op de leefomgeving in de wijk. Naast het verzorgen van onderwijs kan een schoolgebouw andere functies vervullen zoals: een kinderdagverblijf, een bibliotheek of een stadsdeelkantoor (bron: Uitleg, 18 april 2001).

In het advies Publiek en privaat wordt een overzicht gegeven van vormen van publiekprivate samenwerking (Onderwijsraad, 2001). Ook hieronder worden enkele vormen aangegeven.

SAMENWERKING IN HET KADER VAN HUISWERKBEGELEIDING
Een vorm van publiek-private samenwerking is die waarbij een huiswerkinstituut een aantal lokalen huurt van scholen. Het huiswerkinstituut verzorgt dan studiebegeleiding en bijlessen voor de leerlingen van de school en die van scholen in de buurt.

Een voorbeeld hiervan is het Noordelijk Huiswerk Instituut (NHI). Het huiswerkinstituut geeft studiebegeleiding (leerlingen systematisch leren werken, veel aandacht voor het leren leren en voor het leren van repetities) en bijlessen (ondersteuning in één bepaald vak). De groepsgrootte is klein (bijvoorbeeld één begeleider per vijf leerlingen). De aanmelding van leerlingen voor studiebegeleiding of bijlessen gebeurt door de ouders. Zowel leerlingen van de scholen waar het huiswerkinstituut is gehuisvest als leerlingen van nabijgelegen scholen, kunnen zich aanmelden voor studiebegeleiding of bijlessen. Daaronder zijn tegenwoordig ook leerlingen van groep 8 van het basisonderwijs.
De meeste leraren van het huiswerkinstituut hebben een onderwijsbevoegdheid. In sommige gevallen worden studenten van de lerarenopleiding ingezet voor het geven van studiebegeleiding of het verzorgen van bijlessen. De leraren zijn niet werkzaam op de school waar het huiswerkinstituut is gehuisvest (bron: http://www.studiecentra.nl).

VAKMENSEN UIT HET BEDRIJFSLEVEN ALS PARTTIME LERAAR IN HET VMBO
Het gaat hier om een gezamenlijk initiatief van het ministerie van OCenW, FNVBondgenoten, de FME-CWM en de Metaalunie. De doelstelling van de pilot is drieledig: 1) Voor de vmbo-scholen: inbreng van actuele praktijkkennis en een (gedeeltelijke) oplossing voor het terugdringen van tekorten; 2) Voor de werkgevers: verbetering van de kwaliteit van het praktijkonderwijs; en 3) Voor de individuele werknemer: uitbreiding van competenties die ook van nut kunnen zijn in het werk in het bedrijfsleven, een nieuwe stap in de loopbaan (employability).

In een pilot in Rotterdam en omgeving zijn in het voorjaar van 2000 22 mensen uit het bedrijfsleven (de metaalsector) gestart als parttime leraar in één van de beroepsgerichte vakken in het vmbo. Het bedrijfsleven, de scholen en de werknemers zijn enthousiast over het project. De positieve resultaten van deze pilot hebben ertoe geleid dat op dit moment uitbreiding van de pilot plaatsvindt in de regio Twente. Er is sprake van uitbreiding van pilots in de metaalsector en uitbreiding van pilots in andere beroepsgerichte vakken, waaronder consumptieve technieken en bouwtechnieken (bron: OCenW, 2001c).

LEER-WERKTRAJECTEN
Leerlingen in de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo kunnen met ingang van het schooljaar 2001-2002, een leer-werktraject volgen. Deze leerroute is een flexibele en praktijkgerichte leerroute en geeft de mogelijkheid om werken en leren te combineren. De leerlingen sluiten de basisberoepsgerichte leerweg af met een vmbo-diploma leerwerktraject. Om de invoering van de leer-werktrajecten zo goed mogelijk te laten verlopen, is het belangrijk dat er een goede samenwerking tussen scholen voor het vmbo, het bedrijfsleven, de roc’s en de gemeenten tot stand wordt gebracht.

2.2.3 ANALYSE

De besproken samenwerkingsvormen wordt hierna geanalyseerd. Het analysekader is in het begin van deze bijlage uitgewerkt. Aan de hand van kenmerken van de onderlinge verhoudingen en de complexiteit van de omgeving worden de bestuurlijke vormen getypeerd in termen van pluriformiteit, openheid en interdependenties. Een samenvatting staat in paragraaf 6.1.4 van dit advies.

SAMENWERKING TUSSEN SCHOOLBESTUREN IN HET KADER VAN BESTUURLIJKE KRACHTENBUNDELING
Deze bestuurlijke vorm is een ‘lichtere’ vorm dan fusie en kan een alternatief zijn voor fusie. Meestal zijn de betrokken besturen van dezelfde denominatie en ongeveer van gelijke grootte. Deze vorm van samenwerking is gebaseerd op vrijwilligheid. De actoren zoeken (al dan niet geïnspireerd door de stimuleringsbijdrage van OCenW) samenwerking omdat het voordelen oplevert. De motivatie om samen te werken is bij de betrokken actoren hetzelfde, ze kiezen voor elkaar omdat ze gezamenlijk een bepaald doel hebben. De voordelen zijn in aanzet voor alle betrokkenen even groot. Door deze gemeenschappelijke kenmerken en door het vrijwillige karakter, is er sprake van een zekere gelijke positie van de besturen.

De omgeving blijft op hoofdlijnen onveranderd ten opzichte van de situatie zonder samenwerking. Wel is er minder sprake van concurrentie tussen scholen.

Geconcludeerd kan worden dat deze samenwerkingsvorm overzichtelijk en weinig pluriform is. Het is een redelijk open vorm van bestuurlijke inrichting omdat de betrokkenen zelf bepalen of ze al dan niet participeren. Wanneer het samenwerkingsverband eenmaal is gevormd, is het vaak vrij gesloten. In principe is de wederzijdse afhankelijkheid niet groot, in elk geval minder dan bij fusie.

SAMENWERKING IN HET KADER VAN WSNS
Bij samenwerking van scholen in het kader van WSNS, is het aantal actoren groot. Veelal zijn actoren van hetzelfde type (vertegenwoordigers van scholen en -besturen), maar er zijn wat krachtsverschillen als gevolg van schaalverschillen. Een samenwerkingsverband telt gemiddeld 30 scholen waarvan 28,5 basisscholen en 1,5 scholen voor speciaal onderwijs (OCenW, 2001 b). De relaties tussen hen zijn horizontaal. De coördinator neemt als enige actor een andere positie in. Hij houdt zich voor een groot deel van de tijd bezig met beheersmatige, bestuurlijke en zorginhoudelijke taken. Het beleidsvoerend vermogen van het samenwerkingsverband hangt in belangrijke mate af van de coördinator en de centrale dienst; zij vormen het centrale punt.

Samenwerkingsverbanden WSNS kunnen op verschillende manieren worden vormgegeven wat betreft bestuurlijke structuur, inrichting van de zorgstructuur en de rol van de Permanente Commissie Leerlingenzorg. Een gemeenschappelijk kenmerk is het vele benodigde overleg. De bestuurlijke omgeving is daardoor complex. Deze complexiteit en bestuurslast worden nog versterkt bij geografische overlap en grensverkeer tussen de samenwerkingsverbanden (Meijer & Peschar, 1997; Annevelink, Wittziers & Bosker, 2000).

Geconcludeerd kan worden dat deze samenwerkingsvorm redelijk overzichtelijk en weinig pluriform is. Het is een gesloten vorm, omdat er vooraf afgebakende regio’s zijn waarin alle bo- en sbao-scholen dienen te participeren. De wederzijdse afhankelijkheid van de actoren heeft vooral betrekking op het opnemen van elkaars leerlingen en de afhankelijkheid van de invloed en het gedrag van de coördinator.

Overigens lijken de besproken samenwerkingsverbanden vmbo-svo op hoofdlijnen op de samenwerkingsverbanden WSNS.

NETWERKEN HAVO/VWO EN NETWERKEN VMBO
Het type actoren dat aan een netwerk havo/vwo of een netwerk vmbo als samenwerkingsvorm deelneemt, hangt samen met het doel waarvoor het netwerk is opgericht. Het aantal scholen dat betrokken is bij een netwerk kan enigszins variëren maar meestal ligt het aantal tussen de 5 tot circa 25 scholen (PMVO, 2000). De relaties tussen de deelnemende leraren zijn als horizontaal te typeren; ze hebben gelijke posities.

Door de toename van het aantal netwerken havo/vwo en netwerken vmbo wordt de omgeving van scholen complexer. Vanuit het perspectief van de school kan samenwerking in de vorm van netwerken een aantal voordelen hebben. Zo bieden netwerken mogelijkheden voor leraren om zich verder te ontplooien. Een ander voordeel is dat de school niet bij alle zaken zelf het wiel hoeft uit te vinden, maar kan meeliften met andere scholen. Deelname aan netwerken vergroot zo met name de sociale en professionele omgeving van scholen.

De conclusie is dat netwerken havo/vwo en netwerken vmbo meestal weinig pluriform zijn: het aantal actoren en het aantal verschillende actoren zijn gering; binnen elk netwerk is sprake van één bepaald beleidsdomein en één doel; de onderlinge verhoudingen zijn horizontaal van karakter. Vanwege het feit dat participanten zelf kiezen om mee te doen zijn de netwerken doorgaans als open te typeren. Een netwerk is meer gesloten als deelname plaatsvindt op basis van een bepaalde onderwijsvisie of vanuit een bepaalde religieuze grondslag. Verder zijn de onderlinge afhankelijkheden niet heel groot.

SAMENWERKING TUSSEN VMBO EN SECUNDAIR BEROEPSONDERWIJS EN SAMENWERKING TUSSEN VOSCHOLEN EN LERARENOPLEIDINGEN IN HET KADER VAN EDUCATIEF PARTNERSCHAP
De samenwerking heeft in veel gevallen betrekking op het inhoudelijk beleidsdomein. Bij samenwerking tussen vmbo en secundair beroepsonderwijs kan ook gezamenlijk gebruik van voorzieningen een doelstelling zijn. Het aantal betrokken actoren is beperkt: schoolbesturen, schoolleiding, coördinatoren en leraren. De betrokken actoren zijn afkomstig uit twee onderwijssectoren en verschillen daarom qua type wat meer van elkaar dan bij samenwerking binnen één onderwijssector. De samenwerking is (momenteel) gebaseerd op vrijwilligheid. Er is een zekere wederzijdse afhankelijkheid omdat het gezamenlijke doel alleen door de samenwerking kan worden gerealiseerd. Het beleidsvoerend vermogen van beide partijen moet in balans zijn; anders is denkbaar dat de ene partij de andere gaat domineren.

Bij de samenwerking behouden de betrokken actoren hun autonomie. Zowel de bestuurlijke als de sociale omgeving zijn op hoofdlijnen gelijk aan de situatie zonder samenwerking. De professionele omgeving zal door de samenwerking complexer worden, omdat er meer professionele relaties ontstaan. De competitieve omgeving zal voor de betrokken vo-scholen veranderen omdat ze zich door de samenwerking sterker kunnen profileren ten opzichte van andere scholen voor voortgezet onderwijs.

Deze vorm van samenwerking kan getypeerd worden als weinig pluriform. De samenwerkingsvorm is open in die zin dat hij op vrijwillige basis wordt aangegaan door partners die dat wensen. Vanaf dat moment is de vorm gesloten. De wederzijdse afhankelijkheid beperkt zich tot datgene waarop de samenwerking betrekking heeft, voor het overige behouden de betrokken actoren hun autonomie.

SAMENWERKING IN HET KADER VAN HET VOORKOMEN EN BESTRIJDEN VAN ONDERWIJSACHTERSTANDEN
Bij deze samenwerkingsvormen is de samenwerking inhoudelijk van aard. Het aantal en de verschillende typen actoren (met verschillende achtergrond en karakters) zijn doorgaans groot. Dit maakt de interactie complex. Om afstemming tussen de verschillende beleidsvelden te realiseren is een goede communicatie zeer belangrijk. Daar staat tegenover dat door de participatie van een groot aantal verschillende actoren een bepaald beleidsprobleem op een creatieve manier vanuit verschillende beleidsterreinen kan worden benaderd. Dit biedt een meerwaarde ten opzichte van samenwerkingsvormen waarin de partners minder van elkaar verschillen. Dezelfde verschillen betekenen tegelijkertijd dat er vaak tegenstrijdige belangen zijn. Dit kan lastig zijn wanneer er beslissingen moeten worden genomen of wanneer er financiële middelen moeten worden verdeeld. Cruciaal is daarom dat een centrale actor (de gemeente) in staat is de regie te voeren.

Bij deze samenwerking is de omgeving complex. Met name de bestuurlijke omgeving is ingewikkeld omdat de school te maken krijgt met instanties die andere wetten en beleidsregels hebben dan die waarmee scholen zelf reeds te maken hebben. De sociale omgeving verandert door de samenwerking met andere instanties niet ingrijpend. De professionele omgeving wordt door de vele contacten uitgebreid. De competitieve omgeving van de school zal in veel gevallen van karakter veranderen.

De conclusie luidt dat deze vorm een pluriforme vorm van samenwerking met zekere afhankelijkheidsrelaties is. Het is verder een vrij open vorm. Weliswaar kunnen alleen die scholen en instellingen participeren die een bijdrage kunnen leveren aan achterstandsbestrijding, maar in veel gevallen is min of meer vrij welke partners daadwerkelijk deelnemen. Bijvoorbeeld een sportclub of de politie zal in het ene geval wel meedoen, en in het andere geval niet.

SAMENWERKING IN HET KADER VAN ONDERWIJSONDERSTEUNING
Bij deze samenwerking is het aantal actoren afhankelijk van het aantal instellingen waarmee de school een ondersteuningsrelatie onderhoudt. De relatie tussen school en ondersteuner is vaak helder en de communicatielijnen zijn kort. Denkbaar is dat met name scholen met een geringer beleidsvoerend vermogen in bepaalde situaties worden gedomineerd door de ondersteunende instantie. Te verwachten is dat het ingezette rijksbeleid in de richting van vraagsturing meer balans in de verhoudingen zal brengen.

De bestuurlijke en sociale omgeving van de school worden niet beïnvloed door de ondersteuningsrelaties. De samenwerking betekent wel een uitbreiding van de professionele omgeving van de school. Verder kan de competitieve omgeving veranderen, denkbaar is dat de school door de samenwerking in een gunstigere concurrentiepositie ten opzichte van andere scholen wordt gebracht.

Samenwerking in het kader van onderwijsondersteuning is weinig pluriform wanneer we kijken naar de relatie tussen één school en één begeleidende instantie. In de praktijk onderhouden scholen echter verscheidende ondersteuningsrelaties en is dus wel sprake van pluriformiteit. De samenwerking is momenteel op bepaalde punten nog een vrij gesloten vorm vanwege het nog vaak verplichte karakter. Naarmate de regie als gevolg van het ingezette rijksbeleid meer bij de scholen komt te liggen, zal de samenwerkingsvorm een meer open karakter krijgen. Ook de afhankelijkheidsrelaties zullen dan veranderen.

PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING
Hierbij varieert het aantal actoren. Ze kunnen van elkaar verschillen qua visie, doel en organisatie. Gemeenschappelijk hebben ze het doel van de samenwerking. In de meeste gevallen is er daarvoor een samenwerkingsovereenkomst. De omgeving is hetzelfde te typeren als bij samenwerking in het kader van schoolbegeleiding.

Publiek-private samenwerking is een vrij pluriforme samenwerkingsvorm, hoewel er ook situaties zijn waarin naast de school maar één andere partner participeert (bijvoorbeeld bij huiswerkbegeleiding). De samenwerkingsvorm is open. De wederzijdse afhankelijkheden beperken zich tot die punten waarover men afspraken heeft gemaakt.

Literatuur bij Bijlage 2

Annevelink, E., B. Witziers & R.J. Bosker (2000).
Bovenschoolse verbanden. Enschede: Twente University Press.

Berg, M.J.M. van den (red.) (2000).
Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Werkdocument bij het adviesDereguleren met beleid, studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting. Den Haag: Onderwijsraad.

Boef-van der Meulen, S., H.M. Bronneman-Helmers, E. Eggink & L.J. Herweijer (1995).
Processen van schaalvergroting in het onderwijs. Rijswijk: SCP.

Bruijn, J.A. de & E.F. ten Heuvelhof (1991).
Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en een tweedegeneratie sturingsinstrumenten. Leiden: Stenfert Kroese.

Gemeente Tilburg.
Tilburg Magazine, Onderwijsspecial (2001).

Hooge, E.H., (1998).
Ruimte voor beleid. Autonomievergroting en beleidsuitvoering door basisscholen.Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Kickert, W.J.M., E. Klijn & J.F.M. Koppejan (1997).
Managing complex networks: strategies for the public sector. London.

Meijnen, G.W., K. Autar & P. Hoop (red., 1996).
Verlengde schooldag; theorie en praktijk. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D.Tjeenk Willink.

Meijer, C.J.W. & J.L. Peschar (1997).
Weer samen naar school onderweg. De evaluatie van het beleid ‘Weer SamenNaar School’-beleid. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Ministerie van OCenW (1998).
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.

Ministerie van OCenW (2000).
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.

Ministerie van OCenW (2001a).
Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Den Haag: SDU.

Ministerie van OCenW (2001b).
Tweede Voortgangsrapportage Weer Samen Naar School. Zoetermeer: OCenW.

Ministerie van OCenW (2001c).
Maatwerk 3. Zoetermeer: OCenW.

Onderwijsraad (1999).
Steun voor standaarden. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2001).
Publiek en privaat. Den Haag: Onderwijsraad.

Panta Rhei (2000).
Brochure Panta Rhei, Helmond: Panta Rhei.

PMPO (2000).
De stand van zaken in de WSNS-samenwerkingsverbanden in het schooljaar1999/2000. Den Haag: PMPO.

PMVO (2000).
Netwerken in Nederland. Een panorama van 72 netwerken havo/vwo. Den Haag:PMVO.

Vermeulen, M. & A. de Wolf (2001).
Educatieve infrastructuur. Tilburg/Den Haag: IVA/Onderwijsraad.

12. BIJLAGE 3: Lijst van geraadpleegde personen

In het kader van de voorbereiding van dit advies zijn contacten gelegd met verschillende besturen, scholen, gemeenten en andere organisaties in het onderwijsveld. Hieronder volgt daarvan een overzicht.

Werkbezoek aan de Stichting Carmelcollege
Op 29 mei 2001 is een werkbezoek gebracht aan het bestuur van de Stichting Carmelcollege en twee van de daarbij betrokken scholen. Er is gesproken met de volgende personen:

de heer R. Albers
Voorzitter van het bestuur van de Stichting Carmelcollege

de heer H. Laan
Lid van het bestuur

de heer W. van der Geest
Lid van het bestuur

de heer J. Put
Rector van scholengemeenschap De Grundel, Hengelo

de heer A. Gordijn
Rector van het Twents Carmelcollege, Oldenzaal

de heer C. Luijkx
Beleidsmedewerker kwaliteitszorg van het Twents Carmelcollege, Oldenzaal

Individuele gesprekken met besturen en scholen
In de periode van mei tot en met juli 2001 zijn verschillende bezoeken gebracht aan besturen en scholen. Daarbij is gesproken met:

de heer A. Busselman
Directeur van het Luzac College Nederland, Den Haag

mevrouw R. Sluiter
Voorzitter van de centrale directie van de Bestuurscommissie Voortgezet Onderwijs, Utrecht

mevrouw S. Peters
Secretaris van de Bestuurscommissie Voortgezet Onderwijs, Utrecht

de heer H. Laurentius
Onderwijskundig medewerker van de Gooise Scholen Federatie, Bussum

de heer J. Gispen en de heer D. Israël
College van Bestuur van de Stichting Christelijk Voortgezet Onderwijs Utrecht en de Stichting PC Onderwijs Utrecht, Utrecht

de heer P. Hendrikse
Voorzitter van de centrale directie van scholengemeenschap Het Plein, Eindhoven

de heer M. van der Velden
Rector van het Pleincollege Van Maerlant, Eindhoven

de heer H. van Blijswijk
Ambtelijk secretaris van het bestuur en directeur van het bestuursbureau van Stichting Christelijk Onderwijs Lucas, Voorburg

de heer H. Schalkwijk
Adjunct-secretaris van de Rotterdamse Vereniging voor Katholiek Onderwijs, Rotterdam

Groepsgesprekken met besturen en scholen
Op 28 juni 2001 twee groepsgesprekken gehouden met bestuursleden, bovenschools managers en schoolleiders. Daarbij aanwezig waren vanuit het primair onderwijs:

de heer E. van Baarschot
Voorzitter bovenschools management BCPO, Utrecht

de heer D. den Bakker
Bovenschools manager van drie basisscholen, Bergschenhoek

de heer J. van Eekeren
Portefeuillehouder PZ van de Stichting Het Barlake, Hoeven

de heer H. ten Kaate
Directeur van de Oscar Romeroschool, Rotterdam

mevrouw M. Kupers-Verschure
Directeur van basisschool St. Bernardette, Heeten

de heer R. de Lange
Directeur van De Dobbelsteen, Den Haag

de heer T. Leijten
Directeur beheer SKIPOV, Veghel

mevrouw T. Meijer
Bovenschools manager BCPO, Utrecht

de heer J. Nagtegaal
Clusterdirecteur en portefeuillehouder personeelszaken Stichting PCPO, Rotterdam

mevrouw T. Pas
Clustermanager ASKO, Amsterdam

de heer L. Peeters
Bovenschools manager van de Stichting Katholiek Onderwijs Salland, Raalte

de heer J. Rijk
Directeur van School Mühring, Dordrecht

de heer drs. J. Steegmans
Voorzitter van de Stichting Het Barlake, Hoeven

de heer G. Verbeek
Algemeen directeur Stichting PCPO, Rotterdam

Vanuit het voortgezet onderwijs waren de volgende rectoren en plaatsvervangend rectoren aanwezig:

mevrouw A. Buys
St. Jans Lyceum, ‘s-Hertogenbosch

de heer S. Clancy
Zuiderparkcollege, Rotterdam

de heer drs. J. Doove
Huizermaat, Huizen

de heer P. Hendrikse
Montessori scholengemeenschap, Amsterdam

de heer A. Kamsteeg
Gereformeerde Scholengemeenschap Randstad, Rotterdam

mevrouw L. Lauteslager
Roland Holst College, Hilversum

de heer C. Maas
Citycollege St. Franciscus, Rotterdam

de heer J.G. Snijders
College Blaucapel, Utrecht

Individuele gesprekken met wethouders
In juli en augustus 2001 zijn enkele gesprekken gevoerd met onderwijswethouders. Het gaat om de volgende personen:

de heer H. Zwiers
Wethouder van de gemeente Ridderkerk

de heer W. Hoven
Teamleider educatie van de gemeente Ridderkerk

de heer P. Heijnen
Wethouder van de gemeente Den Haag

mevrouw M. Dambrink
Wethouder van de gemeente Jacobswoude

mevrouw G. Gravesteijn
Wethouder van de gemeente Gouda

de heer M. Eveleens
Hoofd afdeling openbaar onderwijs van de gemeente Gouda

de heer W. van Herwijnen
Wethouder van de gemeente Tilburg

Overige contacten
In het kader van de voorbereiding van dit advies is verder contact geweest met verschillende andere personen en instanties.
•   De Onderwijsraad heeft een seminar georganiseerd over de charterschool in de Verenigde Staten. Spreker was de heer T. Kolderie; hij is ‘godfather’ van de charter school gedachte en is werkzaam bij het Center for Policy Studies in Saint Paul. Het verslag van het seminar is gebruikt als uitgangspunt voor een discussie op de website van de Onderwijsraad.
•   Gesproken is met mevrouw Van de Venne (UvA) en de heren P. Bemelen (PMPO), H. Hopstaken (KPMG), H. Nijkamp (VBS), S. Steen (VBS) en E. Verbiest (Fontys).
•   Deelgenomen is aan een PMPO-conferentie over bovenschools management.
•   Deelgenomen is aan een VBS-seminar over coöperaties in het onderwijs.
•   Zitting genomen in de klankbordgroep van de projectgroep Initiatiefrijke scholen en Ontwerpwedstrijd van het ministerie van OCenW.

13. Voetnoten

1 Zie ook de verkenning De Markt Meester? waarin de raad onder meer ingaat op ruimte voor een grotere aanbodvariëteit zodat scholen hun aanbod kunnen flexibiliseren en afstemmen op de vraag (Onderwijsraad, 2001c).

2 Zie voor een nadere uitwerking het rapport Scholen onder druk (Bronneman-Helmers, 1999).

3 De relatie tussen markt en overheid wordt besproken in de verkenning De Markt Meester? (Onderwijsraad, 2001c).

4 Zie Onderwijsraad, 2000b, p.72-74 voor een nadere bespreking van substitutie-effecten.

5 Wetsvoorstel Wet op de beroepen in het onderwijs (TK 2001-2002, 28 088, nrs.1-3).

6 Het schoolbudget houdt in dat scholen per 1-8-2001 één schoolbudget hebben in plaats van een aantal (geoormerkte) deelbudgetten. Eerder bestaande regelingen en bijbehorende budgetten voor Management, Ondersteuning en Arbeidsmarkt (MOA), Integraal Personeelsbeleid en Nascholing zijn samengevoegd tot een regeling en schoolbudget voor Ontwikkeling en Ondersteuning. Tevens zijn additionele middelen beschikbaar. De eerder per budget geldende bestedingsverplichtingen zijn vervallen.

7 Dit advies is inmiddels in oktober 2001 door de Onderwijsraad uitgebracht onder de titel De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld.

8 Het bedoelde advies is in november 2001 door de Onderwijsraad uitgebracht onder de titel Wat ‘t zwaarst weegt ... Een nieuwe aanpak voor het onderwijsachterstandenbeleid.

9 Vergelijk het advies Ten dienste van de school (Onderwijsraad, 2001a).

10 Eén aspect van integraal management is een goed uitgewerkt integraal personeelsbeleid (ipb) dat niet enkel bestaat uit functionerings- en beoordelingsgesprekken, maar waarin bijvoorbeeld ook sprake is van klassenconsultaties, lesevaluaties, collegiale toetsing op schoolniveau en collegiale toetsing op directieniveau (van de directies die samen onder het bestuur vallen).

11 Een meer uitgebreid overzicht van voor- en nadelen van bovenschools management is opgenomen in Van de Venne (in druk).

12 EVC staat voor Eerder Verworven Competenties.

13 Zie ook het advies van de Onderwijsraad over het wetsvoorstel beroepen in het onderwijs (Onderwijsraad, 2001b).

14 De leraar komt verder onder meer aan de orde in het advies van de Onderwijsraad over het Voorstel wet beroepen in het onderwijs (Onderwijsraad, 2001b) en het advies over de werkdruk in het onderwijs dat de raad in 2002 zal uitbrengen.

15 In het advies Ten dienste van de school (Onderwijsraad, 2001a) bepleit de raad de weg terug: onderwijsontwikkeling moet meer binnen de muren van de school gestalte krijgen.

16 Bijlage 2 bij de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer over de toetsingskaders ex art.65 en 75 WVO, 14 mei 2001, kenmerk VO/BOB/2001/15539. In de cijfers is het speciaal voortgezet onderwijs niet meegenomen.

17 Daarnaast is er ook beleid gericht op de klassengrootte. Aanvankelijk werd klassenvergroting nagestreefd, de laatste jaren echter is het beleid gericht op klassenverkleining in de onderbouw. Zie verder Van den Berg (red.), 2000.

18 Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs. Uitleg, Gele Katern, 1997, nr.11, 16 april 1997. De aan WPO en WEC aangepaste versie voor het schooljaar 1999-2000 is gepubliceerd in: Uitleg, Gele Katern, 1999, nr.6 en 7, 10 maart 1999.

19 Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling voortgezet onderwijs (vo), in: Uitleg, Gele Katern, jrg.14, nr.2/3, 28 januari 1998, p.22-25.

20 Deze paragraaf gaat vooral in op de bestuurlijke schaal. Andere aspecten van de bestuurlijke inrichting van scholen en besturen komen aan bod in de hoofdstukken 4 en 7.

21 Niettemin worden in CAO-verband afspraken gemaakt over de maximering van het percentage dat mag worden besteed in de materiële sfeer. 22 Daarnaast geeft ook Huisman (2001) een overzicht van verschillende samenwerkingsmogelijkheden voor scholen, daar met name vanuit juridische optiek.

23 De raad werkt deze aan condities gebonden varianten alleen uit voor het primair en voortgezet onderwijs. Verschillende aspecten kunnen echter ook hun nut bewijzen in de bve-sector en het hoger onderwijs.

24 Opgemerkt moet worden dat het hbo nagenoeg geheel tot het bijzonder onderwijs behoort.

25 Andere aspecten van de bestuurlijke inrichting van scholen en besturen komen aan bod in de hoofdstukken 4 en 7 van dit advies.

26 Daarnaast is er ook beleid gericht op de klassengrootte. Aanvankelijk werd klassenvergroting nagestreefd, de laatste jaren echter is het beleid gericht op klassenverkleining in de onderbouw. Zie verder Van den Berg (red., 2000).

27 Stappenplan voor de beleidsontwikkeling leerlinggebonden financiering tot 2002, juli 1997, bijlage bij TK 1996-1997, 25 000 VIII, 112.

28 Brief van staatssecretaris Adelmund aan de Tweede Kamer van 14 december 2000 inzake de Voortgangsrapportage leerlinggebonden financiering, voorzien van 2 bijlagen: de Uitvoeringsnotitie LGF en De vijfde etappe, Voortgangsrapportage REC-vorming, opgesteld door Wegbereiders Expertisecentra Leerlinggebonden Financiering, Zoetermeer, november 2000.

29 Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs. Uitleg, Gele Katern, 1997, nr.11, 16 april 1997. De aan WPO en WEC aangepaste versie voor het schooljaar 1999-2000 is gepubliceerd in: Uitleg, Gele Katern, 1999, nr.6 en 7, 10 maart 1999.

30 Het aantal scholen dat in Tabel 3 is opgenomen is hoger dan in eerdere publicaties van het ministerie van OCenW is aangegeven. De reden hiervoor is de overheveling van vso-lom en vso-mlk-scholen van het primair onderwijs naar het voortgezet onderwijs. Het voormalige vso-lom en vso-mlk heet nu speciaal voortgezet onderwijs (vso). In het schooljaar 1999/2000 zijn er in totaal 888 scholen voor voortgezet onderwijs.

31 Tot scholengemeenschappen worden de volgende vier typen gerekend: 1) Scholengemeenschappen (sg’s) voor avo: sg’s voor mavo en havo en sg’s voor avo en vwo; 2) Smalle sg’s: sg’s voor vbo en avo; 3) Brede sg’s: sg’s voor vbo, avo en vwo; en 4) Verticale sg’s: sg’s voor vo en mbo.

32 Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling voortgezet onderwijs (vo), in: Uitleg, Gele Katern, jrg.14, nr.2/3, 28 januari 1998, p.22-25.