Een kwalificatiestructuur voor het onderwijs

10 oktober 2003 | Advies

Samenvatting

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft de Onderwijsraad in april 2003 gevraagd, advies uit te brengen over de kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel dat daarbij hoort. In de toelichting op de adviesvragen wordt geconstateerd dat de kwalificatiestructuur en het stelsel van opleidingen zoals ze nu bestaan, niet meer goed passen bij de veranderende personeelsbehoefte en de onderwijskundige veranderingen in scholen. Nieuwe functies in de school maken het noodzakelijk mogelijkheden voor doorstroming te creëren en binnen de school opleidingstrajecten aan te bieden, aldus de adviesaanvraag.

In dit verband wordt de raad in zijn advies gevraagd aandacht te besteden aan de volgende vragen:
• Aan welke uitgangspunten moet een kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen voldoen?
• Welke beroepen in het onderwijs zijn op dit moment te onderscheiden?
• Hoe zou een nieuwe kwalificatiestructuur eruit kunnen zien?
• Welke zijn de gevolgen voor het stelsel van opleiding en scholing voor beroepen in het onderwijs?
• Welke rollen en verantwoordelijkheden hebben de verschillende actoren bij de ontwikkeling van een kwalificatiestructuur?

Met het oog op het doen van heldere, goed beargumenteerde en gedragen keuzen op het terrein van de kwalificatiestructuur en het stelsel van opleiding en scholing voor onderwijsberoepen, is de raad verzocht enkele beargumenteerde varianten te schetsen met de voor- en nadelen daarvan. Dit tegen de achtergrond van ontwikkelingen in beleid en beroepspraktijk. De bedoeling is dat het advies een rol speelt in het overleg tussen de minister en het onderwijsveld over een nieuwe kwalificatiestructuur en een daarbij passend opleidingsstelsel.

Begrippen
Alvorens op bedoelde ontwikkelingen in te gaan, wordt eerst aandacht besteed aan enkele relevante begrippen. Bij het begrip kwalificatie gaat het om het bewijs van het voldoen aan de formele eisen voor een bepaald beroep. Om dit bewijs te kunnen leveren moet iemand beschikken over bepaalde competenties of bekwaamheden die overeenkomen met de gestelde eisen.

Onder een kwalificatiestructuur wordt verstaan het geheel van (meer of minder) samenhangende kwalificaties voor één sector, in dit geval het onderwijs. De kwalificatiestructuur voor het onderwijs heeft een aantal functies. Op basis van zo’n structuur vindt communicatie plaats tussen de beroepswereld, de opleidingen en de lerenden. Daarnaast kan deze dienen voor beoordelingsdoeleinden. Ten slotte is zij een referentiekader voor aankomende studenten die een loopbaan in het onderwijs ambiëren.

Ontwikkelingen
Dit advies geeft in de eerste plaats een schets van ontwikkelingen rondom het lerarenberoep en in de tweede plaats van ontwikkelingen rondom kwalificatiestructuur en opleidingsstelsel.

Bij de eerste categorie gaat het om maatschappelijke ontwikkelingen als de veranderde positie van kennis en sociaal-culturele en sociaal-economische ontwikkelingen. Verder is de veranderde sturing van de overheid van belang. Er is de laatste jaren in toenemende mate sprake van deregulering en autonomievergroting voor de scholen. Voorts worden beleidsontwikkelingen rond de leraar gesignaleerd. Het accent ligt hierbij op de toegenomen eigen verantwoordelijkheid van de scholen. Deze moeten zich ontwikkelen tot professionele organisaties. Ten slotte is in dit verband de ontwikkeling van een lerarenoverschot naar een lerarentekort van betekenis.

Wat de tweede categorie betreft is van belang, dat in het primair en voortgezet onderwijs de Inspectie van het Onderwijs regelmatig ontheffingen verleent van de bevoegdheidseis. Daarnaast functioneren in alle sectoren van het onderwijs personen die onderwijsondersteunende werkzaamheden verrichten. In verband daarmee is in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) een opleiding ontwikkeld waarmee het getuigschrift onderwijsassistent kan worden behaald. Overigens is het bezit van een dergelijk getuigschrift niet verplicht om als onderwijsassistent aan de slag te gaan. In het opleidingsstelsel is sprake van allerlei inhoudelijke vernieuwingsbewegingen, waar overheid en hogeronderwijsinstellingen fors in hebben geïnvesteerd. In het verlengde van die vernieuwingen is een aantal scholen begonnen met het concept opleiden in de school. De bestaande infrastructuur van opleidingen is, ondanks experimenten, grotendeels ongewijzigd gebleven. De invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs ten slotte biedt met name voor de universitaire lerarenopleidingen mogelijkheden tot verdere integratie van (vak)didactische en vakinhoudelijke onderdelen.

Analyse van de geschetste ontwikkelingen leidt vervolgens tot de vaststelling van de volgende knelpunten:
• nieuwe ontwikkelingen hebben geen duidelijke plaats in de bestaande structuren;
• kwalificaties vertonen onvoldoende samenhang met eisen van de onderwijspraktijk;
• kwalificaties vertonen geen onderlinge samenhang; en
• het opleidingsstelsel voldoet niet.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat een heldere, samenhangende beschrijving van de verschillende kwalificaties op het terrein van het onderwijs noodzakelijk is. De bestaande structuur behoeft herziening. Bij de ontwikkeling van een nieuwe structuur is ook de vraag aan de orde naar de betekenis van een andere structuur voor het opleidingsstelsel.

Uitgangspunten
De raad formuleert op basis van bronnenstudie vijf clusters van uitgangspunten waaraan een kwalificatiestructuur zou moeten voldoen. De kwalificatiestructuur en het daaraan gerelateerde opleidingsstelsel moeten in de eerste plaats betekenisvol en functioneel zijn. Dat houdt in dat de kwalificatiestructuur goed aansluit bij wat het onderwijs vraagt en herkenbaar en functioneel is voor zowel de scholen als de opleidingen en de studenten. Omgekeerd moet het opleidingsstelsel goed aansluiten op de kwalificaties. In de tweede plaats moeten de kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel transparant zijn. Een transparante kwalificatiestructuur verduidelijkt niet alleen welke kwalificaties bestaan, maar ook de inhoudelijke samenhang ertussen. De kwalificaties en de competentieprofielen die daarbij horen, moeten hiertoe duidelijk met elkaar samenhangen. Zodoende is het voor betrokkenen helder of, en zo ja, op welke wijze doorstroom van de ene naar de volgende kwalificatie plaats kan vinden. In de derde plaats is flexibiliteit vereist. Er moeten voldoende differentiatiemogelijkheden zijn. Het moet verder mogelijk zijn snel aanpassingen aan te brengen als een veranderende personele behoefte in de onderwijspraktijk daarom vraagt. Daarnaast moeten opleidingstrajecten aansluiten op de behoeften van het onderwijs en de studenten. Ten slotte moet het opleidingsstelsel voorzien in een breed pakket aan competenties. In de vierde plaats geldt dat de kwalificatiestructuur past bij de sturing van de overheid inzake deregulering en autonomievergroting. Er moet ruimte zijn voor beslissingsvrijheid van scholen en instellingen en er moet worden vastgelegd hoe in die situatie verantwoording wordt afgelegd. In de vijfde plaats ten slotte moet de kwalificatiestructuur bevorderlijk zijn voor de professionaliteit en aantrekkelijkheid van onderwijsberoepen. Zij moet bijdragen aan het professioneel handelen van de leraar en daarmee aan een verhoogd aanzien van het beroep.

Naar een nieuwe kwalificatiestructuur
Om de vraag te beantwoorden hoe een nieuwe kwalificatiestructuur eruit zou moeten zien, is eerst een globale inventarisatie gemaakt van beroepen en functies die op dit moment in het onderwijs voorkomen. Een grondige empirische inventarisatie bestaat op dit moment nog niet. Aan de hand van gemeenschappelijke profielkenmerken worden voorlopig vier typen beroepsbeoefenaars onderscheiden; het gaat hierbij (in oplopend niveau van complexiteit van werkzaamheden en verantwoordelijkheden) om onderwijsassistent, instructeur, leraar-bachelor en leraar-master.

Er bestaat in het algemeen geen eenduidige benadering van de ordening van functies en beroepen. In verschillende arbeidssectoren zijn er grove indelingen gemaakt met daarbinnen allerlei verfijningen. Bij een dergelijke functieclassificatie zijn twee tegenovergestelde bewegingen waarneembaar. Enerzijds een benadering gericht op standaardisatie van functies en anderzijds een benadering die juist ruimte laat voor diversificatie. Dit advies werkt voor de inrichting van een nieuwe kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen twee mogelijkheden uit, om zo te komen tot een kader voor de ordening van functies en beroepen. In feite zijn de beschreven mogelijkheden twee uitersten van één continuüm. De eerste mogelijkheid gaat uit van standaardisatie van onderwijsondersteunende en lerarenberoepen en sluit aan bij een kwalificatiestructuur zoals Klarus, Kok en Visser (2003) die voorstellen. De tweede mogelijkheid is een niet-gestandaardiseerde benadering, waarbij traploze differentiatie het uitgangspunt is en waarbij er, buiten het kernberoep van leraar, weinig centraal wordt vastgelegd.

Twee mogelijkheden
De eerste mogelijkheid gaat uit van een beschrijving van alle functies en beroepen binnen het primair onderwijsproces per sector en hun onderlinge relaties. Voor elk niveau van functioneren wordt bepaald, welke competenties onderwijsondersteunend personeel en leraren moeten hebben om hun beroep naar behoren uit te oefenen. Deze competenties worden vervolgens vertaald in een set bekwaamheidseisen die tezamen de formele kwalificatie vormen. Met het geheel van bekwaamheidseisen, uitgaande van brede competenties, komt een samenhangend geheel van competenties tot stand voor verschillende werkzaamheden in het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de sector van beroepseducatie en volwassenenonderwijs (bve).

Er ontstaat zo een vrij gedetailleerde kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen. Deze structuur legt per onderwijssoort en onderwijsfase vast welke vakkennis de leraar moet hebben en over welke pedagogisch-didactische competenties leraren en ander onderwijsondersteunend personeel dienen te beschikken. Verticale en horizontale doorstroom van het ene naar het andere niveau en van de ene naar de andere onderwijssoort kan pas plaatsvinden na het behalen van de vereiste kwalificatie (getuigschrift). Bij iedere kwalificatie hoort een aparte opleiding.

In het tweede model moet het basisniveau voor de leraar vanwege zijn kernfunctie formeel worden vastgelegd in bekwaamheidseisen, die samen de kwalificatie vormen. Bij deze bekwaamheidseisen wordt uitgegaan van brede competenties. Evenals bij de eerste mogelijkheid is er in de bekwaamheidseisen een onderscheid naar schoolsoort en onderwijsfase. Voor het beroep leraar zijn er binnen deze kwalificatiestructuur drie ijkpunten: de leraar in het primair onderwijs; de leraar in de onderbouw van het voortgezet onderwijs en de bve-sector; en de leraar in de bovenbouw van het voortgezet onderwijs. Binnen dit model ligt de verantwoordelijkheid voor de waardering van de vakinhoudelijke component bij het management van de school. Welke functiedifferentiaties er náást het leraarschap ontwikkeld en ingezet worden, hangt af van de onderwijssector en het soort onderwijs, en wordt niet centraal vastgesteld. Er is derhalve veel ruimte voor diversificatie van functies. Het uitgangspunt is dat het bevoegd gezag van een school het best in staat is te bepalen welke beroepen en functies er nodig zijn in een school. Er zijn dus géén formele kwalificaties voor de functies en beroepen rondom de leraar. Er is maar één formeel kwalificatieniveau: de leraar.

Doorstroom tussen functieniveaus en soorten functies en beroepen kan verschillende vormen aannemen (verdieping, verbreding, specialisatie). Om deze doorstroom mogelijk te maken, zorgt het bevoegd gezag van de school voor integraal personeelsbeleid (ipb). Ipb-instrumenten als het persoonlijk ontwikkelingsplan, het portfolio en een periodieke niveau- en waardebepaling hiervan via een assessment, stimuleren de leraar om zich te blijven ontwikkelen.

Doorstromen naar de functie van leraar-specialist of senior-leraar kan wanneer de leraar competenties opbouwt via scholing, coaching en praktijkervaring (onder andere door taakdifferentiatie). Het bevoegd gezag van een school bepaalt of een leraar over het vereiste competentieniveau en de juiste competenties beschikt om door te stromen naar leraar-specialist of senior-leraar. Anders dan bij de eerste mogelijkheid, waarbij competenties formeel aangetoond moeten worden via het verwerven van een kwalificatie, zijn leraren zelf verantwoordelijk om hun competentieopbouw bij te houden, bijvoorbeeld in een portfolio. Daarnaast kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om een potentiële leraar-specialist of senior-leraar een assessment te laten doorlopen om te bepalen of hij aan de eisen voldoet.

Consequenties voor het opleidingsstelsel
Een keuze voor één van de twee geschetste mogelijkheden of voor een variant hierop heeft gevolgen voor het opleidingsstelsel en de richting waarin het zich zal ontwikkelen. De kwalificatiestructuur bevat immers de formele kwalificaties en bepaalt daarmee het doel van de opleidingen (voor welke eindtermen en competenties leiden ze op). Daarnaast geeft de kwalificatiestructuur aan, op welke wijze doorstroom van het ene naar het andere beroep plaatsvindt. Dit heeft gevolgen voor de wijze van opleiding en bijscholing van potentiële doorstromers.

De eerste mogelijkheid (een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur) vraagt om een opleidingsstelsel dat voor iedere formeel vastgelegde kwalificatie een bijpassende opleiding ontwikkelt en uitvoert. De toegang tot de meeste onderwijsgevende functies wordt geregeld via een systeem van certificering en diplomering. Op basis van de geformuleerde bekwaamheden voor de onderscheiden functieniveaus is samenwerking tussen scholen en opleidingen over het opleidingsprogramma goed mogelijk. Daarnaast kan samenwerking plaatsvinden met betrekking tot het opleidingstraject (duaal opleiden, opleiden in de school, stages). Een samenhangend opleidingsstelsel (middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs (hbo), universiteit) ligt bij deze mogelijkheid voor de hand. Het onafhankelijk assessment heeft bij deze kwalificatiestructuur zeker een plaats, vanwege de groep zij-instromers. Door deze groep worden lerarenopleidingen steeds meer gedwongen hun aanbod te flexibiliseren.

De tweede mogelijkheid (een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur) vraagt om een opleidingsstelsel dat flexibel is en maatwerk kan bieden. Daarnaast moet het opleidingsstelsel structureel én intensief samenwerken met scholen. Het stelsel bestaat uit een zo breed mogelijke basisopleiding voor leraar, waarbinnen individuen zich specialiseren. Het stelsel moet flexibel genoeg zijn om diverse groepen, waaronder zij-instromers, met elders verworven competenties een plek te geven. Het toetsen van competenties vindt plaats in onafhankelijke assessmentcentra.

Rol van de actoren en verantwoordelijkheidsverdeling
Bij de ontwikkeling van een nieuwe kwalificatiestructuur kunnen de volgende drie fasen worden onderscheiden:
• beschrijving van kwalificaties en de bijbehorende competenties;
• vaststelling en goedkeuring daarvan; en
• gebruik van de competenties, afleggen van verantwoording en toezicht daarop.

Bij beide mogelijkheden behoort het in de ontwikkelingsfase tot de primaire verantwoordelijkheid van de beroepsgroep om te bezien, over welke competenties een beroepsbeoefenaar op een bepaald niveau dient te beschikken om de kernopgaven van zijn beroep goed uit te kunnen voeren. Uiteraard is betrokkenheid van scholen en instellingen van belang. Gelet op de vele betrokkenen zou een centrale regievoerder een belangrijke rol kunnen spelen, met dien verstande dat deze ruimte laat voor schoolspecifieke invullingen.

Nadat de kwalificaties en de competenties zijn opgesteld, volgt de fase van het vaststellen van deze kwalificaties. Deze kwalificaties geven in de gestandaardiseerde structuur formeel toegang tot de verschillende onderwijsberoepen. In deze fase worden de competenties en de naamgeving van de onderscheiden beroepen en functies bij wet vastgelegd. Gelet op de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor de kwaliteit van het onderwijs, worden de kwalificatiestructuur en belangrijke invullingen daarvan vastgelegd in de wet. Indien gekozen wordt voor een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur, wordt formeel alleen de kwalificatie van de leraar vastgelegd. Dit hoeft echter niet te betekenen dat er voor onderwijsondersteunende werkzaamheden geen competentieprofielen ontwikkeld kunnen worden. Het ontwikkelen van competentieprofielen anders dan voor de leraar, kan ook binnen deze mogelijkheid plaatsvinden. Het is echter niet noodzakelijk deze ook centraal respectievelijk bij wet vast te leggen.

Voor de fase van het gebruik van de competenties, het afleggen van verantwoording en het toezicht daarop geldt voor beide mogelijkheden dat de scholen en instellingen en de opleidingen een belangrijke rol hebben. Zij kunnen competenties gebruiken bij het vormgeven van het personeels- en scholingsbeleid. De mogelijkheden verschillen echter op het punt hoe scholen en instellingen verantwoording afleggen over hoe zij omgaan met de beslissingsruimte voor het inzetten van hun onderwijspersoneel. Bij een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur is de noodzaak tot het afleggen van verantwoording minder groot dan bij een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur. Binnen een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur is de mate waarin scholen en instellingen verantwoording moeten afleggen aanzienlijk groter. Een kwaliteitszorgsysteem is daarbij noodzakelijk. De inspectie heeft een toezichthoudende taak ten aanzien van het hele proces.

Beantwoording adviesvragen
De twee hiervoor geschetste modellen worden geanalyseerd aan de hand van de uitgangspunten. Ten aanzien van het eerste criterium (betekenisvol en functioneel) geldt dat in de eerste mogelijkheid meer, te weten vier, kwalificaties aanwezig zijn tegenover één (de leraar) in de tweede mogelijkheid. Voor beide mogelijkheden geldt dat zij voldoen aan de uitwerkingen van dit uitgangspunt. Wat betreft het tweede uitgangspunt (transparantie) is bij de eerste mogelijkheid sprake van grote transparantie, mits een gemeenschappelijk overzicht van competenties wordt ontwikkeld. Bij mogelijkheid twee is alleen wat betreft de leraar op landelijk niveau sprake van transparantie. Scholen en instellingen moeten zelf de transparantie waarborgen. Het derde uitgangspunt (flexibiliteit) komt het best tot zijn recht bij de tweede mogelijkheid. Deze biedt ruimere mogelijkheden tot flexibele functiedifferentiatie dan de eerste mogelijkheid waarin alles wordt vastgelegd. Wat betreft het vierde uitgangspunt (sturing) moet worden vastgesteld dat de tweede mogelijkheid beter daarbij aansluit dan de eerste. Ten slotte wordt ten aanzien van het vijfde uitgangspunt (aantrekkelijkheid beroep) geconstateerd dat beide mogelijkheden de aantrekkelijkheid van zowel het lerarenberoep als andere onderwijsberoepen bevorderen, zij het dat de manier waarop hieraan wordt bijgedragen verschillend is.

In het voorgaande is reeds antwoord gegeven op de adviesvragen die zijn gesteld. Het advies moet volgens de adviesaanvraag een rol spelen in het overleg tussen minister en onderwijsveld over een nieuwe kwalificatie- en opleidingenstructuur. Met het oog daarop heeft de raad een standpunt geformuleerd op basis van een toetsing van de twee mogelijkheden aan de uitgangspunten en een analyse van de voor- en nadelen van beide mogelijkheden.

De raad is van mening dat de veelvormigheid waarin scholen en leraren uitdrukking geven aan de veranderende eisen die aan onderwijs worden gesteld, gekoppeld aan het in de afgelopen decennia ingezette overheidsbeleid gericht op deregulering en vergroting van de autonomie voor scholen en instellingen, de basis moet zijn van waaruit gedacht moet worden over de keuze voor een kwalificatiestructuur. Op die manier is het mogelijk een volwaardige professionele beroepsgroep van leraren en een overeenkomstige bedrijfstak tot ontwikkeling te laten komen.

Gelet op de zojuist geformuleerde lijn en de afweging van de voor- en nadelen van beide modellen komt de raad, alles overziend, tot de conclusie dat hij thans een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur prefereert boven een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur.

Ten eerste is het thans moeilijk te voorspellen welke beroepen en functies er in de toekomst zullen ontstaan; een ontwikkelingsgerichte structuur maakt het mogelijk snel op veranderingen in te spelen. De kans op verstarring is hier beperkter. Ten tweede sluit deze mogelijkheid aan bij wat de raad in eerdere adviezen en ook in dit advies heeft betoogd over de relatie tussen de rijksoverheid en de scholen. Deze mogelijkheid past het beste bij de huidige opvattingen over autonomievergroting van scholen.

De raad kiest voor een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur, met dien verstande dat hij het ontbreken van een bevoegdheidsregeling per vak niet wenselijk acht voor alle onderwijssectoren waarvoor binnen de kwalificatie voor het beroep van leraar wordt gedifferentieerd. Naar zijn mening dient voor het eerstegraadsgebied een vakgerelateerde bevoegdheidsregeling te blijven bestaan. De afwezigheid van een vakgerelateerde bevoegdheid voor leraren in de basisvorming sluit volgens de raad aan bij de veranderingen in die onderwijsfase. Immers, in de basisvorming vraagt het integreren van vakken tot bredere leergebieden om een verbreding van de bekwaamheid van leraren. Dit betekent dat zowel de opleiding van nieuwe leraren als de (na)scholing van de zittende leraren aangepast moeten worden.

Wil een dergelijk model op een goede manier tot ontwikkeling komen en functioneren, dan moet volgens de raad evenwel aan een aantal voorwaarden worden voldaan. In de eerste plaats is het van belang dat scholen en instellingen een goed ontwikkeld personeels- en scholingsbeleid ontwikkelen. Daarnaast moeten er op macroniveau op duidelijke momenten kwaliteitscontroles worden ingebouwd ten aanzien van de wijze waarop scholen en instellingen omgaan met de beslissingsvrijheid wat betreft de inzet van personeel. Is er een onvoldoende functionerend kwaliteitszorgsysteem, dan zal de rijksoverheid haar verantwoordelijkheid moeten nemen om de kwaliteit van al het onderwijspersoneel te waarborgen.

In de tweede plaats moet er in dit model op even afdoende wijze als in het eerste model sprake zijn doorstroming. Het bevorderen van doorstroming binnen een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur dient op decentraal of op sectoraal niveau geregeld te worden. Niet door individuele scholen of instellingen, maar door bijvoorbeeld een groep scholen of via richtlijnen hierover van de ‘branche’ van het voortgezet onderwijs of van de bve raad.

Met het toenemend aantal verschillende functies in het onderwijs, dient volgens de raad in de derde plaats de structuur van de opleidingen gericht te zijn op leerroutes die op verschillende niveaus op elkaar aansluiten. Daarom zou er sprake moeten zijn van een zo breed mogelijke opleiding die gericht is op het aanbrengen van zowel algemene als specifieke competenties, zowel via initiële opleidingen als via bij- en nascholing.

Ten slotte is een belangrijke voorwaarde dat scholen en instellingen voldoende beleidsvoerend vermogen ontwikkelen en dat concurrerende arbeidsvoorwaarden worden ontwikkeld, omdat deze mede bijdragen aan de verbetering van de aantrekkelijkheid van het lerarenberoep.

Gezien de voorkeur van de raad is het noodzakelijk de invoering van een nieuwe kwalificatiestructuur in fases te laten plaatsvinden.

1. Inleiding

De variatie aan werkzaamheden in het onderwijs neemt toe. Steeds vaker maken onderwijsassistenten, instructeurs, begeleiders, coaches en deskundigen op het gebied van informatie- en communicatietechnologie (ict) deel uit van onderwijsteams. Met de toegenomen variatie groeit de behoefte aan een nieuwe kwalificatie- en opleidingenstructuur. Dit advies is bedoeld als een bijdrage aan de discussie en de verdere besluitvorming hierover.

1.1 Adviesvraag

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft de raad in april 2003 gevraagd, advies uit te brengen over de kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel dat daarbij hoort (zie bijlage 1). In de toelichting op de adviesvragen wordt geconstateerd dat de kwalificatiestructuur en het stelsel van opleidingen zoals ze nu bestaan, niet meer goed passen bij de veranderende personeelsbehoefte en de onderwijskundige veranderingen in scholen. Nieuwe functies in de school maken het noodzakelijk mogelijkheden voor doorstroming te creëren en binnen de school opleidingstrajecten aan te bieden, aldus de adviesaanvraag.

In het Plan van aanpak arbeidsmarkt- en personeelsbeleid van 2 december 2002 is door de toenmalige minister aan de Tweede Kamer een notitie toegezegd over dit onderwerp. Deze notitie dient heldere en goed beargumenteerde en gedragen keuzes te bevatten op het terrein van de kwalificatiestructuur en het stelsel van opleiding en scholing voor onderwijsberoepen1. Ter voorbereiding van deze notitie is de raad om advies gevraagd, waarbij de volgende vragen zijn geformuleerd:
• (1) Aan welke uitgangspunten moet een kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen voldoen?
• (2) Welke beroepen in het onderwijs zijn op dit moment te onderscheiden?
• (3) Hoe zou een nieuwe kwalificatiestructuur eruit kunnen zien?
• (4) Welke zijn de gevolgen voor het stelsel van opleiding en scholing voor beroepen in het onderwijs?
• (5) Welke rollen en verantwoordelijkheden hebben de verschillende actoren bij de ontwikkeling van een kwalificatiestructuur?

De minister vraagt de raad om verschillende varianten te schetsen met daarbij behorende overwegingen, tegen de achtergrond van ontwikkelingen in beleid en beroepspraktijk. Ook verzoekt zij de raad de voor- en nadelen van deze varianten aan te geven en in te gaan op mogelijke vraagstukken die kunnen ontstaan. Het advies moet een functie hebben in het overleg tussen minister en onderwijsveld over een nieuwe kwalificatie- en opleidingenstructuur. De bedoeling is dat dit overleg uitmondt in de genoemde notitie.

In zijn beantwoording van de adviesvragen geeft de raad allereerst een korte schets van relevante beleidsontwikkelingen die noodzaken tot een nadere doordenking van de kwaliteitseisen aan de beroepsbeoefenaren in het onderwijs en van de samenhang daartussen. Op grond hiervan en in het antwoord op de vraag naar uitgangspunten waaraan een kwalificatiestructuur moet voldoen (vraag 1), komt de raad vervolgens tot een aantal overwegingen. Deze kunnen worden beschouwd als randvoorwaarden, die in samenhang moeten gelden voor een nieuwe kwalificatiestructuur (kaderstellende randvoorwaarden). Deze kwalificatiestructuur zal maatgevend zijn voor het opleidingsstelsel en voor de richting waarin dit zich in de toekomst zal ontwikkelen.

Daarna gaat het advies aan de hand van de geschetste overwegingen in op de verschillende mogelijkheden voor een kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen. Uitgangspunt hierbij zijn de verschillende onderwijsberoepen en -functies2 die in de praktijk kunnen worden onderscheiden en de wijze waarop deze geordend kunnen worden tot een kwalificatiestructuur3 (vragen 2 en 3). Vervolgens gaat het advies in op de consequenties die een keuze voor een bepaald type kwalificatiestructuur met zich meebrengt voor het opleidingsstelsel (vraag 4). Ten slotte gaat het om de implementatie van een nieuwe kwalificatiestructuur en bijbehorende rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken actoren. Daarbij kan gedacht worden aan de rijksoverheid, de gezamenlijke werkgevers, de beroepsgroep, de scholen en instellingen en de opleidingen (vraag 5).

Op het terrein van de kwalificatieontwikkeling en van mogelijk passende structuren is al veel in gang gezet. Belangrijk is in dit verband het Wetsontwerp beroepen in het onderwijs (BIO). De Onderwijsraad heeft over dit wetsontwerp in 2001 advies uitgebracht. Ten aanzien van een nieuwe kwalificatiestructuur, inclusief de wijze van totstandkoming ervan en het (eventueel) formeel vastleggen van bekwaamheidseisen voor leraren en voor degenen die onderwijsondersteunende werkzaamheden verrichten, nam de raad de volgende positie in. Hij onderschreef het uitgangspunt van het zelfregulerend vermogen van onderwijsinstellingen. Het centraal stellen van de eigen verantwoordelijkheid van het onderwijsveld voor de ontwikkeling van de professionaliteit achtte hij van groot belang. Daarnaast stelde hij dat de rijksoverheid verantwoordelijk is en blijft voor de condities voor en het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Op basis van die uitgangspunten sprak de raad zich uit voor regeling bij wet van de bekwaamheidseisen voor leraren. Wat betreft de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur bekwaamheidseisen vast te stellen voor onderwijsondersteunende werkzaamheden, was de raad minder uitgesproken. Hij kon zich de wenselijkheid daarvan indenken, maar hij bepleitte hierbij een zekere terughoudendheid. Een terughoudendheid die hij in het onderhavige advies eveneens hanteert. De ontwikkelingen rond de wet BIO en de eerder door de raad gekozen positie worden betrokken bij dit advies.

De raad betrekt, zoals gevraagd, bij de beantwoording van de adviesvragen ook het rapport van Klarus, Kok en Visser (2003). In dat rapport zijn onder meer knelpunten in de kwalificatiestructuur in kaart gebracht. De raad onderschrijft de opvatting van de auteurs dat het opstellen van een nieuwe kwalificatiestructuur niet geheel van achter het bureau kan geschieden. Integendeel, het is zaak dat de minister in een vroeg stadium in overleg treedt met de beroepspraktijk: welke typen onderwijsberoepen zijn daar nu al waarneembaar? Aan welke werkzaamheden is, nu en in de toekomst, behoefte binnen het onderwijs? Over welke bekwaamheden en of competenties dient een beroepsbeoefenaar te beschikken om de kerntaken van zijn functie goed uit te kunnen voeren? Het op deze wijze proactief kijken naar de beroepspraktijk moet een kwalificatiestructuur opleveren die de uitkomst is van een onderhandelings-, keuze- en beslissingsproces. De raad hoopt met dit advies een bijdrage te kunnen leveren aan dit proces.

Wat betreft de reikwijdte heeft dit advies betrekking op beroepen in het primair onderwijs (basisonderwijs en speciaal onderwijs), het voortgezet (speciaal) onderwijs en de sector van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve). Het betreft de beroepen die een directe relatie hebben met het primair proces, oftewel het onderwijsproces. Drie opmerkingen ter toelichting op deze afbakening:
• Het advies heeft op korte termijn geen betrekking op beroepen in de voor- en vroegschoolse educatie (vve). De raad is zich ervan bewust dat het bij voorzieningen als peuterspeelzalen en kinderopvanginstellingen wel degelijk om pedagogisch- onderwijskundige werkzaamheden gaat, maar vindt ook dat deze voorzieningen niet primair op onderwijs gericht zijn (zie ook Onderwijsraad, 2002b).
• Het advies heeft verder ook geen betrekking op onderwijsberoepen in het hoger onderwijs. De reden daarvoor is dat de huidige discussie zich vooral beweegt rond beroepen in het primair en voortgezet onderwijs en in beroepsonderwijs en volwasseneneducatie.
• Ten slotte heeft het advies alleen betrekking op werkzaamheden die rechtstreeks verband houden met het primaire proces (het onderwijsleerproces) binnen de school. De raad wijst in dit verband ook op de eerdergenoemde wet BIO. Daarin werd de mogelijkheid van het vaststellen van bekwaamheidseisen voor ondersteunende werkzaamheden beperkt tot werkzaamheden die direct zijn te relateren aan het primaire onderwijsproces. De raad deelde deze opvatting in zijn eerder genoemde advies.

1.2 Begrippenkader

Kwalificaties (= bevoegdheden), competenties en bekwaamheden 4
Bij het begrip kwalificatie gaat het in dit advies om het bewijs van het voldoen aan de formele eisen voor een bepaald beroep. Een persoon verwerft een kwalificatie (het formele bewijs) als blijkt dat hij5 beschikt over bepaalde competenties6 of bekwaamheden die overeenkomen met de gestelde eisen. Deze benodigde competenties hebben betrekking op het kunnen uitoefenen van een takenpakket dat behoort bij een bepaalde beroepscontext.7 Op enig moment (of periodiek) wordt getoetst of een individu voldoet aan de competentie-eisen die noodzakelijk zijn voor het behalen van een kwalificatie. Hiermee formaliseert het individu zijn competenties en ‘zet deze om’ in een kwalificatie.

Het begrip kwalificatie duidt op de maatschappelijke erkenning van iemands competenties, het voldoen aan de normen om te mogen werken binnen het beroep. Het beschikken over bepaalde competenties is echter een kenmerk van het individu zelf; het is een kwalificatie, een bevoegdheid om binnen een bepaald beroep aan de slag te gaan.

Eindtermen
In de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) worden eindtermen gedefinieerd als:
“zodanig omschreven kwaliteiten op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden en in voorkomende gevallen beroepshoudingen, waarover degene die de opleiding voltooit, met het oog op het maatschappelijk en beroepsmatig functioneren dient te beschikken, en die in voorkomende gevallen betekenis hebben voor de doorstroming naar het vervolgonderwijs” (artikel 7.1.3). De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) spreekt van “welomschreven doelstellingen, op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden, waarover degene die de opleiding voltooit dient te beschikken” (artikel 7.3.2).

Kwalificatiestructuur
De raad verstaat onder kwalificatiestructuur het geheel van (meer of minder) samenhangende kwalificaties voor één sector, in dit geval het onderwijs.

Een kwalificatiestructuur heeft meer functies. De raad noemt er hier drie. Een kwalificatiestructuur biedt een basis voor de communicatie tussen de beroepswereld, de wereld van de opleidingen en de lerenden (Hövels, 2002). Voor de opleidingen is zij richtinggevend voor de onderwijs- en examenprogramma’s. Voor de beroepswereld en de studenten is een kwalificatiestructuur een instrument om het gesprek op schoolniveau te voeren over de taakverdeling en de onderwijsinhoudelijke invulling van de werkzaamheden. Daarnaast kan een kwalificatiestructuur worden gebruikt voor beoordelingsdoeleinden. Ten derde is het een referentiekader voor aankomende studenten die een loopbaan in het onderwijs ambiëren (Klarus et al., 2003).

Een kwalificatiestructuur kan alleen de communicatie goed ondersteunen als de daarbinnen onderscheiden kwalificaties ‘gevuld’ zijn met competenties. Hövels spreekt dan van “betekenisvolle kwalificaties”. Deze zijn van belang voor de opleidingen voor onderwijspersoneel (die weten waartoe ze moeten opleiden), voor individuen die in het onderwijs werken of willen gaan werken (die weten wat ze daarvoor moeten kunnen en kennen) en voor de scholen (die weten wat zij van de competenties van een – beginnend – beroepsbeoefenaar in een bepaald onderwijsberoep kunnen verwachten).

Stelsel van opleidingen voor onderwijsberoepen
Om het voor aankomende beroepsbeoefenaren mogelijk te maken de noodzakelijke competenties en kwalificaties te verwerven, bekostigt en controleert de overheid een opleidingsstelsel. De opleidingen hebben daarbinnen de verantwoordelijkheid dat lerenden de juiste competenties kunnen verwerven én in veel gevallen de verantwoordelijkheid voor het toekennen van kwalificaties (diploma’s).

1.3 Opbouw van het advies

In hoofdstuk 2 beschrijft de raad een aantal recente ontwikkelingen rond het onderwijs en het lerarenberoep. Hieruit komt naar voren dat een herziening van de kwalificatiestructuur en van het opleidingsstelsel noodzakelijk is.

Hoofdstuk 3 schetst de uitgangspunten die een rol spelen bij de vormgeving van een nieuwe kwalificatiestructuur.

Hoofdstuk 4 beschrijft de beroepen en functies die bestaan en ontstaan in het onderwijs, en geeft twee (uiterste) mogelijkheden om deze te ordenen tot een kwalificatiestructuur. Vervolgens wordt beschreven hoe het opleidingsstelsel voor die beide mogelijkheden er uit kan zien. Daarna komt de wijze waarop een nieuwe kwalificatiestructuur geïmplementeerd zou kunnen worden aan de orde en de verdeling van de rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende actoren.

In hoofdstuk 5 worden de beide mogelijkheden geanalyseerd.

In hoofdstuk 6 worden de vragen van de minister beantwoord en geeft de raad tot slot aan hoe een kwalificatiestructuur voor het onderwijs eruit zou kunnen zien.

2. Ontwikkelingen

De minister vraagt de raad de adviesvragen te beantwoorden tegen de achtergrond van ontwikkelingen in beleid en beroepspraktijk. Over die ontwikkelingen gaat dit hoofdstuk. Paragraaf 2.1 gaat over maatschappelijke ontwikkelingen en de veranderde sturing door de overheid. Daarna worden ontwikkelingen inzake het lerarenbeleid beschreven en komt het lerarentekort aan de orde. Paragraaf 2.2 beschrijft de bestaande kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel. In paragraaf 2.3 wordt bezien in hoeverre de bestaande kwalificatiestructuur aansluit bij de nieuwe situatie in het onderwijs en de nieuwe positie van onderwijspersoneel. De raad concludeert dat er behoefte is aan een herziening van de kwalificatiestructuur en in het verlengde daarvan aan een herziening van het opleidingsstelsel.

2.1 Ontwikkelingen in en rondom het lerarenberoep

Verschillende maatschappelijke ontwikkelingen en veranderingen in de taakopvatting en beleidsuitvoering van de overheid zijn belangrijke oorzaken van veranderingen in het onderwijs en in de organisatie van het leerproces. Daarmee hebben ze ook nadrukkelijk betekenis voor de kwalificatiestructuur en de lerarenopleidingen. Over dat laatste gaat paragraaf 2.2. Eerst worden hier de bedoelde maatschappelijke ontwikkelingen, veranderingen in de sturing door de overheid, beleidsontwikkelingen en het lerarentekort kort beschreven.

2.1.1 Maatschappelijke ontwikkelingen
Maatschappelijke ontwikkelingen met impact op leren en onderwijs zijn de veranderende positie van kennis, sociaal-culturele ontwikkelingen en sociaal-economische ontwikkelingen8.

Wat betreft de veranderende positie van kennis in onze samenleving: kennis en kennisontwikkeling zijn meer dan ooit cruciaal voor het functioneren van de samenleving en het individu. De huidige kennissamenleving heeft behoefte aan hoogopgeleide individuen met ‘levensbrede’ persoonlijke, sociale, maatschappelijke en arbeidsrelevante competenties. De samenleving vraagt aan het onderwijs om mensen op te leiden tot een adequaat basisniveau, meer hoger opgeleiden af te leveren, en mensen in staat te stellen nieuwe ontwikkelingen bij te houden. Omdat bestaande kennis steeds sneller veroudert, moet de nadruk binnen het onderwijs komen te liggen op het bijbrengen van relevante kennis en van competenties om continu te kunnen leren. Werknemers zijn hierdoor beter in staat zich te bewegen op een flexibele arbeidsmarkt en een eigen loopbaan vorm te geven.

De veranderingen in het leren van leerlingen vragen om andere competenties van leraren en overig onderwijspersoneel. Steeds meer groeit het besef dat het leren op een andere manier vorm moet krijgen. De aandacht voor het zogenoemde ‘nieuwe leren’ is niet alleen gericht op het anders vormgeven van leren, maar ook op het zoeken naar andere leerarrangementen, naast de bestaande, waardoor het leren bevorderd kan worden. Volgens de raad zijn er naast de school (als traditionele onderwijsinstelling) ook andere leeromgevingen waarbinnen mensen competenties verwerven. Het gaat dan bijvoorbeeld om leren dat op de werkplek zelf plaatsvindt of leren als vrijwilliger bij een vereniging9.

Eén van de sociaal-culturele veranderingen is de toename van culturele verscheidenheid. Leerlingen en hun leefsituaties veranderen. Ook bij leerlingen is een zekere mate van individualisering opgetreden, met alle gedragsveranderingen en -patronen van dien. De mate van concentratie die leerlingen kunnen opbrengen lijkt afgenomen. De leefsituaties van leerlingen wijken in toenemende mate af van de situatie op school waar het gaat om zaken als variatie en zelfstandigheid, waardoor de school minder aantrekkelijk wordt10. Verder is er sprake van een toenemende culturele verscheidenheid zoals land van herkomst, normen en waarden, en de sociaal-economische positie. De verschillen tussen leerlingen leiden tot homogene leerlingenpopulaties binnen bepaalde schooltypen, waardoor leraren vaker te maken krijgen met leerlingen die ongeveer dezelfde achtergronden hebben. Ook is er meer en meer aandacht voor taken van de school op het gebied van integratie. Het samen leren leven in het perspectief van een gezamenlijke opvatting van burgerschap is een mogelijke invulling van een dergelijke behoefte aan samenhang11.

Processen van individualisering hebben geresulteerd in een maatschappij waarin sociale relaties gericht zijn op onderhandeling. Sociale bindingen zijn losser en individuele verantwoordelijkheid en keuzevrijheid van burgers worden steeds belangrijker. Scholen en instellingen krijgen een steeds centralere plaats in de samenleving en worden belast met zaken die in de maatschappij zelf niet meer worden geregeld. De onderwijsbehoefte van de individuele leerling staat steeds meer centraal en daarom wordt van de leraar en de school verwacht dat zij het onderwijs en de schoolorganisatie zo vormgeven, dat tegemoet wordt gekomen aan de verschillen tussen leerlingen. Deze ontwikkeling brengt met zich mee dat het onderwijs zelf verandert en dat er nieuwe taken binnen de school ontstaan of bestaande taken anders geordend kunnen worden. Functiedifferentiatie kan dan een oplossing zijn (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2001b).

Sociaal-economische ontwikkelingen resulteren in nieuwe eisen aan werknemers. Binnen moderne, op innovatie gerichte arbeidsorganisaties worden verantwoordelijkheden gedecentraliseerd en staat een teamaanpak centraal (Van Asseldonk, 2002). Om in een dergelijke context te kunnen functioneren heeft een werknemer sociale en communicatieve vaardigheden nodig, moet hij problemen kunnen signaleren en oplossen en zelfsturend vermogen bezitten.

Een ander element dat hier een rol speelt is ict. De technologische ontwikkelingen hebben betekenis voor kennisproductie en kenniscirculatie. Onderwijs speelt hierbij een belangrijke rol; het zal moeten bijdragen aan het ontwikkelen van competenties in het gebruik van ict. Het is dus noodzakelijk dat leraren ook over vaardigheden op dit gebied beschikken12. Daarnaast wordt ict een integraal onderdeel van het onderwijs; ict-competenties zijn meer dan alleen het doel, ze zijn ook een onderwijsmiddel (zie ook Onderwijsraad, 2003c).

De geschetste ontwikkelingen hebben vanzelfsprekend grote gevolgen voor de rol en de taak van de leraar. Allereerst dient de leraar te beschikken over (nieuwe) competenties om met gebruikmaking van nieuwe inzichten en technieken eigentijds onderwijs te verzorgen. Aan de veranderende rol van leraar onderscheidt de raad twee samenhangende aspecten (zie ook Onderwijsraad, 2003a). Niet alleen wordt de context breder door taak- en functieverbreding, maar ook functioneert de leraar meer en meer in teamverband. Wat betreft het eerste aspect (verbreding) gaat het niet uitsluitend meer om kennisoverdracht. Hij vervult in toenemende mate nieuwe rollen die passen bij het concept van integraal onderwijs, waarbij de leerling vaker een actieve rol vervult. De groep komt centraal te staan en daarmee ook de rol van het onderwijs bij de ontwikkeling van bijvoorbeeld sociale competenties.

Het tweede aspect betreft het functioneren in een team. De leraar staat steeds minder alleen in de uitvoering van zijn taken. Steeds vaker is hij in het kader van functiedifferentiatie teamwerker in een gevarieerd samengesteld team van onderwijsprofessionals. In het laatste Onderwijsverslag wordt dit beeld bevestigd. (Inspectie van het Onderwijs, 2003a).

De toename van functiedifferentiatie betekent voor de leraar dat hij meer samen met collega’s werkt: met andere onderwijsgevenden, maar ook met andere professionals binnen de school (remedial teachers, klassenassistenten, systeemmedewerkers, coördinatoren) en daarbuiten (sportcoaches, buurthuiswerkers, praktijkopleiders, sociaalpedagogische begeleiders, enzovoort)13. De leraar moet daarom bereid en in staat zijn om in een team met andere soorten professionals te werken.

Deze veranderingen vragen veel van leraren, maar kunnen tegelijkertijd verdieping of specialisatie in het beroep brengen. Dat kan weer leiden tot opwaardering en professionalisering van het beroep (Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt, 2001).

Samenvattend kan worden opgemerkt dat de veranderingen in het onderwijs, onder meer in reactie op de geschetste maatschappelijke ontwikkelingen, gevolgen hebben voor de positie en taakopvatting van leraren en ander onderwijspersoneel. De overheid bemoeit zich daar (mede vanwege haar grondwettelijke verantwoordelijkheid voor het onderzoek naar de bekwaamheid: artikel 23, lid 2) nadrukkelijk mee. In de afgelopen jaren hebben scholen en instellingen echter als gevolg van deregulering en autonomievergroting steeds meer ruimte gekregen om zich als moderne arbeidsorganisaties in te richten. De volgende paragraaf gaat over de veranderde relatie tussen de overheid en het onderwijs.

2.1.2 Veranderde sturing door de overheid
In de afgelopen decennia is de rol van de overheid ten aanzien van het onderwijs sterk veranderd. Er is sprake van nieuwe sturingsvormen en samenwerking met andere actoren, zoals het bedrijfsleven, beroepsgroepen en andere maatschappelijke sectoren. Vermindering van wet- en regelgeving (deregulering) en decentralisatie van beleid hebben geleid tot vergroting van de autonomie van scholen en instellingen. Scholen en instellingen zijn in toenemende mate zelf verantwoordelijk voor de eigen invulling van het onderwijsconcept en voor het personeelsbeleid. De overheid beperkt zich meer tot het aangeven van de (wettelijke) kaders, waarbinnen onderwijsinstellingen hun eigen beslissingen kunnen nemen. Het accent van de overheidssturing is daarbij gericht op kwaliteitsbewaking en steeds meer sturen op output. Daarom zijn sterke onderwijsinstellingen voorwaarde voor het realiseren van deze ontwikkelingen. In de nota Onderwijs in stelling worden voorwaarden genoemd die binnen de instellingen gerealiseerd moeten zijn (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2000; zie ook Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1999a).

De mate van deregulering en autonomievergroting verschilt per onderwijssector. Het hoger onderwijs en de sector van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie hebben meer autonomie dan het primair en voortgezet onderwijs. Niet alleen is er een verschil in de vrijheid die de diverse onderwijswetten toelaten, maar ook in de mate waarin sprake is van een voldoende beleidsvoerend vermogen. Dit vermogen is nog sterk in ontwikkeling voor wat betreft het personeelsbeheer en -beleid. Ontwikkelingen als vergrijzing van het personeelsbestand, taak- en functieverbreding, het op peil houden en verbeteren van de onderwijskundige expertise en het innovatieve vermogen van beroepsbeoefenaren vereisen een breed gedragen visie en een sterk management (zie ook Onderwijsraad, 2002a).

Gedeeltelijk parallel met deregulering en autonomievergroting vindt een ontwikkeling plaats naar schaalvergroting en interne schaalverkleining in het onderwijs. In de sector van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve) en in het hoger onderwijs heeft deze ontwikkeling zich meer doorgezet dan in de sectoren primair en voortgezet onderwijs, zij het dat ook in deze sectoren meer van grote, complexe organisaties sprake is dan voorheen. Fusies van en samenwerking tussen schoolbesturen in deze sectoren zijn in de afgelopen jaren gestimuleerd door met name de maatregel bestuurlijke krachtenbundeling voor het primair en voor het voortgezet onderwijs. Door bestuurlijke en institutionele fusies proberen onderwijsorganisaties betere voorwaarden te creëren om beleidsruimte te benutten. Meer en meer voeren ze de eigen regie over het onderwijs en de organisatie van de school. Niet in alle gevallen is het beleidsvoerend vermogen optimaal ontwikkeld. Sommige onderwijsinstellingen maken onderdeel uit van de kopgroep, andere zijn lang zo ver nog niet. In het dereguleringsbeleid wil de overheid aan deze verschillende ‘snelheden’ tegemoet komen. De overheid en de scholen zijn nog zoekende naar de juiste balans tussen vrijheid enerzijds en verantwoording en rekenschap anderzijds.

Daarnaast zijn met het proces van autonomie, deregulering, schaalvergroting en interne schaalverkleining en het accent dat daarbij op de ontwikkeling van een eigen (integraal) personeelsbeleid wordt gelegd, de mogelijkheden voor taak- en functiedifferentiatie verder toegenomen. Als instrument voor het voeren van personeelsbeleid kan ook worden genoemd de beloningsdifferentiatie. Hieronder kan worden verstaan het incidenteel of structureel in beloning onderscheid maken tussen medewerkers op grond van professioneel functioneren. Onderscheiden worden de prestatiebeloning, de competentiebeloning en de teambeloning. Dit type beloning staat overigens los van de salariëring in het verband van het functiebouwwerk.

Samenvattend kan worden geconcludeerd dat deregulering en autonomievergroting rechtstreeks raken aan de mate waarin sprake is van voldoende beleidsvoerend vermogen en aan de professionaliteit van leraren en andere beroepsbeoefenaren in het onderwijs.

2.1.3. Beleidsontwikkelingen rond de leraar
Vitaal leraarschap is essentieel voor goed onderwijs. Maar hoe vitaal is het leraarschap vandaag en hoe zou het leraarschap er morgen uit moeten zien? Op 8 november 1991 installeerde de toenmalige staatssecretaris Wallage de Commissie Toekomst Leraarschap (commissie-van Es) om zich over deze fundamentele vragen te buigen. Na het verschijnen van het advies Een beroep met perspectief (1993) van deze commissie, bracht het kabinet in 1993 de beleidsreactie Vitaal leraarschap uit. Centraal in het advies van de commissie staat de ontwikkeling van de school tot een professionele organisatie met een eigen onderwijskundig en personeelsbeleid, waarin keuzes worden gemaakt over de inrichting van het onderwijsproces en de verdeling van taken en functies. De beleidsreactie onderschrijft de visie van de commissie. Wel wordt extra aandacht gevraagd voor het vakmanschap van leraren: hun vermogen om onderwijs te geven aan leerlingen, rekening houdend met allerlei maatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast stelt de beleidsreactie ook voor om een nieuw evenwicht van verantwoordelijkheden voor het leraarschap tussen de overheid en de instellingen tot stand te brengen. Dit laatste sluit niet aan bij de opvatting van de commissie, die de verantwoordelijkheden ten aanzien van het leraarschap vooral neer wil leggen bij de school.

Met het advies van de Commissie Toekomst Leraarschap is veel in gang gezet. In vervolg op de aanbevelingen van de commissie en de kabinetsreactie zijn begin jaren negentig, binnen het zogenoemde Schevenings Beraad over de Bestuurlijke Vernieuwing, tussen overheid en onderwijsveld afspraken gemaakt over de richting waarin nieuwe bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs zich moeten ontwikkelen (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1994). Het uitgangspunt is dat de toetssteen voor de bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs de kwaliteit van het onderwijs zelf moet zijn, binnen de kaders van het grondwettelijk bestel. De volgende lijnen werden uitgezet:
• verduidelijking van verantwoordelijkheden voor onderwijs met een duidelijke verschuiving van het accent naar de school;
• meer bevoegdheden voor de school om een eigen beleid te voeren op personeel, financieel en materieel gebied; en
• versterking van het samenspel van de school met haar omgeving.

Met deze uitspraken is de basis gelegd voor een verdergaand proces van deregulering en autonomievergroting.

In de eerste nota die vervolgens werd uitgewerkt, staat het kwaliteitsbeleid op de scholen centraal (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1995). Deze nota handelt over de veranderde verantwoordelijkheden en de daarbij behorende processen binnen de school. In de afgelopen jaren zijn in het overheidsbeleid, maar ook door de scholen zelf, stappen gezet om scholen te stimuleren zich te ontwikkelen tot professionele organisaties. Scholen hebben meer mogelijkheden gekregen eigen beleid te voeren. Er is bijvoorbeeld in het kader van de CAO’s ruimte gemaakt voor het voeren van een eigen personeelsbeleid.

Een meer recente nota De school centraal. Verdere versterking van de school in de educatieve infrastructuur (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2002c) schetst een verder toekomstbeeld, waarin de school en de kwaliteit van het onderwijs centraal staan. Deze nota schetst de positie van de school als professionele organisatie in de toekomstige educatieve infrastructuur. De vraag van de school staat centraal. Voorwaarde is dat onderwijsvernieuwing, schoolontwikkeling en personeelsbeleid op schoolniveau in balans zijn. Het in deze nota geschetste beeld heeft ook consequenties voor een nieuwe kwalificatiestructuur. De nota bevat aanzetten daartoe.

2.1.4 Van lerarenoverschot naar lerarentekort?
Was er in de jaren tachtig sprake van een overschot aan leraren en van een ontmoedigingsbeleid van overheidswege, in het afgelopen decennium is het steeds duidelijker geworden dat het Nederlandse onderwijs afstevent op een (structureel) tekort aan leraren. De laatste arbeidsmarktraming (Ecorys-NEI, 2003) bevestigt het beeld dat het lerarentekort de komende jaren naar verwachting zal blijven bestaan.

De onderwijsarbeidsmarkt kenmerkte zich tot voor kort door haar gesloten karakter. De mobiliteit tussen de onderwijssector en andere arbeidsmarkt sectoren is gering. Pogingen de aantrekkelijkheid van het lerarenberoep te vergroten, hebben tot op heden onvoldoende succes gehad. Wel zijn er trajecten opgezet voor zogeheten zij-instromers, die een alternatieve route naar het leraarschap mogelijk maken. De eerste ervaringen met de leraren die aldus het onderwijs instromen (via de Interim-wet zij-instroom leraren primair en voortgezet onderwijs) zijn positief, zij het dat in de implementatie nog veel moet verbeteren (Inspectie van het Onderwijs, 2003a).

De (on)aantrekkelijkheid van het beroep heeft ook te maken met het beeld dat de publieke sector oproept: weinig dynamiek en lage beloning. Het werken in de marktsector is voor velen aantrekkelijker. Vermeulen geeft aan dat in tijden van hoogconjunctuur overgangen tussen de sectoren desondanks niet ongebruikelijk zijn. Sectoren die worden beïnvloed door conjuncturele fluctuaties kennen een sterke uitwisseling met sectoren die daar minder gevoelig voor zijn. Daarnaast zijn opleidingen in het hoger onderwijs die zich richten op de marktsector (vooral ict-opleidingen) in tijden van hoogconjunctuur meer in trek dan bij voorbeeld lerarenopleidingen (Vermeulen, 2003).

De lerarenopleidingen kunnen aan de groter wordende vraag van de onderwijsarbeidsmarkt niet voldoen. Het aantal ingeschrevenen bij de lerarenopleidingen daalt, en dekt slechts gedeeltelijk de vraag. Slechts een deel van de afgestudeerden van de tweedegraads lerarenopleiding (56%) is direct beschikbaar voor de onderwijsarbeidsmarkt (Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt, 2001). De overigen prefereren een baan buiten het onderwijs.

Andere oorzaken die van invloed zijn op tekorten zijn de demografische ontwikkelingen van vergrijzing en ontgroening. De onderwijssector is in vergelijking met andere sectoren een van de meest vergrijsde sectoren. Bijna de helft van de leraren en ander personeel in het onderwijs is 45 jaar of ouder. Behoorde in 1994 39% van het totale onderwijspersoneel tot de leeftijdsgroep 45-64 jaar, in 1999 was dit percentage gestegen naar 46% (Onderwijsraad, 2002c). Daarnaast is het aandeel jongeren (15-24 jaar) in de onderwijssector laag. Tegelijk met de te verwachten massale uitstroom van het onderwijspersoneel, neemt het aantal jongeren dat potentieel beschikbaar is voor de onderwijsarbeidsmarkt als gevolg van de ontgroening van de bevolking af. Deze ontwikkelingen hebben tot gevolg dat de vraag naar nieuw onderwijspersoneel, de vervangingsvraag, zal toenemen. Hierdoor, en door het toenemend aantal leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs én beleidsmaatregelen als klassenverkleining, zal het tekort aan leraren in de komende jaren groter worden.

Het eerdergenoemde rapport over de toekomstige arbeidsmarkt noemt de vergrijzing als één van de belangrijkste oorzaken van de te verwachten vervangingsvraag. Voor het primair onderwijs zal het tekort in 2006 naar verwachting neerkomen op 2.100 voltijdbanen. Na 2006 zal deze onvervulde vraag bij ongewijzigd beleid waarschijnlijk blijven toenemen. De vervangingsvraag zal in 2010 toenemen tot ruim 3.600 voltijdbanen per jaar. Evenals in het primair onderwijs is de instroom van leraren in het voortgezet onderwijs onvoldoende om in de vraag te voorzien. In 2006 zal de onvervulde vraag 6.000 banen bedragen; voor 2011 zelfs 10.000 banen. De bve-sector is in de raming niet opgenomen. Op basis van een eerdere prognose is de verwachting dat het aantal onvervulde plaatsen aldaar in de periode van 2003-2006 uit zal komen op 8.000 (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2002b).

Deze ramingen laten zien dat het ook voor de langere termijn meer dan noodzakelijk is om personeel uit andere bronnen te werven (zij-instromers, onderwijsondersteuners). Ook aanpassingen in de schoolorganisatie en andere arrangementen rond het primaire leerproces zijn noodzakelijk.

In de afgelopen jaren is de aandacht in het beleidsdebat meer en meer naar het (dreigende) lerarentekort verschoven. Dit blijkt onder meer uit de drie achtereenvolgende nota’s Maatwerk 1,2 en 3, met een nieuw perspectief op het beroep leraar en ideeën voor oplossingen van het tekort. In dat verband worden verschillende concrete initiatieven ontplooid, die zullen worden verankerd in de wet BIO. Enkele belangrijke initiatieven zijn:
• Er zijn experimenten opgezet om leraren in opleiding (lio) als leraar aan te stellen. Dit leidde tot veel discussie, omdat mogelijk werd gemaakt dat onbevoegde studenten met drie jaar lerarenopleiding aan de slag konden. Met de lio-regeling deed de duale opleidingsvariant zijn intrede in het stelsel van opleidingen.
• Er worden in opdracht van het ministerie door het Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit Leraren (SBL) competenties en bekwaamheidseisen opgesteld. In deze set van bekwaamheidseisen wordt onderscheid gemaakt naar de onderwijssectoren: primair onderwijs, voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en het voorbereidend hoger onderwijs14.
• De Interim-wet zij-instroom leraren primair en voortgezet onderwijs15 maakt het mogelijk, leraar te worden via een andere route dan die van de lerarenopleiding. Mensen die interesse hebben in een baan in het onderwijs en in het bezit zijn van een diploma hoger onderwijs, kunnen na het doorlopen van een assessmentprocedure een verkort (duaal) traject volgen waarlangs ze uiteindelijk volledig bekwaam zullen zijn.
• Het project ‘Vakmensen als deeltijdleraar in het vmbo’ maakt het mogelijk dat vakmensen met een diploma van het middelbaar beroepsonderwijs (mbo), als deeltijdleraar in het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo) in zes aangewezen vakken aan de slag gaan. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de wens van meer uitwisseling tussen het beroepsonderwijs en het bedrijfsleven. Tegelijkertijd is het een creatieve oplossing om te voorkomen dat er een lerarentekort in het vmbo ontstaat.

Samenvattend kan worden geconcludeerd dat als gevolg van beleidsmaatregelen om het lerarentekort te voorkomen, het nodig is na te gaan welke mogelijkheden er zijn voor nieuwe groepen leraren en ander onderwijspersoneel voor doorstroming en alternatieve opleidingstrajecten. Dit is een verbreding van de werving en het opleiden van leraren die ook bij het wegvallen van tekorten behouden moet blijven.

2.2 Ontwikkelingen in de kwalificatiestructuur en in het opleidingsstelsel

De veranderingen in de maatschappij, de onderwijspraktijk en het beroep van onderwijsgevenden hebben gevolgen voor de soorten kwalificaties die nodig zijn in het onderwijs en voor de wijze waarop kwalificaties met elkaar samenhangen, kortom voor de kwalificatiestructuur. Hieronder wordt ingegaan op de huidige situatie en actuele (beleids)- ontwikkelingen inzake de kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel. In paragraaf 2.4 wordt de huidige situatie in relatie met de beschreven ontwikkelingen (paragrafen 2.1 en 2.2) besproken.

2.2.1 Kwalificatiestructuur
Leraarskwalificaties
Voor het lerarenberoep gelden momenteel drie kwalificaties (bevoegdheden): leraarbasisonderwijs (inclusief speciaal onderwijs), leraar voorgezet onderwijs met een tweedegraadsbevoegdheid (onderbouw voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) en leraar voortgezet onderwijs met een eerstegraadsbevoegdheid (onderen bovenbouw voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs en volwasseneneducatie). De lerarenopleidingen van hogescholen en universiteiten, die hun onderwijs- en examenprogramma’s afstemmen op de bekwaamheidseisen van de leraar, zijn als enige bevoegd om getuigschriften uit te reiken die noodzakelijk zijn voor een benoeming tot leraar.

Via de bekostigingsvoorwaarden van de lerarenopleidingen reguleert de rijksoverheid de toegang tot het lerarenberoep. Besturen in het primair en voortgezet onderwijs zijn verplicht om alleen bevoegde leraren, dus leraren met een afgeronde lerarenopleiding, aan te stellen (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1999b). Wie niet gekwalificeerd (bevoegd) is, is formeel niet benoembaar. Wel geeft de Inspectie van het Onderwijs regelmatig ontheffingen van een bevoegdheidseis, mede vanwege de lerarentekorten. Gekwalificeerde leraren zijn niet wettelijk verplicht om hun bekwaamheid bij te houden en periodiek aan te tonen dat ze nog steeds bekwaam zijn. Ook het wetsvoorstel BIO voorziet niet in een dergelijke verplichting. In zijn advies over het wetsvoorstel BIO wees de raad erop, dat het niet wettelijk verankeren van een register de noodzaak met zich meebrengt van het nadrukkelijk waarborgen van de kwaliteit van het personeel in de vorm van andere (wettelijke) maatregelen. Verschillende recent afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) bevatten daarentegen wel de verplichting van de werkgever, een meerjarenbeleid met betrekking tot de professionele ontwikkeling van de werknemers te bespreken met de medezeggenschapsraad. In het kader van het persoonlijk ontwikkelingsplan wordt met de individuele werknemer afspraken gemaakt over zijn scholing.

In de bve-sector hebben instellingen meer mogelijkheden dan in het primair en voortgezet onderwijs om zelf te bepalen of leraren voldoende bekwaam zijn. De WEB bevat een bekwaamheidsregeling die bve-instellingen de mogelijkheid biedt om mensen op hun (vak)bekwaamheid te beoordelen aan de hand van bij een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) gegeven regels. Daarnaast kunnen mensen met een diploma hoger onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs die drie jaar relevante werkervaring hebben, voor twee jaar in tijdelijke dienst aangesteld worden als leraar. De instelling kan de leraar in vaste dienst nemen wanneer hij een didactische cursus van 640 studiebelastinguren heeft voltooid.

Kwalificaties voor ondersteunende functies
Het wetsvoorstel BIO bevat, sinds de tweede nota van wijziging, de bepaling dat voor onderwijsondersteunende werkzaamheden die rechtstreeks verband houden met het onderwijsproces, bij AMvB bekwaamheidseisen worden vastgesteld. In het oorspronkelijke wetsvoorstel was nog sprake van een ‘kan-bepaling’. Benadrukt moet worden dat het hier niet gaat om functies, maar om werkzaamheden. Gelet op mogelijke toekomstige ontwikkelingen op dit vlak worden nadere voorstellen van de relevante actoren afgewacht. Op grond van die voorstellen zullen de op de desbetreffende werkzaamheden van toepassing zijnde bekwaamheidseisen worden vastgesteld. Onderwijsondersteunende werkzaamheden mogen volgens het wetsvoorstel BIO slechts worden verricht door personen die aan een aantal voorwaarden voldoen. Wat de bekwaamheid betreft, houden deze in dat de desbetreffende persoon in het bezit moet zijn van een getuigschrift, afgegeven krachtens de WHW of de WEB, waaruit blijkt dat is voldaan aan de (te zijner tijd vast te leggen) bekwaamheidseisen, respectievelijk zijn bekwaamheid moet aantonen volgens bij AMvB te geven regels.

De mbo-opleidingen tot onderwijsassistent zijn op dit moment, met nog een particuliere opleiding, de enigen die het getuigschrift onderwijsassistent uitreiken. Zoals hiervoor aangegeven, is het bezit van een dergelijk getuigschrift niet verplicht om als onderwijsassistent aan de slag te gaan.

Voor de bve-sector maakt het Kenniscentrum-OVDB (Orgaan Verzorgende en Dienstverlenende Beroepen) de vertaalslag van bekwaamheidseisen naar de eindtermen voor de opleiding tot onderwijsassistent en klassenassistent.

2.2.2 Opleidingsstelsel
We kennen in ons land lerarenopleidingen in het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs. In het hoger beroepsonderwijs zijn de meest bekende lerarenopleidingen de Pedagogische Academie voor het Basisonderwijs (pabo) en de lerarenopleidingen voor het voortgezet onderwijs (voorheen Nieuwe Lerarenopleiding en Middelbaar Onderwijsakte). Voorts zijn er initiële en voortgezette lerarenopleidingen in het hoger beroepsonderwijs (hbo) voor gezondheidszorg, onderwijs (Deeltijdopleiding Algemene Vakken I en Opleidingen Speciaal Onderwijs) en kunsten en bestaat er een aparte lerarenopleiding voor de technische vakken (Pedagogisch Technische Hogeschool Nederland, PTHN, onderdeel van de Fontys Hogescholen). Een belangrijk kenmerk van veel lerarenopleidingen in het hoger beroepsonderwijs is het geïntegreerde karakter, dat wil zeggen het samengaan van vakinhoudelijke en pedagogisch-didactische vorming binnen het curriculum. In het wetenschappelijk onderwijs zijn er zeven universitaire lerarenopleidingen (ulo), die overwegend werken volgens het zogenaamde kop-rompmodel, waarbij de romp de vakopleiding vertegenwoordigt en de kop de pedagogisch-didactische beroepsvorming. In het kader van het ulo-convenant van 1998 is er een ontwikkeling naar meer flexibiliteit in gang gezet. Hierdoor is het mogelijk de universitaire lerarenopleiding niet alleen als éénjarig opleiding te volgen, maar ook geheel of gedeeltelijk tijdens het doctoraal/master; als afstudeerrichting of duaal traject.

Een nieuw perspectief op het leraarschap vraagt een andere benadering van het opleiden van leraren. De rijksoverheid heeft daartoe forse investeringen gedaan. De afgelopen jaren zijn verscheidene inspanningen gepleegd om de beoogde vernieuwing van de lerarenopleidingen gestalte te geven. Deze investeringen zijn zowel gericht op de lerarenopleidingen basisonderwijs als op de eerste- en tweedegraads en de universitaire lerarenopleidingen. In het algemeen zijn de investeringen bedoeld om vernieuwingen op bijvoorbeeld het gebied van opleidingstrajecten en leerroutes, programmatische vernieuwing (competentiegericht opleiden), assessment en portfolio-ontwikkeling te realiseren en om samenwerking tussen lerarenopleidingen en scholen te bevorderen. Ook de integratie van ict in het onderwijs van de lerarenopleidingen maakt deel uit van de doelstelling16.

In het verlengde van de vernieuwing van de lerarenopleidingen is een aantal scholen begonnen met het concept opleiden in de school. Scholen en instellingen komen steeds meer in beeld als opleidingsplaats voor aspirant-leraren en ander onderwijsondersteunend personeel. Het ontstaan van een grotere diversiteit aan functies binnen de school en de wens om een eigen opleidings- en loopbaanbeleid voor het personeel te ontwikkelen, brengt sommige scholen ertoe zelf de opleiding ter hand te nemen. In andere gevallen maken zij-instromers, die al werkende in de school worden opgeleid, deze stap noodzakelijk. Dit leidt tot een nieuwe en andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen de school/instelling en de opleiding. Bij opleiden in de school is het opleiden van nieuwe leraren een gedeelde verantwoordelijkheid van de lerarenopleidingen en de scholen. In het kader van Educatief Partnerschap (EPS) zijn verschillende scholen en instellingen al begonnen met het verzorgen van opleidingstrajecten binnen de school. De Inspectie van het Onderwijs heeft hieraan aandacht geschonken (Inspectie van het Onderwijs, 2002b).

Naast een aantal ingrijpende inhoudelijke vernieuwingen van de lerarenopleidingen is er ook sprake van een min of meer latente discussie over een efficiëntere organisatie van de opleidingen. Zo is er aan het begin van de jaren negentig geëxperimenteerd met het concept van de educatieve faculteit, een samenwerkingsverband van lerarenopleidingen, scholen en regionale en landelijke verzorgingsinstellingen. Dat samenwerkingsperspectief leed schipbreuk vanwege de talrijke belangentegenstellingen van de partners. In de tweede helft van de jaren negentig is wederom een poging gedaan, ditmaal onder regie van het Procesmanagement Lerarenopleidingen (PML), om via regionale clustervorming tot meer efficiëntie te geraken. Ook deze poging bleek niet succesvol, om vergelijkbare redenen. Inmiddels staat er een nieuw concept ter discussie onder de titel ‘Schools of Education’, een vooralsnog niet helder geoperationaliseerd samenwerkingsconcept van met name lerarenopleidingen en scholen.

Gedurende al deze structuurdebatten, die grotendeels de bestaande infrastructuur ongewijzigd lieten, werd door de overheid het initiatief genomen voor een experimentele lerarenopleiding, waarbij met name ict een belangrijke motor van vernieuwing zou moeten vormen. Een integrale evaluatie van dit experiment is nog niet beschikbaar.

Ondanks de geschetste ontwikkelingen is er nog steeds kritiek op de lerarenopleidingen:
• Bij de ontwikkeling van het integratieve onderwijsmodel is er nog te weinig samenhang tussen de vakinhoudelijke en de pedagogisch-didactische bekwaamheden.
• De lerarenopleidingen voor het basisonderwijs, het voortgezet onderwijs en de bve-sector zijn op dit moment bezig met de omslag van aanbodgericht naar vraaggericht werken. Er zijn verschillende vernieuwingsactiviteiten gestart, maar bijvoorbeeld de flexibiliteit in tijd, programmavolgorde en programma-inhoud is nog beperkt (Inspectie van het Onderwijs, 2001).
• De integratie van ict in de lerarenopleiding is voor verbetering vatbaar. Ook in 2003 constateert de Inspectie dat er nog onvoldoende tempo en kwaliteit is ontwikkeld (Inspectie van het Onderwijs, 2003a)17.
• De samenwerking tussen lerarenopleidingen en scholen/instellingen groeit, maar moet de komende jaren nog verder worden ontwikkeld18. Belangrijke onderdelen van die samenwerking zijn: stages, praktijkleren en duale trajecten.

In januari 2003 hebben de gezamenlijke lerarenopleidingen in het hbo de nota Meer mensen in het onderwijs: een Deltaplan (HBO-raad, 2003) uitgebracht. De nota is een uitwerking van de eerder uitgebrachte nota Partners in educatie, waarin plannen zijn gepresenteerd voor de verdere vernieuwing op het terrein van opleiden en professionaliseren van onderwijspersoneel. Op die wijze willen de gezamenlijke lerarenopleidingen een bijdrage leveren aan het terugdringen van de arbeidsmarkttekorten én aan de vernieuwing van het jeugdonderwijs. Het deltaplan is toegespitst op samenwerking met scholen, andere educatieve partners en de overheid. In deze nota wordt gesteld, dat de komende tijd voorzien moet worden in een nieuwe kwalificatiestructuur voor het onderwijs en een andere infrastructuur voor de lerarenopleidingen, teneinde de reeds ingezette activiteiten verder gestalte te kunnen geven. Die activiteiten betreffen het werven van nieuwe doelgroepen, het ontwikkelen van een nieuw opleidingsconcept en de intensivering van de samenwerking met de scholen. De nota bevat suggesties voor een nieuwe kwalificatiestructuur. Een concrete (tijds)planning en takenverdeling is overigens vooralsnog niet aan het plan gekoppeld. Ook is niet duidelijk in hoeverre scholen bij de totstandkoming van dit deltaplan zijn betrokken.

De Bve Raad heeft in het onlangs verschenen Positionpaper (mei 2003) bepleit, dat er een landelijke competentiegerichte kwalificatiestructuur voor het onderwijs moet worden ontworpen. Die kwalificatiestructuur dient aan te sluiten op de nieuwe kwalificatie-diplomastructuur voor het bve. Een dergelijke kwalificatiestructuur zou kunnen voorzien in opleidingen voor onderwijspersoneel op het niveau van de in de wet BIO verankerde generieke bekwaamheidseisen. In het paper spreekt de Bve Raad zijn ambitie uit om de positie van de bve-sector, vanuit het perspectief van de bve-instelling als opleider, ten opzichte van de hbo-sector te versterken.

Betekenis invoering bachelor-masterstructuur voor de lerarenopleidingen19
De invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs vormt een eerstestap naar een meer flexibel en internationaal georiënteerd hogeronderwijsbestel. Uiteindelijk doel is een hoger onderwijs met ruimere in- en overstapmogelijkheden, een grotere flexibiliteit van leerwegen, nieuwe mogelijkheden voor vernieuwing en verbreding van curricula en differentiatie in masteropleidingen. Ook sluit Nederland hiermee aan bij ambities geformuleerd in de Bolognaverklaring over een onderwijsstructuur die is gebaseerd op twee cycli in Europa.

De consequentie van deze structuur voor de lerarenopleidingen is, dat de bestaande tweedegraads lerarenopleidingen zullen worden omgezet in bacheloropleidingen. Voor de eerstegraads lerarenopleidingen ligt het ingewikkelder. Masteropleidingen in het hbo kunnen in het algemeen worden beschouwd als ‘kop’ op de kolom van beroepsopleidingen. Uitgangspunt is dat het afronden van een bacheloropleiding mensen reeds afdoende kwalificeert voor de arbeidsmarkt. De masteropleidingen in het hoger beroepsonderwijs zijn op grond van de WHW te onderscheiden in voortgezette opleidingen en postinitiële masteropleidingen. Tot de huidige voortgezette opleidingen in het hoger beroepsonderwijs worden onder andere gerekend de opleidingen tot eerstegraadsleraar voortgezet onderwijs in algemene vakken, de lerarenopleidingen speciaal onderwijs en de hogere kaderopleidingen pedagogiek; laatstgenoemde zijn opleidingen die volgen of mede volgen op opleidingen gericht op het beroep van tweedegraadsleraar voortgezet onderwijs in algemene vakken. Deze voortgezette opleidingen in het hoger beroepsonderwijs vormen een aparte categorie binnen de hbo-masteropleidingen. In de WHW zijn bepalingen opgenomen inzake de voortgezette opleidingen, bijvoorbeeld met betrekking tot vooropleidingseisen, studielast en bekostiging. Dat bovengenoemde voortgezette opleidingen – in tegenstelling tot de postinitiële masteropleidingen – worden bekostigd, heeft te maken met het voortgezette in plaats van het postinitiële karakter van de opleidingen. Vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het desbetreffende onderwijs heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen regels gesteld voor de voortgezette lerarenopleidingen.

De invoering van de bachelor-masterstructuur betekent voor de categorie voortgezette opleidingen, dat voortaan aan de afronding van de opleiding een mastergraad wordt verbonden, onder voorwaarde dat de desbetreffende opleiding als zodanig geaccrediteerd is. Accreditatie is voor de voortgezette opleidingen overigens niet alleen voorwaarde voor het verlenen van mastergraden, maar tevens een van de voorwaarden voor bekostiging, indien de opleiding aan een bekostigde instelling wordt gegeven.

Voor de universitaire lerarenopleidingen biedt invoering van de bachelor-masterstructuur een kans voor verdere integratie van de lerarenopleiding en de vakinhoudelijke opleidingen. Volledige opname van de universitaire lerarenopleiding in de masterfase, gecombineerd met een vakinhoudelijke opleiding, ligt in het verlengde van het in 1999 afgesloten convenant. Een dergelijke gecombineerde universitaire masteropleiding omvat zowel de vakinhoudelijke specialisatie als de voorbereiding op de bekwaamheidseisen van het beroep van eerstegraadsleraar voortgezet onderwijs. Tegen deze achtergrond is een langere cursusduur met behoud van studiefinancieringsrechten vereist dan voor andere masteropleidingen. Uitgaande van de convenantsafspraken uit 1999 zal een dergelijk gecombineerde masteropleiding doorgaans een half jaar tot een jaar langer duren dan de reguliere masteropleidingen in het desbetreffende vakgebied. Voor duale lerarenopleidingen zal in de praktijk, net als nu, sprake kunnen zijn van een ‘3+2’-model.

Integratie van lerarenopleiding en vakinhoudelijke specialisatie in de masterfase betekent niet, dat de in de Wet modernisering universitaire lerarenopleidingen (Staatsblad 2000, 304) neergelegde variëteit in leerwegen zal worden beperkt. De huidige postdoctorale universitaire lerarenopleiding (ulo) zal overgangsrechtelijk blijven bestaan voor studenten van de thans nog ongedeelde opleidingen die eerst over enkele jaren toe zijn aan een lerarenopleiding. Daarnaast functioneert de huidige ulo echter als ‘zij-instroom’route op latere leeftijd van zogenoemde spijtoptanten. Deze doelgroep van oudere aspirant-leraren vormt tegenwoordig de sterkst groeiende doelgroep aan de universitaire lerarenopleidingen. Op langere termijn zal deze leerweg in de masterfase ondergebracht worden, zodat op maat gesneden onderwijs aan deze doelgroep aangeboden kan blijven worden. Integratie van de lerarenopleidingen in de masterfase betekent dat er geen afzonderlijk toelatingsregime meer hoeft te bestaan voor de universitaire lerarenopleidingen. De toelating tot de educatieve masteropleidingen zal overeenkomstig de andere masteropleidingen worden vormgegeven.

2.3 Samenvatting en conclusies

2.3.1 Samenvatting
In het voorgaande is eerst beschreven dat maatschappelijke ontwikkelingen veranderende eisen aan leren en onderwijs meebrengen. Deze veranderingen, evenals de gewijzigde sturing door de overheid, hebben gevolgen voor scholen en onderwijsprofessionals.

Vervolgens is stilgestaan bij de veranderende rol en taakinvulling van leraren, met een toenemende taak- en functiedifferentiatie binnen en naast het leraarschap. Ook het lerarentekort is besproken, evenals de beleidsontwikkelingen rond het leraarschap. Hoofdpunten daarin zijn de toenemende aandacht voor het lerarenberoep (met onder meer beroepsprofielen, startbekwaamheidseisen), toenemende ruimte voor eigen beleid van scholen (onder meer via toenemende ruimte voor taak-, functie- en beloningsdifferentiatie) en alternatieve routes naar het leraarschap (lio’s deeltijdleraren). Deze beleidsontwikkelingen komen samen in het wetsvoorstel BIO.

Tot slot is ingegaan op ontwikkelingen in de kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel. In het primair en voortgezet onderwijs zijn scholen verplicht bevoegde (formeel gekwalificeerde) leraren aan te stellen. De Inspectie van het Onderwijs geeft vaak ontheffingen. Wie eenmaal bevoegd is, is wettelijk niet verplicht zijn bekwaamheid te onderhouden. Wel bieden de CAO’s op het niveau van werkgever-werknemer mogelijkheden. In de bve-sector hebben de onderwijsinstellingen meer ruimte om naar de feitelijke bekwaamheid in plaats van naar de formele kwalificatie te kijken.

Wat betreft de opleidingen zijn de inspanningen gericht op innovatie van de opleidingen, meer samenwerking tussen de opleidingen en de scholen (onder meer via opleiden in de school) en integratie van ict in de opleidingen.

2.3.2 Analyse knelpunten kwalificatiestructuur en opleidingsstelsel
Een vergelijking van de ontwikkelingen zoals geschetst in de paragrafen 2.1 enerzijds en de nu geldende kwalificatie- en opleidingenstructuur zoals beschreven in paragraaf 2.2 anderzijds, leidt tot de volgende knelpuntenanalyse. Het gaat hierbij om algemene knelpunten waarvan het effect per sector kan verschillen.

Nieuwe ontwikkelingen hebben geen duidelijke plaats in de bestaande structuren
De beleidsmaatregelen waarmee de minister het lerarentekort aanpakt, te weten de voorzieningen voor zij-instromers en leraren in opleiding en functiedifferentiatie, hebben geen plek in de bestaande kwalificatiestructuur. Zo komt een groot deel van de nieuwe leraren niet via de reguliere weg van initiële lerarenopleiding binnen, maar via allerlei andere routes20. Ook de lerarenopleidingen sluiten niet aan bij de ontwikkelingen in het personeelsbeleid en de brede personeelsopbouw van scholen.

Kwalificaties vertonen onvoldoende samenhang met eisen van de onderwijspraktijk
De huidige kwalificaties (bevoegdheden) sluiten niet aan bij wat de onderwijspraktijk nodig heeft aan personeel binnen het primair proces. Enkele indicaties hiervoor zijn:
• De bevoegdheden zijn met name afgeleid van de bestaande opleidingen; de onderwijspraktijk vraagt echter om andere competenties van leraren, bijvoorbeeld om breed opgeleide leraren die vakoverstijgend onderwijs kunnen verzorgen.
• Steeds vaker worden onbevoegde (maar niet per se onbekwame) leraren in het voortgezet onderwijs aangesteld (Inspectie van het Onderwijs, 2002c).
• Ook meer in het algemeen staat de gedachte van ‘gekwalificeerd/bevoegd = bekwaam’ steeds meer onder druk. In de bve-sector is al meer ruimte om uit te gaan van feitelijke bekwaamheid in plaats van formele bevoegdheid.

Kwalificaties vertonen geen onderlinge samenhang
De kwalificaties vormen momenteel geen samenhangend geheel. Doorstroom van de ene naar de andere kwalificatie is niet mogelijk. Dit geldt zowel voor de verticale mobiliteit (van ondersteunende naar leraars- naar leidinggevende functie) als voor de horizontale mobiliteit (van sector naar sector, of van onderwijs naar een functie daarbuiten). Werkenden in het onderwijs hebben te weinig goede mogelijkheden om een loopbaan naar hun eigen wensen vorm te geven.

Het opleidingsstelsel voldoet niet
Het huidige opleidingsstelsel voldoet niet aan de veranderende vraag van scholen naar onderwijspersoneel en van studenten. Enkele aanwijzingen hiervoor zijn:
• Bij het vormgeven van de reguliere lerarenopleidingen is vraagoriëntatie essentieel. De opleidingen moeten zich meer richten op studenten, andere opleidingen en het scholenveld. Uit rapportage van de Inspectie van het Onderwijs (2001) blijkt dat de vernieuwingen (onder andere programma-inhoud, ict) nog niet voldoende zijn doorgevoerd. Wel is er sprake van een toenemende samenwerking tussen opleidingen en scholen met betrekking tot het vormgeven van opleidingen (Inspectie van het Onderwijs, 2003b).
• Samenwerking met het scholenbestand wordt positief gewaardeerd, maar een goede distributie van de opleidingsfunctie dient bij scholen en lerarenopleidingen verder te worden ontwikkeld.
• Opleidingen spelen in hun aanbod onvoldoende in op de ontwikkeling van nieuwe functies in het onderwijs.
• Daartoe is nauwe samenwerking (regionaal en landelijk) tussen opleiders van onderwijspersoneel (mbo, hbo en wetenschappelijk onderwijs, wo) noodzakelijk. Deze samenwerking in welke vorm dan ook is thans onvoldoende ontwikkeld.
• De opleidingen anticiperen – ook in innovatieve zin – onvoldoende op de ontwikkelingen in het beroepenveld.

2.3.3 Conclusies
Vastgesteld kan worden dat scholen zich ontwikkelen tot moderne arbeidsorganisaties. Hierin speelt het voeren van een adequaat personeels- en opleidingenbeleid, samenhangend met de inrichting en organisatie van het onderwijs, een cruciale rol. Daarnaast is er ook voor de komende jaren sprake van een substantieel lerarentekort. Scholen bezinnen zich mede vanwege dit tekort nadrukkelijker op de vraag welke taken en werkzaamheden passen bij de inrichting van het onderwijs. Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een variatie van taken en werkzaamheden en van de daaraan gekoppelde inrichting van functies. Het is niet alleen de leraar die betrokken is bij het primaire proces, ook andere functies dragen hiertoe bij. Tegelijkertijd is er sprake van verschillende doelgroepen die een functie ambiëren in het onderwijs, maar over onvoldoende of niet de juiste kwalificaties beschikken. Hoewel de opleidingen voor onderwijspersoneel in hun aanbod meer en meer inspelen op de vraag van de scholen, sluit dit aanbod onvoldoende aan bij de in de praktijk gewenste competenties. Verder kan uit de analyse worden afgeleid, dat er nauwelijks samenhang is tussen de verschillende opleidingen, waardoor inzicht in de samenhang van de onderscheiden vereiste kwalificaties ontbreekt. Het zijn juist deze kwalificaties, waarop het onderwijsprogramma van de opleidingen gericht zou moeten zijn.

Bovenstaande ontwikkelingen leiden tot de conclusie dat een heldere samenhangende beschrijving van de verschillende kwalificaties op het terrein van het onderwijs noodzakelijk is. Van een dergelijke beschrijving is op dit moment nog geen sprake. De bestaande kwalificatiestructuur behoeft herziening. Tevens is daarbij de vraag aan de orde naar de betekenis van een andere structuur voor het opleidingsstelsel. In de hierna volgende hoofdstukken gaat de raad daar verder op in.

3. Uitgangspunten bij een nieuwe kwalificatiestructuur

Eén van de vragen van de minister is, aan welke uitgangspunten een kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen moet voldoen. In dit hoofdstuk wordt, vanuit verschillende bronnen, een aantal uitgangspunten en overwegingen voor de kwalificatiestructuur – en in relatie daarmee het opleidingsstelsel – benoemd. Hierbij staan vijf clusters van uitgangspunten en bijbehorende overwegingen centraal (paragraaf 3.2). Aan de hand van deze clusters worden in hoofdstuk 4 twee mogelijke varianten voor een toekomstige kwalificatiestructuur geanalyseerd. Paragraaf 3.1 geeft eerst weer op welke wijze de uitgangpunten en overwegingen zijn benoemd.

3.1 Werkwijze

In hoofdstuk 2 heeft de raad vastgesteld, dat zowel onderwijsvernieuwingen als de instroom van nieuwe groepen in het onderwijs een heldere samenhangende beschrijving van de verschillende kwalificaties op het terrein van het onderwijs noodzakelijk maken. De raad heeft op grond van beschikbare bronnen een analyse gemaakt van uitgangspunten waaraan een kwalificatiestructuur zou moeten voldoen21.

Daarbij constateert de raad het volgende:
• In de diverse bronnen worden verschillende begrippen gebruikt om aan te geven aan welke uitgangspunten een kwalificatiestructuur moet voldoen. Zo wordt gesproken over ‘uitgangspunten’, ‘criteria’ en een kwalificatiestructuur die ‘functies’ vervult. De raad bundelt deze tot vijf clusters van uitgangspunten, op basis waarvan een nieuwe kwalificatiestructuur tot stand kan komen.
• De termen ‘kwalificatiestructuur’ en ‘opleidingsstelsel’ worden vaak naast elkaar of door elkaar gebruikt. Criteria die worden vastgesteld gelden soms voor het ene construct, soms voor het andere en soms voor beide. Deze beide constructen hangen echter volgens de raad nauw met elkaar samen. Daarom hebben in dit advies de vijf clusters betrekking op de kwalificatiestructuur in relatie tot het opleidingsstelsel.

3.2 Vijf clusters

De raad hanteert bij de ontwikkeling van een nieuwe kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel vijf clusters van uitgangspunten. Hieronder worden de clusters toegelicht.

1   Inhoudelijk betekenisvol en functioneel
De kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel moeten betekenisvol en functioneel zijn. Dat wil zeggen dat de kwalificatiestructuur goed aansluit bij wat het onderwijs aan kwalificaties vraagt, en herkenbaar en functioneel is voor zowel de scholen als de aanbiedende opleidingen en de studenten. Omgekeerd moet het opleidingsstelsel goed aansluiten op de kwalificaties. Om betekenisvol en functioneel te zijn voor het onderwijsveld en het opleidingsstelsel, moet een kwalificatiestructuur voldoende (maar niet te veel) kwalificaties beschrijven. Deze kwalificaties functioneren als herkenbare ‘ankerpunten’ voor het onderwijsveld en het opleidingsstelsel (Hövels, 2002). De omschreven kwalificaties komen goed overeen met de personele behoeften in het onderwijsveld. Daarnaast zijn de kwalificaties werkbaar voor het opleidingsstelsel: de instellingen zijn in staat opleidingen vorm te geven die gericht zijn op het behalen van de kwalificaties. Dat wil in elk geval zeggen dat zij de opleidingen (en de diploma’s en getuigschriften die zij uitreiken) afstemmen op de beschreven kwalificaties.

Het vorenstaande vereist dat kwalificaties worden ingevuld met bijbehorende inhouden. Het gaat dan om de competenties of bekwaamheden waarover een beroepsbeoefenaar moet beschikken (geclusterd in competentieprofielen). Opleidingen moeten toekomstige leraren en ander onderwijspersoneel vervolgens de gelegenheid bieden deze competenties te verwerven.

Samengevat moet de kwalificatiestructuur – en in relatie daarmee het opleidingsstelsel – voldoen aan de volgende inhoudelijke criteria:
• die kwalificaties die het onderwijsveld nodig heeft, zijn omschreven;
• de kwalificaties zijn ingevuld met competentieprofielen;
• de kwalificaties en competentieprofielen zijn zo beschreven dat opleidingen er hun curriculum op af kunnen stemmen; en
• opleidingen bieden toekomstige leraren en ander onderwijspersoneel voldoende gelegenheid om de noodzakelijke competenties daadwerkelijk te verwerven; het opleidingsstelsel voorziet daarom in een breed pakket aan competenties, voor zowel starters als doorstromers.

2   Transparant
Een transparante kwalificatiestructuur verduidelijkt niet alleen welke kwalificaties er bestaan, maar ook de inhoudelijke samenhang ertussen. De kwalificaties en de competentieprofielen die daarbij horen, moeten hiertoe duidelijk met elkaar samenhangen. Zodoende is het voor betrokkenen helder of, en zo ja op welke wijze, doorstroom van de ene naar de volgende kwalificatie plaats kan vinden.

De structuur moet herkenbaar zijn voor betrokkenen binnen het onderwijs en het opleidingsstelsel. De eisen en mogelijkheden voor instroom in het beroep, doorstroom van beroep naar beroep en uitstroom naar andere sectoren zijn helder. Een transparant opleidingsstelsel kent in elk geval: heldere instroom-, doorstroom- en eindeisen, transparante procedures, ook voor elders verworven competenties (evc) en duidelijkheid over de vraag welke competenties waar verworven kunnen worden.

Samenvattend moet de kwalificatiestructuur – en in relatie daarmee het opleidingsstelsel – om transparant te zijn, voldoen aan de volgende kenmerken:
• de kwalificaties en competentieprofielen vertonen een heldere samenhang die herkend wordt door betrokkenen in de onderwijspraktijk en het opleidingsstelsel;
• de kwalificatiestructuur biedt een helder overzicht van de instroom-, doorstroom- en uitstroommomenten;
• de verschillende opleidingen hebben transparante instroomeisen; en
• evc-procedures en andere instrumenten (portfolio’s, assessments en dergelijke) worden helder gehanteerd.

3   Flexibel
Een kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel zijn flexibel als ze voldoende differentiatiemogelijkheden omvatten, zowel horizontaal (per onderwijssector) als verticaal. De differentiaties moeten niet te fijnmazig zijn om versnippering, onoverzichtelijkheid en afname van inhoudelijke samenhang te voorkomen. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de behoefte van scholen aan een gevarieerd aanbod van competenties van leraren en ander onderwijspersoneel (zie ook Onderwijsraad, 2003a).

Daarnaast moeten de kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel flexibel zijn in de zin dat ze snel aangepast kunnen worden als reactie op veranderende personele behoeften in de onderwijspraktijk. Dat betekent dat de competenties/bekwaamheden in de kwalificatiestructuur periodiek (iedere vijf jaar) moeten worden herzien op basis van actuele ontwikkelingen in personele behoeften binnen het onderwijs. De procedure hiervoor moet zo min mogelijke bureaucratische kenmerken vertonen, zodat aanpassingen snel gerealiseerd kunnen worden.

Een flexibel opleidingsstelsel biedt opleidingstrajecten aan, die aansluiten op de behoeften van de markt (onderwijsveld en deelnemers/studenten). Dit vereist een vraaggerichte werkwijze. Dat wil in elk geval zeggen dat het opleidingsstelsel moet voorzien in competenties voor starters én doorstromers. Daarnaast dient het stelsel van opleidingen voldoende variatie in opleidingstrajecten te kennen (waaronder duale trajecten en mogelijkheden tot opleiden in de school), zodat verschillende wegen leiden naar de kwalificaties.

Een flexibel opleidingsstelsel voorziet verder in een breed pakket aan competenties: vakinhoudelijke, didactische, bestuurlijk-organisatorische, strategische, sociaal-communicatieve, normatief-culturele, leer- en vormingscompetenties22. Kortom: het opleidingsstelsel moet zowel kwalificerend zijn wat betreft de benodigde vakkennis als voor wat betreft de (vak)didactische of beroepsvaardigheden. Dit wil niet zeggen dat iedere opleiding evenveel aandacht moet besteden aan alle competenties, maar wel dat alle competenties binnen het opleidingsstelsel als geheel aan bod komen.

Samenvattend dienen een kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel om flexibel te zijn:
• een zodanige horizontale (per onderwijssector) en verticale differentiatie te kennen, dat het stelsel voldoende mogelijkheden biedt voor doorstroom tussen verschillende onderwijsberoepen en van het onderwijs naar verwante beroepssectoren;
• een variëteit aan opleidingen aan te bieden, die aansluiten bij de kwalificaties;
• een variëteit aan leerwegen te kennen, waaronder opleiden in de school; en
• responsief te zijn in de zin dat er periodieke herziening plaatsvindt en er adequate aanpassingen worden aangebracht als reactie op een veranderende vraag naar personeel in het onderwijs.

4   Passend bij de sturing door de overheid: deregulering en autonomie
De laatste jaren is er sprake van een vermindering en vereenvoudiging van overheidssturing en vergroting van de ruimte voor eigen beleid van de onderwijsinstellingen (zie ook paragraaf 2.1.2). Terwijl de rijksoverheid richtinggevende kaders vaststelt, ontstaat er binnen scholen en instellingen meer ruimte voor maatwerk. In toenemende mate kunnen onderwijsinstellingen zelf vormgeven aan de organisatie van het onderwijs met een gedifferentieerd personeelsbestand. De rol van de rijksoverheid daarbij is het sturen op hoofdlijnen, ondersteunen van initiatieven, het wegnemen van belemmeringen en het waarborgen van de kwaliteit van het onderwijs door middel van toezicht. De raad is van mening dat de gekozen kwalificatiestructuur moet passen bij deze sturing door de overheid. Dat wil zeggen dat er niet gekozen wordt voor een structuur die een overvloed aan centrale regelgeving noodzakelijk maakt, maar een structuur die het onderwijsveld, binnen bepaalde kaders, een bepaalde beslissingsvrijheid geeft. Daarbij hoort, conform de actuele overheidsgedachte, het afleggen van verantwoording over behaalde resultaten.

Samenvattend zijn de eisen binnen dit cluster:
• de kwalificatiestructuur is zo opgezet dat het ruimte laat voor beslissingsvrijheid van scholen en instellingen; en
• de kwalificatiestructuur regelt de wijze waarop scholen en opleidingen verantwoording dienen af te leggen over de wijze waarop zij hun beslissingsvrijheid invullen.

5   Bevorderlijk voor de professionaliteit en aantrekkelijkheid van onderwijsberoepen
Een kwalificatiestructuur moet bevorderen dat het beroep van leraar maatschappelijk (weer) meer aanzien krijgt. Met een kwalificatiestructuur wordt niet alleen helderheid gecreëerd ten aanzien van het professionele handelen van de leraar. Het schept ook duidelijkheid in de verschillen tussen het vak van leraar en de andere onderwijsondersteunende beroepen. Een kwalificatiestructuur biedt dus helderheid over de vraag waarin een leraar zich onderscheidt van het andere onderwijspersoneel. Het feit dat de taken en de rol van de leraar veranderen, betekent dat aan de professionaliteit van de leraar hoge eisen worden gesteld. De leraar moet inzicht hebben in leerprocessen en daarvoor goede condities scheppen. Bovendien moet hij in staat zijn te reflecteren op zijn eigen handelen in relatie tot het leren van leerlingen. Ook dient hij als leraar een bijdrage te leveren aan de onderwijsontwikkeling in de school. Van de leraar wordt verwacht dat hij op basis van algemene en specifieke competenties als een professional kan handelen binnen een complexe beroepscontext.

Samenvattend:
• De kwalificatiestructuur draagt bij aan het professioneel handelen van de leraar en daarmee aan een verhoogd aanzien van het beroep leraar.

In het onderstaande overzicht worden de vijf clusters van overwegingen samengevat.

Schema 1: Uitgangspunten bij ontwikkeling kwalificatie-eisen en opleidingsstelsel

Uitgangspunten Concreet
Inhoudelijk betekenisvol en functioneel • De kwalificaties die het onderwijsveld nodig heeft, zijn omschreven.
• De kwalificaties zijn ingevuld met competentieprofielen.
• De kwalificaties en competentieprofielen zijn zo beschreven dat opleidingen er hun curriculum op af kunnen stemmen.
• Opleidingen bieden toekomstige leraren en ander onderwijspersoneel voldoende gelegenheid om de noodzakelijke competenties daadwerkelijk te verwerven. Het opleidingsstelsel voorziet daarom in een breed pakket aan competenties, voor zowel starters als doorstromers.
Transparant • De kwalificaties en competentieprofielen vertonen een heldere samenhang die herkend wordt door betrokkenen in onderwijspraktijk en opleidingsstelsel.
• De kwalificatiestructuur biedt een helder overzicht in de instroom-, doorstroom- en uitstroommomenten.
• De verschillende opleidingen hebben transparante instroomeisen.
• Evc-procedures en andere instrumenten (portfolio’s, assessments en dergelijke) worden helder gehanteerd.
Flexibel • Een kwalificatiestructuur kent een zodanige horizontale en verticale differentiatie dat het stelsel voldoende mogelijkheden biedt voor doorstroom tussen verschillende onderwijsberoepen en van het onderwijs naar verwante beroepssectoren.
• Er is een variëteit aan opleidingen, die aansluiten bij de kwalificaties.
• Er is een variëteit aan leerwegen, waaronder ‘opleiden in de school’.
• De kwalificatiestructuur is responsief in de zin dat er periodieke herziening plaatsvindt en er adequate aanpassingen worden aangebracht als reactie op een veranderende vraag naar personeel in het onderwijs.
Aansluitend bij de sturing door de overheid • De kwalificatiestructuur is zo opgezet dat het ruimte laat voor beslissingsvrijheid van scholen en instellingen.
• De kwalificatiestructuur regelt de wijze waarop scholen/instellingen en opleidingen verantwoording dienen af te leggen over de wijze waarop zij hun beslissingsvrijheid invullen.
Bevorderlijk voor de professionaliteit en aantrekkelijkheid van onderwijsberoepen • De kwalificatiestructuur draagt bij aan het professioneel handelen van de leraar en anderen en daarmee aan een verhoogd aanzien van het beroep leraar en andere onderwijsberoepen.

4. Naar een nieuwe kwalificatiestructuur

Hoe moet de nieuwe kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen eruit zien? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is het nodig eerst zicht te krijgen op de bestaande beroepen en functies (paragraaf 4.1). Aansluitend wordt in paragraaf 4.2 nagegaan welke opvattingen onder meer in de (vak)literatuur bestaan over functiedifferentiatie. Daarna is aan de orde hoe de diverse beroepen en functies in een kwalificatiestructuur kunnen worden geordend (paragraaf 4.3). Twee mogelijkheden staan centraal: een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur voor onderwijsondersteunende beroepen en het lerarenberoep enerzijds, en een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur waarbinnen, naast het lerarenberoep, ruimte is voor variatie anderzijds. Paragraaf 4.4 beschrijft hoe het opleidingsstelsel eruit zou zien bij een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur en bij een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur. Daarna wordt aandacht besteed aan de rollen die de verschillende actoren hebben in het ontwikkelingsproces en de verdeling van de verantwoordelijkheden (paragraaf 4.5). Vervolgens geeft hoofdstuk 5 een analyse van de beide mogelijkheden.

4.1 Beroepen en functies binnen het onderwijsproces

Zoals in hoofdstuk 2 beschreven is, neemt in de huidige onderwijspraktijk het aantal verschillende beroepen en functies naast de leraar toe. Afhankelijk van specifieke ontwikkelingen binnen de verschillende sectoren zijn er beroepen en functies ontstaan met verschillende benamingen, op verschillende niveaus en met verschillende takenpakketten. Hieronder volgt een globale inventarisatie:
• onderwijsassistent;
• klassenassistent;
• leraarassistent;
• technisch onderwijsassistent;
• instructeur;
• leraarondersteuner;
• procesbegeleider;
• activiteitenbegeleider;
• tutor;
• leraar basisonderwijs;
• eerstegraadsleraar voortgezet onderwijs en in de bve-sector (leraar-master);
• tweedegraadsleraar voortgezet onderwijs en in de bve-sector (leraar-bachelor);
• gespecialiseerde leraar (diverse specialisaties zijn mogelijk, onder andere de gepromoveerde leraar-onderzoeker, de leerlingbegeleider, de leraar-coach);
• senior-leraar; en
• coördinerend docent (leraar met coördinerende en/of leidinggevende taken).

Deze indeling geeft een globale indicatie van de beroepen en functies in het onderwijs en de samenhang ertussen. Om een compleet beeld te krijgen van de actuele stand van zaken in het onderwijsveld zou een grondige empirische inventarisatie nodig zijn. Deze ontbreekt op dit moment.

Van de genoemde functies en beroepen volgt kort een typering. Daarbij is aandacht voor overeenkomsten en verschillen binnen en tussen onderwijssectoren (horizontale dimensie) en voor het verband tussen de opeenvolgende functies (verticale dimensie)23.

Onderwijsassistent, klassenassistent, leraarassistent, technisch onderwijsassistent
Een beroepsbeoefenaar op dit niveau werkt altijd onder verantwoordelijkheid van een leraar. In overleg met de leraar kan de assistent diverse uitvoerende taken op zich nemen. Voorbeelden zijn: lesmateriaal verzamelen en klaarleggen, een proef voorbereiden, kinderen helpen met lezen, een test afnemen en een groepje kinderen begeleiden. De onderwijsassistent ondersteunt de leraar op de basisschool en in het speciaal onderwijs (waar men van klassenassistent spreekt). Momenteel zijn er ongeveer 12.000 onderwijsassistenten en klassenassistenten werkzaam in het primair onderwijs (Ecorys- NEI, 2003). In het voortgezet onderwijs heeft de leraarassistent dezelfde soort taken. De technisch onderwijsassistent voert meer specifieke werkzaamheden uit (voorbereiden proefjes, onderhouden apparatuur) ten behoeve van de technieklessen in het voortgezet onderwijs.

Instructeur, leraarondersteuner, procesbegeleider, activiteitenbegeleider, tutor
Beroepsbeoefenaren op dit niveau hebben meer verantwoordelijkheid dan de onderwijsassistent of docentassistent, maar minder dan de leraar. Ook onderscheiden zij zich van de assistent door een hogere mate van zelfstandigheid, meer complexe taken en doordat van hen een bijdrage aan de ontwikkeling van het onderwijs en de organisatie wordt verwacht.

Deze groep kan zelfstandige taken hebben, maar voert deze altijd uit onder verantwoordelijkheid van een leraar. Voorbeelden van taken zijn de begeleiding van leerlingen bij het zelfstandig werken, het geven van instructie aan kleine groepen, het corrigeren van huiswerk en het bijhouden van de voortgang van leerlingen. Van de beroepsbeoefenaar op dit niveau wordt tevens verwacht dat hij zijn kennis en vaardigheden actueel houdt door het bijhouden van vakliteratuur en het volgen van bij- en nascholing. Ook participeren deze medewerkers vaak in onderwijsteams en denken daar met leraren mee over didactische vernieuwingen en leer- en opvoedingsdoelen.

De naamgeving en invulling van dit beroepsniveau is sterk afhankelijk van de sector en het type onderwijs. In het primair onderwijs zijn er nog maar weinig functies op dit niveau ingevuld, in de meeste gevallen gaat het dan om leraarondersteuners in algemene zin24. In het voortgezet onderwijs gaat het hierbij op dit niveau bijvoorbeeld om activiteitenbegeleiders (assisteren bij de organisatie van niet-lesgebonden activiteiten) en instructeurs. De instructeur staat in het voortgezet onderwijs tussen de leraarondersteuner en de leraar in: de instructeur verzorgt zelf lessen en denkt mee in het team van leraren en instructeurs. In de bve-sector werkt men steeds meer met onderwijsvormen als opdrachtgestuurd (probleemgestuurd) leren, waarbij leerlingen in groepen samenwerken aan opdrachten uit de beroepspraktijk. In deze werkvorm neemt de leerling zelf veel van de taken over die de leraar vroeger voor hem regelde, zoals de planning van het werk, procesevaluatie en bijsturing en soms zelfs de toetsing van het resultaat (leerlingen toetsen in dat geval elkaars werk). Door de nieuwe onderwijsvormen ontstaat behoefte aan procesbegeleiders, tutoren, communicatiedocenten, praktijkopleiders, enzovoort: functionarissen die onder verantwoordelijkheid van de leraar bepaalde begeleidingstaken uitvoeren.

Leraar (leraar-bachelor)
De leraar vormt binnen alle onderwijssectoren de kern van het team van onderwijsgevenden. Hij is verantwoordelijk voor de organisatie van het gehele onderwijsleerproces en de dagelijkse begeleiding van leerlingen. Hij heeft tot taak het leerproces van leerlingen goed in te richten. Dit doet hij op basis van zijn kennis over leerprocessen, door het observeren van leerprocessen en het voortdurend reflecteren op het effect van zijn eigen handelen op het leren van leerlingen (Kok, 2003). Om dit alles te bereiken, werkt de leraar samen met collega’s en anderen. De leraar is daarnaast medeverantwoordelijk voor het pedagogische en didactische klimaat op de school waar hij werkt en voor een goede onderlinge samenwerking met collega’s. Hij denkt binnen de schoolorganisatie mee over kwaliteitsvernieuwingen in de organisatie en over opzet en uitvoering van het onderwijs. Ook is de leraar verantwoordelijk voor een goede samenwerking met personen (ouders en anderen) en instellingen in de omgeving van de school. Ten slotte heeft de leraar de verantwoordelijkheid zich te blijven ontwikkelen (Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit Leraren, 2002).

Binnen het lerarenberoep zijn momenteel verschillende vormen van (horizontale) differentiatie aan te wijzen. Zo is in het primair onderwijs het besef gegroeid dat het niet reëel is te veronderstellen dat een leraar even goed lesgeeft in alle vakken. Waar de interesse en competenties van de ene leraar vooral op het gebied van taalverwerving liggen, zal de ander uitblinken in rekenen, en een volgende in muziek. We zien hierdoor in het primair onderwijs een ontwikkeling naar vakleerkrachten. Zowel in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs is ook een beweging gaande in tegenovergestelde richting. Het onderwijs is, met name in de onderbouw van het voortgezet onderwijs, steeds minder vakgericht en meer gericht op het bijbrengen van brede basiskennis en vaardigheden. Vakken worden samengevoegd tot bredere leergebieden zoals natuurwetenschappen (scheikunde, natuurkunde, biologie). Dit heeft consequenties voor het lerarenberoep. De behoefte groeit aan leraren die breed inzetbaar zijn en die verschillende vakken in samenhang met elkaar kunnen brengen. Binnen het vmbo groeit bovendien de vraag naar leraren die onderwijs kunnen geven op een wijze die raakvlakken heeft met het primair onderwijs. Hierbij heeft een groep leerlingen te maken met een kernteam van onderwijspersoneel dat tezamen het gehele onderwijsprogramma verzorgt. Daarnaast blijft er in het voortgezet onderwijs, vooral in de bovenbouw van het havo/vwo, behoefte bestaan aan leraren die gespecialiseerd zijn en dieper in kunnen gaan op de stof. Zo ontstaan er dus verschillende ‘typen’ leraren.

Ook in de bve-sector groeit de differentiatie tussen leraren. Door taakbeleid en taakdifferentiatie krijgen leraren daar te maken met uiteenlopende niet-lesgebonden taken. Afhankelijk van hun persoonlijke interesse en talenten én afhankelijk van wat nodig is in de organisatie, besteden leraren een deel van hun uren aan taken op uiteenlopende gebieden als leerlingenzorg, onderwijsontwikkeling, ict, kwaliteitszorg, enzovoorts.

Gespecialiseerde leraar, senior-leraar, coördinerend docent (leraar-master/leraar-doctor)
De gespecialiseerde leraar of de senior-leraar beschikt over aanvullende specifieke deskundigheden.Hij vervult taken als het geven van speciale zorg aan leerlingen (bijvoorbeeld de interne begeleider) en het organiseren van het onderwijsproces (coördinator, afdelingshoofd, kwaliteitszorgmedewerker en dergelijke). Ook kan hij gespecialiseerd zijn op het gebied van wetenschap en onderzoek (gepromoveerde leraar, onderzoeksleraar), onderwijsontwikkeling en het coachen en opleiden van onderwijsondersteuners en beginnende leraren (zie ook Onderwijsraad, 2003a en 2003b).

Het is niet precies bekend hoeveel gespecialiseerde leraren of senior-leraren er binnen scholen en instellingen werkzaam zijn. Wel zijn er in het kader van functiedifferentiatie in de onderwijs-CAO afspraken gemaakt. Het gaat hierbij om een vorm van ‘opwaartse functiedifferentiatie’ binnen het lerarenberoep. In het primair onderwijs is het mogelijk naast de bestaande functie van leraar basisonderwijs een nieuw functieniveau tot ontwikkeling te laten komen met een zwaarder takenpakket, grotere verantwoordelijkheden en een daarmee samenhangend hoger beloningsniveau. In het voortgezet onderwijs hebben scholen ook meer middelen gekregen voor een verdergaande functiedifferentiatie binnen de leraarsfunctie en kan ook formeel een onderscheid gemaakt worden tussen twee niveaus van leraarschap met een bijbehorend verschil in beloningsniveau. In het vmbo komt op dit moment nog nauwelijks opwaartse functiedifferentiatie voor, terwijl daar gezien de zwaarte van de leraarsfunctie wel behoefte aan is. Daarom heeft het vmbo extra middelen ontvangen van de minister waarmee dergelijke functiedifferentiatie kan worden bekostigd (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2001a). In de bve-sector komen lerarenfuncties voor met drie verschillende beloningsniveaus. Sinds 2001 kunnen instellingen het verhoogde schoolbudget gebruiken voor hogere leraarsfuncties.

Conclusie
Bovenstaande laat zien dat er verschillende onderwijsberoepen en functies bestaan en tot ontwikkeling komen binnen het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de bvesector. Enerzijds is er sprake van horizontale differentiatie, dat wil zeggen dat er verschillen zijn in de functie-invulling van onderwijsgevenden die op min of meer hetzelfde niveau opereren. Deze verschillen zijn te zien zowel tussen als binnen de onderwijssectoren. Anderzijds is er sprake van verticale functiedifferentiatie, dat wil zeggen dat er functies en beroepen (zijn) ontstaan naast het lerarenberoep. Een beroepsbeoefenaar kan horizontale differentiatie aangrijpen om nieuwe competenties op te bouwen en zo een stap in de richting van het volgende beroepsniveau zetten. Zo zou een leraar-bachelor bijvoorbeeld door het accepteren en uitvoeren van taken op het gebied van leerlingenzorg zich al doende de competenties eigen kunnen maken die noodzakelijk zijn om uiteindelijk door te groeien naar intern leerlingbegeleider (op het niveau van de leraar-master).

4.2 Opvattingen over functiedifferentiatie

Zoals ook uit de vorige paragraaf blijkt, kan functiedifferentiatie betrekking hebben op horizontale en op verticale differentiatie. Horizontale functiedifferentiatie heeft betrekking op de verschillende ‘typen’ leraren die naast elkaar bestaan binnen de verschillende onderwijssectoren als basisschool, vmbo en havo/vwo, bve-sector en op verschillen in takenpakketten tussen leraren binnen één school. In feite komt deze taakdifferentiatie voort uit de behoefte van leraren aan meer afwisseling en waardering en doet recht aan het feit dat ook in het lerarenberoep, door toenemende deskundigheid, er sprake is van een geleidelijke opbouw in complexiteit (Verloop & Lowyck, 2003). Op veel scholen wordt inmiddels horizontale functiedifferentiatie ingezet. Dit is echter veel minder het geval waar het gaat om verticale functiedifferentiatie, waarbij er een indeling is in het leraarschap op verschillende uitvoeringsniveaus. Scholen in het primair en voortgezet onderwijs passen verticale functiedifferentiatie nog maar op beperkte schaal toe (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2002b). Dit is niet zo vreemd, want het lerarenberoep heeft, in tegenstelling tot veel andere beroepen, in het verleden nooit een dergelijke formele opbouw gekend. Scholen die functiedifferentiatie vorm willen geven, moeten daarom nadenken over hoe zij het onderwijs willen organiseren en daaraan gerelateerd de wijze waarop zij het onderwijspersoneel dat betrokken is bij het primaire proces, inzetten.

Op de ontwikkeling van verticale functiedifferentiatie is door deskundigen op verschillende manieren gereageerd. Verloop & Lowyck (2003) constateren dat in voorstellen omtrent verticale functiedifferentiatie vaak drie functieniveaus worden onderscheiden, namelijk de junior-leraar, de leraar en de senior-leraar, waarbij het senior-leraarschap na tien à vijftien jaar bereikbaar is. Volgens de auteurs is het belangrijk dat de stappen naar een hoger functieniveau niet automatisch plaatsvinden. Zij vinden dat bevordering naar een hoger functieniveau – gekoppeld aan een hoger salarisniveau – afhankelijk is van het functioneren van de leraar op het huidige niveau. Daarbij spelen volgens hen zaken een rol zoals de bijdrage van de leraar aan onderwijsontwikkeling in de school, maar ook de mate waarin de leraar door aanvullende scholing zelf de voorwaarden heeft geschapen voor het functioneren op een hoger niveau.

In deze context speelt beloningsdifferentiatie een belangrijke rol. Beloningsdifferentiatie kan in principe berusten op vier pijlers. Traditioneel vindt beloning plaats op basis van de positie van de werknemer (de functieschaal). Bij een dergelijk beloningssysteem komt er jaarlijks een vaste, door anciënniteit te verdienen periodiek bij. Differentiatie en variatie in beloning kunnen vervolgens gekoppeld worden aan prestatie (feitelijk werkgedrag of output in afgelopen periode) en potentieel (actuele of ontwikkelbare inzetbaarheid). Bij invoering van beloningsdifferentiatie kan elk van deze pijlers meer of minder meespelen in het loon dat aan personeelsleden wordt betaald. In veel organisaties worden de regels voor de positie van de werknemer en de periodiciteit centraal vastgesteld. Er is dan sprake van een weinig flexibel beloningssysteem. De andere twee pijlers van prestatie en potentieel worden vaker gebruikt om decentraal beloningsdifferentiatie toe te kennen (Thijssen, 1997). Uit recent onderzoek blijkt dat aan het koppelen van beloning aan prestatie of potentie ook risico’s verbonden zijn. Omdat leraren verschillende en vaak tegenstrijdige doelen moeten nastreven, bestaat het gevaar dat zij zich op die doelen gaan concentreren die gemeten worden en andere uit het oog verliezen. Bovendien kan een dergelijk beloningssysteem concurrentie tussen leraren aanmoedigen, wat ten koste kan gaan van de onderlinge samenwerking (Waterreus, 2003). De raad constateert dat scholen en instellingen in het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector beloningsdifferentiatie nog maar weinig toepassen. Met het oog op de stimulering van de professionaliteit van leraren, als onderdeel van integraal personeelsbeleid, vraagt de raad zich dan ook af of scholen en instellingen misschien serieuzer zouden moeten omgaan met het belonen van prestatie en potentie. Het zou dan bijvoorbeeld kunnen gaan om het geven van bonussen aan goed presterende scholen of groepen leraren die erin slagen om een aantal vooraf vastgestelde onderwijsdoelen te realiseren.

In de volgende paragraaf wordt nagegaan op welke manieren de beroepen en functies zouden kunnen worden geordend tot een kwalificatiestructuur.

4.3 Twee mogelijkheden voor een kwalificatiestructuur

In het algemeen bestaat er geen eenduidige benadering voor de ordening van functies en beroepen. In verschillende arbeidssectoren zijn er grove indelingen gemaakt met daarbinnen allerlei verfijningen. Bij een dergelijke functieclassificatie zijn twee tegenovergestelde bewegingen waarneembaar. Enerzijds een benadering gericht op standaardisatie van functies en anderzijds een benadering die juist ruimte laat voor diversificatie. In deze paragraaf worden voor de inrichting van een nieuwe kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen twee mogelijkheden uitgewerkt. Hiermee wordt geprobeerd te komen tot een kader voor de ordening van functies en beroepen. In feite zijn de beschreven mogelijkheden twee uitersten van één continuüm. De eerste mogelijkheid gaat uit van standaardisatie van onderwijsondersteunende beroepen en het lerarenberoep en sluit aan bij een kwalificatiestructuur zoals die door Klarus et al. (2003) wordt voorgesteld25. De tweede mogelijkheid is een ontwikkelingsgerichte benadering, waarbij traploze differentiatie het uitgangspunt is en waarbij er, buiten het kernberoep van leraar, niets centraal wordt vastgelegd. Voordat de beide mogelijkheden voor een nieuwe kwalificatiestructuur worden beschreven, wordt eerst vanuit de invalshoek van de arbeidsorganisatie een typering van het lerarenberoep gegeven.

Uit diverse hiervoor geschetste ontwikkelingen (hoofdstuk 2) komt duidelijk naar voren dat het klassieke, stereotype beeld van de ambtenarenstatus van het beroep van leraar steeds minder van toepassing is. Dit betekent echter niet dat duidelijk is in welke richting het lerarenberoep zich ontwikkelt. De veranderende eisen die worden gesteld aan met name flexibiliteit, instroom en doorstroom kunnen uitmonden in geheel verschillend opererende arbeidsmarkten. In dit verband wordt reeds lange tijd (Lutz & Sengenberger, 1974) onderscheid gemaakt tussen (a) een bedrijfsdeelmarkt, waarbij de binding aan een concern relatief sterk is en waarbij vooral sprake zal zijn van organisatie-interne mobiliteit en (b) een beroepsdeelmarkt of vakdeelmarkt, waarbij juist de binding aan de professie sterk is en waarbij vooral sprake zal zijn van organisatie-externe mobiliteit (Borghans & Heike, 1997).

De mate van formele professionalisering vormt een belangrijke exponent voor een beroepsdeelmarkt, waarvan beroepstypen als advocaten, medici en accountants voorbeelden zijn. Beroepsverenigingen van zelfstandige professionals hebben hier een dominante invloed op de beroepsuitoefening, beroepsdifferentiatie, nascholingsverplichting, enzovoort. Bij een ver voortgeschreden professionalisering van een beroep ontstaat veelal een beperkt aantal gestandaardiseerde functietypen met vastgelegde functie-eisen en een formalisering van het lidmaatschap, gekoppeld aan (na)scholingseisen en ethische codes. Het niet voldoen aan eisen die een beroepsvereniging stelt, impliceert uitsluiting van beroepsuitoefening. Standaardisering door de beroepsgroep zelf is het meest opvallende kenmerk.

Een bedrijfsdeelmarkt is typerend voor (veel) grote bedrijven en kan in zekere zin als tegenhanger van de beroepsdeelmarkt worden gezien. Een bedrijfsdeelmarkt kent organisatiegebonden mobiliteit tussen allerlei door het management gekozen functievarianten en bijbehorende functie-eisen. Voorzover er sprake is van ethische gedragscodes of scholingsverplichtingen, worden die door het management gesteld. Belangrijke keuzes met betrekking tot beroeps- en functietypen hangen af van door managers als optimaal gepercipieerde bedrijfsvoering. Veranderingen in bedrijfsvoering zullen veelal een directe invloed hebben op functietypen en functie-eisen.

De dominante invloed van vakgenoten die deel uitmaken van een beroepsvereniging in sterk geprofessionaliseerde beroepen is verbonden met de beroepsdeelmarkt. De dominante invloed van managers binnen arbeidsorganisaties is verbonden met de bedrijfsdeelmarkt en het bedrijfsmodel.

Het is goed te benadrukken dat de beide hier geschetste varianten ideaaltypen betreffen die in de praktijk zelden in zuivere vorm zullen voorkomen en dat er met betrekking tot het beroep van leraar geen sprake is van keuzes tussen beide ideaaltypen. Toch kan deze schets van ideaaltypen helpen om in de praktijk bestaande keuzevarianten voor het beroep van leraar te positioneren. Antwoorden op vragen omtrent weinig of veel functievarianten, vastgelegde of variabele functie-eisen, beroepstoegang op basis van diploma’s dan wel managementoordelen enzovoort, kunnen de relatieve positionering tussen professiemodel en bedrijfsmodel indiceren.

Geïnspireerd door de gegeven ideaaltypen maakt de raad onderscheid tussen de volgende twee mogelijkheden, die gebaseerd zijn op de onderwijspraktijk.

4.3.1 Mogelijkheid I: gestandaardiseerd geheel van onderwijsberoepen
Welke kwalificaties worden in de structuur opgenomen?
Bij deze mogelijkheid worden eerst alle functies en beroepen binnen het primaire onderwijsprocesper sector in kaart gebracht en in relatie tot elkaar beschreven. Voor elk niveau van functioneren wordt bepaald, welke competenties onderwijsondersteunend personeel en leraren moeten hebben om hun beroep naar behoren uit te oefenen. Deze competenties worden vervolgens vertaald in een aantal bekwaamheidseisen die tezamen de formele kwalificatie vormen. Met het geheel van bekwaamheidseisen, waarbij wordt uitgegaan van brede competenties, komt een samenhangend geheel van competenties tot stand voor verschillende werkzaamheden in het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de bve-sector.

Voor de leraar wordt met betrekking tot het basisniveau waaraan hij moet voldoen, in de bekwaamheidseisen een onderscheid gemaakt naar onderwijssoort en onderwijsfase26. Met betrekking tot het vakinhoudelijke element van het lerarenberoep wordt binnen deze mogelijkheid de vereiste vakkennis vastgelegd. Dit betekent dat in de kwalificatiestructuur is vastgelegd over welke (inhoudelijke) vakkennis een leraar moet beschikken om binnen de verschillende onderwijssoorten aan het werk te gaan. Ook wordt vastgelegd over welke pedagogisch-didactische competenties leraren en ander onderwijsondersteunend personeel moeten beschikken om binnen de verschillende onderwijssoorten aan de slag te gaan. Het vastleggen van het niveau van functioneren, de vereiste vakkennis en de pedagogisch-didactische component heeft tot gevolg dat er een vrij gedetailleerde kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen ontstaat.

Verticale en horizontale doorstroom van het ene naar het andere niveau en van de ene naar de andere onderwijssoort kan pas plaatsvinden na het behalen van de vereiste kwalificatie (getuigschrift). Bij iedere kwalificatie hoort een aparte opleiding. Deze mogelijkheid lijkt in feite op de bestaande situatie, waarbij het voldoen aan de bekwaamheidseisen officieel de toegang tot het beroep regelt. Maar in de bestaande situatie gaat het alleen om de leraar.

Omdat er in de laatste jaren zoveel nieuwe functies en beroepen ontstaan zijn, is het noodzakelijk om voorafgaand aan het opzetten van een dergelijke vernieuwde structuur een actueel overzicht van alle beroepen op te stellen. Pas dan kan bepaald worden welke kwalificatieniveaus in de kwalificatiestructuur opgenomen moeten worden. Deze worden vervolgens vastgesteld.

4.3.2 Mogelijkheid II: ontwikkelingsgerichte benadering
Welke kwalificaties worden in de structuur opgenomen?
Leraren zijn binnen iedere vorm van onderwijs nodig. Het basisniveau van de leraar moetvanwege zijn kernfunctie formeel worden vastgelegd in bekwaamheidseisen, die samen de kwalificatie vormen. Bij deze bekwaamheidseisen wordt uitgegaan van brede competenties. Evenals bij mogelijkheid I, wordt in de bekwaamheidseisen van leraren een onderscheid gemaakt naar onderwijssoort en onderwijsfase. Voor het beroep leraar zijn er binnen deze kwalificatiestructuur dus drie ijkpunten: de leraar in het primair onderwijs, de leraar in de onderbouw van het voortgezet onderwijs en de bve-sector en de leraar in de bovenbouw van het voortgezet onderwijs. Deze ijkpunten geven aan dat voor de toelating tot het beroep leraar een opleiding op bachelor- of masterniveau moet zijn afgerond. Binnen dit model ligt de verantwoordelijkheid voor de waardering van de vakinhoudelijke component (gewenste vakkennis) bij het management van de school. Hierdoor krijgt de school, vooral in het voortgezet onderwijs, meer mogelijkheden om bepaalde vakken te integreren tot bredere leergebieden. Welke functiedifferentiaties er náást het leraarschap ontwikkeld en ingezet worden, hangt bij deze mogelijkheid af van de onderwijssector en het soort onderwijs en wordt niet centraal vastgesteld. Er is derhalve veel ruimte voor diversificatie van functies. Het uitgangspunt is dat het bevoegd gezag van een school het best in staat is te bepalen, welke beroepen en functies er nodig zijn in een school. Voor de beroepen rondom de leraar worden dus géén formele kwalificaties opgesteld. Er is maar één formeel kwalificatieniveau, namelijk de leraar.

Doorstroom tussen functieniveaus en soorten functies en beroepen kan verschillende vormen aannemen (verdieping, verbreding, specialisatie). Om deze doorstroom mogelijk te maken, zorgt het bevoegd gezag van de school voor integraal personeelsbeleid (ipb). Via ipb-instrumenten als het persoonlijk ontwikkelingsplan, het portfolio en een periodieke niveau- en waardebepaling hiervan via een assessment, wordt de leraar (en ook ander onderwijsondersteunend personeel) gestimuleerd om zich te blijven ontwikkelen.

Doorstromen naar de functie van leraar-specialist of senior-leraar kan wanneer de leraar competenties opbouwt via scholing, coaching en praktijkervaring (onder andere door taakdifferentiatie). Het bevoegd gezag van een school bepaalt of een leraar over het vereiste competentieniveau en de juiste competenties beschikt om door te stromen naar leraar-specialist. Anders dan bij de eerste mogelijkheid, waarbij competenties formeel aangetoond moeten worden via het verwerven van een kwalificatie, wordt in dit geval benadrukt dat leraren zelf verantwoordelijk zijn om hun competentieopbouw bij te houden, bijvoorbeeld in een portfolio. Daarnaast kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om een potentiële leraar-specialist of senior-leraar een assessment te laten doorlopen om te bepalen of hij aan de eisen voldoet.

Om een dergelijke ontwikkelingsgerichte structuur goed te laten functioneren, zullen er overigens duidelijke momenten van kwaliteitscontrole op macroniveau moeten worden ingebouwd. Immers, de overheid is eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en daarmee indirect van het onderwijspersoneel. De gekozen structuur moet daarom voldoende goedwerkende mechanismen kennen, waarmee kennis verkregen wordt van scholen en schoolbesturen die het personeelsbeleid onvoldoende vormgeven en niet in staat zijn zorg te dragen voor een goede kwaliteit van het onderwijspersoneel. Bezien moet worden of de huidige inspectierol in een dergelijke ontwikkelingsgerichte situatie hiervoor voldoende waarborgen biedt.

Schema 2: Kwalificatiestructuren vergeleken

  Gestandaardiseerde kwalificatiestructuur Ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur
Welke kwalificaties • Voor alle onderwijsberoepen wordt per sector en per functioneringsniveau een set van bekwaamheidseisen beschreven. • Het basisniveau van de leraar wordt formeel vastgelegd in termen van bekwaamheidseisen.Functiedifferentiatie anders dan de leraar wordt niet formeel geregeld.
  • Alle nieuwe werknemers moeten voldoen aan de formele kwalificatie om tot het onderwijs toe te treden. • Alleen leraren moeten voldoen aan de formele kwalificatie om tot het onderwijs toe te treden.
  • Zowel verticale als horizontale doorstroom vereist een kwalificatie. • Horizontale doorstroom kan verschillende vormen aannemen. Mogelijkheden hiertoe hangen samen met het ipb van de werkgever.
Welke typering beroepsgroep Professiemodel
• De werknemer heeft een sterke binding met zijn beroep.
• Organisatie-externe mobiliteit speelt belangrijke rol.
• Vakgenoten in beroepsverenigingen hebben veel invloed.
Bedrijfsmodel
• De werknemer heeft een sterke binding met het concern.
• Organisatie-interne mobiliteit speelt belangrijke rol.
• Managers hebben veel invloed.

Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat het hier gaat om twee ideaaltypische modellen. Er is met betrekking tot de ontwikkeling van het lerarenberoep geen sprake van een keuze tussen beide ideaaltypen.

In de volgende paragraaf wordt aangegeven hoe het opleidingsstelsel eruit ziet bij een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur en bij een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur.

4.4 Het opleidingsstelsel binnen twee mogelijkheden

Een keuze voor één van de twee geschetste mogelijkheden of voor een variant hierop heeft gevolgen voor het opleidingsstelsel en de richting waarin het zich zal ontwikkelen. In de kwalificatiestructuur wordt immers vastgesteld welke formele kwalificaties er zijn, en daarmee wordt het doel van de opleidingen bepaald (voor welke eindtermen leiden ze op). Daarnaast wordt in de kwalificatiestructuur aangegeven op welke wijze doorstroom van het ene naar het andere beroep plaatsvindt. Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop potentiële doorstromers worden opgeleid en bijgeschoold. In deze paragraaf wordt daarom kort weergegeven welk type opleidingsstelsel het beste past bij elk van de twee mogelijkheden voor een nieuwe kwalificatiestructuur zoals die in paragraaf 4.3 geschetst zijn. Ook hier geldt natuurlijk dat tussenvormen van opleidingsstelsels mogelijk zijn. De beschrijving vindt plaats aan de hand van een aantal voor de opleidingen relevante aspecten. Deze zijn: kwalificaties, samenhang tussen opleidingen, samenwerking tussen scholen en opleidingen, en het assessment. Ten slotte wordt voor de beide mogelijkheden iets gezegd over de bekostiging van het opleidingsstelsel.

4.4.1 Opleidingsstelsel bij een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen
Kwalificaties
Als eerste mogelijkheid is een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur geschetst met een aantal formele kwalificaties voor het beroep leraar en voor onderwijsondersteunende functies. Deze mogelijkheid sluit, zoals gezegd, aan bij het rapport van Klarus et al., waarin een onderscheid gemaakt wordt naar vier functioneringsniveaus. Welk opleidingsstelsel past het beste bij een dergelijk systeem? Een systeem dat in hoge mate lijkt op het bestaande, waarin opleidingen zijn gericht op het behalen van de bestaande bevoegdheden (leraar basisonderwijs, tweedegraadsleraar voortgezet onderwijs en bve-sector, eerstegraadsleraar voortgezet onderwijs)? Een inventarisatie van bestaande beroepen en functies dient zoals gezegd vooraf te gaan aan het definitief vaststellen om welke nieuwe kwalificaties het precies gaat en welke competenties daarbij van belang zijn. Wanneer dit gebeurd is en de formele kwalificaties eenmaal vertaald zijn in bekwaamheden (competenties), wordt het voor instellingen mogelijk hun opleidingenaanbod zodanig te herstructureren dat er voor iedere kwalificatie een opleiding bestaat.

Gelet op de introductie van de accreditatiewetgeving, wordt het ook voor andere organisaties dan de traditionele lerarenopleidingen mogelijk om opleidingen op hbo-niveau te ontwikkelen en aan te bieden, gericht op sommige of alle nieuwe kwalificaties.

Voor de ondersteunende onderwijsberoepen, nu omschreven in twee categorieën (onderwijsassistent en leraarondersteuner), geldt binnen mogelijkheid I dat formele kwalificaties vastgelegd en verwoord worden in bekwaamheden. Deze bekwaamheden zijn vervolgens richtinggevend voor de inrichting van de desbetreffende opleidingen. Dit betekent dat met het behalen van een mbo-diploma of een (verkort) hbo-getuigschrift toegang wordt verkregen tot die beroepen.

Op dit moment voorziet het bestaande opleidingsstelsel niet in een opleidingenaanbod voor alle kwalificatieniveaus. Zo ontbreekt in het stelsel een opleiding tussen het niveau van de onderwijsassistent (mbo) en de leraar (hbo). Voor onderwijsassistenten die de ambitie hebben door te stromen, maar voor wie de stap van het mbo naar de hbolerarenopleiding te groot is, zou een ‘tussenopleiding’ (mbo-plus of kort-hbo)27 uitkomst kunnen bieden.

Wanneer uit de inventarisatie in het onderwijsveld blijkt dat twee categorieën onvoldoende zijn om te beschrijven welke onderwijsondersteuners er zijn, betekent dit dat er nog meer formele kwalificaties voor onderwijsondersteuners nodig zijn. Instellingen zullen in dat geval verschillende opleidingen voor onderwijsondersteunende functies naast elkaar moeten aanbieden. Het is dan mogelijk voor de opleidingen een gezamenlijke basis te leggen (gezamenlijk eerste jaar bijvoorbeeld), maar uiteindelijk zullen er meer gespecialiseerde diploma’s uitgereikt moeten worden, op verschillende niveaus. Hoewel samenwerking tussen opleidingen dan voor de hand lijkt te liggen, zal er binnen de huidige bekostigingssystematiek en de accreditatiewetgeving in het hoger onderwijs eerder sprake zijn van concurrentie tussen instellingen. Het is dan niet ondenkbaar dat hbo en universitaire opleidingen (pabo’s, lerarenopleidingen, nieuwe aanbieders) ieder hun eigen opleiding zullen gaan ontwikkelen en in de markt proberen te zetten.

Samenwerking onderwijsveld en opleidingen?
Samenwerking tussen scholen en opleidingen is in deze structuur mogelijk. Met het vastleggen van bekwaamheden voor de verschillende kwalificatieniveaus komen scholen en instellingen in de positie dat zij meer invloed kunnen krijgen op de inhoud van de lerarenopleidingen. De bekwaamheden fungeren in feite als een instrument waarmee de samenwerking tussen scholen en opleidingen verder kan worden vormgegeven. Het geeft scholen de mogelijkheid de vraag (‘zo hadden we de invulling van de lerarenopleiding graag gehad’) ten aanzien van de opleiding en scholing van personeel beter te articuleren. Verder biedt deze structuur de mogelijkheid tot samenwerking op het uitvoeringsniveau: studenten lopen stage op scholen, volgen een duaal opleidingstraject of verwerven hun bekwaamheden al werkend in de school (opleiden in de school).

Meer samenhang tussen opleidingen?
Wanneer blijkt dat er sprake is van een inhoudelijke overlap tussen kwalificaties van opleidingen voor onderwijsondersteunende werkzaamheden enerzijds en lerarenopleidingen anderzijds, lijkt samenwerking tussen de lerarenopleiding en de opleiding voor onderwijsassistenten, of in elk geval afstemming, aannemelijk. Een samenhangend geheel van kwalificaties kan in dit geval positieve consequenties hebben voor de samenhang tussen opleidingen. Het kan de doorstroom van het mbo naar het hbo vergroten. Met name voor ambitieuze studenten is het verticale verband tussen mbo en hbo van belang. Om meer samenhang tussen de opleidingen te realiseren, is afstemming over de onderwijsprogramma’s en de organisatie van het onderwijs een belangrijk punt van aandacht (zie Onderwijsraad, 2003d).

Onafhankelijk assessment
Bij een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur moeten mensen voldoen aan de bekwaamheden om toegang te krijgen tot het beroep. Het zal echter noodzakelijk blijven om ruimte te bieden aan zij-instromers28. Lerarenopleidingen krijgen daardoor te maken met een grotere groep mensen die vanwege de competenties die zij al bezitten (evc’s), specifieke en op maat gesneden opleidingstrajecten nodig hebben. Om aan deze groeiende variatie van studenten/deelnemers met hun specifieke opleidingsbehoeften tegemoet te komen, zijn de opleidingen steeds meer gedwongen hun aanbod te flexibiliseren.

Samenvattend: een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur vraagt om een opleidingsstelsel dat voor iedere formeel vastgelegde kwalificatie een bijpassende opleiding ontwikkelt. De toegang tot de meeste onderwijsgevende functies wordt geregeld via een systeem van certificering en diplomering. Op basis van de geformuleerde bekwaamheden voor de onderscheiden functieniveaus is samenwerking tussen scholen en opleidingen over het opleidingsprogramma goed mogelijk. Daarnaast kan samenwerking plaatsvinden met betrekking tot het opleidingstraject (duaal opleiden, opleiden in de school, stages). Een samenhangend opleidingsstelsel (mbo-hbo-universiteit) ligt bij deze mogelijkheid voor de hand. Het onafhankelijk assessment heeft bij deze kwalificatiestructuur zeker een plaats, vanwege de groep zij-instromers. Door deze groep worden lerarenopleidingen steeds meer gedwongen hun aanbod te flexibiliseren.

4.4.2 Opleidingsstelsel bij een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur
Kwalificaties
In deze benadering wordt het basisniveau voor de leraar formeel vastgelegd, maar datvan andere onderwijsgevende functies niet. Welk opleidingsstelsel past het beste bij een dergelijk systeem? Een keuze voor deze mogelijkheid is in feite een keuze om het bevoegd gezag van scholen veel ruimte te geven bij het invullen van het eigen personeelsbestand. Voor het opleidingsstelsel betekent dit, dat intensieve samenwerking met scholen geen optie meer is, maar een noodzaak. Het bevoegd gezag van de school of instelling besluit, in overleg met het personeel, voor (een deel van) het onderwijspersoneel op welke wijze en hoeveel scholing er gevolgd wordt. Hierbij past geen opleidingsstelsel met vooraf vastgelegde opleidingstrajecten die naar vooraf gedefinieerde kwalificaties leiden. Integendeel, de instelling die opleidingen aanbiedt zal moeten zorgen voor maatwerk, gericht op de wensen van scholen en personeel.

Voor de aanstelling van een leraar is nog altijd een formele kwalificatie noodzakelijk. Om die reden is er binnen een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur sprake van een initiële lerarenopleiding. Een aspirant-leraar kiest een opleidingsniveau (bachelor of master) en naast de basisopleiding een specialisatie in één van de sectoren of deelsectoren (bijvoorbeeld het jonge kind van 4 tot 12 jaar of het vmbo). Zodoende wordt gewaarborgd dat de leraar basiskennis bezit ten aanzien van alle onderwijssectoren en tijdens de carrière, via bijscholing, van de ene naar de andere sector zal kunnen overstappen.

Daarnaast is het mogelijk dat iemand die vanuit een andere (onderwijs)functie leraar wil worden, formeel laat toetsen welke van de vereiste competenties hij heeft en op welke punten aanvullingen nodig zijn. De lerarenopleidingen zullen in dat geval flexibel genoeg moeten zijn om het mogelijk te maken dat kandidaten aparte modules en studieonderdelen kunnen volgen, waarmee zij de ontbrekende competenties alsnog kunnen verwerven.

De leraar behaalt in eerste instantie een startkwalificatie. Om door te kunnen groeien in het beroep, zal hij zich regelmatig moeten bijscholen op zijn vakgebied. Tijdens zijn loopbaan ontwikkelt hij zich, in samenspraak met zijn werkgever, tot een volleerde leraar en later wellicht ook tot een leraar-master. Wat betreft het opleidingsstelsel zou er sprake moeten zijn van een zo breed mogelijke opleiding voor modern leraarschap, dat zowel voor aankomende als reeds werkzame leraren een plek biedt waar de eigen professionele ontwikkeling gerealiseerd kan worden (Coonen, 2002).

Wat betreft onderwijsondersteunend personeel betekent een keuze voor een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur, dat zij niet verplicht zijn te voldoen aan centraal vastgelegde kwalificatie-eisen voordat zij aan de slag kunnen in het onderwijs. Vooraf brengt de werkgever in kaart over welke competenties onderwijsondersteuners moeten beschikken. Vervolgens gaat de werkgever na of de vereiste competenties aansluiten bij de aanwezige competenties van de kandidaat. Eventueel wordt samen een opleidingstraject afgesproken. Voor het opleidingsstelsel betekent dit, dat alle opleidingen gericht op onderwijsondersteunend personeel in feite de vorm aannemen van flexibele scholingstrajecten. De school bepaalt samen met de (leraren)opleiding hoe dit traject eruit ziet. Het staat het bevoegd gezag van de school in dit geval dus vrij om, naast leraren, medewerkers aan te nemen die niet beschikken over formele kwalificaties, en deze zelf op te (laten) leiden tot het vereiste competentieniveau.

Samenwerking onderwijsveld en opleidingen
Binnen het kader van een dergelijke kwalificatiestructuur zal er bij de toerusting van aankomende onderwijsondersteuners en leraren zoals gezegd sprake moeten zijn van intensieve samenwerking tussen de lerarenopleidingen en de scholen. Hoewel formele bekwaamheden voor deze beroepen niet worden vastgelegd, is het van belang dat scholen een grotere stem kunnen krijgen in het opleidingsprogramma en meer betrokken worden bij de uitvoering ervan. Een dergelijke, meer duale opzet van de lerarenopleiding komt ten goede aan de kwaliteit van de opleiding, de begeleiding op de werkplek wordt intensiever en effectiever, de opleiding zelf sluit beter aan bij leervragen uit de lespraktijk, enzovoort. Een ontwikkeling die verder gaat, en die ook in de praktijk al waarneembaar is, sluit eveneens goed aan bij de gedachten die ten grondslag liggen aan de ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur, namelijk het ontstaan van opleidingsscholen. Opleidingsscholen werken intensief samen met een opleidingsinstituut. De praktijkbegeleiders op school vormen samen met de opleiders van het instituut een opleidingsteam. De school kan zich pas na het behalen van een ‘keurmerk’ een opleidingsschool noemen.

De samenwerking tussen scholen en opleidingen zou zelfs nog verder kunnen gaan dan de opleidingsschool. Gedacht wordt aan door lerarenopleidingen en scholen gezamenlijk ontwikkelde leercentra, waar aankomende én zittende leraren samen werken aan de professionele ontwikkeling, waar de vernieuwing van het onderwijs de agenda mede bepaalt, waar sprake is van intensieve samenwerking met binnen- en buitenlandse kennisinstellingen, waar theorie en praktijk, ontwerp en experiment, competentie en creativiteit de leeromgeving bepalen. Hier is geen sprake van een vaste institutionele setting, maar spelen netwerken, leergroepen en wisselende teams die leren in uiteenlopende contexten een belangrijke rol.

Samenhang tussen opleidingen
Bij een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur past een zo breed mogelijke opleiding voor modern leraarschap, die gericht is op zowel aankomende als reeds werkzame leraren. Deze sluit aan bij de behoefte aan een brede basisopleiding en biedt daarnaast mogelijkheden tot verdere verdieping en professionalisering.

Onafhankelijk assessment
Wil deze ontwikkelingsgerichte benadering goed werken, dan is het van belang dat werknemers en werkgevers de mogelijkheid hebben om zelf formele bewijzen van competenties te (laten) behalen. Daarmee kunnen aanstaande werknemers aantonen welke competenties zij bezitten en hebben zij meer kansen op de arbeidsmarkt wanneer zij besluiten van baan te wisselen. Hiervoor zijn onafhankelijke assessmentcentra noodzakelijk, waar beroepsbeoefenaren hun competentieniveau formeel kunnen laten toetsen.

Ook binnen deze mogelijkheid zal de lerarenopleiding als gevolg van het onafhankelijk assessment zijn aanbod flexibel moeten maken. Immers, de toegenomen variatie van leraren vergroot de specifieke opleidingsbehoeften.

Samenvattend: een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur vraagt om een opleidingsstelsel dat flexibel is en maatwerk kan bieden. Daarnaast moet het opleidingsstelsel structureel én intensief samenwerken met scholen. Het stelsel bestaat uit een zo breed mogelijke basisopleiding voor leraar, waarbinnen individuen kunnen kiezen zich te specialiseren. Het stelsel moet flexibel genoeg zijn om diverse groepen, waaronder zijinstromers met elders verworven competenties, een plek te geven. Het toetsen van competenties vindt plaats in onafhankelijke assessmentcentra.

De keuze voor met name een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur heeft naar verwachting implicaties voor de bekostiging van het opleidingsstelsel.

Bekostiging van de opleidingsfunctie
In de bestaande situatie wordt de bekostiging van initiële opleidingen rechtstreeks verstrekt aan uitvoerende hbo- en wo-instellingen. De bekostiging van postinitiële opleidingen is inmiddels overgedragen aan de scholen zelf. Voorts beschikken de scholen over extra middelen in het schoolgebonden investeringsbudget dat kan worden aangewend voor personeelsbeleid in brede zin, dus ook scholingsbeleid. Opleidingstrajecten voor zijinstromers worden op dit moment apart gefinancierd door de overheid; deze geeft geld aan de werkgevers (schoolbesturen). De toename van duale trajecten binnen lerarenopleidingen, alsmede de toenemende verantwoordelijkheid die scholen hebben voor de begeleiding van aankomende leraren, roept de vraag op of de bestaande bekostigingsstructuur moet worden gehandhaafd.

Wanneer gekozen wordt voor een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur in zijn meeste extreme vorm, kan de bekostigingssystematiek waarschijnlijk ongewijzigd blijven: opleidingsinstellingen worden direct gefinancierd om opleidingen op te zetten en uit te voeren, al dan niet in onderlinge samenwerking. Wanneer echter gekozen wordt voor een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur, dan betekent dit dat er meer samenwerking nodig is met scholen. Het aandeel dat de school speelt in de opleiding en de verantwoordelijkheid van een school op dit terrein nemen dan toe. Afhankelijk van welke afspraken scholen en lerarenopleidingen maken (van klassieke stageschool tot formeel erkende opleidingsschool), is aanpassing van de bekostiging aan de orde. Deze aanpassing vindt idealiter plaatst op basis van de aard en intensiteit van de samenwerkingsafspraken. Voor wat betreft de korte termijn zou een oplossing kunnen zijn dat, als er sprake is van een groot aandeel van de school in de opleiding, lerarenopleidingen via personele detachering zorgen voor de vereiste versterking van de begeleiding op school.

4.5 Actoren en de verdeling van verantwoordelijkheden

De ontwikkeling van een nieuwe kwalificatiestructuur voor beroepen in het onderwijs kan niet los worden gezien van het algemeen bestuurlijk perspectief van het ministerie van OCenW. Dit perspectief vloeit voort uit het proces van deregulering en autonomievergroting dat de afgelopen jaren in het onderwijsbeleid centraal is komen te staan29. De uitgangspunten van het bestuurlijk perspectief voor het scholenveld zijn:
• appelleren aan de verantwoordelijkheid en het zelfregulerend vermogen van instituten;
• uitbreiden van de beleidsruimte voor instituten en versoberen van de regelgeving;
• ruimte bieden aan meer variëteit in het onderwijsaanbod;
• veranderen van het afleggen van verantwoordelijkheid en toezicht; en
• inhoud geven aan de maatschappelijke functie van het onderwijs door scholen en instellingen.

Hieronder wordt voor zowel de gestandaardiseerde als de ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur aangegeven, welke verantwoordelijkheden de actoren hebben die betrokken zijn bij het ontwikkelingsproces. Het gaat om: rijksoverheid, gezamenlijke werkgevers, beroepsgroep, scholen/instellingen en opleidingen.

Een nieuwe kwalificatiestructuur vereist een aanpak in een aantal fasen30:
• het beschrijven van kwalificaties en de bijbehorende competenties, die gericht zijn op de huidige en toekomstige ontwikkelingen;
• het goedkeuren en vaststellen van kwalificaties en bijbehorende competenties; en
• het gebruiken van de competenties, het afleggen van verantwoording en het toezicht daarop (kwaliteitszorg).

Het beschrijven van kwalificaties en competenties
Als de gestandaardiseerde kwalificatiestructuur wordt uitgewerkt, is het noodzakelijk eerst een inventarisatie te maken van beroepen en functies waar het onderwijsveld behoefte aan heeft en vervolgens een daarbij passend overzicht van samenhangende competenties. De gezamenlijke werkgevers en de beroepsgroep zouden samen in staat moeten zijn, een dergelijk overzicht van competenties van leraren en van de andere onderwijsberoepen te ontwikkelen. Hierbij merkt de raad op dat ongeacht of met een gestandaardiseerde of een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur wordt gewerkt, het tot de primaire verantwoordelijkheid van de beroepsgroep (bijvoorbeeld het Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit Leraren en het Kenniscentrum-OVDB) behoort om te bezien, over welke competenties een beroepsbeoefenaar op een bepaald niveau dient te beschikken om de kernopgaven van zijn beroep goed uit te kunnen voeren. De raad wijst in dit kader op de betrokkenheid van de scholen en instellingen. Volgens de raad is het van belang dat zij, naast de gezamenlijke werkgevers en de beroepsgroep, ook invloed krijgen op het ontwikkelen van competentieprofielen van onderwijspersoneel. Zij zijn immers goed in staat aan te geven welke competenties nodig zijn voor onderwijsvernieuwingen. Verder spelen de opleidingen – zowel de bekostigde als (vooral op mboniveau) de particuliere opleidingen – in deze fase eveneens een belangrijke rol.

Het opstellen van een kwalificatiestructuur en de bijbehorende competenties vereist – zoals in de afgelopen jaren bij de vaststelling van de startbekwaamheidseisen voor het primair onderwijs en het secundair onderwijs is gebleken – veel overleg met de diverse achterbannen en groeperingen. Omdat bij de ontwikkeling van een nieuwe kwalificatiestructuur ook betrokkenheid van deze actoren aan de orde is, wijzen Klarus et al. (2003) op de noodzaak van een centrale regievoerder. Deze regievoerder ontwerpt in opdracht van de sociale partners en de opleidingen de beroepsprofielen (competentieprofielen), waarbij hij voldoende speelruimte geeft voor de decentrale ‘fine-tuning’. Onderwijsinstellingen krijgen dan de ruimte om, bijvoorbeeld op regionaal niveau, ook andere dan de centraal vastgelegde competenties te betrekken bij het ontwikkelen van de competentieprofielen. Hierbij kan het eigen karakter van de school een belangrijke factor zijn. Zo zal een kleine basisschool in een binnenstad andere competenties willen benadrukken dan een basisschool op het platteland. Binnen een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur is dus een sterke rol weggelegd voor de regievoerder omdat onder zijn regie het geheel van kwalificaties en de bijbehorende competenties tot stand komt. Binnen een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur staat de regievoerder meer op afstand.

Het goedkeuren en vaststellen van kwalificaties
Nadat de kwalificaties en de competenties zijn opgesteld, volgt de fase van het definitief vastleggen in de wet van de competenties en de naamgeving van de onderscheiden beroepen en functies. Gelet op de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor de kwaliteit van het onderwijs, worden de kwalificatiestructuur en belangrijke invullingen daarvan vastgelegd in de wet.

Indien gekozen wordt voor een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur, wordt formeel alleen de kwalificatie van de leraar vastgelegd. Dit hoeft echter niet te betekenen dat er voor onderwijsondersteunende werkzaamheden geen competentieprofielen ontwikkeld kunnen worden. Het ontwikkelen van competentieprofielen anders dan voor de leraar kan ook binnen deze mogelijkheid plaatsvinden, het is echter niet noodzakelijk deze ook centraal en bij wet vast te leggen.

Het gebruiken van competenties, het afleggen van verantwoording en het toezicht daarop
Voor beide mogelijkheden geldt dat in deze fase de scholen en instellingen en de opleidingen (inclusief de assessmentcentra) een belangrijke rol hebben. De opleidingen in het hoger onderwijs (bachelor en master) en in de bve-sector (mbo) leiden nieuwe leraren en ander onderwijspersoneel op voor de vereiste competenties van de desbetreffende beroepen. De kwalificaties en de bijbehorende competenties zijn richtinggevend voor de inrichting van de scholings- en opleidingstrajecten. De opleidingen moeten zich hierbij richten op de behoeften van de scholen. De scholen en instellingen kunnen competenties gebruiken bij het vormgeven van het personeels- en scholingsbeleid. Met behulp van dit beleid kunnen leraren en ander onderwijspersoneel hun loopbaanmogelijkheden (horizontaal of verticaal, binnen en buiten het onderwijs) en persoonlijke ontwikkelingsplannen vergroten.

In deze laatste fase leggen scholen en instellingen verantwoording af over hoe zij omgaan met de beslissingsruimte voor het inzetten van hun onderwijspersoneel. Een kwaliteitszorgsysteem is daarbij noodzakelijk. De mogelijkheden verschillen echter op dit punt. Bij een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur is de noodzaak tot het afleggen van verantwoording door scholen en instellingen over hoe zij omgaan met de beslissingsruimte minder groot dan bij een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur.

De inspectie heeft in het ontwikkelingsproces van de kwalificatiestructuur de taak, toe te zien op de uitvoering van het gehele proces. Zaken die hierbij aan de orde komen zijn onder meer de ontwikkeling van de competenties, de implementatie van de competenties in de opleidingen, de assessmentcentra voor zij-instromers en de mate van invoering van integraal personeelsbeleid op de scholen.

5. De mogelijkheden nader bezien

In dit hoofdstuk worden de beide mogelijkheden voor een kwalificatiestructuur geanalyseerd.

5.1 Analyse van de mogelijkheden

In dit hoofdstuk worden de twee mogelijkheden uit paragraaf 4.3 geanalyseerd aan de hand van de uitgangspunten uit hoofdstuk 3.

Inhoudelijk betekenisvolle en functionele kwalificaties
Beide mogelijkheden sluiten aan bij de kwalificaties die het onderwijs nodig heeft. Wanneer echter mogelijkheid I zou worden uitgewerkt, is het van belang dat er eerst een inventarisatie van de beroepen en functies wordt gemaakt en vervolgens een gemeenschappelijk competentieoverzicht van de verschillende werkzaamheden. De uitwerking van mogelijkheid II is eenvoudiger te realiseren omdat gebruik kan worden gemaakt van de reeds ontwikkelde bekwaamheidseisen van leraren.

Het gaat bij dit uitgangspunt om de volgende concretiseringen:
De kwalificaties die het onderwijsveld nodig heeft, zijn omschreven.
Beide mogelijkheden voldoen aan dit uitgangspunt. Er is echter een verschil ten aanzien van het aantal kwalificaties dat in de structuur wordt vastgelegd. Bij mogelijkheid I worden vier kwalificaties vastgelegd, bij mogelijkheid II wordt slechts één kwalificatie vastgelegd, voor de overige beroepen en functies worden op landelijk niveau geen kwalificaties beschreven.
De kwalificaties zijn ingevuld met competentieprofielen.
Zowel bij mogelijkheid I als bij mogelijkheid II is er sprake van dat de kwalificaties worden ingevuld met competentieprofielen. Bij mogelijkheid I wordt per kwalificatieniveau een competentieprofiel ontwikkeld en bij mogelijkheid II gaat het alleen om het competentieprofiel van de leraar.
De kwalificaties en competentieprofielen zijn zo beschreven dat opleidingen er hun curriculum op af kunnen stemmen.
Bij mogelijkheid I wordt voor elk kwalificatieniveau een competentieprofiel beschreven dat richtinggevend is voor de opleiding. Bij mogelijkheid II gebeurt dit ook, maar is er slechts sprake van één competentieprofiel dat lerarenopleidingen als richtinggevend moeten beschouwen.
Opleidingen bieden toekomstige leraren en ander onderwijspersoneel voldoende gelegenheid om de noodzakelijke competenties daadwerkelijk te verwerven, het opleidingsstelsel voorziet daarom in een breed pakket aan competenties, voor zowel starters als doorstromers.
Bij beide mogelijkheden is er sprake van dat de opleidingen deelnemers/ studenten zo opleiden dat zij voldoende zijn toegerust om het desbetreffende beroep goed uit te kunnen oefenen.

Transparantie
Ten aanzien van het uitgangspunt transparantie verschillen de mogelijkheden ten opzichte van elkaar. Mogelijkheid I is meer transparant in vergelijking met mogelijkheid II. Het gaat hierbij om de volgende concretiseringen:
De kwalificaties en competentieprofielen vertonen een heldere samenhang die herkend wordt door betrokkenen in onderwijspraktijk en opleidingsstelsel.
Bij mogelijkheid I is er sprake van een duidelijke positionering van de verschillende beroepen en functies ten opzichte van elkaar. De bij elk niveau behorende competenties (bekwaamheden) zijn herkenbaar beschreven en er is een goede aansluiting tussen de opleidingen op mbo-, hbo- en universitair niveau. Bij mogelijkheid II is de kwalificatiestructuur voor alle betrokkenen minder doorzichtig en eenduidig, want er is alleen sprake van transparantie ten aanzien van de kwalificatie-eisen van het beroep leraar.
De kwalificatiestructuur biedt een helder overzicht in de instroom-, doorstroom- en uitstroommomenten.
Bij mogelijkheid I zijn de kwalificaties die vereist zijn en de weg (het opleidingstraject) waarlangs deze behaald kunnen worden, helder. Voor mensen die overwegen om toe te treden tot het onderwijs en voor ervaren onderwijspersoneel dat wil doorstromen naar een hoger niveau, is duidelijk welke loopbaanmogelijkheden er zijn en welke stappen hiervoor gezet moeten worden. Bij mogelijkheid II is op landelijk niveau de weg waarlangs werknemers kunnen in- en doorstromen minder helder. Er is alleen helderheid ten aanzien van de instroomeisen voor het lerarenberoep. Voor de overige onderwijsondersteunende beroepen zijn de in- en doorstroommomenten veel minder duidelijk, omdat er geen formele kwalificaties zijn vastgelegd die als ijkpunt kunnen fungeren.
De verschillende opleidingen hebben transparante instroomeisen.
In beide gevallen wordt aan dit uitgangspunt voldaan, maar bij mogelijkheid II gaat het alleen om de opleidingen tot leraar. Bij mogelijkheid I moet het opleidingsstelsel (mbo, hbo en universiteit) als geheel transparante en heldere instroomeisen kennen.
Evc-procedures en andere instrumenten (portfolio’s, assessments en dergelijke) worden helder gehanteerd.
Ook op dit punt voldoen beide mogelijkheden. Bij mogelijkheid I echter is het van belang, dat eerst competentieprofielen voor de verschillende kwalificatieniveaus worden ontwikkeld om te komen tot instrumenten als portfolio’s, evcprocedures, assessment en dergelijke. Dit betekent dat voor elk kwalificatieniveau aparte instrumenten moeten worden ontwikkeld. Bij mogelijkheid II kunnen genoemde instrumenten ook worden gehanteerd, maar deze instrumenten zullen dan op het niveau van school en instelling ontwikkeld moeten worden, wat tot gevolg heeft dat er veel verschillende instrumenten ontstaan.

Flexibiliteit
Ten aanzien van het uitgangspunt flexibiliteit is mogelijkheid II ten opzichte van mogelijkheid I meer flexibel, omdat mogelijkheid II minder kwalificatieniveaus kent. Bij een kwalificatiestructuur waarbij slechts één kwalificatieniveau wordt voorgeschreven, ontstaat ten aanzien van de inzet van personeel meer flexibiliteit. Bij dit uitgangspunt gaat het om de volgende concretiseringen:
Een kwalificatiestructuur kent een zodanige horizontale (per onderwijssector) en verticale differentiatie, dat het stelsel voldoende mogelijkheden biedt voor doorstroom tussen verschillende onderwijsberoepen en van het onderwijs naar verwante beroepssectoren.
Op dit punt verschillen de mogelijkheden. Mogelijkheid I is minder flexibel doordat er meer vastgelegde kwalificatieniveaus zijn, die de mogelijkheden voor verticale doorstroom begrenzen. Er is hier wel sprake van enige flexibiliteit wanneer het gaat om horizontale differentiatie op hetzelfde kwalificatieniveau: hiervoor is geen aparte en formele kwalificatie vereist. In het geval een leraar in het vo of het bve een ander vak wil gaan geven, moet hij zich eerst het nieuwe vak eigen maken en de desbetreffende kwalificatie halen. Mogelijkheid II is meer flexibel omdat er maar één kwalificatie is vastgelegd, namelijk de leraar. Op welke manier bij mogelijkheid II doorstroom van het ene naar het andere niveau plaatsvindt, is niet duidelijk omdat (op landelijk niveau) niet bekend is welke eisen worden gesteld.
Een kwalificatiestructuur bevordert dat er variëteit aan opleidingen is, die aansluiten bij de kwalificaties.
Bij mogelijkheid I is variatie aan opleidingen aanwezig, omdat deze zijn afgestemd op de verschillende kwalificatieniveaus in de kwalificatiestructuur. In principe is er voor elk kwalificatieniveau een eigen opleiding en opleidingstraject. Bij mogelijkheid II is de variatie aan opleidingen waarschijnlijk groot, omdat de wensen en de behoeften van scholen en leraren op het gebied van opleiding en scholing centraal staan.
Een kwalificatiestructuur kent een variëteit aan leerwegen, waaronder ‘opleiden in de school’.
Beide mogelijkheden kennen een variëteit aan leerwegen, waaronder duaal leren en opleiden in de school. Er is tussen de beide mogelijkheden geen onderscheid omdat voor beide geldt dat de weg waarlangs een aankomend onderwijsondersteuner of leraar zijn bekwaamheid haalt, niet relevant is. Het gaat erom dat leraren en ander onderwijspersoneel voldoende bekwaam zijn om het desbetreffende beroep uit te kunnen oefenen.
Een kwalificatiestructuur moet responsief zijn in de zin dat er periodieke herziening plaatsvindt en er adequate aanpassingen worden aangebracht als reactie op een veranderende vraag naar personeel in het onderwijs.
Bij mogelijkheid I bestaat het risico dat de kwalificatiestructuur die op deze wijze wordt uitgewerkt, snel veroudert. De structuur is immers gebaseerd op de stand van zaken op enig moment in het onderwijsveld; zodra er nieuwe functies en beroepen ontstaan moeten deze beschreven worden en ingepast in het systeem. Deze kwalificatiestructuur is dus weinig responsief. Een kwalificatiestructuur zoals onder mogelijkheid II is beschreven is wel responsief, omdat een dergelijke ontwikkelingsgerichte structuur voldoende ruimte biedt aan scholen en instellingen om makkelijk en snel te anticiperen op schoolontwikkelingen.

Sturing
Mogelijkheid I sluit vergeleken met mogelijkheid II minder goed aan bij het beleid van het vergroten van de autonomie van scholen en instellingen. Maar daar staat tegenover dat het vastleggen van kwalificatie-eisen voor onderwijspersoneel ook kansen kan bieden. Bij dit uitgangspunt gaat het om de volgende concretiseringen:
De kwalificatiestructuur is zo opgezet dat het ruimte laat voor beslissingsvrijheid van scholen en instellingen.
Mogelijkheid I biedt weinig ruimte aan scholen om een eigen, op hun specifieke omstandigheid gerichte invulling te geven aan de inrichting en de organisatie van het onderwijs en daarmee samenhangend het personeelsbeleid. De kwalificatiestructuur schrijft voor welke beroepen in de school of instelling voorkomen en prikkelt scholen niet om na te denken over de invulling van een eigen personeelsbeleid. Het vastleggen van verschillende kwalificaties kan tegelijk voordelen hebben. Zo kunnen ze houvast bieden voor het voeren van personeelsbeleid én kunnen zij een ijkpunt zijn in de samenwerking tussen scholen en opleidingen. Dat wil zeggen dat scholen een instrument in handen krijgen waarmee zij meer invloed kunnen krijgen op de programmering van de opleidingen. Mogelijkheid II biedt scholen en instellingen veel ruimte voor het nemen van eigen beslissingen, omdat er naast de kwalificatie van het beroep leraar op centraal niveau geen andere kwalificaties worden vastgelegd. Scholen en instellingen zijn daarom in de gelegenheid om personeel aan te nemen dat zij geschikt vinden en dat wat betreft competenties aansluit bij de behoeften en wensen van de school/instelling. Dit veronderstelt echter wel dat er voldoende beleidsvoerend vermogen op de school (bij het bestuur) aanwezig moet zijn.
De kwalificatiestructuur regelt de wijze waarop het scholenveld en de opleidingen verantwoording dienen af te leggen over de wijze waarop zij hun beslissingsvrijheid invullen.
Voor beide mogelijkheden geldt dat er afspraken gemaakt kunnen worden over de kwaliteitscontrole. Echter, de noodzaak om de kwaliteit van het onderwijs en het onderwijspersoneel te controleren is bij mogelijkheid II veel groter dan bij mogelijkheid I, omdat scholen meer ruimte hebben bij het nemen van beslissingen op het terrein van het personeelsbeleid. Bij mogelijkheid I kan het maken van afspraken hierover ook een plaats hebben in de kwalificatiestructuur, maar de noodzaak hiertoe is veel minder groot omdat op centraal niveau kwaliteitseisen zijn vastgelegd.

Aantrekkelijkheid van het beroep
Bij beide mogelijkheden wordt de aantrekkelijkheid van het beroep vergroot, maar de manier waarop de mogelijkheden hieraan bijdragen is verschillend. Bij dit uitgangspunt gaat het om de volgende concretisering:
De kwalificatiestructuur draagt bij aan het professioneel handelen van de leraar en daarmee aan een verhoogd aanzien van het beroep leraar.
Mogelijkheid I bevordert de aantrekkelijkheid van onderwijsberoepen, omdat een samenhangende structuur van kwalificaties en de daarbij behorende competenties de verschillende onderwijsberoepen helder ten opzichte van elkaar positioneert en duidelijkheid creëert ten aanzien van de verschillende werkzaamheden. Bovendien draagt zo’n structuur bij aan de maatschappelijke status van die beroepen en werkzaamheden en biedt het beroepsbeoefenaren, door de beter herkenbare positie, meer perspectief op een loopbaan binnen en buiten de onderwijsmarkt. Voorwaarde is wel dat de gemeenschappelijke competentiegebieden ingevuld moeten zijn. Mogelijkheid II vergroot ook de aantrekkelijkheid van het lerarenberoep. Er is bij deze mogelijkheid meer sprake van een modern leraarschap: de leraar is een actieve professional, die voortdurend zoekt naar mogelijkheden voor professionele ontplooiing en zijn competenties steeds verder uitbouwt.

Schema 3: Vergelijking van beide kwalificatiestructuren

Vijf clusters uitgangspunten Gestandaardiseerde kwalificatiestructuur Ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur
Inhoudelijk betekenisvolle en functionele kwalificaties Er zijn meer (vier) kwalificaties in de kwalificatiestructuur aanwezig. Alleen bekwaamheden leraren worden vastgelegd, deze zijn bekend.
Transparantie Transparant, tenzij een gemeenschappelijk overzicht van competenties ontwikkeld wordt. Kwalificatiestructuur is op landelijk niveau alleen met betrekking tot beroep leraar transparant. Scholen en instellingen moeten zelf transparantie waarborgen.
Flexibiliteit Meervoudige kwalificatiestructuur en beperkte mogelijkheden tot functiedifferentiatie.

Minder responsief.
Enkelvoudige kwalificatiestructuur en ruime mogelijkheden tot flexibele differentiatie.

Responsief.
Sturing Sluit minder goed aan bij huidige sturing door de overheid. Sluit goed aan bij huidige sturing door de overheid.
Aantrekkelijkheid Beide mogelijkheden bevorderen de aantrekkelijkheid van zowel het lerarenberoep als andere onderwijsberoepen, maar de manier waarop ze hieraan bijdragen is verschillend.

6. Beantwoording van de adviesvragen

6.1 De adviesvragen beantwoord

Vraag 1
Aan welke uitgangspunten moet een kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen voldoen?

De raad is van mening dat een kwalificatiestructuur moet voldoen aan een aantal uitgangspunten, om te bevorderen dat er een goede aansluiting is tussen enerzijds de kwalificaties die de beroepspraktijk nodig heeft en anderzijds de inrichting van het opleidingsstelsel. Deze uitgangspunten zijn aangegeven in hoofdstuk 3 en hebben betrekking op zowel de kwalificatiestructuur als het opleidingsstelsel (zie paragraaf 3.2).
(1) Een kwalificatiestructuur bevat kwalificaties die betekenisvol en functioneel zijn.
Een kwalificatiestructuur moet goed aansluiten bij wat het onderwijs aan kwalificaties vraagt. Daarbij dienen de kwalificaties duidelijk herkenbaar en functioneel te zijn voor de scholen en dienen ze zo geformuleerd te zijn dat ze ook voor de opleidingen en de deelnemers en studenten herkenbaar en bruikbaar zijn. Dit betekent dat kwalificaties ingevuld moeten worden met de competenties (bekwaamheden) die van belang zijn om een bepaald beroep goed uit te kunnen oefenen.
(2) Een kwalificatiestructuur bevordert de transparantie.
Een kwalificatiestructuur moet een heldere en herkenbare samenhang vertonentussen de verschillende kwalificaties en de bijbehorende competenties. Deze samenhang kan benut worden voor het bevorderen van doorstroommogelijkheden.
(3) Kwalificatiestructuur en opleidingsstelsel zijn voldoende flexibel.
Kwalificatiestructuur en opleidingsstelsel moeten voldoende differentiatiemogelijkheden (zowel horizontaal als verticaal) bevatten. Dit betekent dat het opleidingsstelsel voorziet in een breed pakket aan competenties dat kwalificerend is voor wat betreft de benodigde vakkennis én de (vak)didactische of beroepsvaardigheden. Daarbij moet er tevens sprake zijn van een variëteit aan opleidingswegen. Om te voorkomen dat de kwalificatiestructuur en het opleidingsstelsel snel verouderen, moeten beide zo flexibel zijn dat ze snel aangepast kunnen worden als reactie op veranderende personeelsbehoeften in de onderwijspraktijk.
(4) Een kwalificatiestructuur sluit aan bij de huidige sturing door de overheid.
Tegen de achtergrond van deregulering en autonomievergroting is de kwalificatiestructuur zo ingericht, dat scholen en instellingen voldoende ruimte hebben om eigen beslissingen te nemen ten aanzien van de inzet van hun personeel. Dit veronderstelt een kwaliteitszorgsysteem dat op macroniveau de kwaliteit van het onderwijspersoneel bewaakt.
• (5) Een kwalificatiestructuur bevordert de professionaliteit en de aantrekkelijkheid van onderwijsberoepen.
Een kwalificatiestructuur moet bevorderen dat het beroep van leraren en ander onderwijspersoneel maatschappelijk (weer) meer aanzien krijgt.

Vraag 2
Welke beroepen in het onderwijs zijn op dit moment te onderscheiden?

Op basis van een globale inventarisatie heeft de raad een indeling gemaakt van beroepen en functies die op dit moment in het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de bve-sector voorkomen. Complexiteit en de mate van zelfstandigheid in de functie-uitoefening hebben bij de indeling van de beroepen en functies een rol gespeeld.

Deze indeling ziet er voorlopig als volgt uit (zie paragraaf 4.1):
• leraar-master, gespecialiseerde leraar, coördinerend docent, leraar-onderzoeker, senior-leraar;
• leraar-bachelor;
• instructeur, leraarondersteuner, procesbegeleider, activiteitenbegeleider, tutor; en
• onderwijsassistent, klassenassistent, leraarassistent, technisch onderwijsassistent.

Op dit moment ontbreekt een volledig inzicht in het eindpunt van de ontwikkeling van beroepen en functies en een daarbij horend gemeenschappelijk overzicht van competenties.

Vraag 3
Welke zijn de gevolgen voor het stelsel van opleiding en scholing voor beroepen in het onderwijs?

De keuze voor één van de twee mogelijkheden voor een kwalificatiestructuur heeft gevolgen voor de inrichting van het opleidingsstelsel (zie paragraaf 4.4). Maar net als dat er voor de twee mogelijkheden een tussenvorm denkbaar is, geldt dat ook een tussenvorm voor de opleidingsstelsels mogelijk is.

Wanneer de keuze wordt gemaakt voor een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur, ligt het voor de hand het opleidingsstelsel zo in te richten dat er voor iedere vastgestelde kwalificatie een bijpassende opleiding wordt ontwikkeld en uitgevoerd. Dit hoeft echter geen gevolgen te hebben voor het bekostigingsstelsel.

Een keuze voor een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur betekent dat er sprake is van een opleiding met een zo breed mogelijke basis, waarbinnen keuzemogelijkheden met betrekking tot het opleidingsniveau (bachelor of master) en verschillende specialisaties aanwezig zijn. Daarnaast is de opleiding zo flexibel dat aparte modules en studieonderdelen voor verschillende doelgroepen, zoals ervaren leraren en zij-instromers, kunnen worden aangeboden. Gelet op de ruimte die scholen en instellingen hebben om zelf keuzes te maken op het gebied van scholing en opleiding van het onderwijspersoneel, is een intensieve vorm van samenwerking tussen de opleiding en de school en instelling noodzakelijk. Deze kwalificatiestructuur vraagt wel om een aanpassing van het bekostigingsstelsel, omdat scholen een deel van de verantwoordelijkheid voor de opleiding van leraren gaan overnemen.

Vraag 4
Welke rollen en verantwoordelijkheden hebben verschillende actoren in het ontwikkelingsproces van een kwalificatiestructuur?

Bij de beantwoording van deze vraag onderscheidt de raad drie fasen, bij elke waarvan de betrokken actoren een specifieke rol en verantwoordelijkheid hebben (zie ook paragraaf 4.5). De bedoelde fasen zijn:
• beschrijving van kwalificaties en competenties;
• goedkeuring en vaststelling van kwalificaties; en
• gebruik van competenties, verantwoording en toezicht.

De betrokken actoren zijn de rijksoverheid, de gezamenlijke werkgevers, de beroepsgroep, de scholen/instellingen en de opleidingen.

Bij beide modellen ligt de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van bekwaamheidseisen bij de beroepsgroep(en). De raad vindt echter dat samenwerking met de scholen en instellingen en de gezamenlijke werkgevers hier wel van belang is. Vooral bij mogelijkheid I ziet de raad een rol weggelegd voor een centrale regievoerder, die werkt in opdracht van de sociale partners en de opleidingen. Deze dient wel ruimte te bieden voor decentrale inkleuring.

Goedkeuring en vaststelling van de verschillende kwalificaties en de bijbehorende bekwaamheden vindt bij mogelijkheid I plaats door de minister. Bij mogelijkheid II geldt dat uiteraard alleen voor de kwalificatie van de leraar.

In de derde fase hebben de scholen en de opleidingen, wat betreft het hanteren van competenties, een belangrijke rol. Scholen leggen verantwoording af over de manier waarop zij omgaan met de beslissingsruimte ten aanzien van de inzet van hun onderwijspersoneel. Een kwaliteitszorgsysteem is daarbij noodzakelijk. De inspectie heeft in het gehele ontwikkelingsproces van de kwalificatiestructuur de taak toe te zien op de uitvoering.

Vraag 5
Hoe zou een nieuwe kwalificatiestructuur eruit kunnen zien?

De in de voorgaande hoofdstukken gepresenteerde beschrijvingen en de analyse daarvan zijn bedoeld als basis voor het maken van een afweging ten aanzien van een kwalificatiestructuur voor onderwijsberoepen. Deze beschrijving laat zien dat voor beide mogelijkheden zowel voor- als nadelen kunnen worden aangevoerd. In dit hoofdstuk geeft de raad op grond van de eerdere beschrijving enkele nadere overwegingen die leiden tot het uitspreken van een zekere voorkeur voor één van beide mogelijkheden. Hierbij spelen de eerder in het advies geschetste maatschappelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen op het terrein van onderwijs een rol.

Afweging voor- en nadelen van de twee modellen
De gestandaardiseerde kwalificatiestructuur (mogelijkheid I) heeft aan aantal voordelen.Met het vastleggen van kwalificatie-eisen voor alle onderwijsberoepen kan de kwaliteit van al het onderwijspersoneel worden gewaarborgd. Daarnaast kunnen kwalificatie-eisen ook de functie hebben dat ze duidelijk herkenbaar zijn voor studenten, onderwijspersoneel, scholen/instellingen en opleidingen. Studenten weten zo wat ze moeten kennen en kunnen om het desbetreffende onderwijsberoep uit te kunnen oefenen. Voor het personeel is er duidelijkheid over de wijze waarop zij hun loopbaan kunnen inrichten. Scholen en instellingen weten wat ze van bijvoorbeeld een onderwijsassistent of een instructeur kunnen verwachten. Een ander voordeel is dat kwalificaties en competenties voor scholen en instellingen de betekenis kunnen hebben van een ijkpunt in de samenwerking met opleidingen. Kwalificaties en competenties, die mede in overleg met het scholenveld tot stand zijn gekomen, kunnen scholen in de positie brengen waarin zij meer invloed kunnen krijgen op de programmering van de opleidingen.

Er zijn echter ook nadelen te noemen. Op dit moment ontbreekt een duidelijk overzicht van beroepen die in het onderwijs voorkomen én een bijbehorend gemeenschappelijk competentieoverzicht van de verschillende werkzaamheden. Om tot een dergelijk overzicht te komen, is er veel overleg nodig met diverse betrokken actoren. Dit is erg tijdrovend. Bovendien is niet bekend wat het eindpunt van het ontwikkelingsproces van beroepen en functies is. Een ander nadeel is dat een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur belemmerend werkt ten aanzien van de mogelijkheden voor de school om het personeel naar eigen inzicht in te zetten. In een tijd waarin de autonomie van scholen en instellingen steeds groter wordt, is het voorschrijven van inhoudelijke competenties voor onderwijspersoneel anders dan de leraar een beknotting van die autonomie. Bovendien verdwijnt de prikkel voor de scholen om daadwerkelijk zelf de verantwoordelijkheid te nemen voor de invulling van het personeels- en scholingsbeleid.

In de ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur (mogelijkheid II) wordt slechts één kwalificatieniveau vastgelegd, namelijk dat van leraar. Het vereiste basisniveau van de leraar, dat wordt uitgedrukt in bekwaamheidseisen, bestaat uit twee opleidingsniveaus, namelijk het bachelor- en masterniveau. De overige onderwijsfuncties die rechtstreeks verband hebben met het primaire proces, worden in deze structuur niet vastgelegd. Ook deze kwalificatiestructuur kent voor- en nadelen. De volgende voordelen kunnen worden genoemd. Door niet voor alle beroepen en functies formele kwalificatie-eisen vast te stellen, hebben scholen meer ruimte voor het voeren van een eigen personeels- en scholingsbeleid. Een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur vergroot voorts de mogelijkheden voor een flexibele inzet van leraren en ander onderwijspersoneel. Er zijn immers minder formele kwalificaties. Scholen hebben op die manier de mogelijkheid hun eigen lokale problemen op te lossen. Een ander belangrijk voordeel is dat in dit model beter tegemoet kan worden gekomen aan de noodzaak van een andere rol van de leraar in verband met de ontwikkelingen in en om het onderwijs. Een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur kan verder bijdragen aan het aantrekkelijker maken van het lerarenberoep. Een dergelijke structuur biedt, zoals al is gezegd, ruimte voor scholen om zelf keuzes te maken ten aanzien van de inzet van het eigen personeel. Dit kan aantrekkelijk zijn voor mensen die vanuit een lokale of regionale situatie overwegen om in het onderwijs te gaan werken. Daarnaast kunnen scholen binnen een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur zich makkelijker als modern werkgever profileren met een goed ontwikkeld en aantrekkelijk personeels- en scholingsbeleid. Een ander voordeel in dit verband is ten slotte dat dit model kan bijdragen aan de totstandkoming van een groter personeelsvolume in de onderwijssector. Een ontwikkelingsgerichte structuur vermindert de kans op fuikwerking in aanzienlijke mate. Dit vergroot waarschijnlijk de animo om werkzaam te zijn in de onderwijs.

Een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur kent echter ook nadelen. Zo is de transparantie op landelijk niveau minder goed gewaarborgd. En daarnaast worden op landelijk niveau de verschillen tussen scholen en instellingen op het gebied van de inzet van personeel en het scholingsbeleid groter, maar dit kan ook juist een voordeel zijn.

Conclusie
De raad is van mening dat de diversificatie van eisen aan het onderwijs en de veelvormige antwoorden daarop via functie- en beroepsdifferentiatie, gekoppeld aan het in de afgelopen decennia ingezette overheidsbeleid gericht op deregulering en vergroting van de autonomie voor scholen en instellingen, de basis moet zijn van waaruit gedacht moet worden over de keuze voor een kwalificatiestructuur. Op die manier is het mogelijk een volwaardige professionele beroepsgroep van leraren en een overeenkomstige bedrijfstak tot ontwikkeling te laten komen. De praktijk wijst uit dat, hoewel nog veel moet gebeuren, op dat gebied reeds belangrijke vorderingen zijn gemaakt. De overheid moet, voorzover de praktijk nog niet in staat is voldoende vorderingen op die weg te maken, vertrouwen tonen in de capaciteiten van de betrokkenen op alle niveaus en waar nodig te zorgen voor stimulans en ondersteuning.

Gelet op de zojuist geformuleerde lijn en de afweging van de voor- en nadelen van beide modellen komt de raad, alles overziend, tot de conclusie dat hij een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur prefereert boven een gestandaardiseerde kwalificatiestructuur. Ten eerste is het thans moeilijk te voorspellen welke beroepen en functies er in de toekomst zullen ontstaan; een ontwikkelingsgerichte structuur maakt het mogelijk snel op veranderingen in te spelen. De kans op verstarring is hier beperkter. Ten tweede sluit deze mogelijkheid aan bij wat de raad in eerdere adviezen en ook in dit advies heeft betoogd over de relatie tussen de rijksoverheid en de scholen. Een ontwikkelingsgerichte benadering past het beste bij de huidige opvattingen over autonomievergroting van scholen.

De raad tekent bij zijn keuze voor het ontwikkelingsgerichte model het volgende aan. In dit theoretische model wordt, in verband met het open karakter ervan en het gewicht dat daarin wordt toegekend aan de grote autonomie voor de instellingen, de waardering van de vakinhoudelijke component (gewenste vakkennis) overgelaten aan het schoolmanagement. De raad is echter van mening dat de huidige onderwijsontwikkelingen voorlopig geen aanleiding geven dit een bredere toepassing te geven dan tot de onderbouw van het voortgezet onderwijs. Dit betekent dat de raad van mening is dat voor de toelating tot het beroep leraar minimaal een opleiding op bachelor- of masterniveau vereist is. De verantwoordelijkheid voor de waardering van de vakinhoudelijke component van leraren in de basisvorming wordt echter toevertrouwd aan het bevoegd gezag van de school31. De afwezigheid van een vakgerelateerde bevoegdheid voor leraren in de basisvorming sluit volgens de raad aan bij de veranderingen in die onderwijsfase. Immers, in de basisvorming vraagt het integreren van vakken tot bredere leergebieden om een verbreding van de bekwaamheid van leraren. Dit betekent dat zowel de opleiding van nieuwe leraren als de (na)scholing van de zittende leraren aangepast moeten worden32.

Wil een dergelijk model op een goede manier tot ontwikkeling komen en functioneren, dan moet volgens de raad evenwel aan een aantal voorwaarden worden voldaan. In de eerste plaats is het van belang dat scholen en instellingen een goed personeels- en scholingsbeleid ontwikkelen. Daarnaast moeten er op macroniveau op duidelijke momenten kwaliteitscontroles worden ingebouwd ten aanzien van de wijze waarop scholen en instellingen omgaan met de beslissingsvrijheid wat betreft de inzet van personeel. Is er een onvoldoende functionerend kwaliteitszorgsysteem, dan zal de rijksoverheid haar verantwoordelijkheid moeten nemen om de kwaliteit van al het onderwijspersoneel te waarborgen.

In de tweede plaats moet er in dit model op even afdoende wijze als in de gestandaardiseerde structuur sprake zijn doorstroming. Hoewel bij een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur er minder sprake is van een samenhangend geheel van onderwijsberoepen, ziet de raad binnen deze structuur ten aanzien van de doorstroming (verticaal of horizontaal) voorlopig geen belemmeringen. Het bevorderen van doorstroming kan binnen een ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur op decentraal of op sectoraal niveau geregeld worden door bijvoorbeeld een groep scholen hierover afspraken te laten maken of door bijvoorbeeld de ‘branche’ vo of de bve-raad hierover richtlijnen te laten opstellen, waarbij rekening wordt gehouden met evc’s van werknemers. De raad hecht eraan dat ten aanzien van doorstroming afspraken worden gemaakt (op decentraal of sectoraal niveau) en het niet over te laten aan individuele scholen en instellingen. Op deze manier is het civiel effect van de behaalde diploma’s, getuigschriften en certificaten toch aanwezig. Ook onderwijsassistenten, waarvoor binnen de ontwikkelingsgerichte kwalificatiestructuur geen formele kwalificatie nodig is, hebben binnen deze structuur mogelijkheden tot doorstroming. Iemand met een afgeronde mbo-opleiding kan via de bestaande weg een overstap maken naar het (kort-)hbo en doorgroeien naar het lerarenberoep.

Met het toenemend aantal verschillende functies in het onderwijs, dient volgens de raad in de derde plaats de structuur van de opleidingen gericht te zijn op leerroutes die op verschillende niveaus op elkaar aansluiten. Daarom zou er sprake moeten zijn van een opleiding met een zo breed mogelijke basis, die gericht is op het aanbrengen van zowel algemene als specifieke competenties. Een dergelijke opleiding verzorgt niet alleen de initiële opleiding van de leraar, maar ook de scholing en opleiding van ervaren leraren die zich verder willen specialiseren of verbreden. Dualisering van opleidingen, waaronder ‘opleiden in de school’, past hierbij. Dit laatste punt is tevens een instrument om te stimuleren dat meer mensen voor het lerarenberoep gaan kiezen. Voorwaarden in dit verband zijn meer samenwerking tussen scholenveld en opleidingen en opleidingsinstituten onderling, en onafhankelijke assessments.

Ten slotte is een belangrijke voorwaarde dat scholen en instellingen voldoende beleidsvoerend vermogen ontwikkelen en dat concurrerende arbeidsvoorwaarden worden ontwikkeld, omdat deze mede bijdragen aan de verbetering van de aantrekkelijkheid van het lerarenberoep. Dit vergt voldoende financiering, zodat de onderwijssector primaire arbeidsvoorwaarden kan creëren die kunnen concurreren met andere publieke sectoren of de marktsector, meer keuzemogelijkheden voor werknemers in de secundaire arbeidsvoorwaarden en een goede, aantrekkelijke en moderne werkomgeving.

Gezien de voorkeur van de raad is het noodzakelijk de invoering van een nieuwe kwalificatiestructuur in fases te laten plaatsvinden.

7. Literatuur

Adviescommissie Onderwijsarbeidsmarkt (1999). Een wending naar kerncompetenties. De betekenis van kerncompetenties voor de versterking van de kwalificatiestructuur secundair beroepsonderwijs. Den Bosch: ACOA.

Asseldonk, T. van (2002). Massa-individualisering, maatwerk zonder meerkosten. Deventer: Samson.

Borghans, L. & Heike, H. (1997). Toegankelijkheid van Onderwijs en Scholing tijden het Beroepsleven. In M. van Dyck (red.), Toegankelijkheid van het Nederlandse Onderwijs (281-311). Den Haag: Onderwijsraad.

Bve Raad (2003). Positionpaper over het vraagstuk van de arbeidsmarkt, het opleiden van onderwijspersoneel en de kwalificatiestructuur onderwijs in zijn onderlinge samenhang. De Bilt: Bve Raad bestuur.

Commissie Toekomst Leraarschap (1993). Een beroep met perspectief. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Coonen, H. (2002). Herontwerp van lerarenopleidingen: naar excellente centra voor modern leren en professioneel leraarschap. Thema, 9 (5), 54-57.

Ecorys-NEI (2003). De toekomstige arbeidsmarkt voor leraren en managers in het primair en voortgezet onderwijs: prognoses 2003-2011. Rotterdam: Ecorys-NEI.

HBO-raad (2003). Meer mensen in het onderwijs: een Deltaplan. Den Haag: HBO-raad.

Hövels, B. (2002). Naar een betekenisvolle kwalificatielogica. In F. Blokhuis & K. Visser (red.), Jaarboek Kwalificatiestructuur 2002 (11-24). Den Bosch: CINOP.

Inspectie van het Onderwijs (2001). Eerste evaluatie van het project Educatief Partnerschap. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2002a). Professioneel Onderwijspersoneel. ICT3 Information and Communication Technology for Teacher Training. Pedagogic benchmarks for teacher education. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2002b). Distributie van de opleidingsfunctie over de lerarenopleidingen en het scholenveld. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2002c). Onderwijsverslag over het jaar 2001. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2003a). Onderwijsverslag over het jaar 2002. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2003b). Opleiden met de school: Tweede evaluatie van Educatief Partnerschap. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Klarus, R., Kok, J. & Visser, K. (2003). Naar een stelsel van kwalificaties voor onderwijsberoepen. Advies aan het ministerie van OCenW. Den Bosch: Stoas/HAN, Fontys, CINOP.

Kok, J. (2003). Talenten transformeren. Over het nieuwe leren en leerarrangementen. Eindhoven: Fontys Hogescholen.

Lutz, B. & Sengenberger, W. (1974). Internal Labor Markets and manpower adjustments. Lexington.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1993). Vitaal leraarschap. Beleidsreactie naar aanleiding van het rapport ‘Een beroep met perspectief’ van de Commissie Toekomst Leraarschap. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1994). Gezamenlijke richtinggevende uitspraken. Schevenings Beraad Bestuurlijke Vernieuwing. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1995). De school als lerende organisatie. Kwaliteitsbeleid op scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1998). Convenant Lerarenopleidingen in het Wetenschappelijk Onderwijs. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999a). Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999b). Maatwerk voor morgen; het perspectief van een open onderwijsarbeidsmarkt. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000). Onderwijs in stelling: kracht en creativiteit voor de kennissamenleving. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2001a). Nota Werken in het onderwijs. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2001b). Nota Maatwerk 3. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2001c). Variëteit in de basis van het voortgezet onderwijs. Beleidsreactie. Zoetermeer; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002a). Plan van Aanpak Arbeidsmarkt- en Personeelsbeleid. Brief van de minister van OCenW aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 2 december 2002.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002b). Nota Werken in het onderwijs 2003. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002c). De school centraal. Verdere versterking van de school in de educatieve infrastructuur. Notitie van de minister van OCenW. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Onderwijsraad (2001). Briefadvies over het voorstel van Wet op de beroepen in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002a). Wat scholen vermogen. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002b). Spelenderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002c). Vergrijsd maar niet verzilverd. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002d). Samen leren leven. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002e). Leren in een kennissamenleving. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002f). Competenties: van complicaties tot compromis. Over schuifjes en begrenzers. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003a). Leren in samenspel. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003b). Kennis van onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003c). Www.web-leren.nl. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003d). Onderweg in het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit Leraren (2002). Bekwaamheidseisen. Goede leraren voor goed onderwijs. Utrecht: Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit Leraren.

Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit Leraren (2003). Voorlopige versie inzake de bekwaamheidseisen voor leraren d.d. 22 mei 2003.

Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (SBO) (2001). Inventarisatie van beleidsopties onderwijsarbeidsmarkt. Achtergronddocument bij Agenda 2006. Inzet sociale partners onderwijs. Den Haag: SBO.

Thijssen, J.G.L. (1997). Leren om te overleven. Over personeelsontwikkeling als permanente educatie in een veranderende arbeidsmarkt. s.l., s.n.

Verloop, N. & Lowyck, J. (red.) (2003). Onderwijskunde. Een kennisbasis voor professionals. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Vermeulen, M. (2003). Een meer dan toevallige casus. De tekorten aan leraren bezien als aansluitingsvraagstuk tussen opleiding en arbeidsmarkt in het hoger onderwijs. Oratie. Heerlen: Open Universiteit, Ruud de Moor Centrum.

Waterreus, I. (2003). Lessons in Teacher Pay. Studies on Incentives and the Labor Market for Teachers. Proefschrift. Amsterdam: Thesis Publishers.

8. Bijlage 1: Adviesaanvraag

Download bijlage (pdf, 285 KB)

9. Bijlage 2: Lijst met afkortingen

AMvB
Algemene Maatregel van Bestuur

bve
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

CAO
Collectieve Arbeidsovereenkomst

DAV
Deeltijdopleiding Algemene Vakken

EPS
Educatief Partnerschap

EU
Europese Unie

evc
elders verworven competenties

hbo
hoger beroepsonderwijs

ict
informatie- en communicatietechnologie

ipb
integraal personeelsbeleid

lio
leraren in opleiding

mbo
middelbaar beroepsonderwijs

MO
middelbaar onderwijs

NLO
Nieuwe lerarenopleiding

pabo
Pedagogische Academie voor het Basisonderwijs

PML
Procesmanagement Lerarenopleidingen

PTHN
Pedagogisch Technische Hogeschool Nederland

OVDB
Orgaan Verzorgende en Dienstverlenende Beroepen

SBL
Samenwerking Beroepskwaliteit Leraren

ulo
universitaire lerarenopleiding

vmbo
voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs

vve
voor- en vroegschoolse educatie

VVO
Vereniging voor het Management in het Voortgezet Onderwijs

WEB
Wet educatie en beroepsonderwijs

WHW
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

wo
wetenschappelijk onderwijs

10. Bijlage 3: Overzicht geraadpleegde deskundigen

Geraadpleegde deskundigen

De heer drs. M. Denters
Voorzitter college van bestuur van de hogeschool IPABO Amsterdam/Alkmaar.

De heer drs. P. van den Dool
Inspecteur van het Onderwijs en lector ict Fontys Hogescholen.

Mevrouw drs. A. Kil-Albersen
Voorzitter van het Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit Leraren (SBL).

De heer drs. J. Kok
Lector Fontys Hogescholen.

De heer drs. W. van Oosterom
Directeur Axis.

De heer prof.dr. J. van der Sanden
Hoogleraar TULO van de Technische Universiteit Eindhoven en voorzitter VELON.

Mevrouw drs. H. Scholtes
Senior adviseur Twijnstra Gudde Management consultants.

De heer L. de Wolff
Directeur Educatieve Faculteit Amsterdam.

De heer prof.dr. W. Wijnen
Emeritus-hoogleraar Universiteit Maastricht.

De heer dr. R. Klarus
Lector Stoas hogeschool Den Bosch/Dronten en lector hogeschool Arnhem/Nijmegen.

De heer drs. K. Visser
Onderwijskundig adviseur CINOP.

De heer drs. J. Pijpers
Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit Leraren (SBL).

De heer prof.dr. B. Hövels
Directeur/senior onderzoeker Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt Nijmegen.

Mevrouw drs. M. Dresen
Lerarenopleider Fontys Hogescholen Sittard en assessor assessmentcenter Fontys Hogescholen Sittard.

De heer drs. C. Offermans
Leraar Nederlands aan het B.C. Echt College in Sittard en publicist/schrijver.

11. Voetnoten

1 TK 2002-2003, 2600 VIII, nr. 97.

2 In het algemeen bestaat er geen eenduidige benadering voor het onderscheid tussen de begrippen ‘functie’ en ‘beroep’. Onder het begrip functie verstaat de raad een samenstel van taken met een duidelijke en herkenbare benaming. Een functie is een omschrijving van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en omschrijft de plaats in de organisatie en de hiërarchische lijn. Aan een functie is een vastgestelde waardering (beloning) gekoppeld (website van de beroepsvereniging voor schoolmanagers in het voortgezet onderwijs (VVO), 6-8-2003).

3 De raad merkt hierbij overigens op dat de wet BIO bekwaamheidseisen relateert aan (ondersteunende) ‘werkzaamheden’ en niet aan ‘functies’.

4 In het kader van de Europese Unie (EU) is een werkgroep Improving Education of Teachers and Training ingesteld. Deze werkgroep heeft vijf aanvullende competenties van leraren beschreven.

5 Waar naar de beroepsbeoefenaar of de leraar als ‘hij’ wordt verwezen, wordt ook ‘zij’ bedoeld.

6 Zie Onderwijsraad, 2002f.

7 In het wetsvoorstel BIO (TK 2001-2002, 28 088, nrs. 1-2) wordt voorgesteld de bekwaamheidseisen van beginnende leraren in termen van competenties te formuleren. Volgens de toelichting zou hierdoor een samenhangende kwalificatiestructuur tot stand komen. De raad heeft zich in zijn advies over dit wetsvoorstel voorstander getoond van het hanteren van het begrip competenties. Hij wees erop dat met het formuleren van eisen in termen van competenties, de valkuil kan worden vermeden dat de set van bekwaamheidseisen te omvangrijk zal worden, wat kan leiden tot ondoorzichtigheid en onhanteerbaarheid (Onderwijsraad, 2001).

8 Zie voor een uitgebreidere bespreking: Onderwijsraad, 2002e.

9 Zie ook Onderwijsraad, 2003a, waar de relaties tussen schoolse en buitenschoolse contexten verder worden uitgewerkt.

10 Zie ook Onderwijsraad, 2003d.

11 Zie ook Onderwijsraad, 2002d.

12 Het gaat hierbij om vijf ict-competenties, te weten: (1) persoonlijke ict-competenties; (2) ict als een ‘mindtool’; (3) pedagogisch gebruik van ict; (4) ict als ‘tool for teaching’; en (5) sociale aspecten van ict-gebruik in het onderwijs (Inspectie van het Onderwijs, 2002a).

13 Zo hebben negen van de tien basisscholen coördinatoren voor de onderbouw, heeft bijna elke school een interne begeleider en heeft ruim de helft van de scholen een ict-coördinator (Inspectie van het Onderwijs, 2003a).

14 Voorlopige versie, 22 mei 2003.

15 Staatsblad 2000-306.

16 Hbo-instellingen met eerste en tweedegraads lerarenopleidingen zijn onder de noemer Educatief Partnerschap gaan samenwerken. Het ministerie heeft subsidie beschikbaar gesteld voor de vernieuwingsplannen. Aan die subsidie heeft het ministerie negen doelstellingen verbonden: ontwikkeling van flexibel stelsel, vergroting initiële en zij-instroom, ict-inzet 60% van het budget, samenwerking met het scholenveld, gemeenschappelijk curriculum, breder beroepsperspectief, deskundigheidsbevordering opleiders en hoger afstudeerrendement (Inspectie van het Onderwijs, 2001).

17 Zie ook Onderwijsraad, 2003c.

18 Idem.

19 Ontleend aan de memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel bachelor-masterstructuur.

20 De instroom van leraren vanuit de lerarenopleiding naar het voortgezet onderwijs en de bve-sector is minder dan een kwart van de vraag (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2002b).

21 Als bronnen zijn onder andere gehanteerd: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002a, kenmerk AB/BAP/2002/60597), Klarus et al. (2003) en Hövels (2002).

22 Aangesloten wordt bij de competenties die de Adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt (ACOA) in 1999 heeft gepubliceerd. Deze indeling is later door de Onderwijsraad (2002) overgenomen. Klarus et al. (2003) hanteren dezelfde set van competenties. Het SBL gebruikt ongeveer dezelfde competentiegebieden, maar benoemt deze op een iets andere manier.

23 De categorieën worden onderscheiden op basis van de mate van complexiteit en zelfstandigheid in de functie-uitoefening. De bepaling van de niveaus waarop functies uitgeoefend worden, vindt plaats op het niveau van de school/instelling.

24 Ter bevordering van een evenwichtige functiebouw in het onderwijs is in de CAO van 2001 de functie van leraarondersteuner gecreëerd. Deze functie zit tussen de onderwijsassistent en het leraarschap in en maakt het mogelijk voor onderwijsassistenten of ‘net-niet-HBO-opgeleiden’ door en in te stromen.

25 In het advies van Klarus et al. (2003, p.10) worden vier functioneringsniveaus onderscheiden: de onderwijsassistent, de leraarondersteuner of -instructeur, de leraar en de leraar-plus.

26 Zie ook de beschrijving van de bekwaamheidseisen van leraren, die het SBL, in opdracht van het ministerie van OCenW, heeft ontwikkeld. Het gaat hier om bekwaamheidseisen die gelden voor alle leraren, maar op sommige punten zoals het vereiste kennisniveau, zijn ze verschillend geformuleerd voor leraren basisonderwijs, voor tweedegraadsleraren voortgezet onderwijs en bve en voor eerstegraadsleraren voortgezet onderwijs (SBL, voorlopige versie 22 mei 2003).

27 Er is wel een traject kort-hbo geweest, maar dit wordt als zelfstandige entiteit binnen het hoger onderwijs afgebouwd. Het is nog niet duidelijk of er een kortdurend hogeronderwijsprogramma in het hbo wordt opgenomen, dat moet leiden tot een opstap naar het niveau van bachelor. Het kort-hbo zal in dit geval niet leiden tot een nationaal erkend diploma/getuigschrift (Klarus et al., 2003).

28 Mensen met een opleiding in het hoger onderwijs, die vanuit een andere sector willen overstappen naar het onderwijs, moeten een assessment volgen. Op basis van het assessment en een geschiktheidsverklaring kunnen zij-instromers direct in het onderwijs aan de slag. Op basis van de resultaten van het assessment wordt een opleidingsprogramma vastgesteld.

29 Zie onder meer het Regeerakkoord 1998, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1999a, 2000 en Onderwijsraad, 2002a.

30 Zie ook Klarus et al. (2003).

31 Zoals eerder in dit advies is opgemerkt, is in de WEB bepaald dat bve-instellingen de mogelijkheid hebben om potentiële leraren op hun vakbekwaamheid te beoordelen op grond van bij AMvB gegeven regels.

32 Zie ook de beleidsreactie op het advies over de basisvorming van de Onderwijsraad (Ministerie van OCenW, 2001c).