Degelijk onderwijsbestuur

6 december 2004 | Advies

Samenvatting

Verschillende ontwikkelingen binnen het onderwijs hebben de aanzet gegeven tot veranderingen in de bestuurlijke verhoudingen. Zo hebben schaalvergroting, deregulering, een sterkere bewustwording van de maatschappelijke functie en de wens tot professionalisering de instellingen aangezet tot herziening van hun eigen governance; maar ook ontwikkelingen als het verleggen van financieringsstromen, financiële risicobeheersing, onduidelijke wetgeving en onzekerheid over bestaande toezichtkaders, en verder diverse schandalen hebben hiertoe bijgedragen. Veranderingen in de bestuurlijke verhoudingen hebben ertoe geleid dat zowel onderwijsinstellingen als het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) de wens hebben om de verhouding te verhelderen tussen besturen, de verschillende toezichthouders en de verschillende belanghebbenden in de omgeving van onderwijsinstellingen.

In de private sector en in andere semi-publieke sectoren buiten het onderwijs wordt de governancediscussie al langer gevoerd. Deze discussies hebben voor bestuur en intern toezicht reeds vele concrete aanbevelingen opgeleverd. Hier kan het onderwijs zijn voordeel mee doen. Het thema verantwoording daarentegen bevindt zich in alle sectoren in een meer verkennende fase, met denkrichtingen voor de toekomst als resultaat.

Principes voor degelijk onderwijsbestuur
De Onderwijsraad heeft twee principes voor degelijk onderwijsbestuur geformuleerd, die afhankelijk van de situatie op verschillende manieren worden uitgewerkt. Gezien de wettelijke taak van de overheid voor leerplichtig onderwijs en de grote bestuurlijke varieteit in het primair en voortgezet onderwijs, werken de principes voor deze twee sectoren anders uit dan voor de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) en het hoger onderwijs. In het primair en voortgezet onderwijs speelt daarbij nadrukkelijk de vrijheid van inrichting een grote rol. Daarnaast kennen de bve-sector en het hoger onderwijs meer substantiële investeerders dan het funderend onderwijs. ROC’s (Regionale Opleidingencentra), hogescholen en universiteiten hebben een publieke taak, maar deels ook een privaat karakter. Bovendien hebben deze onderwijsinstellingen mengvormen van taak- en marktorganisatie door het contractonderwijs en contractonderzoek dat zij uitvoeren. Dit leidt tot andere bestuurlijke verhoudingen dan in het primair en voortgezet onderwijs.

In de visie van de raad is degelijk onderwijsbestuur in eerste instantie een taak van het bevoegd gezag. Elke onderwijsinstelling moet tot een goede vorm van zelfregulering komen op het terrein van bestuur en intern toezicht en een daarbij passende verantwoording vormgeven. Een code opgesteld door het veld kan het sluitstuk vormen. Dit betekent dat de raad zijn aanbevelingen in eerste instantie richt aan de onderwijsinstellingen en aan het onderwijsveld. Het Rijk heeft daarbij een faciliterende rol en zal voorwaarden moeten scheppen, onder meer door op bepaalde punten de onderwijswetten aan te passen.

Principe: functiescheiding bestuur en intern toezicht
Een centraal principe voor degelijk onderwijsbestuur is volgens de raad een functionele scheiding tussen bestuur en intern toezicht, waarbij er twee situaties te onderscheiden zijn. De eerste situatie betreft het primair en voortgezet onderwijs, waar functiescheiding in het bijzonder onderwijs een zaak is die vooral in statuten en in andere eigen regelingen tot uitdrukking komt. In de bve-sector en het hoger onderwijs zijn de bestuurlijke en toezichthoudende taken in principe wettelijk gesplitst en aan twee organen toebedeeld, namelijk aan een college van bestuur/raad van bestuur en aan een raad van toezicht.

Uitwerking in aanbevelingen voor primair en voortgezet onderwijs
De raad legt het primaat voor de vormgeving van de functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht bij het bevoegd gezag. In statuten of in andere eigen regelingen dient vastgelegd te worden hoe de functiescheiding tussen besturen en toezicht houden vorm krijgt, via twee organen of binnen een orgaan over verschillende personen verdeeld, en hoe de taken en bevoegdheden zijn verdeeld. De wetgever legt de basisbevoegdheden van de raad van toezicht wettelijk vast. Indien gekozen wordt voor het raad-van-toezichtmodel, dienen deze bepalingen in acht te worden genomen. Daarnaast dient er een wettelijke mogelijkheid te komen dat het bestuur aan de schoolleiding bevoegdheden kan delegeren.

De keuze voor een apart toezichthoudend orgaan biedt met name perspectief voor het verbeteren van het interne toezicht binnen stichtingen voor bijzonder onderwijs. Stichtingen kennen geen leden of ledenorgaan of een wettelijk geregeld toezichthoudend orgaan. Bij de vereniging en het openbaar onderwijs hebben de algemene ledenvergadering en de gemeenteraad nu reeds een wettelijke opdracht met betrekking tot het interne toezicht. Wel doet de raad suggesties om de maatschappelijke toezichtfunctie van ledenvergadering en gemeenteraad meer handen en voeten te geven. Het moet mogelijk worden gemaakt dat de gemeenteraad zijn toezichthoudende bevoegdheden delegeert. De algemene ledenvergadering zou bijvoorbeeld haar toezichttaken – voorzover de wet zich daartegen niet verzet – statutair of bij besluit kunnen overdragen aan een commissie.

Daarnaast is er juist gezien de door de overheid te betrachten terughoudendheid een belangrijke rol weggelegd voor de onderwijssector zelf. Vastleggen van het principe van functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht en van de taken en bevoegdheden van het toezichthoudende orgaan in een code kan degelijk bestuur bij scholen stimuleren. Voor beide punten betekent dit aanscherping van de concept-code die er nu voor het primair onderwijs ligt. Schoolbesturen geven volgens het pas-toe-of-leg-uitprincipe aan, hoe zij de functiescheiding vormgeven en verantwoorden zich hierover in hun jaarverslag. Een eventueel op te richten brancheorganisatie doet hetzelfde in haar branchejaarverslag. Voorstelbaar is ook dat de Code goed bestuur onderdeel uitmaakt van een convenant tussen een eventueel op te richten brancheorganisatie en het ministerie van OCW. Verder zullen organen die toezicht houden professioneler moeten worden. Hierbij ligt het voor de hand dat de besturenorganisaties door gedeeltelijke omzetting deze rol vervullen door zich te richten op de kernfunctie van toezicht. Functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht op instellingsniveau/plaatselijk niveau heeft immers gevolgen voor de landelijke organisatievormen.

Tot slot moeten er voorzieningen zijn bij wanbeheer. De eerste stap om te toetsen of besturen zich houden aan de beginselen van degelijk onderwijsbestuur loopt via de klachtencommissies en geschillencommissies voor medezeggenschap. De tweede en uiterste stap gaat niet over toetsing van individuele bestuursbesluiten, maar over het corrigeren van het wanbeleid van de rechtspersoon als zodanig. In zekere zin zijn daar nu reeds voorzieningen voor getroffen, via de Minister en de rechter. Daarnaast kan overwogen worden om aanvullend een algemene toezichtautoriteit aan te wijzen of in het leven te roepen, die door specifieke belanghebbenden kan worden aangesproken in het geval van ernstig falen door de interne toezichthouder. Dit geldt voor zeer bijzondere situaties, waarin andere procedures op niets zijn uitgelopen. Deze autoriteit zou actief moeten zijn voor alle semi-publieke instellingen die zich bezighouden met maatschappelijke dienstverlening (woningcorporaties, ziekenhuizen, onderwijsinstellingen).

Uitwerking in aanbevelingen voor bve-sector en hoger onderwijs
De Onderwijsraad gaat voor de bestuurlijke inrichting van bve- en hogeronderwijsinstellingen uit van twee lagen: een bestuurlijk en een intern toezichthoudend orgaan. Dit betekent dat toezicht door een toezichthoudend orgaan in de sectorwetten moet worden vastgelegd. Het pas-toe-of-leg-uitbeginsel uit artikel 9:51 WHW (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) is hierbij van toepassing (een ‘raad van toezicht, tenzij’). De raad kiest ervoor basisbevoegdheden van de raad van toezicht ook wettelijk vast te leggen. Een apart probleem vormt de raad van toezicht bij de openbare universiteiten: hier benoemt de Minister de leden van het toezichthoudende orgaan. Om de ‘dubbele pet’ van de raad van toezicht te vermijden (intern toezichthouder voor de instelling, extern toezichthouder namens de Minister), lijkt het geredeneerd vanuit toezichtaspecten nodig de openbare universiteiten te verzelfstandigen en onder te brengen in privaatrechtelijke stichtingen of verenigingen. De Minister en de NVAO (Nederlands- Vlaamse Accreditatie Organisatie) blijven toezicht houden op de bekostiging en de kwaliteit.

Codes opgesteld door de bve-sector en door het hoger onderwijs kunnen het sluitstuk vormen. Volgens het pas-toe-of-leg-uitprincipe verantwoorden de instellingen zich in hun jaarverslag. Brancheorganisaties kunnen hetzelfde doen in een branchejaarverslag. De Code goed bestuur kan eventueel onderdeel uitmaken van een convenant tussen Minister en brancheorganisatie. Verder kunnen raden van toezicht van ROC’s, hogescholen en universiteiten hun toezichtfunctie professionaliseren door zich aan te sluiten bij een landelijke toezichthoudervereniging, die bij voorkeur voor de gehele semi-publieke sector opereert.

Tot slot is er, net als voor het primair en voortgezet onderwijs, een kader voorhanden om te toetsen of besturen zich houden aan de beginselen van degelijk onderwijsbestuur via de klachtencommissies en geschillencommissies voor medezeggenschap. Voor de bve-sector betekent het dat klachtencommissies op het punt van goed bestuur actief zullen moeten worden. Een algemene toezichtautoriteit – voor alle semi-publieke sectoren geldend – vormt ook hier het sluitstuk voor het geval alle andere correctiemechanismen falen.

Principe: evenwicht tussen verticale en horizontale verantwoording
Bij verantwoording afleggen gaat het om het bieden van inzicht aan een relevant forum over het eigen doen en laten. Onderwijsinstellingen verantwoorden zich aan de overheid, zowel op financieel als op inhoudelijk terrein. Daarnaast verantwoorden zij zich tegenover andere belanghebbenden, financieel en maatschappelijk.

In de visie van de raad moeten de verticale en horizontale verantwoording met elkaar in evenwicht zijn. Dit betekent onder meer dat de verantwoording aan belanghebbenden (horizontaal, niet hiërarchisch) nooit in de plaats kan komen van de verantwoording aan de overheid (verticaal, hiërarchisch). Dit geldt voor alle onderwijssectoren. De overheid heeft altijd een functie in het bewaken van aspecten van algemeen belang zoals kwaliteit, toegankelijkheid en keuzevrijheid. Zolang het overgrote deel van het onderwijs publiek gefinancierd wordt, is er daarnaast een (verticale) verantwoording over de doelmatige en rechtmatige besteding van middelen aan de overheid.

De raad is verder van mening dat verantwoording afleggen ook bijdraagt aan de aanspreekbaarheid van de onderwijsinstelling en zo haar maatschappelijk draagvlak vergroot. Het leervermogen van onderwijsinstellingen staat hierbij centraal en instrumenten als zelfevaluatie en monitoring kunnen een belangrijke rol spelen. Het leervermogen bevordert het adequaat functioneren van de instelling in haar omgeving. In deze context gaat het niet alleen om structuur, maar ook om cultuur.

Uitwerking in aanbevelingen voor primair en voortgezet onderwijs
De raad ziet geen aanleiding om de financiële en inhoudelijke verantwoordingslijnen richting de overheid in het primair en voortgezet onderwijs anders in te richten. Wel zal het onderwijs de komende jaren meer moeten inspelen op verschillen tussen leerlingen en dus een grotere variëteit moeten laten zien. Dat betekent dat zowel bestuur als toezicht ook rekening moet gaan houden met deze verscheidenheid.

Voor de horizontale financiële verantwoording aan de ouders zijn er op dit moment voldoende voorzieningen of worden voorbereidingen getroffen ter versteviging van de inspraak, bijvoorbeeld inzake schoolkosten. Dit geldt ook voor de maatschappelijke verantwoording; daarvoor kunnen bestaande instrumenten zoals de schoolgids en het jaarverslag worden ingezet. Om een sluitend kader te maken kan de minister de maatschappelijke verantwoording als zorgplicht voor de scholen wettelijk vastleggen. Het onderwerp verantwoording aan maatschappelijke belanghebbenden kan in het jaarverslag verplicht gesteld worden. Het is verder aan de scholen om te bepalen welke vorm de maatschappelijke verantwoording krijgt en wie zij als belanghebbenden in dit verband beschouwen.

Uitwerking in aanbevelingen voor bve-sector en hoger onderwijs
Ook voor de bve-sector en het hoger onderwijs ziet de raad geen aanleiding om de financiële en inhoudelijke verantwoordingslijnen naar de overheid anders in te richten. Variatie in het toezicht is daarbij vanzelfsprekend ook een onderwerp dat in de bve-sector speelt. Verder merkt de raad op dat het nieuwe bekostigingsstelsel in het hoger onderwijs heldere regels moet formuleren, die een vermindering van bureaucratie opleveren. Ook gaat de raad ervan uit dat de evaluatie van het accreditatiestelsel in het hoger onderwijs aandacht zal schenken aan effecten van bureaucratisering en dat er een kosten-batenanalyse zal plaatsvinden.

Als het gaat om horizontale verantwoording aan andere belanghebbenden, constateert de raad een verschuiving in de bekostiging van instellingen. Waar eerst algemene middelen de belangrijkste bron vormden, ligt nu steeds meer de nadruk op individuele relaties: de (betalende) student, het investerende bedrijf of subsidiegevers als de NWO (Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) en Europa. De verantwoording over een bepaalde betaalde som voor onderwijs of onderzoek zal daarom meer bilateraal verlopen via de overeenkomst die tussen partijen is getekend. De vraag is of in dit verband de positie van de student voldoende gewaarborgd is ten opzichte van de instelling. Indien er een rechtstreekse relatie zal bestaan tussen het betaalde (marktconforme) collegegeld en het ontvangen onderwijs, ligt het in de rede de student financiële zeggenschap te geven over de besteding van zijn/haar bijdrage in de instellingsbegroting (naar analogie van de verantwoording aan de ouders over de vrijwillige ouderbijdrage in het funderend onderwijs), ofwel naar een juridische vorm te kijken en te onderzoeken of de (onderwijs)overeenkomst nadere regeling behoeft.

Bij maatschappelijke verantwoording in de bve-sector en het hoger onderwijs gaat de onderwijsinstelling, in de opvatting van de raad, bij het uitoefenen van zelfbestuur een (pro)actieve relatie aan met maatschappelijke instanties in de omgeving. De vorm waarin dat geschiedt kan verschillen, maar in alle gevallen zal sprake zijn van enige formalisering van deze relaties op het niveau van de instelling. De raad heeft hier vier varianten voor geschetst: een lichte variant waarbij het jaarverslag informatie verschaft; een zwaardere variant gebaseerd op het bespreken van maatschappelijke doelen met belanghebbenden; een semi-institutionele variant waarbij instellingen en maatschappelijke partners een convenant sluiten op te bereiken doelen; en een institutionele variant in de vorm van een overlegplatform, adviesraad of rechtspersoon.

In het verlengde hiervan beveelt de raad aan, de ervaringen met de genoemde relatievormen te verzamelen en nader te beoordelen. Daarbij dient vooral gekeken te worden naar de praktische uitvoerbaarheid van het toekennen van bevoegdheden aan maatschappelijke instanties om verlangens op het gebied van onderwijs uit te spreken en naar voren te brengen. De Minister kan tot slot doelnormen stellen in plaats van middelvoorschriften. Dit betekent dus geen precieze voorschriften over de wijze waarop maatschappelijke verantwoording kan plaatsvinden, maar indicatoren die de voortgang van de benutting van netwerken weergeven.

1. Inleiding

Binnen het onderwijs, de rijksoverheid, de semi-publieke sector en de private sector vinden discussies plaats over het besturen van instellingen, organisaties en ondernemingen. ‘Governance’ is daarbij het kernbegrip waarin zowel het besturen zelf als het toezicht houden op en de verantwoording afleggen over het besturen is samengebracht. De inzet van de discussies is de vraag welke spelregels en omgangsvormen de beste garantie op goed of degelijk bestuur opleveren. De uitkomst van de discussies zijn doorgaans aanbevelingen, al dan niet vervat in een code. Van doorwerking van deze discussies in wetgeving is nationaal en internationaal in toenemende mate sprake.

Met de nadruk die het huidige kabinet legt op deregulering, autonomie en rekenschap is een nieuwe impuls gegeven aan de verkenning van vormen van governance. Dit advies van de Onderwijsraad past binnen de prioriteitstelling van het kabinet. De raad doet voorstellen voor educational governance ofwel degelijk bestuur van onderwijs. Meer specifiek gaat het advies in op een verbeterde vormgeving van bestuur, toezicht en verantwoording in de verschillende onderwijssectoren: het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs, de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) en het hoger onderwijs.

Dit hoofdstuk bespreekt eerst kort de governancediscussie in het onderwijs (paragraaf 1.1). Vervolgens bespreekt de raad de adviesvraag (paragraaf 1.2). Daarna schetst hij het kader dat hij hanteert bij de beantwoording van de adviesvraag (paragraaf 1.3). Een schets van de werkwijze van de raad (paragraaf 1.4) wordt tot slot gevolgd door de opbouw van het advies (paragraaf 1.5). Hiermee is dit hoofdstuk de leeswijzer voor het advies.

1.1 De governancediscussie in het onderwijs

Behoefte aan heldere bestuurlijke relaties
Verschillende ontwikkelingen binnen het onderwijs hebben de aanzet gegeven tot veranderingen in de bestuurlijke verhoudingen. Zo hebben schaalvergroting, deregulering, een sterkere bewustwording van de maatschappelijke functie en de wens tot professionalisering de instellingen aangezet tot herziening van hun eigen governance; maar ook ontwikkelingen als het verleggen van financieringsstromen, financiële risicobeheersing, onduidelijke wetgeving en onzekerheid over bestaande toezichtkaders, en verder diverse schandalen hebben hiertoe bijgedragen. Zowel bij de overheid als in het onderwijsveld bestaat behoefte aan duidelijkheid over wat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn van besturen van onderwijsinstellingen. Daarbij leeft de wens om de verhouding te verhelderen tussen besturen, de verschillende toezichthouders (bijvoorbeeld een raad van toezicht en de Inspectie van het Onderwijs) en de verschillende belanghebbenden in de omgeving van onderwijsinstellingen (bijvoorbeeld ouders, gemeenten en bedrijven).

Initiatieven vanuit de verschillende onderwijssectoren
Velen houden zich reeds met educational governance of principes van degelijk onderwijsbestuur bezig. Zo heeft de commissie-Strikwerda in opdracht van de Besturenraad het rapport Goed bestuur, goed onderwijs opgesteld, dat ingaat op de relatie tussen bestuur en management in het primair en voortgezet onderwijs.1 De Bve Raad heeft in juli 2004 een Commissie Governance ingesteld voor de onderwijsinstellingen in het mbo (middelbaar beroepsonderwijs) en de volwasseneneducatie. Deze commissie-Meijerink heeft als taak voor het einde van 2004 te komen met voorstellen voor verbetering van de bestuurlijke verhoudingen en het toezicht bij de bve-instellingen. Voor het hbo (hoger beroepsonderwijs) heeft de Commissie Transparant Toezicht Hogescholen in 2000 aanbevelingen geformuleerd om het toezicht bij hogescholen te verbeteren.2 Inmiddels heeft de HBO-raad op basis hiervan ijkpunten voor de inrichting van bestuur en toezicht bij hogescholen geformuleerd en is hij bezig met een externe evaluatie van de invulling die de hogescholen aan deze aanbevelingen geven.

Initiatieven van het ministerie van OCW
Governance is een belangrijk thema voor het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap). Zo zijn in de onderwijsbegroting van 2005 de nieuwe bestuurlijke verhoudingen als prioriteit opgenomen. Als instellingen meer autonomie krijgen, verandert de verantwoording over het functioneren en het (overheids)toezicht daarop. De minister wil meer samenhangend en proportioneel toezicht op de kwaliteit, rechtmatigheid en doelmatigheid van het onderwijs. Daarnaast moeten instellingen verantwoording afleggen aan hun omgeving. In het primair onderwijs is invoering van het jaarverslag de basis voor deze verantwoording. Het voortgezet onderwijs werkt daar al enkele jaren mee. Verder moet het inspectietoezicht beter aansluiten op de grotere autonomie binnen het primair en voortgezet onderwijs. Schoolgids, schoolplan, begroting en jaarverslagen bieden ouders, personeel en leerlingen mogelijkheden om het beleid van de school te beïnvloeden. Bestuur en management horen volgens de minister consequenties te verbinden aan de verantwoordingsresultaten: verantwoording leidt zo tot verbeteringen. In de nieuwe Wet op het hoger onderwijs wordt vastgelegd dat elke instelling voor hoger onderwijs een raad van toezicht heeft, en dat het interne toezicht zich in zijn rol en functie duidelijk onderscheidt van het externe toezicht.

Ook in de zogenoemde koersdocumenten voor respectievelijk het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector en in het HOOP 2004 (Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan) spelen de bestuurlijke verhoudingen een belangrijke rol.3

Citaat Koers BVE
Zo geeft Koers BVE op pagina 49 aan: “De komende jaren zal het ministerie van OCW het interne toezicht en de horizontale (meervoudig publieke) verantwoording versterken, naast de al bestaande verticale verantwoording. De Wet op het onderwijstoezicht (WOT) wijst de overheid daarbij de weg: proportioneel toezicht. Dat wil zeggen: meer toezicht waar de kwaliteit en de eigen bewaking daarin nog niet voldoende zijn, en minder toezicht naarmate de geleverde kwaliteit(sbewaking) beter is. Op dit moment is er slechts proportioneel toezicht op de kwaliteit en de doelmatigheid. Het zal een uitdaging zijn om dit principe breder toe te passen bij de bewaking van de rechtmatigheid: slagen raden van toezicht erin zo goed intern toezicht te houden en slagen instellingen erin zo transparant te verantwoorden dat de Inspectie kleinere steekproeven kan nemen?”

Daarnaast heeft de Stuurgroep Invoering Lumpsumfinanciering op verzoek van de minister voor het primair onderwijs een code voor goed bestuur opgesteld.4 Het resultaat is de Concept-code goed bestuur primair onderwijs, waarover besturen- en managementorganisaties momenteel hun achterban raadplegen. Ook voor het voortgezet onderwijs wil de minister dat de sector een gedragscode opstelt over goed bestuur.5 Voor de bvesector bereidt het ministerie een wetsvoorstel voor om raden van toezicht formeel mogelijk te maken. Ook zal in wetgeving worden verankerd dat elke instelling voor hoger onderwijs een raad van toezicht heeft. Het is de bedoeling dat op vergelijkbare wijze voor het gehele hoger onderwijs en de bve-sector de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad van toezicht ten aanzien van het college van bestuur worden geregeld. Verder werkt het ministerie toe naar uniformiteit in de verhouding tot instellingen voor hoger onderwijs: geen verschillende regimes van regelgeving voor universiteiten en hogescholen en ook het creëren van de mogelijkheid voor openbare instellingen om een privaatrechtelijke status aan te nemen.

Tot slot gaat de OCW-organisatie verder met de opbrengsten van het project Rekenschap (per 1 juli 2004 opgeheven) en onderzoekt de Inspectie van het Onderwijs in 2004 de raden van toezicht in het hoger onderwijs.6 Een ander project betreft geïntegreerd toezicht, waarbij Cfi (Centrale financiën instellingen), Auditdienst en Inspectie van het Onderwijs in nauwe samenwerking het toezicht uitoefenen.

1.2 Adviesvraag

De minister en staatssecretaris van OCW hebben de Onderwijsraad gevraagd te adviseren over educational governance (zie bijlage 1). Vanuit de veranderde besturingsfilosofie ligt de vraag op tafel hoe autonoom onderwijsinstellingen kunnen zijn en wat de verschillen per onderwijssector zijn. Vervolgens is de vraag wat binnen de besturingsfilosofie de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de onderwijsinstellingen, de overheid en andere partijen zijn. Hierbij is ook de vraag naar instrumenten behorend bij de besturingsfilosofie aan de orde, zoals het instellen van een raad van toezicht of het afleggen van verantwoording door middel van een jaarverslag. Het zoeken van een juiste balans tussen ruimte en toezicht is hier belangrijk.

Het verzoek is om in het advies de noodzakelijke bestuurlijke veranderingen te beschrijven met het oog op het verbeteren van de relaties tussen het bestuur en het interne toezicht enerzijds en de verantwoording aan de overheid en andere belanghebbenden anderzijds. Als operationalisering van de adviesvraag zijn de volgende vragen gesteld:
• Hoe zien de bestuurlijke relaties er in de huidige onderwijspraktijk uit, op welke manier wordt toezicht uitgeoefend en hoe wordt verantwoording aan in- en externe belanghebbenden afgelegd?
• Welke vraagstukken doen zich hierbij voor en in welke richting zouden de bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs zich moeten ontwikkelen? Ofwel: hoe ziet goed onderwijsbestuur er in de nabije toekomst uit? Wat is in de ontwikkeling daarvan de meest aangewezen rol voor OCW en de overige actoren?

1.3 Kader advies

Perspectief en thema’s
Dit advies beschrijft het governancevraagstuk vanuit het perspectief van de onderwijsinstellingen en richt zich daarbij op drie thema’s: bestuur, intern toezicht en verantwoording. Hoe scheiden onderwijsinstellingen de functies besturen en toezicht houden? Hoe verantwoorden zij zich aan hun omgeving? Hierbij is ook de rol van de overheid aan de orde. In hoeverre kan de overheid de bestuurlijke inrichting van onderwijsinstellingen bepalen en moet de Inspectie van het Onderwijs hierop toezien?

Voor de thema’s bestuur en intern toezicht heeft de raad een governanceprincipe geformuleerd dat hij van concrete aanbevelingen voorziet voor de verschillende onderwijssectoren. Aanbevelingen op de thema’s bestuur en intern toezicht raken in grote mate aan de huidige wet- en regelgeving en hiermee heeft de behandeling van deze thema’s een juridisch karakter. Ook voor het thema verantwoording formuleert de raad een leidend governanceprincipe. Bij de behandeling van dit thema domineert een bestuurlijke invalshoek.

Dit advies beschrijft twee principes en de uitwerking daarvan voor de bekostigde onderwijsinstellingen in het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs, de bve-sector en het hoger onderwijs. Het is de vraag of de principes ook van toepassing verklaard kunnen worden op het aangewezen onderwijs. Immers, aanwijzing van opleidingen betreft de onderwijskwaliteit en niet de bestuurlijke inrichting. Daarnaast is met aanwijzing geen publieke bekostiging gemoeid. Niettemin hoopt de raad dat deze instellingen en hun vertegenwoordigende organisatie Paepon de governanceprincipes zoals beschreven in dit advies ter harte zullen nemen.7

Definities
De raad verstaat onder educational governance: spelregels en omgangsvormen voor degelijk bestuur van en degelijk toezicht op onderwijsinstellingen en een daarbij passende degelijke verantwoording van onderwijsinstellingen aan en beïnvloeding van onderwijsinstellingen door in- en externe belanghebbenden.8

De termen bestuur, toezicht en verantwoording definieert hij hierbij als volgt:
Bestuur. Besturen betekent verantwoordelijkheid dragen, verantwoording afleggen en vertrouwen verwerven.9 Drie bijbehorende verplichtingen zijn: rentmeesterschap (goed vermogensbeheer), management en control (beleid uitstippelen, besluiten nemen, zorgvuldige procedures) en ‘going concern’ (gericht op verwezenlijken van – maatschappelijke – doeleinden van de rechtspersoon).
Intern toezicht. In navolging van de WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004), met een verwijzing naar de Algemene Rekenkamer (2000, p.20), omschrijft de raad toezicht als “het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.” In het verlengde van die beschrijving verdeelt de WRR toezicht onder in de volgende drie functies: informatievergaring, oordeelsvorming en interventie.
Verantwoording. Bij verantwoording afleggen gaat het om het bieden van inzicht aan relevante anderen over het eigen doen en laten. Verantwoording vindt altijd plaats aan een bepaald forum.10 Bij verantwoording maakt de Onderwijsraad een onderscheid tussen verantwoording aan de overheid (verticale verantwoording, hiërarchisch) en verantwoording aan andere belanghebbenden (horizontale verantwoording, niet hiërarchisch).

1.4 Werkwijze van de raad

In de aanloop naar het advies heeft de raad de volgende activiteiten ondernomen.

1) Vergelijking van sectoren
De raad heeft zich georiënteerd op de governancediscussies zoals die binnen het onderwijs, de rijksoverheid, de semi-publieke sector en de private sector worden gevoerd. Daarnaast heeft hij gekeken hoe governanceprincipes voor bedrijven en voor instellingen in de sectoren zorg, cultuur en wonen uitwerken voor onderwijsinstellingen. Hierbij is rekening gehouden met trajecten die bij het ministerie van OCW lopen en aan het advies raken. Daarnaast beïnvloeden bestaande sturingsinstrumenten het governancevraagstuk. Voorbeelden zijn: het toezicht door de Inspectie, de verplichting voor instellingen om een schoolplan, schoolgids of een kwaliteitszorgverslag te publiceren en de medezeggenschap zoals geregeld in de WMO (Wet medezeggenschap onderwijs). Verder zijn ook bevindingen van andere adviesorganen meegenomen, onder meer van de RMO (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling), de AWT (Adviesraad voor het Wetenschapsen Technologiebeleid), de SER (Sociaal-Economische Raad) en de WRR. De serie rapporten van de Algemene Rekenkamer over verantwoording en toezicht heeft de advisering ook beïnvloed.

2) Casusbeschrijvingen
De raad heeft KPMG een aantal casusbeschrijvingen laten maken over de huidige stand van zaken ten aanzien van governance in het onderwijs en welke opvattingen de directbetrokkenen hebben over bestuurlijke veranderingen. De casussen betreffen alle vier de onderwijssectoren en zijn in te zien via de website van de Onderwijsraad (www. onderwijsraad.nl). Voorbeelden van bestuurlijke inrichting uit het KPMG-onderzoek zijn daarnaast als kaders in het advies opgenomen.

3) Externe consultatie
Ter validering van de casussen van het primair en voortgezet onderwijs heeft de raad gesproken met vier besturenorganisaties (VOS/ABB, BKO, Besturenraad en VBS); ook is 10 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004 (met een verwijzing naar Van Gunsteren, 1974). Degelijk onderwijsbestuur 19 van gedachten gewisseld met de Bve Raad en de HBO-raad. Daarnaast heeft deelname aan conferenties met het thema governance input voor het advies opgeleverd en is gesproken met initiatiefnemers van codes goed bestuur voor het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de bve-sector. Ook is gesproken met de SER en de WRR.

Deze activiteiten zijn uitgevoerd met als doel de noodzakelijke bestuurlijke veranderingen te kunnen beschrijven met het oog op het verbeteren van het besturen van, het toezicht houden op en het verantwoording afleggen over het besturen van onderwijsinstellingen.

1.5 Opbouw advies

In aanvulling op de initiatieven die in dit hoofdstuk voor het onderwijs zijn beschreven, geeft hoofdstuk 2 een beeld van de governancediscussies bij de rijksoverheid meer in het algemeen en in de semi-publieke en private sector. Hoofdstuk 3 formuleert een principe voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht in het onderwijs en voorziet dit principe van concrete aanbevelingen voor de verschillende onderwijssectoren. Het hoofdstuk beschrijft de interne bestuurlijke situatie van onderwijsinstellingen. Hoofdstuk 4 doet hetzelfde voor het afleggen van verantwoording door onderwijsinstellingen aan de overheid en aan andere belanghebbenden ofwel voor de externe bestuurlijke situatie van onderwijsinstellingen. Ook dit hoofdstuk werkt een principe voor de verschillende onderwijssectoren uit. In hoofdstuk 5 volgen tot slot de conclusies en aanbevelingen.

2. Governancediscussies vergeleken

Het vorige hoofdstuk heeft een beeld geschetst van de governancediscussie in het onderwijs. Hierbij is aandacht besteed aan initiatieven vanuit zowel de verschillende onderwijssectoren als vanuit het ministerie van OCW. Andere maatschappelijke sectoren zijn het onderwijs echter voorgegaan in de discussie. Hier valt voor het onderwijs uit te leren.

In dit hoofdstuk bespreekt de raad op hoofdlijnen uitkomsten van de governancediscussies zoals die in de private sector (paragraaf 2.1) en de semi-publieke sector (paragraaf 2.2) worden gevoerd. Vervolgens besteedt de raad aandacht aan ontwikkelingen binnen bepaalde sectoren van de rijksoverheid (paragraaf 2.3). Het hoofdstuk sluit in paragraaf 2.4 af met punten die de verschillende discussies gemeen hebben. Deze paragraaf vormt hiermee de opmaat voor de twee governanceprinicipes die de raad in hoofdstuk 3 en 4 voor de verschillende onderwijssectoren uitwerkt.

2.1 Private sector

Sinds de veertig aanbevelingen van de Commissie Corporate Governance (commissie- Peters, 1997) hebben zich nationaal en internationaal ontwikkelingen voorgedaan die een herijking van deze aanbevelingen nodig maken.11 Zo blijkt uit een evaluatie van de naleving van de veertig aanbevelingen dat vooruitgang is geboekt, maar dat er nog veel verbetering wenselijk en mogelijk is.12 Daarnaast heeft een ‘High Level Group of Company Law Experts’ aan de Europese Commissie aanbevolen dat iedere lidstaat een corporate-governancecode zou moeten opstellen voor beursgenoteerde ondernemingen.

Recentere aanleidingen voor de governancediscussie in de private sector en meer specifiek voor het opstellen van een corporate-governancecode waren de boekhoudschandalen in de Verenigde Staten en Europa en commotie over de topsalarissen van bestuurders in het bedrijfsleven. Ook het bestaan van beschermingsconstructies en het gebrek aan transparantie en aan zeggenschap van aandeelhouders zijn onderwerp van kritiek. Niet alleen is het vertrouwen van de maatschappij en de beleggers in grote, gerenommeerde ondernemingen beschaamd, ook houdt het slechte imago van ondernemingsbesturen nieuwe investeerders op afstand. Meer in het algemeen geldt dat door nationale en internationale ontwikkelingen er steeds hogere eisen worden gesteld aan het bestuur van beursgenoteerde ondernemingen.

Op uitnodiging van de ministeries van Financiën en Economische Zaken en op verzoek van vertegenwoordigende organisaties uit het bedrijfsleven heeft de Commissie Corporate Governance eind 2003 een gedragscode voor deugdelijk ondernemingsbestuur opgesteld: de code-Tabaksblat.13 Deze code bestaat uit principes en best-practicebepalingen. De principes kunnen worden opgevat als algemene opvattingen over goed ondernemingsbestuur. Vervolgens heeft de commissie de principes uitgewerkt in concrete best-practicebepalingen die normen creëren voor het gedrag van bestuurders, commissarissen en aandeelhouders. Het is de bedoeling dat de code de structuur van ‘checks and balances’ bij Nederlandse beursgenoteerde vennootschappen versterkt, waardoor de integriteit en de betrouwbaarheid van de financiële verslaglegging beter worden gewaarborgd. Daarnaast moet de code de positie van de aandeelhouders en de raad van commissarissen versterken om meer evenwicht te krijgen tussen de verschillende organen van de vennootschap.

Uitgangspunt van de commissie-Tabaksblat is dat een goed systeem van corporate governance bijdraagt aan een goed functionerende economie. Centraal in de code staat goed ondernemerschap. Hieronder verstaat de commissie integer en transparant handelen door het bestuur en een goed toezicht hierop; het afleggen van verantwoording over het uitgeoefende toezicht hoort hier nadrukkelijk bij. De kernpunten in de code zijn:
Versterking van de structuur van ‘checks and balances’. De bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van de verschillende organen binnen de vennootschap en van de externe accountant zijn scherper omschreven. Het gaat daarbij om het evenwicht tussen leiding, toezicht en aandeelhouders binnen een organisatie.
Versterking van de positie van de aandeelhouders en de raad van commissarissen. De commissie bepleit een volwaardige deelname van aandeelhouders in de algemene vergadering van aandeelhouders.
Meer regulering en transparantie van de beloning van bestuurders.
Verplichte toepassing van de code. De definitieve code is via een AMvB (Algeme ne maatregel van bestuur) aangewezen als gedragscode voor bedrijven. De commissie gaat ervan uit dat beursgenoteerde ondernemingen de code naleven. Wanneer zij onderdelen van de code niet wensen na te leven, is het ‘pas-toe-of-leg-uitprincipe’ van toepassing. Dit betekent dat ondernemingen die zich niet in de hele code-Tabaksblat kunnen vinden mogen afwijken, mits ze toelichten waarom. Als de aandeelhouders akkoord gaan, voldoen ze aan de eisen.

De commissie stelt ook voor een bewakingscommissie in het leven te roepen die de code van tijd tot tijd evalueert en wanneer dat nodig is de code zal aanpassen aan nieuwe ontwikkelingen.

2.2 Semi-publieke sector

De governancediscussie in de semi-publieke sector wijkt op punten af van de discussie zoals die in de private sector wordt gevoerd. Een belangrijk verschil is dat semi-publieke instellingen geen aandeelhouders kennen. Daarnaast dwingt bij deze instellingen de markt niet automatisch af, hebben de instellingen een publieke taak en wil de overheid weten of haar middelen doelmatig en rechtmatig zijn besteed.

De raad staat stil bij de sectoren zorg, cultuur en wonen. Zij voeren volop het governancedebat. Ook voeren sectoren gezamenlijk de discussie, bijvoorbeeld in het NTMO (Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming). In het NTMO hebben zes branche-organisaties uit de zorg, het onderwijs en de volkshuisvesting zich verenigd. In 2003 presenteerde het NTMO een branchecode.14

Zorg
Aanleiding voor het governancedebat in de zorg is de behoefte bij zorgorganisaties aan duidelijkheid over de bestuurlijke verhoudingen en aan versterking van het functioneren van de raad van toezicht. Deze behoeften komen aan de ene kant voort uit het proces van verzelfstandiging en schaalvergroting dat de laatste jaren in de zorgsector heeft plaatsgevonden. Aan de andere kant ontbreekt een wettelijk kader, waardoor in de praktijk veel verschillende vormen van toezicht bestaan en de rol van de raad van toezicht onduidelijk is. In 1999 is de Commissie Health Care Governance opgericht. Deze commissie- Meurs heeft aanbevelingen voor goed bestuur opgesteld.15

Het uitgangspunt van de commissie-Meurs is dat goed bestuur een bijdrage levert aan goede zorg. Het bestuur richt zich daarbij op efficiëntie, kwaliteit en doeltreffendheid. Verder heeft een goed functionerend bestuur goed toezicht nodig, waarbij het interne en externe toezicht in balans zijn en de interne en externe verantwoording zijn inbegrepen. De commissie gaat niet zover dat het toezicht door de Minister kan worden vervangen door vormen van horizontaal toezicht (toezicht door maatschappelijke belanghebbenden). In de perceptie van de commissie is verticaal toezicht (toezicht door de overheid) nodig vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid en om de burgers vertrouwen te geven.

Op basis van de gedachte dat de bestuursverantwoordelijkheden in de zorgsector duidelijk van elkaar onderscheiden dienen te worden, heeft de commissie aanbevelingen geformuleerd. Het merendeel van deze aanbevelingen richt zich op goed bestuur, goed toezicht en een adequate verantwoording. Bij het opstellen van de aanbevelingen sluit de commissie aan bij de meest voorkomende rechtsfiguur bij zorgorganisaties: de stichting als rechtspersoon met een raad-van-toezichtmodel als bestuursvorm. Omdat dit model weinig wettelijke en maatschappelijke verankering heeft, beveelt de commissie aan de regelgeving op dit punt te veranderen.

De kernpunten in de aanbevelingen zijn:
Duidelijke scheiding bestuur en intern toezicht. De raad van bestuur bestuurt en de raad van toezicht houdt integraal toezicht op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken binnen de zorgorganisatie. De raad van bestuur legt verantwoording af aan verschillende partijen en moet met verschillende deelbelangen rekening houden. De raad van toezicht heeft een adviserende rol naar het bestuur. De commissie benadrukt dat de raad van toezicht een onafhankelijke positie inneemt en geen specifiek belang dient.
Extern bestuurlijk en toezichthoudend kader. De commissie beveelt de regering aan een regeling te treffen om de positie van de raad van toezicht bij stichtingen wettelijk te verankeren. In geval de raad van toezicht niet goed functioneert, moeten belanghebbenden een voorlopige voorziening krijgen om de maatschappelijke functie van de zorgorganisatie te waarborgen (recht van advies). Een dergelijke voorziening kan bijvoorbeeld het ontslaan van de raad van toezicht en het aanwijzen van een toezichthouder inhouden.
Verantwoording. De raad van bestuur legt verantwoording af aan de raad van toezicht over de verschillende activiteiten van de zorgorganisatie. De raad van bestuur is verantwoordelijk voor het inzichtelijk en toetsbaar maken van die activiteiten. De raad van toezicht biedt openheid over het beleid, de zorgverlening en de prestaties van de zorgorganisatie en legt hierover verantwoording af aan diegenen die dat aangaat. Daarbij beveelt de commissie aan dat hulpverleners niet alleen intern maar ook extern verantwoording (aan cliënten en beroepsgenoten) afleggen over hun handelen.

Ook houdt de commissie rekening met de mogelijkheid dat intern toezicht kan falen. De commissie wil daarom de samenstelling van de raad van toezicht zo transparant mogelijk maken en alle belanghebbenden bij benoeming het recht van advies geven.

Met de aanbevelingen van de commissie-Meurs is de discussie in de zorg niet afgerond. Zo heeft de NVZ (Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen) in 2004 een governancecode gepubliceerd over de spelregels en omgangsvormen voor goed bestuur, goed toezicht, goede inspraak en adequate verantwoording.16 De nota is de derde in een reeks documenten die de NVZ heeft opgesteld om de wijze waarop zorgondernemingen omgaan met hun bijzondere maatschappelijke verantwoordelijkheid, de inspraak van de belanghebbende partijen en het afleggen van rekenschap aan de maatschappij verder vorm te geven. Ook is een wettelijke regeling voor de bestuursstructuur en een transparante bedrijfsvoering van zorginstellingen in voorbereiding.

Cultuur
De Commissie Cultural Governance of de commissie-Daamen had in 1998 de taak aanbevelingen te doen over goed bestuur en adequaat toezicht bij culturele instellingen.

De professionalisering en verzakelijking van de culturele sector maakt nadenken over de kwaliteit van bestuur en toezicht noodzakelijk. Niet alleen bestuurders en toezichthouders hebben baat bij cultural governance, ook andere betrokkenen hebben er profijt van. Een goed functionerend bestuur of een goed functionerende raad van toezicht draagt bij aan betere resultaten, zakelijk en artistiek. Cultural governance sluit aan op de maatschappelijke trend om een helder onderscheid te maken tussen taken en bevoegdheden van directie, bestuur en raad van toezicht. Bij instellingen die afhankelijk zijn van overheidsgelden is er, volgens de commissie-Daamen, behoefte aan meer transparantie.

De commissie heeft in haar rapport aanbevelingen opgenomen voor het verbeteren van bestuur en toezicht bij culturele instellingen.17 In de aanbevelingen zijn de volgende kernpunten terug te vinden:
• een heldere taakafbakening tussen toezichthouder en directie en in het verlengde daarvan helderheid over hoe de toezichthouder en de directie met elkaar omgaan;
• een onderscheid tussen toezicht en ‘support’;
• aandacht voor de werkgeversrol van de toezichthouder ten opzichte van de directie;
• aandacht voor de samenstelling van het bestuur of de raad van toezicht; en
• transparantie over hoe de toezichthoudende rol wordt ingevuld.

Ook dit rapport heeft een vervolg gekregen. In opdracht van het ministerie van OCW zijn in 2003 De 23 Aanbevelingen Cultural Governance opgesteld.18 Dit is een handleiding voor het implementeren en toepassen van goed, verantwoord en transparant besturen in de culturele sector. De aanbevelingen zijn een uitwerking van de aanbevelingen van commissie-Daamen en gelden voor elke culturele instelling, ongeacht de rechtsvorm (stichting of anderszins) en het gehanteerde bestuurlijke model (wel of geen raad van toezicht).

Wonen
Professionalisering van woningcorporaties, schaalvergroting, de uitdagingen van een snel veranderende markt en de bijzondere positie van de corporatie tussen publiek en privaat: het zijn volgens de Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties allemaal redenen waarom er steeds hogere eisen aan de raden van toezicht worden gesteld en waarom gewerkt zal moeten worden aan een uitbouw van de rol van het intern toezichthoudende orgaan.19 In opdracht van de (toen nog niet gefuseerde) Nationale Woningraad en NCIV (koepel voor woningcorporaties) heeft de commissie-Glasz in 1998 geadviseerd over verbetering van het interne toezicht.

De commissie-Glasz geeft aan dat de kwaliteit van het toezicht gelijke tred moet houden met de professionalisering van de directeur of bestuurder. Een functionele structuur is nodig, bestaande uit twee lagen. Drie lagen is te veel; een drielagenstructuur leidt tot dubbel werk, irritatie en bevoegdheidsconflicten en een raad van commissarissen op te grote afstand. De commissie acht het wenselijk dat een tweelagenstructuur in 2002 gemeengoed zal zijn geworden. Verder beveelt de commissie aan om het toezicht bij woningcorporaties te regelen analoog aan de vennootschappelijke structuur. De commissaris bij de NV en BV heeft een herkenbare functie; zijn verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid zijn door de rechtbank concreet aangegeven. Nog niet uitgedacht is de commissie over de vraag hoe met name bij de stichtingsvorm de verantwoording door de raad van commissarissen gestalte kan krijgen in geval van collectief disfunctioneren. De commissie formuleert 25 aanbevelingen en acht het wenselijk dat corporaties in hun jaarverslag aangeven hoe het interne toezicht is georganiseerd en in hoeverre zij deze aanbevelingen opvolgen.

Als een vervolg hierop heeft Aedes (vereniging van woningcorporaties) een code voor zijn leden opgesteld.20 De code is in werking getreden op 1 maart 2002 en stelt kwaliteitseisen aan de leden. De code is voorwaarde voor lidmaatschap. De code gaat in op maatschappelijk ondernemerschap, transparant en efficiënt besturen en de dialoog met partijen als huurders(organisaties), gemeenten en collegaleden. Belanghebbenden en leden kunnen gedrag van leden ter toetsing voorleggen aan de Commissie AedesCode. Deze commissie toetst dan of het lid zich aan de code heeft gehouden. De commissie is door de ledenraad van Aedes ingesteld. Zij werkt onafhankelijk en zonder last en ruggespraak. Haar werkzaamheden staan beschreven in het Reglement AedesCode.

Momenteel is een commissie bezig met een herziening van de Aedescode. In de aangepaste code kan ook het advies van de commissie-Izeboud worden verwerkt over de beloning van bestuurders van corporaties.21 Deze commissie adviseert het pas-toe-of- leg-uitprincipe te hanteren: een corporatie past de aanbevelingen over de beloning van bestuurders toe of men legt in het jaarverslag uit waarom de regeling op welke onderdelen niet gevolgd is.

2.3 Rijksoverheid

In tegenstelling tot de private sector is er tot nu toe geen overkoepelende analyse voor de publieke sector als geheel. Wel vervult het ministerie van Economische Zaken een voortrekkersrol in de discussie over public governance. Het heeft in 2004 een rapport gepubliceerd over public governance in de sectoren onderwijs, zorg, wonen en welzijn; dit rapport formuleert kernvragen voor overheid en instellingen wat betreft governance en maatschappelijk ondernemerschap.22 Volgens dit rapport zijn kernopdrachten voor de komende jaren: het verder professionaliseren van het interne toezicht, het organiseren van de maatschappelijke verantwoording richting belanghebbenden, het verbeteren van het toezicht op het toezicht, het verhelderen van de relatie tussen maatschappelijke onderneming en overheid en van de verantwoordelijkheden van beiden, en het ontwikkelen van richtpunten (‘benchmarks’).

Bij de rijksoverheid lopen verder verschillende projecten en zijn verschillende rapporten gepubliceerd die governancevraagstukken betreffen. Initiatieven van het ministerie van OCW zijn reeds in hoofdstuk 1 besproken. Andere rijksinitiatieven komen hieronder kort aan de orde.

De commissie-Pennekamp heeft zich voor de overheid gebogen over toezichtvraagstukken.23 Zij is op zoek gegaan naar alternatieven voor de klassieke vorm van toezicht door de overheid, met meer verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven. Een afwegingskader is ontwikkeld om te bepalen wanneer inzet van andere toezichtarrangementen zinvol is. Dit kader is onder meer toegepast op het funderend onderwijs en de bve-sector. Daarnaast beveelt de commissie aan governance binnen ziekenhuizen, zorginstellingen, woningcorporaties en universiteiten nader te bezien.

Aanbevelingen commissie-Pennekamp funderend onderwijs
De commissie-Pennekamp beveelt aan ouders al in 2004 meer verantwoordelijkheid te geven. Verder adviseert ze in 2005 drie pilots met een doorlooptijd van vier jaar te starten. De eerste pilot richt zich op steeds groter wordende verantwoordelijkheden voor ouders binnen een school waar die betrokkenheid sowieso al groot is. Bij de tweede pilot wordt bezien in hoeverre de betrokkenheid van ouders bij een school te vergroten is. In de derde pilot staan onderlinge visitaties door scholen centraal. Bij al deze trajecten wordt het toezicht door de Inspectie in eerste instantie gehandhaafd. Naarmate ouders een grotere rol vervullen, kan de Inspectie geleidelijk als toezichthouder terugtreden.

Aanbevelingen commissie-Pennekamp bve-sector
De commissie-Pennekamp beveelt verder aan om in de WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs) te bepalen dat bij overdracht van bestuurstaken aan een centrale directie of een college van bestuur wordt voorzien in intern toezicht en dat dit bij volledige overdracht van bestuurstaken geschiedt in de vorm van een raad van toezicht.

De commissie-Pennekamp heeft haar rapport geschreven in het kader van de B4- operatie (Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf).24 Deze operatie is inmiddels opgeheven en deels opgevolgd door het programma Andere Overheid, waarin het kabinet eind 2003 zijn visie op en een actieprogramma voor de modernisering van de overheid presenteerde.25 Een van de punten in het actieprogramma Andere Overheid is het tegengaan van versnippering in het rijkstoezicht en het invoeren van nieuwe vormen van toezicht zoals horizontalisering. Met dit laatste begrip is onder meer bedoeld dat verhoudingen minder hiërarchisch worden en dat besluiten worden genomen op basis van instemming van meerdere partijen. Deze kabinetsvisie is tevens een reactie op het advies Bevrijdende kaders van de RMO.26

Advies RMO
De RMO geeft in het rapport Bevrijdende Kaders aan, dat de overheid in een spagaat tussen terugtreden en optreden is geraakt. Aan de ene kant leeft sterk het idee dat de overheid op tal van terreinen slechts een van de spelers is, die maar beperkt invloed heeft op ingrijpende maatschappelijke ontwikkelingen. Van deze overheid gaat weinig richting uit. Aan de andere kant treedt de overheid wel degelijk op, mede gevoed door een appèl vanuit de samenleving, leidend tot bijvoorbeeld een opeenstapeling van sturingsinstrumenten. Hoe kan de overheid ontsnappen uit deze spagaat?

De RMO wijst op twee ontwikkelingslijnen die volgens hem de kern vormen van een nieuw sturingsconcept. De eerste lijn is: kaderstelling. Die houdt in dat de overheid zich terugtrekt op essentiële kaders en zich van daaruit actief maar op hoofdlijnen met de samenleving bemoeit. De overheid stuurt met enkele kernregels. Deze bieden enerzijds ruimte aan instellingen, professionals en burgers, maar worden anderzijds streng bewaakt. De tweede lijn is: horizontalisering. Dat wil zeggen dat instellingen en professionals zich veel meer gaan richten op burgers en op elkaar dan op de overheid. De verantwoording wordt zo ingericht dat burgers actief betrokken raken bij het functioneren van de instellingen. Ook vindt er veel meer onderlinge vergelijking plaats van instellingen en professionals. Horizontalisering vindt wel plaats binnen de gestelde kaders.

De RMO werkt deze twee lijnen uit in zeven opdrachten voor bestuurders. Een van de opdrachten is opnieuw organiseren: de overheid brengt verschillende taken die nauw verwant zijn met elkaar samen in een organisatie. Een andere opdracht gaat over handelingsruimte: de overheid dient het stapelen van sturingsinstrumenten tegen te gaan. Gedifferentieerde verantwoording is ook een opdracht. De overheid richt de verantwoording zo in dat instellingen en professionals zich naar de overheid verantwoorden op hoofdlijnen; daarnaast verantwoorden instellingen en professionals zich horizontaal aan burgers en andere instellingen.

Naast de RMO houden ook andere adviesraden zich met governance bezig. Zo verschijnt in november/december 2004 een advies van de WRR over governance en heeft de SER een advies over governance in voorbereiding. De AWT heeft in 2003 het advies Wijsheid achteraf uitgebracht over de verantwoording van universitair onderzoek.27 In februari van dit jaar heeft de minister een beleidsreactie op dit advies naar de Tweede Kamer gestuurd.28

Tot slot heeft de Algemene Rekenkamer vanaf 2000 een serie onderzoeken naar verantwoording en toezicht bij rwt’s (rechtspersonen met een wettelijke taak) gepubliceerd. Tot nu toe zijn vier delen verschenen; de publicatie van het vijfde en laatste deel staat gepland in 2006. Deel 4 beschrijft de stand van zaken wat betreft het verticale toezicht door of namens de Minister op zbo’s (zelfstandige bestuursorganen) of rwt’s.29 Het rapport heeft ook betrekking op het ministerie van OCW. Het rapport beschrijft de verantwoording door de rwt’s aan de Minister over rechtmatigheid, aspecten van bedrijfsvoering, en prestaties. Hierbij wordt aandacht besteed aan de rol die raden van toezicht spelen in het toezicht door de Minister. Bij dit deel 4 heeft de Rekenkamer een achtergronddocument gepubliceerd over allerlei vormen van verantwoording aan andere partijen dan de verantwoordelijke Minister.30

In de achtergrondstudie Systemen van checks and balances bij rechtspersonen met een wettelijke taak, uitgebracht bij het derde onderzoeksrapport, geeft de Rekenkamer een overzicht van de visies op horizontalisering van toezicht en verantwoording.31 Het begrip ‘checks and balances’ verwijst volgens de Rekenkamer naar controlemechanismen (‘checks’) die de balans tussen de verschillende belangen (‘balances’) waarborgen. De Rekenkamer gebruikt het begrip voor interne vormen van toezicht en horizontale vormen van verantwoording in relatie tot het verticale toezicht. Er zijn verschillende verschijningsvormen van ‘checks and balances’. In het onderwijs gaat het om raden van toezicht of bestuursraden die functioneren als een raad van toezicht, medezeggenschapsraden, leerlingenraden, ouderraden, faculteitsraden en universiteitsraden. Om te achterhalen op welke manier horizontale checks and balances worden uitgevoerd, zijn drie publiekrechtelijke organisaties, waaronder een hogeschool, nader bekeken.

‘Checks and balances’ van een hogeschool: bevindingen van de Algemene Rekenkamer
Over de onderzochte hogeschool schrijft de Rekenkamer het volgende.
• De hogeschool kent een opeenstapeling van uiteenlopende toezichtvormen, zowel verticaal als horizontaal. Verschillende interacties tussen horizontale (en interne toezicht- en verantwoordings)vormen en verticale vormen zijn aanwezig.
• De Inspectie maakt gebruik van het visitatiestelsel en andere kwaliteitszorgsystemen; het controleprotocol van Cfi is onder andere leidend bij de interne planning- en controlecycli. De verschillende toezichtarrangementen, met name waar die betrekking hebben op de bedrijfsvoering of taakuitvoering, functioneren gescheiden van elkaar. Hierdoor ontstaan onnodige witte vlekken.
• Er is geringe belangstelling voor de vertegenwoordigende organen, zoals opleidingscommissies, deelraden en de centrale medezeggenschapsraad. Daarmee neemt de invloed van de vertegenwoordigende organen af.
• Er is weinig zicht op de relatie tussen de bestaande financieringssystematiek (financiering op uitstroom) en de kwaliteit van onderwijs (dat meer omvat dan studierendement).
• Schaalvergroting, vaak met het oog op efficiëntere bedrijfsvoering, heeft onduidelijke gevolgen voor de kwaliteit van onderwijs.

De conclusie is dat de vele checks en balances in het hoger onderwijs op het niveau van de instelling de grote en kleine kwaliteit van het onderwijs niet vanzelfsprekend op peil houden. De verschillende verticale en horizontale toezichtvormen en verantwoordingsforums zijn nog te weinig proactief gericht op het doen samengaan van een goede bedrijfsvoering en een goede taakuitvoering.

2.4 Gemeenschappelijke punten samengevat

De governancediscussies in de private sector, de semi-publieke sector en bij de rijksoverheid kennen veel gemeenschappelijke punten. In alle sectoren bestaat behoefte aan helderheid over de bestuurlijke verhoudingen. Hierbij staat een duidelijke scheiding tussen bestuur en intern toezicht centraal. Daarnaast is het afleggen van verantwoording over het uitgeoefende interne toezicht van belang. Aanbevelingen concentreren zich op het instellen en functioneren van een apart intern toezichthoudend orgaan naast het bestuurlijke orgaan en de verantwoording daarover aan derden.

Meer in het algemeen zijn principes of algemene opvattingen over degelijk bestuur doorgaans aanbevelingen, al dan niet vervat in een code. Ook werken principes door in wetgeving. Veelal wordt gepleit voor het wettelijk verankeren van de positie van het intern toezichthoudende orgaan en voor het regelen van extern toezicht op dat toezichthoudende orgaan in geval van disfunctioneren. De vraag is echter actueel of wettelijke regelingen nodig zijn of dat volstaan kan worden met zelfregulering door de sector. In het laatste geval is er vaak een rol weggelegd voor de brancheorganisatie, die bijvoorbeeld een gedragscode als voorwaarde voor lidmaatschap stelt. Het pas-toe-of-leguitprincipe kan hierbij leidend zijn: indien een instelling afwijkt van de code, moet zij motiveren waarom.

Met name de rijksoverheid lijkt de discussie te voeren over nieuwe vormen van toezicht als horizontale verantwoording. Een belangrijke vraag hierbij is of de verantwoording aan maatschappelijke belanghebbenden de verticale verantwoording aan de overheid kan vervangen. Deze discussie levert vaak nog geen concrete aanbevelingen op, maar veel meer een denkrichting die een vervolg verdient.

3. Bestuur en intern toezicht

Net als bij de private sector, de semi-publieke sector en de rijksoverheid staat in de discussie over goed bestuur in het onderwijs de behoefte aan een scherpere scheiding tussen bestuur en intern toezicht centraal. Een belangrijke vraag hierbij is wat te doen als bestuur en toezicht van een instelling niet functioneren. Daarnaast is het afleggen van verantwoording aan de overheid (verticaal) en aan andere belanghebbenden (horizontaal) een belangrijk thema. Kan horizontale verantwoording de verticale verantwoording aan de overheid vervangen? Hoofdstuk 4 stelt deze laatste vraag aan de orde.

Eerst stelt dit hoofdstuk de interne bestuurlijke situatie van onderwijsinstellingen centraal, ofwel spelregels en omgangsvormen voor de organisatie die moeten leiden tot degelijk bestuur en degelijk intern toezicht. De raad formuleert een leidend principe voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht (paragraaf 3.1). Vervolgens analyseert hij de huidige bestuurlijke situatie en wettelijke regelingen voor bestuur en intern toezicht in de verschillende onderwijssectoren en toetst deze aan het geformuleerde governanceprincipe (paragraaf 3.2). Het hoofdstuk sluit af met de formulering van concrete aanbevelingen op dit governanceprincipe (paragraaf 3.3).

3.1 Principe voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht

Voor het interne toezicht binnen onderwijsinstellingen zijn met name drie criteria van belang: transparantie, deskundigheid en onafhankelijkheid.32 Transparantie heeft te maken met een heldere verdeling van taken en bevoegdheden tussen bestuurders en toezichthouders en tussen besturen en toezicht houden. Deskundigheid slaat op de competenties van personen met een toezichthoudende functie en onafhankelijkheid op de positie van de interne toezichthouder in relatie tot het bestuur van de onderwijsinstelling.

Volgens de raad moet bij de vormgeving van degelijk bestuur en degelijk intern toezicht bij onderwijsinstellingen het volgende principe leidend zijn.

Principe: Functiescheiding bestuur en intern toezicht
Aanbevelingen en codes voor goed bestuur, zoals in de voorgaande hoofdstukken beschreven, gaan uit van een functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht. In de gezondheidssector is bijvoorbeeld in de NVZ-governancecode gepleit voor wettelijke verankering van de raad van toezicht. In de Concept-code goed bestuur primair onderwijs is vastgelegd dat het bestuur ervoor zorgt “dat er (intern) toezicht plaatsvindt op bestuurlijk handelen. Daarbij is het niet de bedoeling dat personen toezicht houden op zichzelf.” Evenzo is een van de aanbevelingen in het rapport van de commissie-Glasz over de raad van toezicht in het hbo: een scherpere scheiding tussen bestuur en toezicht. Het zou volgens de commissie-Glasz wenselijk zijn dat de raden van toezicht de centrale rol krijgen als toezichthouder. De taken van de raad van toezicht zouden moeten aansluiten bij de taken en bevoegdheden van een raad van commissarissen in een structuurvennootschap.

Functiescheiding tussen besturen of bestuurders enerzijds en toezicht houden of toezichthouders anderzijds is in feite een algemeen principe van goed bestuur, los van de ontwikkelingen die in het onderwijs en in andere sectoren gaande zijn. Een betere profilering van het bestuur vraagt ook om een betere profilering van de interne toezichthouder, waarbij de taken en bevoegdheden van de toezichthouder duidelijk zijn. De bedoeling van scheiding der machten is om willekeur tegen te gaan door een stelsel van elkaar wederzijds controlerende en in evenwicht houdende instanties (‘checks and balances’). Goed intern toezicht op het functioneren van het bestuur kan een naar binnen gerichte cultuur voorkomen. Goed professioneel toezicht op professioneel bestuur is onontbeerlijk. “Kritisch toezicht dwingt tot formulering van beleid, tot evaluatie en zonodig herbezinning en tot het zich rekenschap geven van wijze en inhoud van besturen. Een professioneel intern toezicht is een grote meerwaarde voor een […] instelling.”, aldus het rapport Naar professioneel toezicht (commissie-Glasz, 1998, paragraaf 1.5). Met andere woorden: ‘vreemde ogen dwingen’. Als sluitstuk moet er naar de mening van de raad ook een voorziening zijn voor het geval dat het interne toezicht faalt: het ‘toezicht op de toezichthouder’.

Het principe van functiescheiding is eerder aan de orde geweest in het advies Wat scholen vermogen.33 De raad heeft daarin opgemerkt dat de professionalisering in alle onderwijssectoren dwingt tot herbezinning op de inrichting van onderwijsbesturen. In paragraaf 3.2 zal nader worden ingegaan op de actuele stand van zaken rond de gehanteerde bestuursmodellen in de verschillende onderwijssectoren en waar relevant zal naar dit eerdere raadsadvies worden verwezen in hoofdstuk 3.

De volgende paragraaf gaat in op de vraag wat er al geregeld is voor de verschillende onderwijssectoren op het punt van functiescheiding en toetst dit aan het geformuleerde governanceprincipe. Deze inventarisatie is bedoeld om op te sporen welke lacunes onderwijsinstellingen en onderwijssectoren zelf via bijvoorbeeld een code kunnen opvullen. Professionalisering impliceert immers een zekere mate van zelfregulering. Daarnaast wordt gekeken welke voorwaarden de overheid moet scheppen voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht in de verschillende onderwijssectoren. Concrete aanbevelingen richting de verschillende actoren volgen in paragraaf 3.3.

3.2 Analyse huidige bestuurlijke situatie en wettelijke regelingen

Binnen het onderwijs bestaat een grote variëteit aan bestuursvormen, die op steeds andere wijze vorm geven aan de functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht. Deze paragraaf schetst een beeld van de huidige bestuurlijke situatie en de bestaande wettelijke regelingen. Eerst komen het primair en het voortgezet onderwijs aan de orde (paragraaf 3.2.1) en vervolgens de bve-sector en het hoger onderwijs (paragraaf 3.2.2). Tot slot toetst de raad de huidige praktijk aan het geformuleerde principe voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht (paragraaf 3.2.3).

3.2.1 Primair en voortgezet onderwijs
In 2003 zijn er 6.994 scholen voor basisonderwijs.34 Het aantal besturen bedraagt 1.722 in het primair onderwijs. Hiervan is het aandeel besturen met één school in 2003 ongeveer 48%; het aandeel schoolbesturen met tien of meer scholen bedraagt ruim 14%. Het totaal aantal scholen voortgezet onderwijs is 667 in het schooljaar 2003-2004. De brede scholengemeenschappen vormen de grootste groep, ruim 40% van het totaal aantal scholen. Kerncijfers over het aantal scholen per bestuur zijn voor het voortgezet onderwijs niet bekend.

Binnen het primair en voortgezet onderwijs bestaat een enorme verscheidenheid op het gebied van bestuurlijke inrichting. De raad zet de belangrijkste varianten hieronder kort op een rij.35

Rechtsvormen bijzonder en openbaar onderwijs
Het funderend onderwijs kent verschillende rechtsvormen. Binnen het bijzonder onderwijs is het bevoegd gezag een rechtspersoon zonder winstoogmerk: een vereniging of een stichting. Een bijzondere variant van de stichting is het samenwerkingsbestuur (waarbij een stichting zowel openbare als bijzondere scholen in stand houdt). In de praktijk wordt protestants-christelijk onderwijs meestal bestuurd vanuit een vereniging en is katholiek onderwijs vaak georganiseerd in een stichting. Scholen voor algemeen-bijzonder onderwijs gaan soms uit van een vereniging, maar vaker van een stichting.

Voor het openbaar onderwijs is er keuzevrijheid tussen zes verschillende rechtsvormen: het integraal bestuur (burgemeester en wethouders); de gemeentelijke commissie (ex artikel 83 Gemeentewet); de gemeenschappelijke regeling; de openbare rechtspersoon; de stichting voor openbaar onderwijs; en het eerder genoemde samenwerkingsbestuur. Gemeenten hebben meer vrijheid gekregen om toegesneden op de plaatselijke situatie een rechtsvorm te kiezen. Zij streven in het algemeen naar verzelfstandiging van het openbaar onderwijs om te voorkomen dat het vermoeden ontstaat van belangenverstrengeling tussen de lokale overheid en het schoolbestuur. Verzelfstandigde openbare scholen zijn vaak stichtingen.

Stichting openbaar onderwijs is populair
Over enkele jaren is de stichting openbaar onderwijs waarschijnlijk de meest voorkomende rechtsvorm onder de leden van de besturenorganisatie VOS/ABB in het primair onderwijs. Deze conclusie valt te trekken uit de resultaten van de enquête die VOS/ ABB in 2004 heeft gehouden. Van de 379 besturen hebben 294 aan de enquête meegewerkt. Dat is 78%. De verhoudingen liggen in dezelfde orde van grootte als wordt gekeken naar het aantal vertegenwoordigde scholen (80%) en leerlingen (79%).

Van de 294 besturen geeft 73% aan een traject te zijn gestart gericht op bestuurlijke schaalvergroting (49) of op het veranderen van de rechtsvorm (20), of beide (146). Van de besturen die aangeven bezig te zijn met het veranderen van de rechtsvorm wordt als beoogd eindresultaat de stichting openbaar onderwijs verreweg het vaakst genoemd (100).

De inschatting van VOS/ABB is dat over twee à drie jaar de stichting openbaar onderwijs de meest voorkomende rechtsvorm zal zijn (van 12% naar 33% van de besturen). Dit gaat met name ten koste van de bestuursvormen integraal bestuur (van 37% naar 15%) en de gemeentelijke commissie (van 44% naar 31%). Het aandeel van het samenwerkingsbestuur stijgt van 2% naar ruim 6% en dat van de openbare rechtspersoon van 3% naar 5%. De gemeenschappelijke regeling is niet populair.

Bestuurlijke modellen in het bijzonder onderwijs
De raad onderscheidt drie bestuurlijke modellen voor bestuur en intern toezicht in het bijzonder onderwijs. In de eerste plaats is er een ‘klassiek’ model, waarbij het bestuur bestaande uit vrijwilligers eindverantwoordelijke is. In de tweede plaats is er het populairder wordende model met betaalde professionele bestuurders (die dan eindverantwoordelijk zijn) en een raad van toezicht bestaande uit vrijwilligers (ouders). Bij de derde variant bestaat het bestuur uit een algemeen bestuur bestaande uit vrijwilligers (ouders) en een dagelijks bestuur met een of meer al dan niet betaalde bestuurders. Of de twee laatste modellen in alle gevallen verenigbaar zijn met de onderwijswetgeving komt hierna aan de orde. De modellen zijn zowel van toepassing op de vereniging als de stichting, zij het dat het raad-van-toezichtmodel voor de vereniging problematisch kan zijn in het licht van de wettelijke bevoegdheden van de algemene ledenvergadering.

1) Klassiek model
Bij deze vorm is het vrijwilligersbestuur hoofdverantwoordelijk en vervult het de belangrijkste taken. Een variant is dat het bestuur het langetermijnbeleid en de dagelijkse leiding van de school voorbereidt. In dit geval doet de schoolleiding niets anders dan het uitvoeren van het beleid. Een andere variant is het bestuur-op-afstandmodel. Het bestuur bepaalt dan alleen het langetermijnbeleid en de dagelijkse leiding is in mandaat aan de schoolleiding gegeven.36 Welke verantwoordelijkheden bestuur en schoolleiding precies hebben, kan de school vastleggen in het directiestatuut en in het huishoudelijk reglement of in een bestuursbesluit regelen. Veel besturen, bestaande uit vrijwilligers, hebben besloten tot een ruim mandaat voor de directie. Deze besturen blijven niettemin bevoegd en eindverantwoordelijk.

2) Raad-van-toezichtmodel
In geval van het raad-van-toezichtmodel is statutair bepaald dat er een intern toezichthoudend orgaan37 is en een bestuur dat eindverantwoordelijk en aansprakelijk is. De raad van toezicht houdt intern toezicht: hij benoemt het bestuur en kan dit ontslaan, maar draagt geen bestuurlijke eindverantwoordelijkheid voor de rechtspersoon. Het bestuur kan (mede) bestaan uit betaalde professionals.

Overstap naar een raad-van-toezichtmodel bij een stichting in het bijzonder onderwijs
De Stichting Carmelcollege omvat een aantal katholieke, protestants-christelijke, interconfessionele en algemeen-bijzondere scholen voor voorgezet onderwijs en scholen die een combinatie van de genoemde denominaties in zich verenigen. In totaal zijn er 13 scholen met 13 eindverantwoordelijke schoolleiders, 34.000 leerlingen en 4.000 personeelsleden.

Tussen 1990 en 2000 was de bestuurlijke inrichting als volgt. Er was een algemeen bestuur, een rectorenconvent en een beleidsvoorbereidend en administratieve diensten verlenend bestuursbureau met een directeur. Tot 1997 was er uitsluitend een algemeen bestuur (elf leden). Met ingang van 1997 werd er gewerkt met een gedeeltelijk vrijgesteld dagelijks bestuur (drie leden). Het beleid kwam tot stand in een samenspel tussen het bestuur, het bestuursbureau met een vrij autonome positie en het rectorenconvent.

De sterke groei van de stichting van 12.000 leerlingen naar bijna 35.000 leerlingen in een tijdsbestek van amper tien jaar en ontwikkelingen als deregulering en vergroting van de autonomie zorgden ervoor dat deze driehoeksstructuur in 2000 is geëvalueerd. Men is vervolgens overgegaan tot een nieuw model met een geprofessionaliseerd bestuur (in de vorm van een vrijgesteld college van bestuur met een raad van toezicht), een convent van (eindverantwoordelijke) schoolleiders met een statutair vastgesteld adviesrecht en een bestuursbureau in een minder autonome maar sterker beleidsontwikkelende en beleidsondersteunende positie.

3) Duaal bestuursmodel of raad-van-beheermodel38
Bij dit model maken de statuten of het huishoudelijk reglement een splitsing tussen een algemeen vrijwilligersbestuur en een dagelijks bestuur (dat (mede) kan bestaan uit betaalde professionals). Het algemeen bestuur beperkt zich grotendeels tot het algemeen beleid en het toezicht op het dagelijks bestuur (daaronder begrepen de benoeming van het dagelijks bestuur), het dagelijks bestuur tot het nemen van de overige besluiten. Het verschil met het klassieke model en het raad-van-toezichtmodel is, dat het algemeen en het dagelijks bestuur beide hun eigen bevoegdheden hebben.39 Beide organen vormen evenwel samen het bestuur. Als bijvoorbeeld de administratieplicht volgens de wet is opgedragen aan het bestuur, betekent dit dat beide organen verantwoordelijk zijn. Het algemeen bestuur fungeert in dit model als toezichthouder ten opzichte van het dagelijkse bestuur. Zo kunnen bepaalde besluiten van de dagelijkse bestuurder zijn onderworpen aan goedkeuring van het algemeen bestuur.

Verhouding bestuur en directie40
De wetgever veronderstelt dat de schoolleiding (directie) bevoegdheden van het bevoegd gezag slechts op basis van mandatering (in naam van) uitoefent; delegatie (overdracht) van de wettelijke bevoegdheden is in de opvatting van de wetgever niet mogelijk.41

Bestuurlijke modellen in het openbaar onderwijs
Een openbare school met een integraal bestuur werkt feitelijk volgens het klassieke model: het college van burgemeester en wethouders is het bestuur, de directie voert uit in mandaat. Wat niet kan is bepaalde bevoegdheden overdragen aan de directie of het management van een openbare school die onder het bestuur staat van burgemeester en wethouders of van een gemeentelijke commissie. Buiten dat vermoedelijk de onderwijswetten hierbij in de weg staan, zijn artikel 10:14 en 10:15 van de AWB (Algemene wet bestuursrecht) hier van toepassing. Het eerstgenoemde artikel bepaalt dat delegatie niet geschiedt aan ondergeschikten, het tweede dat delegatie slechts geschiedt indien in de bevoegdheden daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien.

In de praktijk opteert men binnen het openbaar onderwijs ook voor een raad-van-toezichtmodel, bijvoorbeeld door de gemeentelijke commissie ex artikel 83 Gemeentewet te laten functioneren als raad van toezicht.

‘Raad van toezicht’ bij Openbaar onderwijs Almere
Openbaar onderwijs Almere omvat primair onderwijs, voortgezet onderwijs en praktijkscholen voor moeilijk lerende kinderen. Er zijn 46 scholen voor het basisonderwijs en drie colleges voor het voortgezet onderwijs met in totaal 20.000 leerlingen en 2.100 personeelsleden.

Bij Openbaar onderwijs Almere is de gemeentelijke commissie ex artikel 83 Gemeentewet omgedoopt tot ‘raad van toezicht’. Benoeming van de leden van de raad van toezicht vindt plaats door de gemeenteraad op voordracht van het college van bestuur. Het onafhankelijke toezicht wil men garanderen door criteria als: leden mogen geen betrekking hebben met het openbaar onderwijs in Almere, geen personeelslid of bestuurslid van een school voor bijzonder onderwijs in Almere zijn, geen lid zijn van de medezeggenschapsraad van enige school in Almere en geen dienstverband bij de gemeente hebben.

De juridische positie is echter problematisch. In het openbaar onderwijs is de gemeenteraad door de wet aangewezen als raad van toezicht. De wet bepaalt bijvoorbeeld dat de gemeenteraad de jaarrekening van verzelfstandigde instellingen voor openbaar onderwijs goed moet keuren. Het bestuur van de instelling moet daarnaast een jaarverslag aan de gemeenteraad overleggen. In het geval van ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet kan de gemeenteraad de maatregelen nemen die hij nodig acht om de continuïteit van het onderwijsproces te waarborgen. Deze bevoegdheden maken duidelijk dat de wetgever de gemeenteraad heeft aangewezen als toezichthoudende instantie.42 Hoewel het stichtingenrecht het instellen van een raad van toezicht voor de stichting voor openbaar onderwijs niet uitsluit, zou daarmee toch een orgaan ontstaan met vergelijkbare (overlappende) bevoegdheden als de gemeenteraad.43 Het is de vraag welke toezichtbevoegdheden een interne raad van toezicht nog kan uitoefenen. Delegatie, het overdragen van de bevoegdheden van de gemeenteraad aan een (interne) raad van toezicht, is gezien de sluitende wettelijke regeling niet mogelijk.44

Extern toezicht op degelijk onderwijsbestuur
De grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van inrichting betekent een terughoudende rol van de overheid in de regeling van de bestuurlijke inrichting van het bijzonder onderwijs. Ook de wettelijke regeling van ingrijpen bij wanbeheer van bijzondere scholen is beperkt.45 De bestuursleden zijn in beginsel (hoofdelijk) aansprakelijk bij onbehoorlijk bestuur. Bestuursbesluiten kunnen worden getoetst aan artikel 2:9 van het Burgerlijk Wetboek (behoorlijke taakvervulling van de bestuurder ten opzichte van de rechtspersoon). Kernbeginselen zijn daarbij zorgvuldigheid (grondig voorbereide en gemotiveerde beslissingen) en loyaliteit (het belang van de rechtspersoon staat voorop, waken tegen belangenverstrengeling).46

De wetgever is dus terughoudend met regeling van het (toezicht op het) bestuur voor het bijzonder onderwijs. Op grond van de bekostigingsvoorwaarden kan de Minister wel bekostigingssancties treffen. Artikel 104 van de WVO (Wet op het voortgezet onderwijs) stelt dat de Minister middelen kan inhouden of opschorten. Op grond van artikel 104a lid 2 WVO is er een mogelijkheid dat het bestuur wordt bijgestaan door een externe deskundige bij langdurig tekortschieten van de kwaliteit van het onderwijs. “In overeenstemming met bevoegd gezag” kan de Minister maatregelen treffen, maar dan moet er echt sprake zijn van een langdurige ontwrichting van het schoolbestuur.

Voor het openbaar onderwijs geldt de omgekeerde situatie qua regeling van de bestuurlijke inrichting. De wetgever moet zich hier juist wel bemoeien met het bestuur van de openbare school. De Grondwet veronderstelt immers dat het openbaar funderend onderwijs van overheidswege wordt gegeven. Hoewel de nieuwe bestuursvormen voor het openbaar onderwijs (de openbare rechtspersoon en de stichting voor openbaar onderwijs) op afstand van de gemeente staan, staan zij nog wel onder overheersende invloed van de overheid (de gemeenteraad). Mocht de garantiefunctie van het openbaar onderwijs in gevaar komen, dan is de gemeenteraad de aangewezen instantie om in te grijpen. Besluiten van het bevoegd gezag toetst de rechter aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur volgens de AWB.

Voor zowel het bijzonder als het openbaar onderwijs geldt dat er nog op andere manieren extern toezicht op degelijk bestuur is: via de landelijke klachtencommissies voor het primair en voortgezet onderwijs (deze toetsen ook op zorgvuldig bestuur); de geschillencommissies voor medezeggenschap; en voorzover het de financiële verantwoording betreft de jaarrekening en het jaarverslag.47 Daarnaast kunnen ouders, leerlingen en werknemers in voorkomende gevallen het bevoegd gezag aanspreken op degelijk onderwijsbestuur. Individuele bestuursbesluiten bij het bijzonder onderwijs kan de rechter marginaal toetsen aan de eerdergenoemde normen van redelijkheid en billijkheid uit het Burgerlijk Wetboek. Dit betekent dat de rechter niet beoordeelt of het besluit inhoudelijk juist is, maar of het besluit voldoet aan de juiste besluitvormingsprocedures.

De Inspectie van het Onderwijs heeft op dit moment geen algemene toezichtbevoegdheden als het gaat om bestuurs- of beleidsaangelegenheden van het bevoegd gezag. Haar toezicht concentreert zich op de rechtmatige besteding van overheidsgelden en op de kwaliteit van het onderwijs. De minister wil de Inspectie ook een rol geven als het gaat om de naleving van codes, zo blijkt uit een brief over de invoering van de lumpsum in het primair onderwijs: “De principes in de code zullen ook een rol spelen in het inspectietoezicht. Zij vormen een toetsingskader in die gevallen waarin het handelen van het bestuur in het geding is.”48

3.2.2 Bve-sector en hoger onderwijs
Vergeleken met het primair en voortgezet onderwijs kennen de bve-sector en het hoger onderwijs minder variatie qua bestuurlijke inrichting. De vrijheid van inrichting is hier minder pregnant, zo blijkt uit het gegeven dat de wetgever al tot zekere bestuurlijke inrichtingsvoorschriften is overgegaan. Het betreft veelal zeer grote instellingen met een apart toezichthoudend orgaan dat naast een bestuurlijke orgaan opereert. Een groot verschil met het funderend onderwijs is dat de bve-sector en het hoger onderwijs een meer hybride karakter hebben. ROC’s (Regionale Opleidingen Centra), hogescholen en universiteiten hebben een publieke taak, maar deels ook een privaat karakter. Bovendien hebben deze onderwijsinstellingen mengvormen van taak- en marktorganisatie door het contractonderwijs en -onderzoek dat zij uitvoeren. Dit leidt tot andere bestuurlijke verhoudingen dan in het funderend onderwijs.

Bve-sector
De bve-sector bestaat per 1 januari 2003 uit 41 ROC’s (exclusief groen onderwijs), 13 vakinstellingen, 2 instellingen van een ‘laatste’ richting, een met een hogeschool geïntegreerde mbo-instelling en twee mbo-instellingen voor doven. ROC’s kunnen de gedaante hebben van een bestuurlijk gefuseerde instelling of een institutioneel gefuseerde instelling. Alle bve-instellingen zijn stichtingen voor bijzonder onderwijs. De meeste ROC’s hebben een raad van toezicht.

De WEB bevat voorschriften over delegatie of overdracht van bevoegdheden aan een college van bestuur. Momenteel is er een wetsvoorstel in de maak dat de raad van toezicht moet regelen. Als instellingen van die mogelijkheid gebruikmaken, betekent dat onder meer dat:49
• er een duidelijke scheiding tussen bestuur en intern toezicht komt, doordat toezicht houden en besturen niet langer in een orgaan gecombineerd worden;
• het college van bestuur het bevoegd gezag wordt;
• het college van bestuur de instelling bestuurt en de raad van toezicht daarop toeziet; en
• de colleges van bestuur rechtstreeks door de Minister en andere belanghebbenden zijn aan te spreken.

Als het gaat om extern toezicht heeft de Minister op dit moment de bevoegdheid om een onderzoek in te stellen naar de jaarrekening, naar de rechtmatigheid van de bestedingen en naar de doelmatigheid van het beheer van de instelling (artikel 2.5.6 WEB). Op grond van artikel 11.1 WEB kan een bekostigingssanctie plaatsvinden. Voor de bve-sector functioneert op dit moment nog geen landelijke klachtencommissie zoals voor het primair en voortgezet onderwijs, wel functioneren er geschillencommissies voor de medezeggenschap.50

Hbo
In het hbo is het aantal instellingen 49 in 2003, met een gemiddeld aantal studenten van 6.650 per hogeschool. Het merendeel van de instellingen heeft de rechtsvorm van een stichting voor bijzonder onderwijs. Er is een ontwikkeling zichtbaar die erop wijst dat hogescholen vrijwillig overgaan op een zogenoemd tweelaagsmodel met een bestuurlijk en een intern toezichthoudend orgaan. Hbo-instellingen kunnen zelf een raad van toezicht instellen, maar een apart toezichthoudend orgaan voor hbo-instellingen is niet wettelijk geregeld. Dit heeft te maken met het feit dat op een enkele instelling na het hbo alleen bestaat uit bijzondere hogescholen.

De WHW (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) bevat enkele summiere bepalingen over het toezicht bij de bijzondere hogescholen. Artikel 10.8 WHW stelt dat wanneer de statuten bepalen dat het college van bestuur optreedt als instellingsbestuur, de statuten tevens dienen te voorzien in het toezicht op het beleid door een bestuursraad door middel van de uitoefening van instemmingsrecht. De bevoegdheden van de bestuursraad zijn ten minste het vaststellen en wijzigen van de statuten van de rechtspersoon en de benoeming, de schorsing en het ontslag van de leden van de bestuursraad en van het college van bestuur.

Wat betreft het externe toezicht kent de WHW voor de hogescholen een taakverwaarlozingsregeling (artikel 10.16 WHW), maar deze is slechts van toepassing op hogescholen met rechtspersoonlijkheid krachtens de WHW. Er bestaan op dit moment slechts twee (openbare) hogescholen van dit type. Op grond van artikel 15.1 kan de Minister bekostigingssancties treffen.

Wetenschappelijk onderwijs
In Nederland zijn er dertien gewone universiteiten, waaronder drie technische en de Universiteit Wageningen. De laatste wordt bekostigd door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Van de universiteiten zijn er drie bijzonder (twee stichtingen, een vereniging); de overige hebben de vorm van een openbare rechtspersoon.

Met de invoering van de MUB (Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie) in 1997 zijn bij openbare universiteiten raden van toezicht geïntroduceerd. De taken van raden van toezicht van openbare universiteiten zijn opgenomen in artikel 9:8 WHW. De raden van toezicht zijn verantwoording schuldig aan de Minister van OCW en worden door hem benoemd. Zij houden toezicht op het bestuur en het beheer van de instelling en staan het college van bestuur (door de raad van toezicht benoemd) bij met advies. Voor de overheid vormt het college van bestuur het operationeel aanspreekpunt van de instelling.

De MUB markeert de toenemende afstand tussen overheid en (openbare) universiteit. Waar eerst het college van bestuur verantwoording aflegde aan en benoemd werd door de Minister, ligt met de MUB die verantwoordingsplicht en het benoemingsrecht nu bij de raad van toezicht. De ‘taakverwaarlozings-AMvB’ is bij de invoering van de MUB ook geschrapt. Er is niet voor gekozen om een aanwijzingsbevoegdheid voor de Minister voor te behouden; de raad van toezicht heeft de belangen van de universiteit te behartigen en is geen vooruitgeschoven post van de overheid.51 De Minister resteert de algemene bevoegdheid de raad ter verantwoording te roepen. Uitdrukkelijk is niet gekozen voor afvaardigingen uit de personeels- en studentengeledingen, aangezien dit haaks zou staan op de voorgestane collegiale taakuitoefening. Bekostiging en de benoeming van leden van de raad van toezicht zijn feitelijk de enige controlemiddelen van de Minister op de universiteit.

Criteria voor degelijk toezicht bevat de wet niet. Wel kent de WHW een voorziening voor intern toezicht: krachtens artikel 9:24 kan het college van bestuur besluiten van de decaan en de examencommissie vernietigen. Artikel 9:27 WHW behelst een (interne) taakverwaarlozingsregeling: het college van bestuur kan bij verwaarlozing of handelen in strijd met de wet voorzieningen treffen voor het bestuur van een faculteit. Daarvan moet mededeling worden gedaan aan de raad van toezicht.

De bijzondere universiteiten Radboud Universiteit Nijmegen en de Universiteit van Tilburg hebben de rechtsvorm van een stichting. Het stichtingsbestuur houdt daarbij toezicht op het college van bestuur en adviseert over het te voeren beleid. De bevoegdheden zijn verder grotendeels opgedragen aan het door het stichtingsbestuur benoemde college van bestuur. Bij de VU (Vrije Universiteit) is sprake van een vereniging. Sinds 1 januari 2004 is er een fusie van de vereniging die de VU in stand houdt en de hogeschool Windesheim (voluit: Vereniging voor Christelijk Hoger Onderwijs, Wetenschappelijk Onderzoek en Patiëntenzorg). Deze vereniging heeft een bestuur gekozen door de ledenraad. Er is een gemeenschappelijke raad van toezicht voor de universiteit, het VU Medisch Centrum en Windesheim. Het verenigingsbestuur benoemt de raad-van-toezichtleden en kan hen ook schorsen en ontslaan. Het bestuur benoemt drie van de raad-van-toezichtleden uit zijn midden en een lid dat in het bijzonder het vertrouwen geniet van de ondernemingsraad, de studentenraad en de ondernemingsraad. De afzonderlijke instellingen (VU, Medisch Centrum, Windesheim) staan onder leiding van een college van bestuur, benoemd door de raad van toezicht. Er is als het ware een getrapt systeem van toezicht op het bestuur: het college van bestuur legt verantwoording af aan de raad van toezicht, de raad van toezicht aan het verenigingsbestuur. Feitelijk volgt men het model van de openbare universiteiten.

Artikel 9:51 WHW, tweede lid, geeft aan dat in beginsel voor de bijzondere universiteiten dezelfde regels in acht moeten worden genomen, voorzover de eigen aard van de bijzondere universiteit zich daartegen naar het oordeel van het bestuur niet verzet. Als het gaat om extern toezicht bepaalt artikel 9:51 WHW dat bijzondere universiteiten statutenwijzigingen moeten melden aan de Minister. De Minister kan op grond van het derde lid bepaalde wijzigingen tegenhouden.

Binnen het hoger onderwijs zijn ook klachten- en geschillencommissies actief (zie onder andere artikel 9:28 WHW). Via indirecte weg kan er dus toetsing plaatsvinden of genomen besluiten voldoen aan algemene beginselen van degelijk bestuur of aan de normen van redelijkheid en billijkheid. Artikel 15.1 WHW regelt de bekostigingssancties die de minister kan treffen.

3.2.3 Toetsing huidige kader aan principe voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht

De raad toetst hier de geschetste bestuurlijke situatie en wettelijke regelingen aan het governanceprincipe zoals geformuleerd in paragraaf 3.1: functiescheiding bestuur en intern toezicht. Naast dit criterium van transparantie neemt de raad ook de aspecten deskundigheid en onafhankelijkheid in zijn beschouwingen mee.

Primair en voortgezet onderwijs
Functiescheiding is bij de stichting voor bijzonder onderwijs niet voorgeschreven. De stichtingsfiguur kent, in tegenstelling tot de vereniging en het openbaar onderwijs, geen wettelijk geregeld apart toezichthoudend orgaan of ‘countervailing power’; bij een vereniging en in het openbaar onderwijs vervullen respectievelijk de algemene ledenvergadering en de gemeenteraad deze rol. Besturen en toezien kunnen bij een stichting voor bijzonder onderwijs dus in een hand liggen. Het nadeel van een stichting met alleen een bestuursorgaan is bijvoorbeeld dat bestuurders zich niet kunnen beroepen op een verleende décharge.52 Met andere woorden: er is bij het klassieke model wel toezicht van het bestuur op de directie (inherent aan de ondergeschiktheid van de directeur aan het bevoegd gezag), maar er is geen intern toezicht op het bestuur zelf. Bij een bestuur dat bestaat uit een algemeen en een dagelijks bestuur, kan er op het punt van functiescheiding een probleem ontstaan als het algemeen bestuur bevoegdheden heeft overgedragen, maar geen toezichtbevoegdheden voor zichzelf heeft ingebouwd. Verder is ook hier de vraag wie toezicht houdt op de taken en bevoegdheden van het algemeen bestuur zelf (bijvoorbeeld het langetermijnbeleid).

Vanuit het principe van een duidelijkere functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht lijkt het raad-van-toezichtmodel nastrevenswaardig (zie eerder het raadsadvies Wat scholen vermogen, p. 98). Er zijn evenwel ook nadelen. Indien er bijvoorbeeld sprake is van een raad-van-toezichtmodel met een eenhoofdig professioneel bestuurder als bevoegd gezag, tevens verantwoordelijk voor de dagelijkse leiding van de school (bijvoorbeeld bij een eenpitter), zijn uitvoering en bestuur geconcentreerd bij een persoon. Dat lijkt een ongewenste machtsconcentratie met zich mee te brengen. Bij disfunctioneren kan deze constructie bovendien de continuïteit van de school in gevaar brengen. Een ander nadeel van een raad-van-toezichtmodel met alleen professionele bestuurders is dat daarin de rol van de ouders beperkt is tot die van toezichthouders.

In de praktijk is schaal een factor bij de keuze voor een bepaald bestuursmodel. Voor eenpitters en schoolbesturen met een klein aantal scholen kan een raad-van-toezichtmodel met professionele bestuurders kostbaar zijn. Het is mogelijk dat de salarissen van de bestuursmanager en van de leden van het college van bestuur, gezien hun verantwoordelijkheden, buiten de CAO vallen. Voor eenpitters en kleine schoolbesturen kan zo een raad-van-toezichtmodel een minder aantrekkelijke optie zijn.

Als het gaat om andere aspecten van degelijk bestuur, zoals de deskundigheid of bekwaamheid van bestuurders en toezichthouders, stelt de raad vast dat geen wettelijke regelingen zijn voorzien. De Concept-code primair onderwijs geeft in de principes 10 en 11 weer dat de samenstelling van het bestuur (en indien van toepassing, van de raad van toezicht), de achtergrond van de leden en de profielen aan belanghebbenden bekend worden gemaakt. De profielen moeten daarbij periodiek worden geëvalueerd. Er zijn op dit moment voor het bijzonder onderwijs geen expliciete wettelijke regelingen die de onafhankelijkheid van bestuurders/toezichthouders waarborgen.53 De Conceptcode goed bestuur primair onderwijs geeft hier wel een voorziening. Principe 17 stelt dat bestuurders zo handelen dat er geen vermenging is tussen schoolbestuurlijke belangen en eigen zakelijke/persoonlijke belangen.54 Volgens de code moet de schijn daartoe ook worden vermeden.

Wat betreft het externe toezicht op degelijk onderwijsbestuur is op te merken, dat er naast het overheidstoezicht reeds extern toetsende instanties bestaan zoals de landelijke klachtencommissies, geschillencommissies voor medezeggenschap en uiteindelijk – voor het bijzonder onderwijs – de rechter, via de toetsing aan het Burgerlijk Wetboek. Voor het openbaar onderwijs geldt specifiek dat de rechter besluiten van het bevoegd gezag kan toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur opgenomen in de AWB. Deze beginselen houden in: motivering en zorgvuldige voorbereiding van het besluit en het verbod om de bevoegdheid voor een ander doel te gebruiken dan waar deze voor bedoeld is. Besluiten van het gemeentebestuur staan verder onder repressief toezicht via het vernietigingsrecht van de Kroon (artikel 268 en verder van de Gemeentewet). Voor het toezicht op het interne toezicht bestaan echter voor het bijzonder onderwijs geen regelingen.

Bve-sector en hoger onderwijs
Het principe van functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht vindt bij ROC’s, hogescholen en universiteiten zijn weerslag in raden van toezicht die naast colleges van bestuur opereren. Er is echter sprake van verschillende regimes op dit punt. Voor hboinstellingen55 en bijzondere universiteiten is een apart toezichthoudend orgaan niet wettelijk vastgelegd, voor openbare universiteiten wel. Voor de bve-sector is momenteel een wetsvoorstel in voorbereiding. Bij openbare universiteiten benoemt de Minister de leden van het toezichthoudende orgaan. Tot slot wordt in de deskundigheid en onafhankelijkheid van bestuurders en toezichthouders niet wettelijk voorzien.

Het extern toezicht op degelijk onderwijsbestuur ligt in laatste instantie bij de Minister; uiteindelijk kunnen bekostigingssancties worden getroffen. Binnen het hoger onderwijs functioneren verder klachten- en geschillencommissies die indirect de besluiten van onderwijsinstellingen kunnen toetsen op degelijk bestuur. De bve-sector kent nog geen klachtencommissies die hierop toetsen. Ook hier geldt dat voor de bijzondere instellingen er geen voorzieningen zijn als het gaat om toetsing op eventuele missers van raden van toezicht (toezicht op de interne toezichthouder).

3.3 Uitwerking principe voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht

De raad heeft in dit hoofdstuk de interne bestuurlijke situatie van onderwijsinstellingen beschreven (spelregels en omgangsvormen voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht). In de visie van de raad is degelijk onderwijsbestuur in eerste instantie een taak van het bevoegd gezag. Functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht is niettemin een algemeen principe van degelijk bestuur en verdient volgens de raad navolging in het onderwijs. Het is een principe dat inmiddels overigens al vaak in de bestuurlijke praktijk zijn uitwerking krijgt. “Het bestuur zorgt ervoor dat er (intern) toezicht plaatsvindt op het bestuurlijk handelen”, zo stelt ook de Concept-code goed bestuur primair onderwijs. Ook instellingen, zoals stichtingen met een bestuurlijk orgaan, zullen zich beraden over implementatie van het principe. De code-Tabaksblat stelt over het (Angelsaksische) ‘one tier’ model (hierboven beschreven als duaal model): “De samenstelling en het functioneren van het bestuur waarvan zowel bestuurders deel uitmaken die zijn belast met de dagelijkse gang van zaken als bestuurders die daarmee niet zijn belast, moeten zodanig zijn dat een behoorlijk en onafhankelijk toezicht door laatstgenoemden is gewaarborgd.”

Omdat degelijk onderwijsbestuur in de eerste plaats een taak is van de instellingen zelf, zijn de aanbevelingen van de raad primair gericht aan de onderwijsinstellingen en het onderwijsveld. De Minister heeft daarbij een faciliterende rol en zal voorwaarden moeten scheppen, onder meer door op bepaalde punten de onderwijswetgeving aan te passen. Paragraaf 3.3.1 bespreekt aanbevelingen om de functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht beter vorm te geven in het primair en voortgezet onderwijs. Paragraaf 3.3.2 doet hetzelfde voor de bve-sector en het hoger onderwijs.

3.3.1 Aanbevelingen primair en voortgezet onderwijs
Vooraf merkt de raad op dat instelling van een apart toezichthoudend orgaan niet altijd de juiste weg hoeft te zijn. Gezien de grote bestuurlijke variëteit in het primair en voortgezet onderwijs (onder meer eenpitters en schoolbesturen met een relatief kleine schaal), ligt een bestuursstructuurwijziging niet altijd voor de hand. Hierbij speelt ook de grondwettelijke vrijheid van inrichting een rol. Functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht kan volgens de raad op de volgende manier in het primair en voortgezet onderwijs worden vormgegeven.

1) Functiescheiding als goede praktijk in een code
Voor het primair en voortgezet onderwijs beveelt de raad aan dat het onderwijsveld zich verbindt aan een gedragscode waarin het principe van functiescheiding van bestuur en intern toezicht nadrukkelijk als perspectief voor schoolbesturen is opgenomen. Schoolbesturen zijn hier volgens het pas-toe-of-leg-uitprincipe aan gebonden en verantwoorden zich hierover in hun jaarverslag. Voorstelbaar is ook dat de code onderdeel uitmaakt van een convenant tussen een brancheorganisatie en het ministerie van OCW. Organen die toezicht houden op scholen in het primair en voortgezet onderwijs zullen zich moeten professionaliseren. Hierbij ligt het voor de hand dat de besturenorganisaties door gedeeltelijke omzetting deze rol vervullen door zich te richten op de kernfunctie van toezicht.56 Functiescheiding van bestuur en intern toezicht op instellings- en plaatselijk niveau heeft immers gevolgen voor de landelijke organisatievormen.

De grondwettelijke vrijheid van inrichting en de grote variëteit in bestuurlijke inrichting en schaal leiden tot de keuze voor vastleggen van functiescheiding als goede praktijk in een code. Principe van goed bestuur nummer 4 in de Concept-code primair onderwijs sluit hierbij aan door te stellen dat het bestuur zorgt “dat er (intern) toezicht plaatsvindt op het bestuurlijk handelen. Daarbij is het niet de bedoeling dat personen toezicht houden op zichzelf.” Principe 8 uit de Concept-code bevat verder de opdracht dat het bestuur periodiek zijn eigen functioneren evalueert “en zonodig de inrichting van de bestuurlijke organisatie hierop bijstelt.”

De keuze is aan de onderwijsinstelling om functiescheiding via aparte organen (een bestuurlijk en een toezichthoudend orgaan) of binnen een orgaan (een bestuur bestaand uit dagelijkse bestuurders en algemeen bestuurders) vorm te geven. Scholen leggen dit zelf in hun statuten of huishoudelijk reglement vast. Hiermee sluit de raad aan bij zijn uitgangspunt in het advies Wat scholen vermogen, dat de bestuurlijke inrichting in het primair en voortgezet onderwijs in principe vrij dient te zijn.

De keuze voor een apart toezichthoudend orgaan biedt met name perspectief voor het verbeteren van het interne toezicht binnen stichtingen voor bijzonder onderwijs. Het openbaar onderwijs en verenigingen in het bijzonder onderwijs beschikken immers al over een apart toezichthoudend orgaan.57 Voor het openbaar onderwijs functioneert de gemeenteraad als toezichthoudend orgaan bij instellingen voor primair en voortgezet onderwijs. De instelling van een apart toezichthoudend orgaan door een openbare school in de vorm van een stichting is niet uitgesloten, maar door de toezichtbevoegdheden van de gemeenteraad zal de functie van een dergelijke (interne) raad van toezicht beperkt zijn. De gemeenteraad heeft volgens de huidige regelingen bepaalde toezichtbevoegdheden die niet zijn over te dragen aan een raad van toezicht. Bijzondere scholen die een vereniging zijn, kennen een toezichthoudend orgaan in de vorm van een algemene ledenvergadering of een door deze vergadering benoemd orgaan (artikel 2:37 lid 2 Burgerlijk Wetboek).

De raad benadrukt hier dat zowel de algemene ledenvergadering als de gemeenteraad hun maatschappelijke toezichtfunctie in veel gevallen zullen moeten activeren om aan het principe van functiescheiding te kunnen voldoen. Toezien betekent in de ogen van de raad actief toezien (informatie vragen, regelmatig vergaderen, kritisch volgen). Met eenmaal per jaar pro forma een jaarverslag aftekenen, kan een toezichthouder niet volstaan.

Activering kan voor de vereniging betekenen dat er bijvoorbeeld deelcommissies worden ingesteld, zoals nu vaak al het geval is bij controle op het financiële beleid in de vorm van een kascommissie. Al naar gelang de behoefte in de vereniging kunnen statutaire organen worden gecreëerd die preventief of repressief toezicht kunnen uitoefenen op een beperkt terrein van de bestuurstaak.58 Als het gaat om effectief toezicht op het openbaar onderwijs is het volgens de raad aan te bevelen een regeling te treffen in de WPO (Wet op het primair onderwijs) en de WVO, zodanig dat de gemeenteraad expliciet de bevoegdheid heeft haar toezichtstaken te delegeren aan een functionele raadscommissie ex artikel 83 Gemeentewet.

In geval niet gekozen wordt voor een raad-van-toezichtmodel, doet de raad de volgende handreikingen aan het bestuur om de functiescheiding goed vorm te kunnen geven.
• De statuten of het huishoudelijk reglement voorzien duidelijk in een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur (bestaande uit – afgezien van een beperkt honorarium – niet gesalarieerde vrijwilligers) ziet toe op het dagelijkse bestuur (dat kan bestaan uit vrijwilligers of betaalde professionals). Kleine stichtingsbesturen (bijvoorbeeld met slechts vijf bestuurders) zullen in dit licht kunnen heroverwegen of het aantal bestuurszetels niet moet worden uitgebreid.
• De bevoegdheden van het algemeen bestuur omvatten onder meer de bevoegdheden zoals in paragraaf 3.3.2 geschetst voor de raad van toezicht in de bvesector en het hoger onderwijs (onder andere benoeming en ontslagrecht van het dagelijks bestuur).
• Belangrijke besluiten zoals statutenwijziging en goedkeuring van de jaarrekening worden goedgekeurd door het algemeen bestuur.

Daarnaast is het voorstelbaar dat in de statuten of in een door het bestuur ondertekende code een voorziening is opgenomen tegen belangenverstrengeling. De statuten of de code moeten onder meer inhouden dat een bestuurder terugtreedt bij de besluitvorming indien persoonlijke belangen in het geding zijn.59 Wanneer een ouder met een schoolgaand kind tevens bestuurslid is, mag hij/zij bijvoorbeeld niet betrokken zijn bij een besluit over schorsing of verwijdering van zijn/haar kind.

2) Benoeming leden toezichthoudend orgaan
Waar het gaat om stichtingen in het bijzonder onderwijs stelt de raad voor, dat directbelanghebbenden (ouders en werknemers) zeggenschap krijgen over de vormgeving en bemensing van het interne toezicht. Dit kan gebeuren door de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad recht van advies te geven over de competentieprofielen voor leden van het toezichthoudende orgaan. Voor verenigingen en verzelfstandigde openbare scholen is dit niet van belang, aangezien hier (een gedeelte van de) bestuurders worden gekozen op (bindende) voordracht van respectievelijk de algemene ledenvergadering of de ouders.

3) Vastleggen taken en bevoegdheden toezichthoudend orgaan
Het dient aan de opstellers van de statuten en huishoudelijke reglementen te worden overgelaten welke bevoegdheden de directeur of de centrale directie krijgt. De raad herhaalt hier zijn pleidooi uit het advies Wat scholen vermogen, dat het vanuit de bestuurlijke inrichtingsvrijheid bezien mogelijk zou moeten zijn dat het bestuur aan de schoolleiding bevoegdheden delegeert (zoals thans geregeld in de WEB). De raad herhaalt hier tevens de aanbeveling uit Wat scholen vermogen dat de WPO en WVO moeten worden aangepast om – voor besturen die dat willen – een raad-van-toezichtmodel te regelen. Dit komt overeen met de wens van en de huidige praktijk bij grote (stichtings)besturen in het primair en voortgezet onderwijs. Tot slot, ook weer in aansluiting op Wat scholen vermogen, staat de raad op het standpunt dat wanneer de keuze valt op een model met een apart toezichthoudend orgaan, men gehouden is aan bepaalde inrichtingsvoorschriften voor dat toezichthoudende orgaan. De wetgeving zou moeten verduidelijken welke bevoegdheden een raad van toezicht in ieder geval heeft, zoals dit nu al geregeld is voor de toezichtbevoegdheden van de gemeenteraad bij de verzelfstandigde bestuursvormen voor het openbaar onderwijs. Daarbij moet tevens worden voorkomen dat in de praktijk statuten tot stand komen met daarin organen aangeduid als ‘raad van toezicht’, terwijl de leden van die raad van toezicht feitelijk nog volledig verantwoordelijk zijn als (algemeen) bestuurder. Het maatschappelijke verkeer vraagt eveneens om een eenduidig bevoegdhedenpakket. Het gaat hierbij om dezelfde taken en bevoegdheden als hierna in paragraaf 3.3.2 worden benoemd voor de raad van toezicht in de bve-sector en het hoger onderwijs.

4) Extern toezicht op degelijk onderwijsbestuur
Voor het funderend onderwijs is het aan de instellingen om te verantwoorden op welke wijze zij het principe van functiescheiding van bestuur en intern toezicht vormgeven: via aparte organen of verdeeld over verschillende personen binnen een orgaan. Zij leggen dit in hun statuten of huishoudelijk reglement vast en verantwoorden zich hierover in hun jaarverslag.

Daarnaast moet er een voorziening zijn bij disfunctioneren van het bestuur en het interne toezicht van een school. De vrijheid van inrichting of de autonomie van de school is nooit absoluut, maar altijd relatief; bestuur en raad van toezicht handelen niet voor zichzelf, maar ten dienste van ouders, leerlingen, studenten, afnemende instanties en de (lokale) maatschappij in algemene zin. En in zijn algemeenheid heeft de overheid als ‘grootaandeelhouder’ in de bekostiging en als bestuurlijk eindverantwoordelijke voor het openbaar onderwijs de nodige zorgplichten.

Extern toezicht is belangrijk omdat ontoereikend intern toezicht bij een bepaalde instelling (bijvoorbeeld bij bestuursfraude) een negatief beeld kan opleveren voor de hele onderwijssector. De raad onderscheidt hierbij twee stappen.

Toetsing van bestuursbesluiten
De eerste stap om te toetsen of besturen zich houden aan de beginselen van degelijk onderwijsbestuur loopt via de klachten- en geschillencommissies. De rechter toetst of de besluiten voldoen aan het Burgerlijk Wetboek (bijzonder onderwijs) of de AWB (openbaar onderwijs).

Daarnaast is niet uitgesloten dat codes voor goed bestuur een rol gaan spelen in procedures tussen enerzijds werknemers en ouders/leerlingen en anderzijds de instelling.60 De principes in dergelijke codes zijn immers juist van toepassing op besluiten ten aanzien van personeel en leerlingen. Voor het openbaar onderwijs is daarbij op te merken dat de principes in de Concept-code goed bestuur primair onderwijs een gedeeltelijke overlap vertonen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, opgenomen in de AWB. Het is daarenboven mogelijk dat een gedragscode voor het openbaar onderwijs te interpreteren is als een beleidsregel volgens artikel 4:81 van het AWB. Dat betekent dat wanneer het bevoegd gezag/toezichthouder-gemeenteraad zich committeert aan de code, overeenkomstig de code gehandeld moet worden, tenzij sommige belanghebbenden onevenredig nadeel zouden kunnen ondervinden (artikel 4:84 AWB). Daarmee zou de code voor het openbaar onderwijs dwingender zijn dan voor het bijzonder onderwijs; het bijzonder onderwijs is immers in beginsel niet gebonden aan de AWB.

Corrigeren van wanbeleid van de rechtspersoon
De tweede en uiterste stap gaat niet over toetsing van individuele bestuursbesluiten, maar over het corrigeren van wanbeleid van de rechtspersoon als zodanig. Er moet een zekere ‘noodstop’ zijn als de raad van toezicht of een ander toezichthoudend orgaan binnen de rechtspersoon (zoals een algemeen bestuur of een algemene ledenvergadering) niet ingrijpt bij bestuurlijk wanbeleid. In zekere zin zijn daar nu reeds voorzieningen voor getroffen: de Minister kan bekostigingssancties treffen en het bestuur laten bijstaan door een externe deskundige. Daarnaast zou overwogen kunnen worden aanvullend een algemene toezichtautoriteit aan te wijzen respectievelijk in het leven te roepen, die door specifieke belanghebbenden kan worden aangesproken in het geval van ernstig falen door de interne toezichthouder. Dit geldt voor zeer bijzondere situaties, waarin de andere procedures die er reeds zijn op niets zijn uitgelopen. Deze autoriteit zou niet alleen voor onderwijsinstellingen functioneel moeten zijn, maar voor alle semi-publieke instellingen die zich bezighouden met maatschappelijke dienstverlening (woningbouwcorporaties, ziekenhuizen, onderwijsinstellingen).

3.3.2 Aanbevelingen bve-sector en hoger onderwijs
Voor de vormgeving van de functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht in de bve-sector en het hoger onderwijs beveelt de raad het volgende aan.

1) Een apart toezichthoudend orgaan in de sectorwetten vastgelegd
De raad gaat voor de bve-sector en het hoger onderwijs uit van een (toekomstige) wettelijke verplichting voor de onderwijsinstellingen om twee aparte organen in te stellen: een bestuurlijk en een toezichthoudend orgaan. Een apart toezichthoudend orgaan is dan een bekostigingsvoorwaarde. Deze keuze weerspiegelt de huidige praktijk in de bvesector en het hoger onderwijs. De schaal, de mate van professionalisering en de keuzes die instellingen nu reeds gemaakt hebben (er is een ‘kritische massa’) betekenen dat een functiescheiding van besturen en toezicht houden in twee aparte organen reeds min of meer de praktijk is.

In de visie van de raad betekent dit, dat elke onderwijsinstelling in beginsel een orgaan heeft dat toezicht houdt op het beleid van een bestuurlijk orgaan en deze met raad ter zijde staat en dat niemand tegelijk deel uit kan maken van het toezichthoudend en bestuurlijk orgaan. Het verdient de aanbeveling om artikel 9:51 WHW overeind te laten. Het artikel geeft aan dat de bijzondere universiteiten de bepalingen op dezelfde manier toepassen als de openbare universiteiten, tenzij de bijzondere aard zich daartegen verzet.61 Dit pas-toe-of-leg-uitbeginsel blijft van toepassing op het raad-van-toezichtmodel voor het bijzonder hoger onderwijs. Dit uitgangspunt sluit aan bij de wettelijke regelingen in andere maatschappelijke sectoren.

2) Benoeming leden toezichthoudend orgaan
In de visie van de raad moet het toezichthoudend orgaan als collegiaal orgaan onafhankelijk kunnen opereren zonder last of ruggespraak. Het uitoefenen van het toezicht mag niet worden belemmerd door deelbelangen of bestuurlijke bevoegdheden. Dit sluit ook benoeming of bindende voordracht door belanghebbenden van leden van het toezichthoudende orgaan uit.

Wanneer professioneel intern toezicht binnen het hoger onderwijs werkelijk gestalte wil krijgen, dan moet er een zekere invloed van belanghebbenden kunnen gelden. Het is voorstelbaar dat in ieder geval directbelanghebbenden (studenten en werknemers) via de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad of de ondernemingsraad en studentenraad een sollicitatiecommissie advies geven over de competentieprofielen van te benoemen leden van het toezichthoudende orgaan. Een dergelijk recht van advies biedt tegenwicht aan coöptatie van leden van de raad van toezicht uit een bestaand (gesloten) netwerk en bevordert hiermee de onafhankelijkheid van het toezichthoudende orgaan.

De toezichthouders moeten deskundig zijn, zodat het toezicht niet alleen naar eer en geweten plaatsvindt, maar het beleid van de onderwijsinstelling ook inhoudelijk van een oordeel wordt voorzien. Dit betekent volgens de raad dat leden van het toezichthoudende orgaan zowel specifieke deskundigheid moeten bezitten (bijvoorbeeld financieel, juridisch en onderwijskundig) als een totaaloverzicht moeten hebben. Continuïteit in het toezicht is van belang (niet elk jaar nieuwe toezichthouders), maar moet niet doorslaan naar puur interne gerichtheid. Verder moeten leden van het toezichthoudend orgaan tijd hebben om zich te verdiepen (lidmaatschap betekent meer dan een paar keer per jaar overleggen met het bestuur).

Een apart probleem vormt de raad van toezicht bij de openbare universiteiten. Enerzijds kan ervoor gepleit worden dat de benoeming uitdrukt dat het onderwijs op de openbare universiteiten van overheidswege wordt gegeven en – zoals in de Memorie van Toelichting bij de MUB al aangegeven – dat naast de bekostiging feitelijk de benoeming en het ontslag van de raad van toezicht het enig instrumentarium vormt om de ministeriele verantwoordelijkheid voor de openbare universiteiten te effectueren. Anderzijds is de (professionele) ontwikkeling in het hoger onderwijs zodanig, dat de benoeming door de Minister hier van een andere orde is dan bijvoorbeeld de benoeming door de gemeenteraad van bestuurders van openbare scholen voor primair en voortgezet onderwijs.

De raden van toezicht van openbare universiteiten zitten in een lastige, ambivalente positie. Zij moeten zich enerzijds richten naar de belangen van de instelling (zoals ook in de Memorie van Toelichting bij de MUB is aangegeven), op het interne toezicht dus.62 Anderzijds wordt hen een rol toebedeeld in het verticale toezicht. Een van de wettelijke taken van deze raden is bijvoorbeeld het toezien op de naleving van wet- en regelgeving. Ook is aangegeven dat de raden toezicht houden voor de overheid en dat zij verantwoording verschuldigd zijn aan de Minister van OCW. Het toezicht van de Minister beperkt zich tot het functioneren van de raad van toezicht. De vraag is wanneer de Minister zou kunnen constateren dat de raad van toezicht zijn werk niet goed doet. De raad van toezicht kan het overheidsbelang echter niet primair vooropstellen, omdat het interne toezicht zich moet richten op het instellingsbelang. Het openbare (externe) belang kan dus slechts als nevenschikkend, naast andere belangen, getoetst worden. De vraag is dus of het (van oorsprong privaatrechtelijke) raad-van-toezichtmodel als effectief (verticaal) toezichtmiddel bij openbare universiteiten kan worden beschouwd, in het licht van het doel (bestuurlijk toezicht omwille van de ministeriële verantwoordelijkheid).

De Onderwijsraad acht het nodig hierover helderheid te krijgen en kan zich geredeneerd vanuit toezichtaspecten een pleidooi voorstellen voor bestuurlijke verzelfstandiging van de openbare universiteiten. De (publiekrechtelijke) rechtspersonen die openbare universiteiten in stand houden, krijgen dan de rechtsvorm van een privaatrechtelijke stichting of vereniging. Dit betekent dat er feitelijk geen openbaar wetenschappelijk onderwijs meer is. De grondwettelijke norm van “een genoegzaam aantal openbare scholen” uit artikel 23, vierde lid Grondwet slaat naar de letter van de wet alleen op het “algemeen vormend lager” onderwijs (funderend, leerplichtig onderwijs). De wetgever is naar het oordeel van de raad bevoegd om de pacificatienormen niet naar andere sectoren door te trekken of ongedaan te maken.63

De situatie in het hbo en de bve-sector bewijst dat er feitelijk geen openbare onderwijsinstellingen in stand gehouden hoeven te worden. Dit hoeft geen probleem te zijn, zolang er ten aanzien van de toegankelijkheid voldoende waarborgen zijn ingebouwd (analoog zoals dat thans voor de bve-sector en de hogescholen het geval is).64 De verantwoordelijkheid van de Minister is er dan alleen voor het functioneren van het stelsel als zodanig. Aanspreekpunt voor de Minister (in het geval van de bekostiging) en de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie, voor de kwaliteit) is het college van bestuur. Via de lijn van de bekostiging en de kwaliteit blijft de Minister dus wel toezicht houden; zij kan alleen niet meer worden aangesproken op het punt van het bestuurlijke toezicht.

3) Vastleggen taken en bevoegdheden toezichthoudend orgaan
De keuze voor een apart toezichthoudend orgaan impliceert dat de raad van toezicht aan een aantal in de wet op te nemen bevoegdheden moet voldoen. Ter vergelijking kan worden gewezen op een parallelle situatie in het bedrijfsleven waar het gaat om de raad van commissarissen. Daar geldt namelijk dat, indien wordt gekozen voor een juridische vormgeving van een bedrijf waaraan de noodzaak van de instelling van een raad van commissarissen is verbonden, wettelijke voorschriften gelden waaraan deze raad moet voldoen.65

Qua taken kan bij een toezichthoudend orgaan worden gedacht aan:66

Toezicht op continuïteit
Het toezichthoudend orgaan richt zich op de (interne) belangen van de rechtspersoon en de verbonden instellingen met het accent op continuïteit. Toezicht richt zich hierbij op twee aspecten: de kwaliteit van de bestuurders en de financiële controle en organisatie. Bij de kwaliteit van de bestuurders moet het toezichthoudend orgaan aandacht hebben voor de benoeming van capabele bestuurders en managers (met een optimale samenstelling van bestuur qua karakter, leeftijd, ervaring en kennis) en voor een functiebeoordeling van de bestuurders. De financiële controle en organisatie betreft de goedkeuring van de jaarrekening. Deze goedkeuring vormt het sluitstuk van het toezicht op de administratie en de organisatiestructuur met een passende inrichting van het liquiditeits- en vermogensbeheer. Vanzelfsprekend zal een en ander in nauwe samenwerking geschieden met de externe accountant, bijvoorbeeld door periodiek overleg of het instellen van een auditcommissie. In zo’n commissie bespreken afgevaardigden van het bestuur, de raad van toezicht en de accountant de financiële situatie met elkaar.

Toezicht op beleidsvorming en beleidsuitvoering
Het toezicht op de beleidsvorming behelst met name een langetermijnplanning en een langetermijnvisie. Waar gaat de instelling in de toekomst naartoe? Onderwerpen als marktpositie en fusie, en samenwerking en reorganisatie vallen onder deze noemer en kunnen onderdeel zijn van het jaarverslag.

Toezicht op signalering van en aanpassing aan relevante ontwikkelingen
Toezicht op cijfers is niet genoeg; deze betreffen slechts momentopnamen uit het verleden. In een toezichthoudend orgaan horen personen te zitten met kennis van zaken over specifieke, relevante onderwijsontwikkelingen. Dit betreft ontwikkelingen in het onderwijs zelf en maatschappelijke ontwikkelingen die op het onderwijs van invloed zijn. Het gaat erom dat leden van de raad van toezicht als volwaardige partner kunnen participeren in het overleg met goed ingevoerde bestuurders.

Toezicht op naleving wettelijke ge- en verboden
De instelling heeft rekening te houden met regelgeving. Schenden van regelgeving kan schade toebrengen aan de instelling. In het ergste geval kan, bijvoorbeeld door verkeerde toepassing van (Europese) regels, de continuïteit van de instelling gevaar lopen. Het toezichthoudende orgaan moet zich er regelmatig van vergewissen dat de (bekostigings)regels worden gevolgd. De raad van toezicht kan daarover rapporteren aan het bestuur.

Naast de vier genoemde taken is goede informatie en daarmee goede communicatie belangrijk voor degelijk bestuur en degelijk intern toezicht. Dit betreft veel meer cultuur dan structuur. Voor goede informatiestromen komt het aan op roldiscipline van het toezichthoudende en het bestuurlijke orgaan. Raden van toezicht van ROC’s, hogescholen en universiteiten kunnen hun toezichtfunctie onder meer op dit punt professionaliseren door zich aan te sluiten bij een landelijke toezichthoudersvereniging, die bij voorkeur voor de gehele semipublieke sector opereert.

Vergaren van informatie
Informeren betekent enerzijds dat het bestuur het toezichthoudende orgaan tijdig van de nodige informatie voorziet, maar ook dat de raad van toezicht tijdig de nodige informatie vraagt. De raad van toezicht kan daarnaast de accountant en andere deskundigen horen. Informatie verstrekken kan ook in termen van verantwoording aan externen (bijvoorbeeld aan medezeggenschaps- of ondernemingsraad). Het afleggen van verantwoording in bredere zin komt nader aan de orde in het volgende hoofdstuk.

De raad pleit tot slot voor het vastleggen van enkele belangrijke bevoegdheden van het toezichthoudende orgaan in de sectorwetten. Het verdient hierbij de voorkeur de regimes voor de bve-sector, het hbo en het wetenschappelijk onderwijs gelijk te trekken. Voor de WHW betekent het voorgaande een uitgebreidere beschrijving van wettelijke bevoegdheden dan nu het geval is. Voor de WEB is hier in de komende regeling op aan te sluiten.

De bevoegdheden zouden kunnen aansluiten bij die van de raden van commissarissen in structuurvennootschappen, geregeld in het Burgerlijk Wetboek. Bevoegdheden van de toezichthouder behorende bij de bovengenoemde taken zijn:
• benoeming, schorsing, berisping en ontslag van leden van het bestuur;
• vaststelling van de arbeidscondities van de leden van het bestuur;
• goedkeuring van belangrijke, statutair aangeduide besluiten van het bestuur (zoals statutenwijziging, jaarrekening en benoeming accountant);
• adviesrecht (gevraagd en ongevraagd) jegens het bestuur;
• benoeming (en ontslag) van leden van de raad van toezicht;
• optreden namens de rechtspersoon in situaties waarin het bestuur conflicterende belangen kan hebben; en
• voorzien in de waarneming van het bestuur bij tijdelijke ontstentenis.

4) Extern toezicht op degelijk onderwijsbestuur
Bve- en hogeronderwijsinstellingen moeten zich motiveren over de wijze waarop zij de functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht vormgeven. Het jaarverslag is hiervoor een goed instrument. Daarnaast moet er een voorziening zijn in geval van disfunctioneren van het bestuur en het toezichthoudende orgaan. De raad onderscheidt hierbij twee stappen:

Toetsing van bestuursbesluiten
De eerste stap om te toetsen of besturen zich houden aan de beginselen van degelijk onderwijsbestuur loopt via de klachten- en geschillencommissies. Dit betekent dat de bve-sector landelijke klachtencommissies in het leven zal moeten roepen die ook op het terrein van goed bestuur opereren. Evenals in het primair en voortgezet onderwijs kan de rechter besluiten toetsen aan de normen van het Burgerlijk Wetboek (bijzondere instellingen) of de AWB (openbare universiteiten).

Daarnaast is – zoals eerder genoemd voor het primair en voortgezet onderwijs – ook hier niet uitgesloten dat eventuele codes voor goed bestuur een rol gaan spelen in procedures tussen enerzijds werknemers en ouders/deelnemers/ studenten en anderzijds de instelling. De principes in dergelijke codes zijn immers juist van toepassing op besluiten ten aanzien van personeel en deelnemers/studenten.

Corrigeren van wanbeleid van de rechtspersoon
De tweede en uiterste stap gaat niet over toetsing van individuele bestuursbesluiten, maar over het corrigeren van wanbestuur bij de rechtspersoon als zodanig. Er moet een zekere ‘noodstop’ zijn als de raad van toezicht niet ingrijpt bij onbehoorlijk bestuur. Die noodstop is er in zekere zin al: de rechter kan op basis van het Burgerlijk Wetboek ingrijpen bij de bijzondere instellingen. Op basis van bestaande bevoegdheden in de onderwijswetgeving kan de Minister ingrijpen door gebruik te maken van bekostigingssancties. Zoals ook bepleit voor het primair en voortgezet onderwijs, zou daarnaast over wogen moeten worden of er aanvullend een – voor alle semi-publieke sectoren gelden de – algemene toezichtautoriteit moet komen, die het laatste sluitstuk vormt voor het geval alle andere correctiemechanismen falen.

4. Verticale en horizontale verantwoording

In dit hoofdstuk staat de externe bestuurlijke situatie van onderwijsinstellingen centraal ofwel spelregels en omgangsvormen voor verantwoording aan de overheid (verticale verantwoording, hiërarchisch) en aan andere belanghebbenden (horizontale verantwoording, niet hiërarchisch). De raad formuleert hiervoor een leidend principe (paragraaf 4.1). Vervolgens analyseert hij de huidige situatie in de verschillende onderwijssectoren wat betreft de verantwoording (paragraaf 4.2). Het hoofdstuk sluit af met de formulering van aanbevelingen rondom het principe dat de raad voor het thema verantwoording heeft geformuleerd (paragraaf 4.3).

4.1 Principe voor een degelijke verantwoording

Ontwikkelingen rond verantwoording
De WRR constateert dat er hervormingen gaande zijn in de toezicht- en verantwoordingsstructuur bij instellingen die zich richten op maatschappelijke dienstverlening, zoals de zorg en het onderwijs.67 Die hervormingen hebben volgens de WRR te maken met drie tendensen: een nieuwe besturingsfilosofie van de overheid (overheid op afstand, afrekenen op prestaties, verschuiving naar toezicht); de opkomst van het marktdenken in sectoren die traditioneel tot het overheidsdomein behoren (dit noodzaakt tot de instelling van toezichthouders of ‘marktmeesters’); en tot slot de invloed van de discussies over corporate governance in het bedrijfsleven op de maatschappelijke instellingen (welke governance voor de maatschappelijke dienstverlening). Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een wildgroei aan (nieuwe) toezichthoudende ‘autoriteiten’ en een cultuur waarbij wantrouwen voorop staat, aldus de WRR. De WRR stelt dat er naast de bedrijfseconomische oriëntatie van het zogenoemde ‘new public management’ bij de vormgeving van regimes voor toezicht en verantwoording een sterker accent nodig is op het leervermogen van de instellingen. Dit voorkomt ook dat verantwoording louter een routinematige (bureaucratische) handeling wordt.

De Onderwijsraad sluit zich bij deze constatering aan. Verantwoording afleggen draagt ook bij aan de aanspreekbaarheid van de onderwijsinstelling en vergroot zo haar maatschappelijk draagvlak. Het leervermogen van onderwijsinstellingen staat hierbij centraal en instrumenten als zelfevaluatie en monitoring kunnen een belangrijke rol spelen. Het leervermogen bevordert het adequaat functioneren van de instelling in haar omgeving. In deze context gaat het niet alleen om structuur, maar ook om cultuur. De casusbeschrijvingen die KPMG in opdracht van de raad heeft gemaakt, laten ook een groeiende aandacht zien voor verantwoording als instrument om draagvlak te creëren.

Verantwoording vanuit diverse invalshoeken
Naast een verticale verantwoordingsplicht tegenover de overheid (zowel over de besteding van middelen als over de kwaliteit van het onderwijs) hebben onderwijsinstellingen ook de plicht om zich horizontaal te verantwoorden tegenover partijen anders dan de overheid. Dit zijn partijen waarmee zij een financiële relatie aangaan (contractpartijen) en maatschappelijke belanghebbenden in hun omgeving (bijvoorbeeld bedrijven).

Voorzover het gaat om de maatschappelijke verantwoording heeft de raad in zijn advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur drie uitgangspunten geformuleerd over de bestuurlijke verhouding tussen overheid en instelling: maatschappelijk eigenaarschap van instellingen; geen monopolisering van maatschappelijke relaties door de overheid; en de taak van de overheid als maatschappelijk opdrachtgever (bijvoorbeeld als het gaat om het bereiken van Europese ambities).68

Het eerste uitgangspunt betekent volgens de raad dat zelfbestuur van de instellingen beoordeeld moet worden in het licht van de invulling van de maatschappelijke opdracht van de instelling. De instelling luistert en houdt rekening met verlangens die maatschappelijk worden geformuleerd; waar die ontbreken gaat de instelling zelf actief op zoek om die verlangens van belanghebbenden zichtbaar te maken. Het tweede uitgangspunt houdt in dat de Minister ruimte geeft en de instellingen aanmoedigt een breed palet aan maatschappelijke relaties op te zetten en te onderhouden. Het zelfbestuur wordt vanuit de landelijke overheid ingekaderd en waar nodig gecorrigeerd vanuit de vijf overwegingen die de raad voor centrale interventies ziet: kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie. Het derde uitgangspunt sluit aan op het hiernavolgende principe dat de raad voor verantwoording heeft geformuleerd.

Principe: evenwicht tussen verticale en horizontale verantwoording
In de visie van de raad moet er sprake zijn van een evenwicht tussen de verticale en horizontale verantwoording. Hierbij kan de verantwoording aan belanghebbenden (horizontaal) nooit in de plaats komen van de verantwoording aan de overheid (verticaal). Dit geldt voor alle onderwijssectoren. De overheid heeft altijd een functie in het bewaken van algemene belangen zoals kwaliteit, toegankelijkheid en keuzevrijheid. Zolang het overgrote deel van het onderwijs publiek gefinancierd wordt, is er daarnaast een (verticale) verantwoording over de doelmatige en rechtmatige besteding van middelen aan de overheid. Wel verschilt de uitwerking van dit principe respectievelijk voor het primair en voortgezet onderwijs en voor de bve-sector en het hoger onderwijs, door de verschillen in de mate van autonomie en financiering.

Voor verticale verantwoording onderscheidt de raad twee domeinen.
Financieel. De overheid als bekostiger oefent controle uit op de doelmatige en rechtmatige besteding via Cfi en Auditdienst. Naleving (toezicht) is gewaarborgd via bekostigingssancties door de Minister.
Inhoudelijk. De overheid bewaakt kwaliteit, keuzevrijheid en toegankelijkheid, waarbij het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs plaatsvindt en accreditatie door de NVAO. Ook hier kan de Minister uiteindelijk bekostigingssancties toepassen.

Verantwoording aan de overheid heeft hierbij tot doel “inzicht te geven in de mate waarin de organisatie er voor verschillende beleidsterreinen in slaagt met de beschikking staande middelen de gestelde ambities of doelen te bereiken”.69

Voor horizontale verantwoording, aan andere belanghebbenden dan de overheid, hanteert de raad het onderscheid:
Financieel. Hier gaat het om contractpartijen ofwel partijen anders dan de overheid (Rijk en gemeenten), die als bekostigers of subsidiegevers een relatie met de instelling onderhouden, zoals ouders, studenten en intermediaire organisaties als bijvoorbeeld NWO (Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) en Europa. Ook hier gaat het om doelmatigheid en rechtmatigheid. De bekostigingssancties zijn van een andere aard: contractpartijen kunnen de overeenkomst opzeggen, zich beroepen op wanprestatie en een verbinding met een andere instelling aangaan.
Maatschappelijk. Het betreft belanghebbenden waarmee de onderwijsinstelling geen primair financiële relatie onderhoudt, maar waar ze anderszins mee samenwerkt (bijvoorbeeld vervolgopleidingen, bedrijven en instellingen). Doelen zijn het vergroten van vertrouwen bij de omgeving, het afstemmen van beleid op de maatschappelijke behoeften en het legitimeren van de beleidskeuzes.70 Aan het eventueel verbreken van die relaties zijn geen sancties verbonden, maar onderwijsinstellingen kunnen bijvoorbeeld draagvlak verliezen.

De volgende paragraaf gaat na wat er in de onderscheiden onderwijssectoren gaande is op het punt van verantwoording. Deze inventarisatie biedt aanknopingspunten voor de aanbevelingen in paragraaf 4.3.

4.2 Analyse huidige situatie rond verantwoording

De onderwijssectoren hebben verschillende instrumenten waarmee zij verantwoording afleggen aan de overheid en aan andere belanghebbenden. In deze paragraaf beschrijft de raad de stand van zaken bij de wijze van verantwoording afleggen binnen de verschillende onderwijssectoren. Eerst komen het primair en voorgezet onderwijs aan de orde (paragraaf 4.2.1) en vervolgens de bve-sector en het hoger onderwijs (paragraaf 4.2.2).

4.2.1 Primair en voortgezet onderwijs
Verantwoording aan de overheid
Binnen het financiële domein legt het bevoegd gezag in het primair en voortgezet onderwijs in eerste instantie rekenschap af aan het ministerie van OCW. Deze verantwoordingsrelatie loopt via Cfi en Auditdienst. Het verbeteren van de controle op de rechtmatigheid van de bekostiging en andere voorzieningen voor scholen is een doel van de onderwijsbrede invoering van het onderwijsnummer. Daarnaast onderhouden scholen in het funderend onderwijs een structurele financiële band met gemeenten voor onder meer de huisvesting. Bij de huisvesting legt het bevoegd gezag in zekere zin verantwoording af aan burgemeester en wethouders, doordat er bijvoorbeeld een onderhoudsplicht is en toestemming is vereist voor de verhuur van gebouwen.71

De sectorwetten bevatten bepalingen over kwaliteit, keuzevrijheid en toegankelijkheid. Via de WOT (Wet op het onderwijstoezicht) beoordeelt de Inspectie “de kwaliteit van het onderwijs op basis van het verrichten van onderzoek naar de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en naar andere aspecten van kwaliteit”.72. De Inspectie toetst hierbij terughoudend. Het toezicht sluit aan bij de eigen kwaliteitszorg van de school en is mede gebaseerd op de verantwoordingsinstrumenten die scholen voor primair en voortgezet onderwijs hebben (het schoolplan, de schoolgids, het kwaliteitszorgverslag en het jaarverslag).

Als de Inspectie constateert dat de evaluatie volledig, betrouwbaar en voldoende ambitieus is, dan baseert zij haar oordeel hierop. De Inspectie richt zich met name op problematische gevallen; op instellingen met kwalitatief goed onderwijs en een goed ontwikkeld kwaliteitszorgsysteem zal minder intensief toezicht worden gehouden. De Inspectie legt haar onafhankelijke oordelen vast in een rapport en maakt deze openbaar. Voordat zij een rapport publiceert, bespreekt zij dit eerst met het schoolbestuur. Bij blijvend verschil van mening voegt zij de zienswijze van het bestuur als bijlage bij het inspectierapport. Deze rapporten op schoolniveau, die worden opgesteld naar aanleiding van het periodieke kwaliteitsonderzoek, publiceert de Inspectie op internet.

De rapporten op stelselniveau, zoals het jaarlijkse Onderwijsverslag, worden door de Minister onverwijld doorgestuurd naar de Tweede en Eerste Kamer. Desgevraagd kan de inspecteur-generaal van het onderwijs in de Kamers de rapportage feitelijk toelichten. De Minister kan geen aanwijzingen geven met betrekking tot het inspectieoordeel. Wel kunnen in een aparte reactie bestuurlijke en beleidsmatige conclusies worden getrokken.

Verantwoording aan andere belanghebbenden
De financiële verantwoording richting ouders over de vrijwillige ouderbijdrage en bijvoorbeeld de bijdrage voor boekenfondsen geschiedt via de lijnen van de medezeggenschap. Zo heeft de medezeggenschapsraad instemmingsrecht bij de besteding van de vrijwillige ouderbijdrage. Via de jaarrekening en het jaarverslag kunnen derden (ouders) inzage krijgen in de besteding van middelen en de financiële positie van de instelling.

Naast ouders of geloofsgemeenschap zien scholen vaak de lokale gemeenschap als een belangrijke belanghebbende. De laatste jaren zoeken bijvoorbeeld ‘brede’ scholen een bredere lokale maatschappelijke verankering. Een vorm die men vaak kiest is een college van advies of adviesraad per school. Deze heeft onder andere als taak het voeling houden met lokale en regionale ontwikkelingen en het vertalen daarvan naar de onderwijssituatie, en het stimuleren van betrokkenheid van ouders.

Maatschappelijke raad en lokale colleges van advies bij Ons Middelbaar Onderwijs
OMO (Ons Middelbaar Onderwijs) is een vereniging met 45 scholen voor voortgezet onderwijs in de provincie Noord-Brabant. OMO heeft een maatschappelijke raad ingesteld. Dit is een verenigingsorgaan dat door coöptatie wordt samengesteld. Leden worden benoemd op basis van hun expertise, netwerken, maatschappelijke betrokkenheid, representativiteit, ervaring met en inzicht in ontwikkelingen in het onderwijs, identificatie met de Noord-Brabantse katholieke gemeenschap en vertegenwoordiging van relevante maatschappelijke sectoren. Drie leden benoemt de raad zelf, waarvan een lid na verkregen toestemming van de bisschop van Breda en de bisschop van ’s-Hertogenbosch. Leden worden benoemd voor drie jaar en zijn tweemaal herbenoembaar. Lid van de maatschappelijke raad kan niet zijn een persoon in dienst van de vereniging. De maatschappelijke raad maakt onderdeel uit van de algemene ledenvergadering en heeft zo een stem in het kiezen van leden van de raad van toezicht. De leden van de maatschappelijke raad nemen deel aan de vergaderingen van de raad van toezicht en hebben in de raad van toezicht vergader- en stemrecht.

Daarnaast heeft elke school een college van advies dat is bedoeld om de maatschappelijke verankering in de lokale en regionale gemeenschap te bevorderen en verstevigen. De colleges hebben geen bestuurlijke bevoegdheden. Ze adviseren de schoolleider bij vast te stellen beleid aangaande het primaire proces en bespreken zaken die te maken hebben met de toekomstvisie en het ambitieniveau van de school op de (middel)lange termijn. Verder kan het college van advies een plaats bieden om de betrokkenheid van ouders bij de school mede gestalte te geven (een deel van de zetels is voor ouders). Het college is klankbord voor de directeur.

Ook het lokale bedrijfsleven kan een belanghebbende zijn. De betrokkenheid van bedrijven kan worden vormgegeven door het verzorgen van lessen of door het sponsoren van de school. Ten slotte zijn collega-scholen, voorbereidende en vervolgopleidingen, gemeenten en welzijnsinstellingen belanghebbenden van scholen in het primair en voortgezet onderwijs.

Volgens Koers VO zal de WMO worden uitgebreid met de verplichting tot het voeren van overleg over de schoolkosten: wat zijn de totale schoolkosten, welke keuzes maakt de school hierin en welke maatregelen neemt de school om de kosten te beheersen? Zo mogelijk wordt de wetswijziging gekoppeld aan de wetswijziging WMO. Tussen de sector (vooral besturenorganisaties) en de ouders wordt een gedragscode opgesteld over de beheersing van de schoolkosten. Op grond van een intentieverklaring van 2004 is het de bedoeling deze gedragscode voor 2005 vast te stellen. Indien dit niet op deze wijze tot stand kan worden gebracht, wordt wetgeving overwogen.

In de begroting over 2005 is aangekondigd dat er een verplichting zal komen tot overleg tussen schoolbesturen en gemeente over bestrijding van achterstanden en segregatie. De acties die een school onderneemt tegen onderwijsachterstanden kunnen dan bezien worden in het kader van het algemene beleid dat gemeenten voeren omtrent zaken als leerplicht, inburgering, grotestedenbeleid en jeugdzorg. De verantwoording van maatschappelijke keuzes is echter in de eerste plaats een zaak van belanghebbenden die direct bij de instelling zijn betrokken (ouders en personeel). Via de medezeggenschap is hun inspraak over en instemming met besluiten die hen direct aangaan, geborgd.

4.2.2 Bve-sector en hoger onderwijs
Verantwoording aan de overheid
Voor wat betreft het financiële domein leggen bve- en hogeronderwijsinstellingen rekenschap af aan het ministerie van OCW via Cfi en Auditdienst. Opgemerkt kan worden dat als gevolg van de wetswijziging die bekend staat als ‘Korte klap’, er een aanscherping van de jaarverslaggevingseisen heeft plaatsgevonden.73 Verder zijn in de notitie Helderheid in de bekostiging van het hoger onderwijs recentelijk richtlijnen gegeven voor de financiële verantwoording, zoals voor het besteden van publieke middelen aan private activiteiten, de bekostiging van buitenlandse studenten en het betalen van collegegeld door derden.74

De sectorwetten WEB en WHW bevatten bepalingen over kwaliteit, keuzevrijheid en toegankelijkheid. In de bve-sector vindt verantwoording over de deugdelijkheid van het onderwijs plaats via de Inspectie van het Onderwijs en het KCE (Kwaliteitscentrum Examinering). Bve-instellingen leggen ook verantwoording af over inhoud en niveau van de opleiding via de landelijke kwalificatiestructuur en de beroepspraktijkvorming. In overleg met het werkveld komen de eindtermen van opleidingen tot stand. Daarnaast heeft het werkveld een stem in de praktijkopleiding van studenten. Opleidingen in hbo en wetenschappelijk onderwijs worden geaccrediteerd door de NVAO.75 De NVAO onderzoekt onder meer of de eindkwalificaties van een opleiding aansluiten bij de eisen die (buitenlandse) vakgenoten en de beroepspraktijk stellen aan een opleiding.

Een ontwikkeling is gaande waarbij de overheid andere instrumenten inzet. De overheid wil landelijke ambities voor de bve-sector definiëren (Koers BVE). De overheid nodigt vervolgens de instellingen uit om binnen dit kader hun eigen ambities en die van hun regionale netwerk te formuleren. Instellingen maken daarbij zelf keuzes, afhankelijk van hun profiel en regionale netwerk. De keuzes van de instellingen zijn onderwerp van een bestuurlijke dialoog met de overheid. De overheid maakt geen prestatieafspraken met de individuele instellingen, maar nodigt de individuele instelling uit een prestatieafspraak met zijn omgeving te sluiten, met als richtlijn de landelijke ambities. Om te monitoren in welke mate de gestelde ambities worden gerealiseerd, zal jaarlijks informatie worden gepubliceerd op het niveau van de instelling en de regio. Nadere afspraken zullen gemaakt worden over de wijze waarop informatie over de geleverde prestaties zal worden verzameld. Regionale netwerken moeten achteraf wel verantwoording afleggen aan de nationale overheid over de mate waarin ze de geformuleerde ambities gerealiseerd hebben. Ook in het hoger onderwijs wordt de kwaliteitstoets meer en meer vormgegeven door ambitieafspraken, bijvoorbeeld over toename van het aantal promoties en doelstellingen wat betreft internationalisering (HOOP 2004).

Verantwoording aan andere belanghebbenden
De financiële verantwoording aan studenten loopt via de medezeggenschapslijn (medezeggenschapsraad of studentenraad). Studenten betalen collegegeld in het hoger onderwijs of lesgeld in de bve-sector, maar er is geen rechtstreekse relatie tussen het betaalde geld en de geleverde onderwijsprestatie.

In de bve-sector en het hoger onderwijs genereren sommige instellingen een substantieel deel van hun inkomsten uit contractactiviteiten. Voor deze instellingen geldt dat inkomsten uit private activiteiten een steeds groter deel van de structurele inkomsten vormen. Dit leidt tot een bredere financiële verantwoording dan in het primair en voortgezet onderwijs. Rekenschap afleggen over contractactiviteiten regelen ROC’s, hogescholen en universiteiten bilateraal met de desbetreffende partij. In dit verband speelt ook Europa een steeds belangrijkere rol als investeerder, bijvoorbeeld via de kaderprogramma’s voor onderzoek en het ESF (Europees Structuur Fonds).

Er zijn enkele bepalingen in de WEB en de WHW die veronderstellen dat de instelling het onderwijs mede inricht met het oog op maatschappelijke participatie . Artikel 1.2.1 lid 2 WEB bepaalt dat het beroepsonderwijs bijdraagt “ tot het maatschappelijk functioneren […]”. En artikel 1.3 lid 4 WHW stelt dat de universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit mede aandacht dienen te schenken aan “de bevordering van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef”. Hoe betrekken ROC’s, hogescholen en universiteiten de maatschappij bij de wijze waarop ze deze opdracht invullen en hoe leggen zij daar verantwoording aan af?

Instellingen zorgen ook voor het uitvoeren van (zelf)evaluaties; tevredenheidsonderzoeken onder studenten, personeel en externe partijen vormen daar een deel van. Daarnaast is het jaarverslag een belangrijk instrument; dit informeert externe belangstellenden, zoals het bedrijfsleven, (lokale) overheden en ouders en toekomstige studenten, over prestaties aan de hand van een reeks indicatoren met betrekking tot onderwijs en onderzoek. Het accent bij de maatschappelijke inbedding van ROC’s en hogeronderwijsinstellingen lijkt eerder te liggen bij het bedrijfsleven dan bij maatschappelijke organisaties.

Tot slot leeft in de bve-sector en het hoger onderwijs de vraag of horizontale verantwoording in de plaats kan komen van verticale verantwoording. In paragraaf 4.1 heeft de raad dit idee verworpen. De overheid heeft altijd een eigen taak en verantwoordelijkheid als het gaat om waarborgen van algemene belangen zoals toegankelijkheid, kwaliteit en recht- en doelmatigheid van besteding van publieke middelen.

Koers BVE geeft aan dat de nieuwe Wet medezeggenschap onderwijs vast zal leggen, dat met de deelnemers overleg wordt gevoerd over het beleid van de instelling gericht op het zo veel mogelijk beheersbaar houden van de kosten. Het gaat hier dus om verantwoording afleggen over en transparanter maken van het beleid. Bij de vrijwillige bijdrage is daarnaast nu al sprake van specifieke bepalingen over instemmingsrecht over de hoogte en de opbouw van de bijdrage, en over de vorm van de overeenkomst die ten grondslag ligt aan deze bijdrage. De invoering van het onderwijsnummer staat gepland voor 2005.

Koers BVE stelt dat een bve-instelling zelf bepaalt wat haar regio is en wie haar partners daarin zijn; dat kan per activiteit anders liggen. De regionale netwerken moeten achteraf wel verantwoording afleggen aan elkaar en aan de nationale overheid over de mate waarin ze de geformuleerde ambities hebben gerealiseerd. De instelling kan erop aangesproken worden als ze er niet in slaagt de omgeving/het netwerk te betrekken bij de ontwikkeling van haar beleid. Zo garandeert het ministerie dat instellingen meervoudige publieke verantwoording afleggen, vormgegeven door en onder regie van de bveinstellingen zelf. Prestatieafspraken worden door de regio’s voor 2005 uitgevoerd, aldus Koers BVE.

4.3 Uitwerking principe voor een degelijke verantwoording

In deze paragraaf voorziet de raad het geformuleerde governanceprincipe van aanbevelingen. Dit doet hij voor respectievelijk het primair en voortgezet onderwijs (paragraaf 4.3.1) en de bve-sector en het hoger onderwijs (paragraaf 4.3.2). Met name op het domein van de maatschappelijke, horizontale verantwoording zijn voor de bve-sector en het hoger onderwijs handreikingen te formuleren die hier op verschillende wijzen invulling aan kunnen geven.

Vooraf merkt de raad op dat de verticale en horizontale verantwoording met elkaar in evenwicht moeten zijn. Dit vraagt om een goede mix van instrumenten die ervoor zorgt dat onderwijsinstellingen niet met te veel bureaucratisering te maken krijgen. Een zorgplicht voor de maatschappelijke verantwoording kan in de sectorwetten worden vastgelegd en in een code een plek krijgen. De invulling van de zorgplicht is aan de instellingen zelf; zij verantwoorden zich hierover in hun jaarverslag.

4.3.1 Aanbevelingen primair en voortgezet onderwijs
Verantwoording aan de overheid
De raad ziet geen aanleiding om, gezien de beschreven praktijk, de financiële en inhoudelijkeverantwoordingslijnen in het primair en voortgezet onderwijs anders in te richten. Wel zal het onderwijs in de komende jaren meer moeten inspelen op verschillen tussen leerlingen en dus een grotere variëteit en heterogeniteit moeten laten zien. Dat betekent dat zowel bestuur als toezicht ook ingespeeld moeten raken op het omgaan met deze verscheidenheid. Dat is nog niet zo eenvoudig, omdat er belangrijke en waardevolle uniforme kwaliteitsaspecten in het geding zijn. Maar het is ook duidelijk dat er een spanning aan het ontstaan is tussen een uniforme aanpak van het toezicht en een groeiende diversiteit van en binnen scholen. Op dit moment wordt de WOT geëvalueerd. Hierbij is onder meer bovenstaande problematiek aan de orde: hoe rekening te houden met de specifieke situatie van de school. Op welke wijze kunnen de toezichtkaders adequaat aansluiten bij de ontwikkeling naar variëteit? Welke optimale breedte van bestuur en toezicht is vereist bij een meer gevarieerd onderwijs? Deze en andere vragen zal de raad nader onderzoeken in een uit te brengen advies aan de minister in 2005.

Verantwoording aan andere belanghebbenden
Ook de verantwoording aan de ouders over onder meer de vrijwillige ouderbijdrage wordt momenteel voldoende geborgd via de lijnen van medezeggenschap. De door de minister voorgestelde wijzigingen, bijvoorbeeld medezeggenschap over de inzet van budgetten (aangeduid als schoolkosten), juicht de raad toe. In de Concept-code goed bestuur voor het primair onderwijs staan bovendien principes opgenomen over de verantwoording van financiële deugdelijkheid; zo moet het bestuur onder meer expliciet de “herkomst en omvang van additionele middelen zoals sponsorgelden en vrijwillige ouderbijdragen” en de besteding daarvan verantwoorden. Dit principe sluit aan op de aanbeveling van de raad in de verkenning over bureaucratisering in het onderwijs.76 De raad heeft hierin een voorstel gedaan tot het opnemen van kostendoelmatigheid en ontwikkeling van leerling- en studentgebonden kosten in het jaarverslag en het structureel bespreken hiervan met interne en externe betrokkenen. Meer in het algemeen geldt dat de raad zich kan vinden in de aangekondigde acties in Koers PO, Koers VO en de begroting 2005 wat betreft de verantwoording aan belanghebbenden.

Verantwoording die gericht is op het vergroten van de aanspreekbaarheid van de onderwijsinstelling om zo haar maatschappelijk draagvlak te verbreden, is voor het primair en voortgezet onderwijs in de eerste plaats een taak van de school zelf. Scholen in het primair en voortgezet onderwijs beschikken over vele verantwoordingsinstrumenten die hiervoor kunnen worden ingezet. De wijze waarop een school verantwoording aan maatschappelijke belanghebbenden aflegt over missie, doelen en resultaten, kan een pregnantere plaats krijgen in reeds bestaande instrumenten als het schoolplan, de schoolgids en het kwaliteitszorgverslag. Hier kan de school aangeven wie de belanghebbenden zijn, hoe zij betrokken worden bij de school en hoe en waarover aan hen verantwoording wordt afgelegd. De genoemde punten gelden ook voor het jaarverslag, dat bijvoorbeeld een maatschappelijke paragraaf kan bevatten. Ook kunnen schoolbesturen met enkele belanghebbenden rond de school een gesprek aangaan over het (maatschappelijke) jaarverslag. De maatschappelijke verantwoordingsplicht is daarnaast onderdeel van de Concept-code goed bestuur primair onderwijs. Principe nummer 2 in deze Concept-code stelt dat het bestuur verantwoording aflegt over zijn functioneren aan belanghebbenden. Periodiek zou vastgesteld moeten worden wie dat zijn.

Om een sluitend kader te maken zou de minister de maatschappelijke verantwoording als zorgplicht voor de scholen wettelijk kunnen vastleggen. Het onderwerp verantwoording aan maatschappelijke belanghebbenden kan in het jaarverslag verplicht worden gesteld. Dit zou kunnen gebeuren door, in lijn met Koers PO, in de AMvB zoals bedoeld in het nieuwe artikel 171, tweede lid WPO hierover een bepaling op te nemen. Dit zou tevens aansluiten op de Concept-code goed bestuur primair onderwijs en bij aangekondigde acties in de beleidsdocumenten Koers PO en Koers VO en in de begroting 2005. Deze maatschappelijke verantwoording is een noodzakelijke aanvulling op de verantwoording aan de Minister. Tevens kan de Minister gebruikmaken van de (verantwoordings) informatie die scholen aan anderen verstrekken.

Gerichte en royale informatievoorziening in het jaarverslag en eventuele periodieke of jaarlijkse gesprekken zijn middelen om in het funderend onderwijs verantwoording af te leggen aan maatschappelijke belanghebbenden. Daarnaast geeft de school aan hoe hij zijn voordeel doet met de inbreng van deze belanghebbenden. Zo wordt aan deze groep wel een zeker belang toegekend, maar hun positie blijft onderscheiden van die partijen die formele medezeggenschap kunnen uitoefenen (ouders/leerlingen en personeel).

Uiteraard is er geen beletsel voor individuele instellingen in het bijzonder onderwijs om andere belanghebbenden dan ouders en personeel een meer formele positie te geven in de statuten. Zo hebben bijvoorbeeld kerkgenootschappen historisch altijd een, soms ook formele, rol gespeeld als partij aan wie bijzondere scholen verantwoording afleggen. Voor zowel openbare als bijzondere instellingen is het mogelijk om op vrijwillige basis aan partijen die zij als belanghebbenden zien, verantwoording af te leggen (denk aan vervolgopleidingen). Sommige scholen hebben hiervoor bijvoorbeeld maatschappelijke adviesraden ingesteld.

4.3.2 Aanbevelingen bve-sector en hoger onderwijs
Verantwoording aan de overheid
Ook voor de bve-sector en het hoger onderwijs ziet de raad geen aanleiding om, gezien de beschreven praktijk, de financiële en inhoudelijke verantwoordingslijnen anders in te richten. Eerder is al opgemerkt dat de raad in 2005 een advies zal uitbrengen over de variatie in het toezicht, wat natuurlijk ook van toepassing is op de bve-sector. Verder merkt de raad op dat voor het nieuwe bekostigingsstelsel in het hoger onderwijs heldere regels geformuleerd moeten worden die minder bureaucratie opleveren. Ook gaat de raad ervan uit dat bij de evaluatie van het accreditatiestelsel in het hoger onderwijs aandacht wordt geschonken aan effecten van bureaucratisering en dat er een kosten-batenanalyse zal plaatsvinden.

Verantwoording aan andere belanghebbenden
Voor de financiële verantwoording aan niet-overheidspartijen geldt, dat inkomsten uit private activiteiten (contractonderzoek, subsidies) een steeds groter deel van de structurele inkomsten vormen in de bve-sector en het hoger onderwijs. Dit leidt tot een bredere financiële verantwoording dan in het primair en voortgezet onderwijs, waarbij men er zich van bewust moet zijn dat het ministerie van OCW geen monopoliepositie heeft. Daarnaast speelt bijvoorbeeld Europa als co-financier via het ESF of via andere structuurfondsen een belangrijke rol.

Bij steeds grotere inkomsten die van private bekostigers of (Europese) subsidiegevers afkomstig zijn, kan de (nationale) overheid zijn positie als belangrijkste bekostiger verliezen. Hiermee komt de financiële verantwoordingsplicht van instellingen aan het ministerie van OCW in een nieuw perspectief te staan. Naarmate bijvoorbeeld studenten meer geld inbrengen en er een rechtstreekse relatie is tussen de gevolgde (post)mastercursus en de aan de instelling betaalde vergoeding (gedifferentieerd collegegeld), zal de student ook meer zeggenschap willen krijgen. Een hogere private bijdrage leidt tot een andere relatie tussen student en instelling. De huidige medezeggenschap regelt instemming van studenten op specifieke punten (examenregeling, faciliteiten), maar geeft studenten geen feitelijke macht over verantwoording over de inzet van budgetten of de kwaliteit van het onderwijs. Wanneer de student zijn studie voor een deel zelf moet gaan bekostigen via (marktconform) collegegeld, ligt het voor de hand de verantwoording over het betaalde collegegeld anders te gaan inkleden.

Een discussiepunt is of medebekostigers van een instelling (cursusgeldbetalende studenten, subsidiërende bedrijven, intermediaire organisaties die onderzoeksgelden verdelen) door substantiële investeringen in de toekomst ook als mede-eigenaar kunnen worden aangemerkt. Kopen zij als het ware een aandeel in de maatschappelijke onderneming? Kunnen zij dan een collectieve macht uitoefenen over bestuur, toezicht en verantwoording? De medebekostigers zouden bijvoorbeeld een algemene vergadering van maatschappelijke aandeelhouders kunnen vormen, analoog aan de vennootschap. De belangrijkste bevoegdheden van dergelijke aandeelhouders zouden dan kunnen zijn: stemrecht op de jaarvergadering over goedkeuring van de jaarrekening (financiele verantwoording over het boekjaar) en eventueel een verzoek tot een enquête bij de Ondernemingskamer (verantwoording over eventueel wanbestuur van de rechtspersoon).

Samengevat: financiële verantwoording kan door toekomstige wijzigingen in de bekostiging (individueler, gedifferentieerder, meerdere subsidiegevers) andere vormen gaan aannemen. De financiële verantwoording zal zich bij een bekostiging of een subsidie in de eerste plaats voordoen via de bepalingen in de (subsidie)overeenkomst tussen de instelling en de contractpartij. Deze regelen dan de mate waarin de instelling zich achteraf moet verantwoorden over de geleverde prestatie of de eventuele wanprestatie.

Indien er een rechtstreekse relatie zal bestaan tussen het betaalde (marktconforme) collegegeld en het ontvangen onderwijs, ligt het in de rede de student financiële zeggenschap te geven over de besteding van zijn/haar bijdrage in de instellingsbegroting (naar analogie van de verantwoording aan de ouders over de vrijwillige ouderbijdrage in het funderend onderwijs), ofwel naar een juridische vorm te kijken en te onderzoeken of de (onderwijs)overeenkomst nadere regeling behoeft.77

Als het gaat om de vraag wie de belanghebbenden zijn in het kader van de maatschappelijke verantwoording is er een onderscheid tussen direct- en indirectbelanghebbenden. De eerstgenoemden zijn direct betrokken bij het onderwijsleerproces (als werknemer of onderwijsontvanger) en hebben op dit moment een formele positie in de vorm van medezeggenschap over het bestuur van de instelling. Evenwel hebben onderwijsinstellingen ook de zorgplicht om een bredere kring van belanghebbenden een positie te geven. Wie deze (in)directbelanghebbenden zijn, is in de eerste plaats uit te maken door de instelling zelf. De raad stelt voor hiertoe een beperkt aantal criteria te hanteren. Uit onderzoek blijkt overigens dat bve-instellingen feitelijk belanghebbenden kiezen die voor de hand liggen, namelijk zij die een belang hebben bij de realisering van de productie- en servicedoelstellingen van de instelling.78

Waar de onderwijsinstellingen wat betreft de kwaliteit van het onderwijs in principe zelf aan zet zijn (met een toetsende rol van de Inspectie, KCE of het accreditatieorgaan), geldt dit in nog sterkere mate voor de maatschappelijke verantwoording aan andere belanghebbenden. De instellingen zullen hiervoor zelf een modus moeten vinden. De minister zou de zorgplicht voor de maatschappelijke verantwoording wel wettelijk vast kunnen leggen; instellingen verantwoorden vervolgens in hun jaarverslag hoe zij daar invulling aan geven.

Bij maatschappelijke verantwoording in de bve-sector en het hoger onderwijs gaat de onderwijsinstelling, in de opvatting van de raad, bij het uitoefenen van zelfbestuur een (pro)actieve relatie aan met maatschappelijke instanties in de omgeving. De vorm waarin dat geschiedt kan verschillen, maar in alle gevallen zal sprake zijn van enige formalisering van deze relaties op het niveau van de instelling. Er zijn verschillende varianten en bijbehorende instrumenten denkbaar. De raad beschrijft er vier. Zoals gesteld in paragraaf 4.1 is het doel daarbij het vertrouwen bij de omgeving te vergroten, het beleid af te stemmen op de maatschappelijke behoeften en de beleidskeuzes te legitimeren. Per variant zullen de accenten verschillen. Om het lerende vermogen te versterken, kunnen bij alle vier de varianten instrumenten worden ingezet als visitatie en benchmarking.

1) Lichte variant: door jaarverslag informatie verschaffen
In de lichte variant is het jaarverslag het centrale instrument voor maatschappelijke verantwoording. In het jaarverslag kunnen maatschappelijke thema’s aan bod komen (bijvoorbeeld milieu, integratie, sociale cohesie), zoals in het bedrijfsleven maatschappelijke jaarverslagen die behandelen. De instelling zou dan per deelgebied jaarlijks een doelstelling moeten maken en moeten berichten of die doelstelling bereikt is (bijvoorbeeld een streefpercentage allochtone studenten dat jaarlijks een opleiding begint of met een diploma de opleiding verlaat). Het accent in deze variant ligt op transparantie en het geven van opening van zaken.

2) Zwaardere variant: maatschappelijke doelen bespreken
Een zwaardere variant is om dit jaarverslag of de maatschappelijke verslaglegging eens per jaar actief te bespreken met maatschappelijke belanghebbenden. Dat wil zeggen: hun zienswijzen te horen en er ook wat mee te doen. De onderwijsinstelling haalt zo reacties op bij de betrokkenen en kan daar in haar beleid en verslaglegging voordeel meedoen. Het accent in deze variant ligt op kwaliteitsverbetering.

Parallel inspraaksystematiek openbaar bestuur
Er is een zekere parallel met de inspraaksystematiek zoals die bij het openbaar bestuur geldt. Belanghebbenden krijgen een georganiseerde mogelijkheid om hun mening en zienswijze te geven over de (maatschappelijke) resultaten van de instelling. Het ligt voor de hand dat de uitkomsten van de discussie ook serieus meespelen bij de evaluatie en verbetering van het beleid (als instrument bij de kwaliteitszorg).

3) Semi-institutionele variant: ‘gentleman’s agreement’
In de semi-institutionele variant kan de onderwijsinstelling in een convenant met maatschappelijke partners afspreken welke maatschappelijke doelstellingen men dat jaar wil bereiken. Jaarlijks worden dan de resultaten vergeleken met de inspanningsverbintenis uit het convenant. Het kan leiden tot een meerzijdige verbintenis (de instelling stelt een doelstelling, maar de andere partners geven ook hun doelen aan), waarbij de onderwijsinstelling en haar maatschappelijke partners over en weer verantwoording afleggen over gedane toezeggingen. De ambitieafspraken benoemd in Koers BVE, waarbij regiopartners aan elkaar verantwoording afleggen, zijn hiervan een voorbeeld. Het accent in deze variant ligt op het creëren van draagvlak.79

4) Institutionele variant: overlegplatform, adviesraad of rechtspersoon
Bij de institutionele variant stelt de onderwijsinstelling een permanent overlegplatform of een permanente adviesraad als klankbord in. Een dergelijke adviesraad kan een uitspraak doen over het (maatschappelijke gedeelte van het) jaarverslag, met daarin de maatschappelijke doelstellingen. Daarbij zijn variaties mogelijk in de mate waarin men de belanghebbende al dan niet een formele inspraakpositie wil geven (décharge verlenen voor een bepaalde doelstelling). Een formele inspraakpositie betekent feitelijk uitbreiding van het medezeggenschapsregime naar meerdere belangengroeperingen. Tot slot is het ook mogelijk dat een andere rechtspersoon bepaalde bevoegdheden heeft, bijvoorbeeld als het gaat om de borging van de identiteit van de organisatie.80

Voorbeelden van institutionele maatschappelijke verantwoordingsvarianten81
Ziekenhuis: raad van maatschappelijke verantwoording
Dit voorbeeld betreft een ziekenhuis dat, naast de raad van bestuur en raad van toezicht, ook een raad van maatschappelijke rekening en verantwoording kent. De raad bestaat uit circa 25 leden afkomstig van tal van maatschappelijke groeperingen zoals gemeenten en patiëntenorganisaties. De raad van maatschappelijke verantwoording en rekenschap benoemt de leden van de raad van toezicht en stelt hun honorering vast. Zij kan toezichthouders ook ontslaan.

Woningbouw: Strategische Advies Raad
Een grote woningbouworganisatie met een uitgestrekt werkgebied zocht naar een weg om op holdingniveau de dialoog met de samenleving aan te gaan en ook op dat niveau zorg te dragen voor maatschappelijke legitimatie. Daartoe heeft zij de Strategische Advies Raad (SAR) ingesteld. Van de SAR wordt kritische reflectie verwacht op voorgenomen concernbeleid. De SAR kan issues aangereikt krijgen, maar deze ook zelf op de agenda zetten. Over plannen die de raad van bestuur aan hem voorlegt, brengt hij advies uit. Alleen met zwaarwegende argumenten kan de raad van bestuur dat advies naast zich neerleggen. De SAR heeft een beperkt aantal vaste leden met een brede maatschappelijke achtergrond. Afhankelijk van het agendapunt kunnen specialisten en vertegenwoordigers van belanghebbenden gevraagd worden om tijdelijk zitting te nemen in de SAR.

In het verlengde hiervan beveelt de raad aan, de ervaringen met de genoemde relatievormen te verzamelen en nader te beoordelen. Daarbij dient vooral gekeken te worden naar de praktische uitvoerbaarheid van het toekennen van bevoegdheden aan maatschappelijke instanties om verlangens op het gebied van onderwijs uit te spreken en naar voren te brengen. Het gaat niet om de bevoegdheid tot meebesturen, maar om zinvolle, resultaatgerichte participatie van belanghebbenden. Randvoorwaarde is voorkoming van cumulatieve bureaucratische effecten door een opgetuigd ‘maatschappelijk verantwoordingskader’. Dat vraagt om demarcatie van de verantwoordelijkheden: wat moet de instelling tegenover wie verantwoorden. De Minister kan daarbij doelnormen stellen in plaats van middelvoorschriften. Dit betekent dus geen precieze voorschriften over de wijze waarop maatschappelijke verantwoording kan plaatsvinden, maar indicatoren die de voortgang van de benutting van netwerken weergeven. De voorstellen die door de Minister reeds zijn gedaan in Koers BVE, HOOP 2004 en in de begroting 2005, vormen daarvoor een eerste aanzet.

5. Conclusies en aanbevelingen

Verschillende ontwikkelingen binnen het onderwijs hebben de aanzet gegeven tot veranderingen in de bestuurlijke verhoudingen. Zo hebben schaalvergroting, deregulering, een sterkere bewustwording van de maatschappelijke functie en de wens tot professionalisering de instellingen aangezet tot herziening van hun eigen governance; maar ook ontwikkelingen als het verleggen van financieringsstromen, financiële risicobeheersing, onduidelijke wetgeving en onzekerheid over bestaande toezichtkaders, en verder diverse schandalen hebben hiertoe bijgedragen. Veranderingen in de bestuurlijke verhoudingen hebben ertoe geleid dat zowel onderwijsinstellingen als het ministerie van OCW behoefte hebben aan duidelijkheid over hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Daarbij leeft de wens om de verhouding te verhelderen tussen besturen, de verschillende toezichthouders en de verschillende belanghebbenden in de omgeving van onderwijsinstellingen.

In andere maatschappelijke sectoren dan het onderwijs wordt de governancediscussie al langer gevoerd. Net als in het onderwijs concentreren ook deze discussies zich op een verbeterde vormgeving van bestuur en intern toezicht en een passende verantwoording daarbij. De discussies in de private en semi-publieke sector hebben voor bestuur en intern toezicht reeds vele concrete aanbevelingen opgeleverd. Hier kan het onderwijs zijn voordeel mee doen. Het thema verantwoording daarentegen bevindt zich in alle sectoren in een meer verkennende fase, met denkrichtingen voor de toekomst als resultaat. Dit betreft met name de vraag hoe de verantwoording aan de overheid (verticaal) en de verantwoording aan andere belanghebbenden (horizontaal) zich ten opzichte van elkaar verhouden.

De twee principes die de raad voor degelijk bestuur en intern toezicht en voor een degelijke verantwoording in respectievelijk hoofdstuk 3 en 4 heeft geformuleerd, licht hij in paragraaf 5.2 kort toe. Vervolgens vat hij de aanbevelingen voor de verschillende onderwijssectoren op deze twee principes samen. Paragraaf 5.1 geeft echter eerst aan op welke wijze de adviesvragen van de minister en de staatssecretaris van OCW zijn beantwoord.

5.1 Beantwoording adviesvragen

De minister en de staatssecretaris hebben de Onderwijsraad gevraagd te adviseren over educational governance. Daartoe hebben zij de volgende vragen gesteld:
• Hoe zien de bestuurlijke relaties er in de huidige onderwijspraktijk uit, op welke manier wordt toezicht uitgeoefend en hoe wordt verantwoording aan in- en externe belanghebbenden afgelegd?
• Welke vraagstukken doen zich hierbij voor en in welke richting zouden de bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs zich moeten ontwikkelen? Ofwel: hoe ziet goed onderwijsbestuur er in de nabije toekomst uit? Wat is in de ontwikkeling daarvan de meest aangewezen rol voor OCW en de overige actoren?

In hoofdstuk 3 heeft de raad de interne bestuurlijke situatie van onderwijsinstellingen beschreven. Het hoofdstuk beschrijft hoe de bestuurlijke relaties er in de huidige onderwijspraktijk uitzien en op welke manier intern toezicht op het bestuur van een onderwijsinstelling wordt uitgeoefend. In dit hoofdstuk is ook aangegeven welke vraagstukken zich bij bestuur en intern toezicht voordoen in de verschillende onderwijssectoren en in welke richting bestuur en intern toezicht zich zouden moeten ontwikkelen. Verantwoordelijkheden van de instellingen, het veld en de overheid zijn hierbij benoemd. In hoofdstuk 4 heeft de raad hetzelfde gedaan voor de externe bestuurlijke situatie: de verantwoording aan de overheid (verticaal, hiërarchisch) en aan andere belanghebbenden (horizontaal, niet hiërarchisch). De stand van zaken rond verantwoording, vraagstukken die zich hierbij voordoen en aanbevelingen zijn de belangrijkste onderdelen van dit hoofdstuk.

5.2 Principes voor degelijk onderwijsbestuur

In de visie van de Onderwijsraad is degelijk onderwijsbestuur, zeker waar het het bijzonder onderwijs betreft, in eerste instantie een taak van het bevoegd gezag en niet van het ministerie van OCW. Dit betekent dat de raad zijn aanbevelingen in de eerste plaats richt aan de onderwijsinstellingen en aan het onderwijsveld.

Elke onderwijsinstelling moet tot een goede vorm van zelfregulering komen op het terrein van bestuur en intern toezicht en een daarbij passende verantwoording vormgeven. Een code opgesteld door het veld kan het sluitstuk vormen. De overheid moet de kaders aangeven van het publieke belang, faciliteren en voorwaarden scheppen, met inachtneming van de vrijheid van inrichting. Dit betekent onder meer aanpassing van de onderwijswetgeving op bepaalde punten.

De raad heeft twee governanceprincipes geformuleerd die voor alle onderwijssectoren gelden. De uitwerking van de principes is pluriform. Gezien de wettelijke taak van de overheid voor leerplichtig onderwijs en de grote bestuurlijke variëteit in het primair en voortgezet onderwijs werken de principes voor deze twee sectoren anders uit dan voor de bve-sector en het hoger onderwijs. In het primair en voortgezet onderwijs speelt daarbij nadrukkelijk de vrijheid van inrichting een grote rol. Een groot verschil met het funderend onderwijs is dat de bve-sector en het hoger onderwijs meer substantiële investeerders kennen. ROC’s, hogescholen en universiteiten hebben een publieke taak, maar deels ook een privaat karakter. Bovendien hebben deze onderwijsinstellingen mengvormen van taak- en marktorganisatie door het contractonderwijs en -onderzoek dat zij uitvoeren. Dit leidt tot andere bestuurlijke verhoudingen dan in het primair en voortgezet onderwijs.

5.2.1 Aanbevelingen functiescheiding bestuur en intern toezicht
De professionalisering in alle onderwijssectoren dwingt tot herbezinning op de inrichting van onderwijsbesturen. Een centraal principe voor degelijk onderwijsbestuur is volgens de raad een functionele scheiding tussen bestuur en intern toezicht. Dit is dan ook het principe dat de raad voor de interne bestuurlijke situatie van onderwijsinstellingen heeft geformuleerd.

Als het gaat om een functionele scheiding tussen bestuur en intern toezicht die beantwoordt aan degelijk onderwijsbestuur, zijn er twee situaties. Enerzijds is er een situatie in het primair en voortgezet onderwijs, waarbij functiescheiding in het bijzonder onderwijs een zaak is die vooral in statuten en in andere eigen regelingen tot uitdrukking komt. Anderzijds is er de situatie in de bve-sector en het hoger onderwijs, waar in beginsel wettelijk is vastgelegd dat de toezichthoudende en bestuurlijke taken zijn gesplitst en aan twee organen zijn toebedeeld, namelijk aan een college of raad van bestuur en aan een raad van toezicht.

Aanbevelingen primair en voortgezet onderwijs
De raad legt het primaat voor de vormgeving van de functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht bij het bevoegd gezag. In statuten of in andere eigen regelingen dient vastgelegd te worden hoe de functiescheiding tussen besturen en toezicht houden wordt vormgeven, via twee organen of binnen een orgaan over personen verdeeld, en hoe de taken en bevoegdheden zijn verdeeld. De wetgever legt de basisbevoegdheden van de raad van toezicht wettelijk vast, die in acht moeten worden genomen als voor het raadvan- toezichtmodel wordt gekozen. Hiermee wordt tevens voorkomen dat in de praktijk statuten tot stand komen met daarin de aanduiding ‘raad van toezicht’, terwijl de leden feitelijk nog volledig verantwoordelijk zijn als (algemeen) bestuurder. Het maatschappelijke verkeer vraagt eveneens om een eenduidig bevoegdhedenpakket. Tot slot moet wettelijk mogelijk worden gemaakt dat het bestuur aan de schoolleiding bevoegdheden kan delegeren.

Daarnaast is er een rol weggelegd voor de onderwijssector. Vastleggen van het principe van functiescheiding tussen bestuur en intern toezicht en van de taken en bevoegdheden van het toezichthoudende orgaan in een code, kan degelijk bestuur bij scholen stimuleren. Voor beide punten betekent dit aanscherping van de Concept-code die er nu voor het primair onderwijs ligt. Scholen geven volgens het pas-toe-of-leg-uitprincipe aan hoe zij de functiescheiding vormgeven en verantwoorden zich hierover in hun jaarverslag. Een eventueel op te richten brancheorganisatie doet hetzelfde in haar branchejaarverslag. Voorstelbaar is ook dat de Code goed bestuur onderdeel uitmaakt van een convenant tussen de brancheorganisatie en het ministerie van OCW. Organen die toezicht houden op scholen in het primair en voortgezet onderwijs zullen zich moeten professionaliseren. Hierbij ligt het voor de hand dat de besturenorganisaties door gedeeltelijke omzetting deze rol vervullen door zich te richten op de kernfunctie van toezicht. Functiescheiding van bestuur en intern toezicht op instellingsniveau heeft immers gevolgen voor de landelijke organisatievormen. De keuze voor een apart toezichthoudend orgaan biedt met name perspectief voor het verbeteren van het interne toezicht binnen stichtingen voor bijzonder onderwijs. Stichtingen kennen geen leden of ledenorgaan, of een wettelijk geregeld toezichthoudend orgaan. Wettelijk gezien hoeft er alleen een bestuur te zijn, dat zelf zorgt voor opvolging, ontslag en décharge (ontheffing van de verantwoordelijkheid). Het openbaar onderwijs en verenigingen in het bijzonder onderwijs beschikken al over een apart toezichthoudend orgaan. Voor het openbaar onderwijs functioneert de gemeenteraad als toezichthoudend orgaan bij scholen voor primair en voortgezet onderwijs. De instelling van een apart toezichthoudend orgaan door een openbare school in de vorm van een stichting is niet uitgesloten, maar door de toezichtbevoegdheden van de gemeenteraad zal de functie van een dergelijke (interne) raad van toezicht beperkt zijn. Bijzondere scholen die een vereniging zijn kennen een toezichthoudend orgaan in de vorm van een algemene ledenvergadering of een door deze vergadering benoemd orgaan.

Volgens de raad moeten zowel de algemene ledenvergadering als de gemeenteraad hun maatschappelijke toezichtfunctie in veel gevallen activeren om aan het principe van functiescheiding te kunnen voldoen. De algemene ledenvergadering zou bijvoorbeeld haar toezichttaken – voorzover de wet zich daartegen niet verzet – statutair of bij besluit kunnen overdragen aan een commissie. Om het toezicht van de gemeenteraad effectiever te maken, zou er een wettelijke voorziening moeten komen in de vorm van een delegatiebevoegdheid van de toezichttaken naar een functionele commissie ex artikel 83 Gemeentewet.

Indien stichtingen in het bijzonder onderwijs ervoor kiezen om besturen en toezicht houden binnen een orgaan uit te oefenen, doet de raad de volgende handreikingen aan het bestuur om in de statuten of het huishoudelijk reglement de functiescheiding goed vorm te kunnen geven.
• De statuten of het huishoudelijk reglement voorzien in een functiescheiding door de aanwijzing van algemene bestuurders en een of meer dagelijks bestuurders. Het algemeen bestuur (bestaande uit – afgezien van een beperkt honorarium – niet gesalarieerde vrijwilligers) ziet toe op het dagelijks bestuur (dat kan bestaan uit vrijwilligers of betaalde professionals). Kleine stichtingsbesturen (bijvoorbeeld met slechts vijf bestuurders) zullen in dit licht kunnen heroverwegen of het aantal bestuurszetels niet moet worden uitgebreid.
• De bevoegdheden van het algemeen bestuur omvatten onder meer de bevoegdheden van de raad van toezicht (onder andere benoeming en ontslagrecht van het dagelijks bestuur).
• Belangrijke besluiten zoals statutenwijziging en vaststelling van de jaarrekening worden goedgekeurd door het algemeen bestuur.

Waar het gaat om stichtingen in het bijzonder onderwijs stelt de raad voor, dat directbelanghebbenden (ouders en werknemers) zeggenschap hebben over de vormgeving en bemensing van het interne toezicht. Dit kan gebeuren door de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad recht van advies te geven op de competentieprofielen voor leden van het toezichthoudende orgaan. Voor verenigingen en openbare scholen is dit niet van belang, aangezien hier (een gedeelte van) de bestuurders worden gekozen door de ledenvergadering of op bindende voordracht van de ouders.

In geval ouders zitting hebben in het bestuur, is de aanbeveling bestuursleden te committeren aan hun onafhankelijkheid. De statuten of een eventueel te ondertekenen code moet onder meer inhouden dat een bestuurder terugtreedt bij de besluitvorming indien persoonlijke belangen in het geding zijn.

Tot slot moeten er voorzieningen zijn bij wanbeheer van (bestuurders en interne toezichthouders van) de rechtspersoon. De eerste stap om te toetsen of besturen zich houden aan de beginselen van degelijk onderwijsbestuur loopt via de klachtencommissies en geschillencommissies voor medezeggenschap. Daarbij is niet uitgesloten dat codes voor goed bestuur een rol gaan spelen in procedures tussen werknemers of ouders/leerlingen en de instelling. De tweede en uiterste stap gaat niet over toetsing van individuele bestuursbesluiten, maar over het corrigeren van het wanbeleid van de rechtspersoon als zodanig. In zekere zin zijn daar nu reeds voorzieningen voor getroffen: de Minister kan in het bijzonder onderwijs bekostigingssancties treffen of de rechter kan voorzieningen treffen in het bestuur van de rechtspersoon. Daarnaast zou overwogen kunnen worden om aanvullend een algemene toezichtautoriteit aan te wijzen respectievelijk in het leven te roepen, die door specifieke belanghebbenden kan worden aangesproken in het geval van ernstig falen door de interne toezichthouder. Dit geldt voor zeer bijzondere situaties, waarin de andere procedures die er reeds zijn op niets zijn uitgelopen. Deze autoriteit zou actief moeten zijn voor alle semi-publieke instellingen die zich bezighouden met maatschappelijke dienstverlening (woningcorporaties, ziekenhuizen, onderwijsinstellingen).

Aanbevelingen bve-sector en hoger onderwijs
De raad gaat voor de bve-sector en het hoger onderwijs uit van een toekomstige wettelijke verplichting om twee aparte organen in te stellen (een bestuurlijk en een intern toezichthoudend orgaan). Dit betekent dat toezicht door een toezichthoudend orgaan in de sectorwetten moet worden vastgelegd. Tegelijk verdient het aanbeveling om artikel 9:51 WHW overeind te laten. Dit artikel geeft aan dat de bijzondere universiteiten de bepalingen op dezelfde manier toepassen als de openbare universiteiten, tenzij de bijzondere aard zich daartegen verzet. Dit pas-toe-of-leg-uitbeginsel blijft van toepassing op het raad-van-toezichtmodel voor het bijzonder hoger onderwijs. De raad kiest ervoor de bevoegdheden van de raad van toezicht ook wettelijk vast te leggen. Een code opgesteld door de bve-sector en door het hoger onderwijs kan het sluitstuk vormen. Volgens het pas-toe-of-leg-uitprincipe verantwoorden de instellingen zich in hun jaarverslag. Brancheorganisaties kunnen hetzelfde doen in een branchejaarverslag. De Code goed bestuur kan eventueel onderdeel uitmaken van een convenant tussen Minister en brancheorganisatie. Raden van toezicht van ROC’s, hogescholen en universiteiten kunnen hun toezichtfunctie verder professionaliseren door zich aan te sluiten bij een landelijke toezichthoudersvereniging, die bij voorkeur voor de gehele semi-publieke sector opereert.

Een apart probleem vormt de raad van toezicht bij de openbare universiteiten: bij de openbare universiteiten benoemt de Minister de leden van het toezichthoudende orgaan. De raad constateert dat hiermee een ambivalente situatie is ontstaan. Het privaatrechtelijke raad-van-toezichtmodel, waarbij de raad van toezicht zich zou moeten richten naar de belangen van de instelling, laat zich moeilijk verenigen met een taakstelling gericht op verticaal (extern) toezicht ten behoeve van de Minister. De oplossing die de raad, geredeneerd vanuit toezichtaspecten, ziet is een bestuurlijke verzelfstandiging van de openbare universiteiten, door deze onder te brengen in privaatrechtelijke stichtingen of verenigingen. De (publiekrechtelijke) rechtspersonen, die openbare universiteiten in stand houden, krijgen dan de rechtsvorm van een privaatrechtelijke stichting of vereniging. Dit betekent dat er feitelijk geen openbaar wetenschappelijk onderwijs meer is. De raad trekt de feitelijke situatie in het hbo en de bve-sector – waar op dit moment geen openbaaronderwijsinstellingen in stand worden gehouden – door naar het universitaire onderwijs. Grondwettelijk is er geen probleem, zolang er ten aanzien van de toegankelijkheid voldoende waarborgen zijn ingebouwd (analoog aan de huidige situatie in de bve-sector en het hbo). De verantwoordelijkheid van de Minister is er dan alleen voor het functioneren van het stelsel als zodanig. Aanspreekpunt voor de Minister (in het geval van de bekostiging) en de NVAO (voor de kwaliteit) is het college van bestuur. Via de lijn van de bekostiging en de kwaliteit blijft de Minister dus wel toezicht houden; hij kan alleen niet meer worden aangesproken op het punt van het bestuurlijke toezicht.

De raad is verder van mening dat directbelanghebbenden (studenten en werknemers) het recht moeten krijgen de sollicitatiecommissie via de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad of de ondernemingsraad en studentenraad te adviseren over de competentieprofielen van te benoemen leden van het toezichthoudende orgaan. Een dergelijk recht van advies biedt tegenwicht aan coöptatie van leden van de raad van toezicht uit het bestaande netwerk en bevordert zo de onafhankelijkheid van het toezichthoudende orgaan.

Tot slot is er, net als voor het primair en voortgezet onderwijs, in het hoger onderwijs een kader voorhanden om te toetsen of besturen zich houden aan de beginselen van degelijk onderwijsbestuur via de klachtencommissies en geschillencommissies voor medezeggenschap. Voor de bve-sector betekent het dat landelijke klachtencommissies op het punt van goed bestuur actief zullen moeten worden. Bestaande bekostigingsmaatregelen of taakverwaarlozingsregelingen, in combinatie met een uiteindelijk ingrijpen door de rechter, vormen ook hier de tweede stap. Aanvullend zou een algemene toezichtautoriteit (voor alle semi-publieke sectoren geldend) overwogen kunnen worden, die het laatste sluitstuk vormt voor het geval alle andere correctiemechanismen falen.

5.2.2 Aanbevelingen evenwicht tussen verticale en horizontale verantwoording
Bij verantwoording afleggen gaat het om het bieden van inzicht aan een relevant forum over het eigen doen en laten. Onderwijsinstellingen verantwoorden zich aan de overheid, zowel op het financieel als op inhoudelijk terrein. Daarnaast verantwoorden zij zich tegenover andere belanghebbenden, financieel en maatschappelijk.

In de visie van de raad moeten de verticale en horizontale verantwoording met elkaar in evenwicht zijn. Dit betekent onder meer dat de verantwoording aan belanghebbenden (horizontaal) nooit in de plaats kan komen van de verantwoording aan de overheid (verticaal). Dit geldt voor alle onderwijssectoren. De overheid heeft altijd een functie in het bewaken van algemene belangen zoals kwaliteit, toegankelijkheid en keuzevrijheid. Zolang het overgrote deel van het onderwijs publiek gefinancierd wordt, is er daarnaast een (verticale) verantwoording over de doelmatige en rechtmatige besteding van middelen aan de overheid.

De raad is verder van mening dat verantwoording afleggen ook bijdraagt aan de aanspreekbaarheid van de onderwijsinstelling en zo haar maatschappelijk draagvlak vergroot. Het leervermogen van onderwijsinstellingen staat hierbij centraal en instrumenten als zelfevaluatie en monitoring kunnen een belangrijke rol spelen. Het leervermogen bevordert het adequaat functioneren van de instelling in haar omgeving. In deze context gaat het niet alleen om structuur maar ook om cultuur.

Aanbevelingen primair en voortgezet onderwijs
De raad ziet geen aanleiding om de financiële en inhoudelijke verantwoordingslijnen richting de overheid in het primair en voortgezet onderwijs anders in te richten. Wel zal het onderwijs de komende jaren meer moeten inspelen op verschillen tussen leerlingen en dus een grotere variëteit moeten laten zien. Dat betekent dat zowel bestuur als toezicht ook ingespeeld moeten raken op het omgaan met deze verscheidenheid. Dit zal de raad nader onderzoeken in een uit te brengen advies aan de minister in 2005.

Voor de horizontale financiële verantwoording aan de ouders zijn er op dit moment voldoende voorzieningen of worden voorbereidingen getroffen ter versteviging van de inspraak, bijvoorbeeld inzake schoolkosten. Dit geldt ook voor de maatschappelijke verantwoording; daarvoor kunnen bestaande instrumenten zoals de schoolgids en het jaarverslag worden ingezet. Om een sluitend kader te maken zou de minister de maatschappelijke verantwoording als zorgplicht voor de scholen wettelijk kunnen vastleggen. Het onderwerp verantwoording aan maatschappelijke belanghebbenden kan in het jaarverslag verplicht gesteld worden. Het is verder aan de scholen om te bepalen welke vorm de maatschappelijke verantwoording krijgt en wie zij als belanghebbenden in dit verband beschouwen.

Aanbevelingen bve-sector en hoger onderwijs
Ook voor de bve-sector en het hoger onderwijs ziet de raad geen aanleiding om de financiële en inhoudelijke verantwoordingslijnen richting de overheid anders in te richten. Eerder is al opgemerkt dat de raad in 2005 een advies zal uitbrengen over de variatie in het toezicht, wat natuurlijk ook van toepassing is op de bve-sector. Verder merkt de raad op dat voor het nieuwe bekostigingsstelsel in het hoger onderwijs heldere bekostigingsregels geformuleerd moeten worden die minder bureaucratie opleveren. Ook gaat de raad ervan uit dat bij de evaluatie van het accreditatiestelsel in het hoger onderwijs aandacht wordt geschonken aan effecten van bureaucratisering en dat er een kosten-batenanalyse zal plaatsvinden.

Als het gaat om verantwoording aan andere belanghebbenden, horizontaal, constateert de raad een verschuiving van bekostiging van instellingen via algemene middelen naar meer individuele relaties: via de (betalende) student, het investerende bedrijf of subsidiegevers (NWO, Europa). De verantwoording over een bepaalde betaalde som voor onderwijs of onderzoek zal vervolgens meer bilateraal verlopen via de overeenkomst die tussen partijen is getekend.

De vraag is of in dit verband de positie van de student voldoende gewaarborgd is ten opzichte van de instelling. Indien er een rechtstreekse relatie zal bestaan tussen het betaalde (marktconforme) collegegeld en het ontvangen onderwijs, ligt het ook in de rede de student financiële zeggenschap te geven over de besteding van zijn/haar bijdrage in de instellingsbegroting (naar analogie van de verantwoording aan de ouders over de vrijwillige ouderbijdrage in het funderend onderwijs), ofwel naar een juridische vorm te kijken en te onderzoeken of de (onderwijs)overeenkomst nadere regeling behoeft.

Bij maatschappelijke verantwoording in de bve-sector en het hoger onderwijs gaat de onderwijsinstelling, in de opvatting van de raad, bij het uitoefenen van zelfbestuur een (pro)actieve relatie aan met maatschappelijke instanties in de omgeving. De vorm waarin dat geschiedt kan verschillen, maar in alle gevallen zal sprake zijn van enige formalisering van deze relaties op het niveau van de instelling. De raad heeft hier vier varianten voor geschetst: een lichte variant waarbij het jaarverslag informatie verschaft; een zwaardere variant gebaseerd op het bespreken van maatschappelijke doelen met belanghebbenden; een semi-institutionele variant waarbij instellingen en maatschappelijke partners een convenant sluiten op te bereiken doelen; en een institutionele variant in de vorm van een overlegplatform, adviesraad of rechtspersoon.

In het verlengde hiervan beveelt de raad aan, de ervaringen met de genoemde relatievormen te verzamelen en nader te beoordelen. Daarbij dient vooral gekeken te worden naar de praktische uitvoerbaarheid van het toekennen van bevoegdheden aan maatschappelijke instanties om verlangens op het gebied van onderwijs uit te spreken en naar voren te brengen. Het gaat niet om de bevoegdheid tot meebesturen, maar om zinvolle, resultaatgerichte participatie van belanghebbenden. Randvoorwaarde is voorkoming van cumulatieve bureaucratische effecten door een opgetuigd ‘maatschappelijk verantwoordingskader’. Dat vraagt om demarcatie van de verantwoordelijkheden: wat moet de instelling tegenover wie verantwoorden? De Minister kan daarbij doelnormen stellen in plaats van middelvoorschriften. Dit betekent dus geen precieze voorschriften van de wijze waarop maatschappelijke verantwoording kan plaatsvinden, maar indicatoren die de voortgang van de benutting van netwerken weergeven. De voorstellen die door de minister reeds zijn gedaan in Koers BVE, HOOP 2004 en in de begroting 2005, vormen daarvoor een eerste aanzet.

6. Literatuur

Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (2003). Wijsheid achteraf. De verantwoording van universitair onderzoek. Den Haag: AWT.

Algemene Rekenkamer (2002). Systemen van checks and balances bij rechtspersonen met een wettelijke taak. Achtergrondstudie bij het onderzoek ‘Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 3’. Den Haag: Algemene Rekenkamer.

Algemene Rekenkamer (2004a). Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 4. Den Haag: Algemene Rekenkamer.

Algemene Rekenkamer (2004b). Verbreding van de publieke verantwoording. Achtergrondstudie bij het onderzoek ‘Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 4’. Den Haag: Algemene Rekenkamer.

Asser, C., Van der Grinten-Maeijer (1997). Vertegenwoordiging en rechtspersoon, deel II: De rechtspersoon. Deventer: Tjeenk Willink.

Bos, J.A.M. (1994). Commissaris, taak en aansprakelijkheid. In J.R. Glasz, H. Beckman & J.A.M. Bos, Bestuur en toezicht. Deventer: Kluwer.

Cohen J. & Sabel, Ch. (1997). Directly-deliberative polyarchy. European Law Journal, 3, 313-342.

Commissie-Daamen (2000). Cultural governance. Kwaliteit van bestuur en toezicht in de culturele sector: een pleidooi voor zelfregulering. Eindrapport van de Commissie Cultural Governance.

Commissie-Glasz (1998). Naar professioneel toezicht. Advies van de Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties in opdracht van Aedes vereniging van woningcorporaties. Almere: Aedes vereniging van woningcorporaties.

Commissie-Glasz (2000). De raad van toezicht in het hbo: Transparant, onafhankelijk en deskundig toezicht. Eindrapport van de Commissie Transparant Toezicht Hogescholen. Den Haag: HBO-raad.

Commissie-Izeboud (2004). Advies van de Commissie Arbeidsvoorwaarden Statutair Directeur Woningcorporaties. Advies in opdracht van Aedes vereniging van woningcorporaties.

Commissie-Meurs (1999). Health care governance. Aanbevelingen voor goed bestuur, goed toezicht en adequate verantwoording in de Nederlandse gezondheidszorg. Eindrapport van de Commissie Health Care Governance.

Commissie-Pennekamp (2004). Vreemde ogen. Naar een andere kijk op toezichtarrangementen. Eindrapport van de commissie-Pennekamp.

Commissie-Peters (1997). Corporate Governance in Nederland. De Veertig Aanbevelingen. Eindrapport van de Commissie Corporate Governance.

Commissie-Strikwerda (2003). Goed bestuur, goed onderwijs. Uitgangspunten en overwegingen voor toezicht, bestuur en management in het onderwijs. Voorburg: Besturenraad.

Commissie-Tabaksblat (2003). De Nederlandse corporate governance code. Beginselen van deugdelijk ondernemingsbestuur en best practice bepalingen. Eindrapport van de Commissie Corporate Governance.

Dijk, P.L. & Ploeg, T.J. van der (1997). Van vereniging en stichting, coöperatie en onderlinge waarborgmaatschappij. Deventer: Gouda Quint.

Gunsteren, H. van (1974). Denken over politieke verantwoordelijkheid. Alphen aan den Rijn: Samsom.

Hooge, E.H. (te verschijnen in 2005). Relaties tussen instellingen voor beroepsonderwijs en hun stakeholders: posities en percepties empirisch onderbouwd. In F. van Wieringen & W. Houtkoop, Ontwerpeisen aan het beroepsonderwijs. Jaarboek 2003/2004 van het Max Goote Kenniscentrum (84-104). Den Haag/Amsterdam: Reed Business Information/MGK bve.

Huisman, P.W.A. (2002). De samenwerkingsschool: conflicterende convergentie. Den Haag: Elsevier.

Huisman, P.W.A. (2004). Hoger beroep UvA-studenten: geen schadevergoeding. School en Wet, 2004( 6).

Inspectie van het Onderwijs (2003). Jaarwerkplan 2004. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Ministerie van Economische Zaken (2004). Public governance en maatschappelijk ondernemen. Den Haag: Ministerie van EZ.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004a). Koers Primair Onderwijs: Ruimte voor de school. Den Haag: Ministerie van OCW.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004b). Koers Voortgezet Onderwijs: De leerling geboeid, de school ontketend. Den Haag: Ministerie van OCW.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004c). Koers BVE: Het regionale netwerk aan zet. Den Haag: Ministerie van OCW.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004d). Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2004. Den Haag: Ministerie van OCW.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004e). Kerncijfers 1999-2003 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Den Haag: Ministerie van OCW.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004f). Beknopte begroting 2005. Den Haag: Ministerie van OCW.

Mouwen, C.A.M. (2004). Governance in het hoger onderwijs; de relatie instelling-overheid.Thema 2004, 3, 22-26.

Nederlandse Corporate Governance Stichting (2002). Corporate Governance in Nederland 2002: de stand van zaken. Amsterdam: NCGS.

Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming (2003). De waarde van de maatschappelijke onderneming geborgd.

NVZ vereniging van ziekenhuizen (2004). NVZ-Governancecode, Principes met Aanbevelingen. Utrecht: NVZ vereniging van ziekenhuizen.

Onderwijsraad (2002a). Wat scholen vermogen. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002b). Vaste grond onder de voeten. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004a). Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004b). Bureaucratisering in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004c). Koers voortgezet onderwijs: nieuw vertrouwen. Den Haag: Onderwijsraad.

Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (2003). Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid. Den Haag: RMO.

Stichting Kunst & Zaken (2003). Handleiding Cultural Governance. Vrijwillig, niet vrijblijvend. Rotterdam: Stichting Kunst & Zaken.

Timmerman, L. (1992). Enkele opmerkingen over normering van handelen van bestuurders van NV’s en BV’s. Tijdschrift voor vennootschappen, verenigingen en stichtingen, 1992(2), 31-35.

Vermeulen & Zoontjens (2000). Het ‘algemene’ bestuursrecht en het ‘bijzondere’ onderwijsrecht. In C.A.J.M. Kortmann, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens (2000). De Awb en de bijzondere wetgeving (VAR-preadvies). Den Haag: Boom.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004). Bewijzen van goede dienstverlening, Rapporten aan de regering, nr.70. Amsterdam: Amsterdam University Press.

7. Bijlage 1: Adviesaanvraag

Download bijlage (pdf, 206 KB)

8. Bijlage 2: Rechtsvormen in het bijzonder en openbaar funderend onderwijs

Rechtsvormen in het bijzonder en openbaar funderend onderwijs

1 Bijzonder onderwijs

Scholen voor bijzonder onderwijs zijn of een vereniging of een stichting.

1) Vereniging
De vereniging heeft in ieder geval twee organen: het bestuur en de algemene ledenvergadering. Daarnaast kunnen door de statuten ook andere organen worden ingesteld, zoals een raad van toezicht. De medezeggenschapsraad en de directie zijn doorgaans geen organen van de rechtspersoon. Om als orgaan van de rechtspersoon aangemerkt te worden, moet het orgaan krachtens de statuten belast zijn met een nader omschreven taak en moet er beslissingsbevoegdheid aan de eigen taakuitoefening zijn toegekend. Krachtens artikel 44 van Boek 2 BW is het bestuur belast met het besturen, het leiding geven behoudens statutaire beperkingen. Het bestuur is dus als orgaan van de rechtspersoon belast met de taken die krachtens de onderwijswetgeving toekomen aan het bevoegd gezag, voorzover de statuten niet anders bepalen. Statutair kan er een taakverdeling worden gemaakt tussen algemeen bestuur en dagelijks bestuur. Beide organen, algemeen en dagelijks bestuur, blijven echter samen het bestuur van de rechtspersoon vormen.

2) Stichting
In tegenstelling tot de vereniging kent de stichting geen leden. Daardoor is het bestuur ook het enige verplichte orgaan. Er bestaat een grote wettelijke vrijheid bij de inrichting van de organisatie van de stichting. Artikel 291 boek 2 BW bepaalt dat het bestuur belast is met het besturen van de stichting, behoudens statutaire beperkingen. De statuten kunnen ook aan andere organen bestuurstaken toekennen, doch dit mag geen verkapte ledenvergadering zijn. Ook is het mogelijk een raad van toezicht in te stellen. Het bestuur van de stichting is ook hier aan te merken als het orgaan dat namens de rechtspersoon de wettelijke taken van het bevoegd gezag uitoefent. Ook bij stichtingen kan er statutair een taakverdeling worden gemaakt tussen algemeen en dagelijks bestuur.

2. Openbaar onderwijs

Voor het openbaar onderwijs is er keuzevrijheid tussen zes verschillende rechtsvormen.

1) Het integraal bestuur
Integraal bestuur betreft het rechtstreekse bestuur door het college van burgemeester en wethouders of de gemeenteraad. Ook de gemeenteraad zelf kan dus als bevoegd gezag optreden. De WVO en de WEC (de Wet op de Expertise Centra) bevatten soortgelijke regelingen.82

2) De gemeentelijke commissie
De zinsnede “voor zover de raad niet anders bepaalt” in artikel 1 WPO maakt het mogelijk een functionele commissie ex artikel 82 Gemeentewet in te stellen. Pas na de Tweede Wereldoorlog werd deze mogelijkheid ingevoerd om commissies in te stellen, onder meer om de relatie tussen bestuurders en bestuurden te verbeteren. De gemeentelijke commissie was ook bedoeld om het stichten van privaatrechtelijke rechtspersonen af te remmen. Oprichting van privaatrechtelijke rechtspersonen die publieke taken zouden uitoefenen vond de regering aanvankelijk niet gewenst, vanwege een gebrek aan toezicht, openbaarheid en publieke verantwoording.

In een gemeentelijke verordening kan de gemeenteraad regelen dat het bestuur over een of meer openbare scholen wordt overgedragen aan een commissie. De samenstelling van de commissie is in beginsel vrij, zij het dat de gemeenteraad wel het verantwoordelijke orgaan blijft voor de personele bezetting. De raad geeft tevens aan welke taken en bevoegdheden hij wenst over te dragen. Slechts een beperkt aantal bevoegdheden kunnen niet door de raad worden overgedragen, zoals het begrotingsrecht.83

3) De gemeenschappelijke regeling
Uit de WPO volgt dat het bevoegd gezag van openbare scholen kan worden overgedragen aan een samenwerkingsverband van gemeenten onderling of een samenwerkingsverband van een of meer gemeenten met een of meer privaatrechtelijke rechtspersonen.84 Krachtens artikel 8 van de WGR (Wet gemeenschappelijke regeling) kan bij die regeling een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan worden ingesteld. De WGR biedt aldus de mogelijkheid om het bestuur van de openbare school langs twee wegen vorm te geven.
• Bij de instelling van een gemeenschappelijk orgaan houden de deelnemende gemeenten ieder voor zich hun openbare scholen in stand. Het gemeenschappelijk orgaan heeft dan bijvoorbeeld een coördinerende rol, maar is niet een zelfstandige rechtspersoon.
• Bij de instelling van een openbaar lichaam gaat de instandhoudingverantwoordelijkheid over van de deelnemende gemeenten naar deze rechtspersoon. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam kan dan als bevoegd gezag fungeren. Het openbaar lichaam op basis van de WGR kan zelf zijn begroting vaststellen. Het algemeen bestuur bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden worden aangewezen.

4) De openbare rechtspersoon
In artikel 47 WPO respectievelijk artikel 48 WPO, worden de nieuwe publiekrechtelijke en privaatrechtelijke bestuursvormen voor het openbaar onderwijs geregeld.

De openbare rechtspersoon wordt opgericht bij verordening. Essentieel is dat in de verordening een “overheersende invloed van de overheid in het bestuur is verzekerd” (artikel 47 lid 4 sub g WPO). Het bestuur van de openbare rechtspersoon wordt benoemd door de gemeenteraad. Ten minste een derde tot maximaal de helft van de bestuursleden wordt benoemd op bindende voordracht van ouders van leerlingen die zijn ingeschreven op de betrokken school. Het toezicht door de gemeenteraad is vrij stringent, zoals blijkt uit de vaststelling en goedkeuring van de begroting en jaarrekening door de gemeenteraad, het jaarlijkse verslag dat moet worden uitgebracht aan de gemeenteraad met daarin aandacht voor de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs, de goedkeuring van statutenwijzigingen door de gemeenteraad en de taakverwaarlozingsregeling.

5) De stichting voor openbaar onderwijs
De stichting wordt opgericht bij notariële akte. Het doel van de stichting is in artikel 48 lid 1 WPO vastgelegd: uitsluitend en alleen het geven van openbaar onderwijs. Voor het overige verschillen de voorwaarden die de wet stelt ten aanzien van de statuten niet veel van de regelingen voor de openbare rechtspersoon. Ook in de statuten van de stichting moet de “overheersende invloed van de overheid in het bestuur” zijn verzekerd. Het toezicht door de gemeenteraad is op identieke wijze geregeld.

6) Het samenwerkingsbestuur
Artikel 17 WPO stelt een aantal voorwaarden aan de statuten. Zo is in ieder geval het doel door de wet vastgesteld (het geven van openbaar en bijzonder onderwijs in afzonderlijke scholen). De statuten moeten daarnaast in ieder geval voorzien in de wijze van benoeming, herbenoeming en ontslag van bestuursleden en de termijn waarvoor de bestuursleden worden benoemd. Ten aanzien van de benoeming wordt, anders dan bij de stichting voor openbaar onderwijs, niet voorgeschreven dat er leden worden benoemd door de gemeenteraad. Ook worden er geen bestuurszetels gereserveerd voor leden benoemd op bindende voordracht van ouders. De invulling is aan partijen overgelaten.

Over de begroting en de jaarrekening moet overleg worden gevoerd met de gemeenteraad van de gemeente waarin de openbare school is gelegen. Er hoeft dus geen goedkeuring te worden gevraagd aan de gemeenteraad. Verder moet voorzien zijn op welke wijze de gemeenteraad toezicht houdt op het bestuur van de openbare school en dient het jaarverslag door het bestuur aandacht te besteden aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. De statuten van de stichting kunnen slechts worden gewijzigd na goedkeuring door de gemeenteraad. De gemeenteraad kan zijn goedkeuring slechts onthouden indien de overheersende invloed van de overheid in het bestuur niet is verzekerd voorzover het het openbaar onderwijs betreft. Het overheidstoezicht op het bestuur kan zich dus alleen uitstrekken voor zover het besluiten betreft aangaande de openbare scholen binnen het samenwerkingsbestuur. Uit artikel 17 lid 5 sub e WPO kan opgemaakt worden dat het toezicht territoriaal is begrensd: het ziet slechts toe op de openbare scholen die binnen de gemeentegrenzen zijn gelegen.

9. Bijlage 3: Afkortingen

AMvB
Algemene Maatregel van Bestuur

AWB
Algemene Wet Bestuursrecht

AWT
Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid

BKO
Bureau Katholiek Onderwijs

bve
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

Cfi
Centrale financiën instellingen

ESF
Europees Structuur Fonds

hbo
hoger beroepsonderwijs

HOOP
Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan

KCE
Kwaliteitscentrum Examinering

mbo
middelbaar beroepsonderwijs

MUB
Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie

NTMO
Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming

NVAO
Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie

NVZ
Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen

NWO
Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek

OCW
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

OMO
Ons Middelbaar Onderwijs

po
primair onderwijs

RMO
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling

ROC
Regionaal Opleidingen Centrum

rwt
rechtspersonen met een wettelijke taak

SAR
Strategische Advies Raad

SER
Sociaal-Economische Raad

VBS
Verenigde Bijzondere Scholen

vo
voortgezet onderwijs

VOS/ABB
Vereniging voor bestuur en management in het openbaar en algemeen toegankelijk onderwijs

VU
Vrije Universiteit

WEB
Wet educatie en beroepsonderwijs

WGBO
Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst

WGR
Wet gemeenschappelijke regeling

WHW
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

WOT
Wet op het onderwijstoezicht

WMO
Wet medezeggenschap onderwijs

WPO
Wet op het primair onderwijs

WRR
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

WVO
Wet op het voortgezet onderwijs

zbo
zelfstandig bestuursorgaan

10. Voetnoten

1 Commissie-Strikwerda, 2003.

2 Commissie-Glasz, 2000.

3 Ministerie van OCW, 2004a, 2004b, 2004c en 2004d.

4 Http://www.lumpsumpo.nl.

5 Ministerie van OCW, 2004b.

6 Inspectie van het Onderwijs, 2003.

7 De code-Tabaksblat is niet van toepassing op (particuliere) onderwijsinstellingen. De code geldt voor vennootschappen met statutaire zetel in Nederland en waarvan aandelen of certificaten van aandelen zijn toegelaten tot de officiële notering van een van overheidswege erkende effectenbeurs.

8 Vergelijk commissie-Meurs, 1999.

9 Commissie-Meurs, 1999.

11 Commissie-Tabaksblat, 2003.

12 Nederlandse Corporate Governance Stichting, 2002.

13 Commissie-Tabaksblat, 2003.

14 Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming, 2003.

15 Commissie-Meurs, 1999.

16 Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen, 2004.

17 Commissie-Daamen, 2000.

18 Stichting Kunst & Zaken, 2003.

19 Commissie-Glasz, 1998.

20 Http://www.aedesnet.nl.

21 Commissie-Izeboud, 2004.

22 Ministerie van Economische Zaken, 2004.

23 Commissie-Pennekamp, 2004.

24 TK 2002-2003, 28755, nr.1.

25 TK 2003-2004, 29362, nr.1.

26 Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, 2003.

27 AWT, 2003.

28 TK 2003-2004, 29338, nr.14.

29 Algemene Rekenkamer, 2004a.

30 Algemene Rekenkamer, 2004b.

31 Algemene Rekenkamer, 2002.

32 Vergelijk commissie-Glasz, 2000.

33 Onderwijsraad, 2002a.

34 Cijfers over het aantal instellingen en hun bestuurlijke inrichting in paragraaf 3.2.1 en 3.2.2 zijn afkomstig uit Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004e).

35 Zie voor een uitgebreid overzicht van de bestuurlijke inrichting van het openbaar en bijzonder funderend onderwijs Vermeulen & Zoontjens, 2000, p.75 e.v. en, voor een beknopt overzicht, bijlage 2.

36 Voor het bijzonder onderwijs is het beter te spreken van de privaatrechtelijke term ‘volmacht’.

37 Orgaan in het rechtspersonenrecht betekent: een in de wet of de statuten van de rechtspersoon gestructureerde instantie aan wie besluitvorming binnen de rechtspersoon is opgedragen. Vergelijk Asser-Van der Grinten-Maeijer, 2-II, 1997, nr. 37.

38 Er is een zekere overeenkomst met het ‘one-tier board’ model in de Verenigde Staten en Engeland, waarbij uitvoerende en toezichthoudende directeuren samen deel uitmaken van het ondernemingsbestuur.

39 Elk van de bestuursorganen heeft zo een eigen ‘werkkring’, als bedoeld in artikel 2:9 van het Burgerlijk Wetboek. Het algemeen bestuur is in dat geval ook niet hoofdelijk aansprakelijk bij onbehoorlijke taakvervulling van het dagelijks bestuur.

40 Zie ook Vermeulen & Zoontjens, 2000, p. 125 e.v.

41 De WPO en WVO kennen geen voorziening zoals geregeld in artikel 9.1.5 WEB, waarbij aan de directie wettelijke taken en bevoegdheden kunnen worden overgedragen. Dit is door de Regering bevestigd bij de aanpassing van de onderwijswetgeving aan de derde tranche van de AWB, TK 2000-2001, 27265, nr. 6.

42 Door de Wet dualisering gemeentebestuur maakt de wethouder geen onderdeel meer uit van de gemeenteraad. In de praktijk is de wethouder vaak nog wel betrokken bij het openbaar onderwijs, ook als dat verzelfstandigd is.

43 Bij het samenwerkingsbestuur zijn de toezichtbevoegdheden van de gemeente aanmerkelijk zwakker. Dit komt omdat in principe het stramien van het bijzonder onderwijs wordt gevolgd. De geschetste modellen voor het bijzonder onderwijs zijn daarom in principe ook van toepassing op het samenwerkingsbestuur. Zie uitgebreid over het samenwerkingsbestuur Huisman, 2002.

44 Delegatie kan alleen indien de wet daar zelf in heeft voorzien, zo blijkt ook uit uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak. ABRvS 6 juli 2001, nr. 200002494/1, School en Wet 2001, p.109 met noot P.W.A. Huisman.

45 Er zijn enkele uitzonderingen die voortvloeien uit het Burgerlijk Wetboek, zoals ontbinding en ontslag door de rechtbank als een rechtspersoon handelt in strijd met de openbare orde. Eveneens kan de rechter voorlopige voorzieningen treffen zoals het schorsen van leden van de raad van toezicht; uitspraak voorzieningenrechter rechtbank Amsterdam, 21 oktober 2004, KG 04/2004, (HES), n.n.g..

46 Timmerman, 1992.

47 Door de invoering van het jaarverslag en een nieuwe regeling van informatievoorziening voor het primair en (voortgezet) speciaal onderwijs zal een jaarverslag voor alle onderwijssectoren verplicht zijn (Wet van 20 juli 2004, Stb. 2004, 354, in werking te treden op een nader te bepalen datum).

48 Brief van 13 september 2004 aan de Tweede Kamer inzake voortgangsrapportage lumpsum primair onderwijs.

49 Zie TK 2001-2002, 27451, nr.14.

50 De klachtencommissies die krachtens de CAO-BVE zijn ingesteld toetsen alleen op beperkte gronden zoals seksuele intimidatie en rassendiscriminatie.

51 TK 1995-1996, 24646, nr. 3, p. 23.

52 De bestuurder van een stichting met het bestuur als enige orgaan kan zich volgens een uitspraak van het Hof Arnhem niet beroepen op een aan hem verleende décharge, omdat van een formeel besluit terzake geen sprake kan zijn. Hof Arnhem 2 december 1997, JOR 1998/28 (Groenewegen/Stichting Volwassenen Educatie Flevo Weert).

53 Voor het openbaar onderwijs is reeds van toepassing artikel 2:4 AWB over de onpartijdigheid van het bestuursorgaan.

54 Een uitwerking van de algemene norm van loyaliteit, behorend bij artikel 2:9 Burgerlijk Wetboek.

55 Artikel 10.8, tweede lid WHW gaat uit van een als, dan constructie; het hebben van een college van bestuur betekent een toezichthoudende bestuursraad.

56 Zie ook Onderwijsraad, 2004c.

57 Binnen het onderwijs zijn ook plannen om te komen tot (leraren)coöperaties. Een coöperatie is een bij notariële acte opgerichte vereniging “die zich ten doel stelt in bepaalde stoffelijke behoefte van haar leden te voorzien krachtens overeenkomsten met hen gesloten in het bedrijf dat te dien einde ten behoeve van haar leden uitoefent of doet uitoefenen”. De wet biedt de mogelijkheid tot instelling van een raad van commissarissen. De statuten moeten dan de taken en bevoegdheden bepalen. Verder geschiedt het toezicht door de ledenvergadering analoog aan de vereniging.

58 Dijk & Van der Ploeg, 1997, p.215.

59 Zie ook principe 17 in de Concept-code goed bestuur primair onderwijs: bestuurders handelen zo dat er geen vermenging tussen schoolbestuurlijke belangen en eigen/zakelijke en of persoonlijke belangen ontstaat, en dat iedere schijn daartoe wordt vermeden.

60 Studenten kunnen zich ook beroepen op ‘interne’ visitatierapporten. Zie Huisman, 2004.

61 De Memorie van Toelichting bij de MUB geeft overigens aan dat de privaatrechtelijke status ook kan gelden als argument om af te wijken van een raad-van-toezichtmodel, zie TK 1995-1996, 24 646, nr. 3, p. 27.

62 De MvT maakt een analogie met het raad-van-commissarissenmodel of het raad-van-toezichtmodel voor het bijzonder onderwijs. Dat betekent dat – ook analoog – de HES-uitspraak (Rb. Amsterdam, 21 oktober 2004, KG 04/2004) van toepassing is. Indien nieuwe raad-van-toezichtleden zouden worden benoemd door de Minister, dan kunnen deze niet zomaar eerdere besluiten van de raad ‘overrulen’. Bepaalde verwachtingen of toezeggingen kunnen feitelijk betekenen dat bijvoorbeeld op een voorgenomen fusiebesluit niet teruggekomen kan worden.

63 Onderwijsraad, 2002b, p.18.

64 Zie bijvoorbeeld artikel 8.1.2 WEB, eerste lid: geen weigering tot toelating op grond van godsdienst of levensbeschouwing bij een feitelijk monopolie.

65 Vergelijk ook commissie-Glasz, 2000.

66 Vergelijk Bos, 1994.

67 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004.

68 Onderwijsraad, 2004a.

69 Mouwen, 2004.

70 Vergelijk Algemene Rekenkamer, 2004b.

71 De verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs rust ten principale bij de gemeente. Het bevoegd gezag is misschien juridisch eigenaar, door het vervreemdingsverbod ligt wat wordt genoemd ‘het economisch claimrecht’ bij de gemeente. Slechts wanneer gebruikt wordt gemaakt van de zogenoemde ‘doordecentralisatie’ (artikel 76v WVO) gaat de volledige verantwoordelijkheid voor de huisvesting over naar het bevoegd gezag. In de doordecentralisatieovereenkomst zal de (financiële) verantwoording zijn geregeld.

72 WOT, artikel 3, 2a.

73 Stbl. 2004, 177.

74 Uitleg 2004, nr. 2, p. 23 e.v.

75 Per 1 januari 2004 is de accreditatiewetgeving van kracht. De invoering van accreditatie heeft tot doel de externe kwaliteitsborging van de opleidingen in het hoger onderwijs verder te verankeren. Accreditatie is het verlenen van een keurmerk dat aangeeft dat een opleiding aan bepaalde kwaliteitsmaatstaven voldoet en is een voorwaarde om voor bekostiging in aanmerking te komen. De NVAO voert deze kwaliteitsbeoordeling uit.

76 Onderwijsraad, 2004b.

77 Analoog aan de WGBO (Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst) in de gezondheidszorg.

78 Hooge, te verschijnen in 2005.

79 Strategisch doel van de organisatie zou kunnen zijn personen en groepen die betrokken zijn bij het onderwijs en de instelling mee te laten nadenken over bepaalde gemeenschappelijke problemen. Zie ook Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004 (met een verwijzing naar Cohen & Sabel, 1997).

80 Een voorbeeld is de NKSR (Nederlandse Katholieke Schoolraad). Veel katholieke scholen hebben in hun statuten opgenomen dat de statuten niet gewijzigd kunnen worden zonder toestemming of overleg met de NKSR. De NKSR toetst, namens de bisschoppen, of de katholieke identiteit van een school voldoende geborgd is.

81 Onder meer uit Ministerie van Economische zaken, 2004.

82 Zie de definitiebepalingen in artikel 1 WVO en artikel 1 WEC.

83 Artikel 157 Gemeentewet.

84 Artikel 1 van de WPO, WVO en WEC hebben dezelfde strekking.