Tot hier en nu verder

30 november 2004 | Advies

Samenvatting

1
Veel jongeren hebben moeite met school, maar de meesten van hen blijven desondanks naar school gaan tot ze een goed diploma hebben gehaald. Een kleine maar niet onbelangrijke minderheid haakt echter voortijdig af. De hoogte van het niveau van de startkwalificatie speelt hierbij een rol, maar ook de leerroutes die daarnaartoe leiden. Een goed opleidingsniveau is van belang voor het vinden van een baan en een plek in de samenleving.

2
De startkwalificatie is in Nederland gedefinieerd als het eindniveau van mbo-2-opleidingen; het is één van de door jongeren te bereiken onderwijsniveaus. Jongeren worden flexibel door de arbeidsmarkt opgenomen, waarbij tal van factoren een rol spelen. Er is echter geen één-op-éénrelatie tussen het startkwalificatieniveau en het kunnen starten op de arbeidsmarkt. Het is beter om te spreken van een oplopende reeks van opleidingsniveaus, waarbij ieder hoger niveau weer meer kansen biedt om een baan te verwerven. Het is dus niet zo dat, zoals de term lijkt te suggereren, alleen een startkwalificatie toegang tot de arbeidsmarkt biedt. De term is op dat punt ongelukkig gekozen, vindt de raad. Het mag niet zo zijn dat door gebruik van het begrip startkwalificatie andere onderwijsniveaus ondergewaardeerd raken. De startkwalificatie moet gezien worden als een goed opleidingsniveau: van jongeren die een startkwalificatie behaald hebben, mag verwacht worden dat zij zich in de beroepspraktijk kunnen handhaven. Maar dat betekent niet dat jongeren met lagere opleidingsniveaus kansloos op de arbeidsmarkt zouden zijn. Met deze aantekening wordt het begrip startkwalificatie in dit advies gehanteerd. Binnen de groep jongeren zonder startkwalificatie maakt de raad een onderscheid tussen gediplomeerden (met een mavo- of vbo-diploma) en ongediplomeerden.

3
De bewindslieden van OCW (Onderwijs, Culltuur en Wetenschap) hebben de raad gevraagd zich over de volgende vragen te buigen.
-  Aan welke eisen moeten kwalificaties op het niveau van de basisberoepsopleidingen voldoen om te kunnen blijven voldoen aan de beleidsmatige doelen die aan de startkwalificatie zijn verbonden?
-  Welk overheidshandelen is gewenst ten aanzien van de personen die het niveau van de startkwalificatie nog niet hebben bereikt?
-  Hoe moeten onderwijs of begeleiding bij leerprocessen voor de groep die (nog) geen startkwalificatie heeft bereikt vorm krijgen?

4
De gestelde vragen geven al aan dat voortijdig schoolverlaten een belangrijke rol speelt in het debat over de startkwalificatie. Voortijdig schoolverlaten is in Nederland een belangrijk thema, maar ook in Europees verband is dat het geval. In Nederland wordt iedere jongere die nog niet een startkwalificatie heeft behaald en ook niet meer een opleiding volgt die daarnaartoe leidt, gezien als voortijdig schoolverlater. Het niveau van de startkwalificatie bepaalt dus mede de omvang van het voortijdig schoolverlaten. Die omvang is in Nederland relatief hoog. Aandacht voor dit (hardnekkige) probleem bestaat al lang, maar de beleidsinspanning wordt nog belangrijker nu in Europees verband hierover afspraken zijn gemaakt. Voortijdig schoolverlaten is namelijk opgenomen in een systeem van benchmarks (richtpunten), waarmee de Europese landen elkaar de maat nemen. Zij doen dat vanwege het streven om Europa tot de best presterende regio’s van de wereld te laten behoren.

5
Om Europa uitstekend te laten presteren is een hoog opleidingspeil van de bevolking nodig. De samenleving en de economie worden immers steeds kennisintensiever; er moet dus meer geleerd worden. Eén van de maatregelen om dat te bereiken is het stellen van een streefniveau zoals de startkwalificatie. Zoals hierboven reeds uiteengezet, wil de raad zorgvuldig omgaan met dit begrip: het verwerven van een baan hangt af van een samenspel van diverse factoren waaronder opleidingsniveau, het perspectief van de werkgever en de arbeidsmarktsituatie. Dit doet niets af aan de wenselijkheid van het algemene streven om het gehele opleidingsniveau van de samenleving te verhogen. Uitgaande van het gegeven dat het startkwalificatieniveau één van de treden is op de ladder van opleidingsniveaus, blijft het van belang om de lat gaandeweg wat hoger te leggen.

6
Het advies signaleert hier wel een dilemma. Verhoging van het streefniveau leidt immers tot minder leerlingen die dat niveau zullen halen, waardoor Nederland een slecht figuur in Europa zal slaan. Anders gezegd: de drempel moet hoog liggen omdat de arbeidsmarkt vraagt om wendbare en hooggekwalificeerde mensen; tegelijkertijd moeten zo veel mogelijk leerlingen een startkwalificatie verwerven. Dit laatste is ook van belang voor de bevordering van de sociale cohesie in de samenleving. De raad benadrukt dat de verhoging geleidelijk moet plaatsvinden en dat een vloeiende aanpassing aan de behoeften van de arbeidsmarkt nodig is.

7
Hoe het gemiddelde opleidingsniveau zich ook ontwikkelt, de overheid moet naast staand beleid ook nieuw beleid ontwikkelen voor de jongeren die nog geen startkwalificatie bereikt hebben. Verschillende departementen nemen nu al maatregelen om jongeren zonder startkwalificatie al of niet via een baan tot verder doorleren te bewegen. Beleidsmaatregelen betreffen het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) en het mbo (middelbaar beroepsonderwijs) en richten zich daarnaast op de uitvallers. Ook in Europees verband worden initiatieven ontplooid.

De raad is van mening dat de overheid nieuw beleid dient te ontwikkelen voor jongeren zonder startkwalificatie. Daarbij dient het begrip competenties centraal te staan. Om in de samenleving en op de werkplek te kunnen functioneren, moet iemand over bepaalde kennis en vaardigheden beschikken. Maar competenties hoeven niet per definitie op school te worden verkregen: ook praktijkervaring kan leiden tot het behalen van een niveau. De nadruk van het nieuwe beleid dient te liggen op erkenning van evc (elders verworven competenties).

Om verworven competenties goed te kunnen beoordelen en te erkennen, dienen ze nauwkeurig te worden omschreven in bekwaamheidsniveaus of beoordelingskaders. Voor de ontwikkeling daarvan kan aangehaakt worden bij bestaande beoordelingskaders zoals de (herziene) kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Ook is het goed mogelijk aan te sluiten bij de Europese referentiestructuur die in ontwikkeling is. Uitgifte van branche-gerelateerde diploma’s in directe relatie met het diplomastelsel van het reguliere onderwijs kan onderdeel van het systeem vormen. De raad stelt voor dat de staatssecretaris het initiatief neemt tot het opzetten van een gezamenlijke diplomastrategie van branches en regulier onderwijs.

De raad is van mening dat jongeren recht moeten krijgen om zonder kosten aan één of meer assessments (vaardigheidsbepaling) deel te nemen. Dergelijke assessments geven inzicht in het niveau waarop de jongere functioneert en kunnen de basis zijn voor het vaststellen van een opleidingstraject. De raad stelt voor daartoe een bedrag op te nemen op de begroting van 2006. Ook vindt de raad dat de bekostiging voor onderwijs aan en begeleiding van deze jongeren flexibeler moet en ook meer onder de zeggenschap van de jongeren zelf gebracht moet worden.

8
In samenhang met de bovengenoemde certificatie pleit de raad ervoor het huidige onderwijsstelsel beter te stroomlijnen. Dat kan door onderwijssectoren meer in lijn met elkaar te brengen op de cruciale aspecten van overgang (‘warme overdracht’), programmatische inhoud en examensystematieken en -inhouden. Voor leerlingen die zonder gerichte ondersteuning het risico lopen het onderwijs te verlaten zonder startkwalificatie, is maatwerk nodig, evenals voor de jongeren die al vertrokken zijn. Een (betere) aanpak van jongeren met het oog op een goede kwalificatie stoelt op persoonlijke aandacht, inzet van expertise van binnen en buiten de school en op waardering in diploma’s, brevetten of certificaten van (werk)ervaringen. Deze aanpak moet ingebed zijn in een duidelijke organisatiestructuur.

Ondersteuning van jongeren dient regionaal van opzet te zijn, waarbij de diverse betrokken instanties in een ketenstructuur hun inzet voor de jongeren op elkaar afstemmen. De gemeente zou daarbij een faciliterende rol moeten vervullen. De (flexibele) financiering moet daarop worden aangepast.

De maatwerktrajecten in een dergelijke organisatiestructuur moeten volgens de raad flexibel in duur, plaats, inhoud en financiering zijn. De betrokkenheid van diverse instituties kan daarbij wisselen. De raad beveelt dus aan dualisering en flexibilisering van leertrajecten voor jongeren die nog geen startkwalificatie hebben behaald en die het dagonderwijs hebben verlaten of dreigen te verlaten. Door binnen een structuur van duaal leren – gericht op ten minste het bereiken van het startkwalificatieniveau – flexibele (soms kortlopende, soms langer durende) leerroutes te organiseren, kan beter op de individuele situaties van veel jongeren worden ingesprongen. De raad stelt voor de omtrekken van een dergelijke aangepaste organisatiestructuur op te bouwen uit de ervaringen met deze vormen van praktijkleren.

1. Inleiding en adviesaanvragen

Een steeds weerkerende vraag in het onderwijs is over welke kennis, vaardigheden en houding leerlingen aan het eind van een opleiding moeten beschikken om succesvol een start op de arbeidsmarkt of in een vervolgopleiding te kunnen maken. Het antwoord op die vraag moet regelmatig herzien worden; de ontwikkelingen in de samenleving staan niet stil en de eisen worden steeds hoger. Het opleidingsniveau is een belangrijke factor voor toegang tot de arbeidsmarkt, maar niet de enige. In 1990 probeerde de commissie-Rauwenhoff, die adviseerde over de aansluiting tussen beroepsonderwijs en arbeidsmarkt, een minimaal vereist opleidingsniveau aan te geven. Zij gaf dit aan met het begrip startkwalificatie. Over dat begrip en de gevolgen daarvan gaat dit advies.

1.1 Inleiding

De commissie-Rauwenhoff introduceerde in 1990 het begrip startkwalificatie, de overheid heeft het overgenomen. De centrale boodschap van de nota Blijven leren1 luidde dat iedere burger ten minste over een startkwalificatie zou moeten beschikken.2 Het onderwijsbeleid ziet de startkwalificatie als een niveau van bekwaamheid dat voldoende is om met succes de arbeidsmarkt op te gaan dan wel verder te gaan met een vervolgopleiding.3 Daarbij kan het gaan om het eindniveau van de basisberoepsopleidingen, dat wil zeggen het mbo-2-niveau (middelbaar beroepsonderwijs), of om het havo- of vwo-niveau. In dit advies gaat het om de startkwalificatie in relatie met de arbeidsmarkt. De niveaus van havo en vwo zijn daarbij niet relevant. Het gaat bij havo en vwo niet om eindopleidingen: in de praktijk blijkt dat meer dan 90% van de havo- en vwo-abituriënten een vervolgstudie doet. De raad laat deze beide eindniveaus in dit advies dan ook verder buiten beschouwing.

De omschrijving van startkwalificatie is helder: iemand die een basisberoepsopleiding voltooit, heeft een startkwalificatie. In Europees verband (waarover in hoofdstuk 2 meer) is daarbij het niveau van de ‘upper secondary education’ het uitgangspunt: voltooiing van ‘upper secondary education’ wordt gezien als verwerving van een startkwalificatie. Hoe het bezit van een startkwalificatie op de arbeidsmarkt uitpakt, is echter geen vaststaand gegeven. De acceptatie van de startkwalificatie berust namelijk op de ideeën die in arbeidsorganisaties en in het bedrijfsleven daarover leven; deze verschuiven steeds, al naar gelang de behoeften (onder meer door conjuncturele schommelingen ingegeven). Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in verschuivingen in de vraag naar middelbaar en hoger opgeleid personeel.

De omschrijving van startkwalificatie kan ook benaderd worden vanuit de arbeidsmarkt en dan gaat het om variabelen als: snelheid van verwerven van een eerste baan, het soort arbeidscontract, de hoogte van het salaris en het functieniveau. Indien volgens bepaalde normen slecht op deze variabelen wordt gescoord, is er sprake van voortijdig schoolverlaten. Het gaat hier om een inhoudelijke benadering van het vraagstuk van wat een jongere moet kennen en kunnen, kortom over welke competenties hij moet beschikken om adequaat op de arbeidsmarkt te opereren en door te groeien. De raad wil hier onderscheid maken tussen de werking van de startkwalificatie bij het betreden van de arbeidsmarkt en de beleidsmatige functie in de Nederlandse en Europese context.

Werking van de startkwalificatie
De raad ziet de startkwalificatie, het eindniveau van mbo-2-opleidingen, als één van de door jongeren te bereiken onderwijsniveaus. Een basisberoepsopleiding (mbo-2-niveau) biedt een jongere een kans op de verwerving van een baan. In het algemeen gesproken is de kans op een baan groter als het opleidingsniveau hoger is. De kans op een baan met een diploma mbo-2 wordt hoger geschat dan met een diploma van de kaderberoepsgerichte leerweg van het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs). Jongeren worden echter flexibel door de arbeidsmarkt opgenomen, waarbij tal van factoren een rol spelen. Er is geen één-op-één-relatie tussen het startkwalificatieniveau en de mogelijkheden op de arbeidsmarkt. Er is veeleer sprake van een oplopende reeks van opleidingsniveaus, waarbij ieder hoger niveau weer meer kansen biedt om een baan te verwerven. Dit geldt ook voor het startkwalificatieniveau. Er moet daarom uitdrukkelijk een onderscheid worden gemaakt tussen de gang van zaken in de overgang van school naar arbeidsmarkt en het gebruik van de startkwalificatie als beleidsinstrument. De verwerving van een baan hangt vaak samen met het opleidingsniveau. Het is dus niet zo dat, zoals de term lijkt te suggereren, alleen een startkwalificatie toegang tot de arbeidsmarkt biedt. De term is op dat punt ongelukkig gekozen, vindt de raad. Het kan niet zo zijn dat door gebruik van het begrip startkwalificatie andere onderwijsniveaus ondergewaardeerd raken. Leerlingen in het praktijkonderwijs die het goed doen bijvoorbeeld of jongeren die in het mbo echt niet verder komen dan het mbo-1-niveau, mogen niet zo maar als voortijdig schoolverlater worden weggezet. Startkwalificatieniveau moet derhalve verstaan worden als een goed opleidingsniveau; van jongeren die een startkwalificatie behaald hebben, mag verwacht worden dat zij zich in de beroepspraktijk kunnen handhaven. Maar dat betekent niet dat jongeren met lagere opleidingsniveaus geheel kansloos op de arbeidsmarkt zouden zijn. Met deze aantekening wordt het begrip startkwalificatie in de rest van dit advies gehanteerd.

Beleidsmatige functie in de Nederlandse context
De functie van de startkwalificatie voor het beleid is aanzetten tot verhogen van hetopleidingspeil. Ieders mogelijkheden en talenten moeten ten volle worden benut. Dit ambitieniveau is bedoeld als stimulans voor alle betrokkenen, maar vooral voor de onderwijsinstellingen en de arbeidsmarkt. In zijn algemeenheid kan gezegd worden dat het als zodanig ook heeft gewerkt. Het stellen van het mbo-2-niveau als startkwalificatie heeft positief doorgewerkt op arbeidsorganisaties; men is meer functiedifferentiatie gaan toepassen en men heeft het belang van opleidingen daarbij ingezien. Er is een positieve invloed van uitgegaan op na- en bijscholing van medewerkers. Onderwijsinstellingen hebben een duidelijk ambitieniveau meegekregen. Het gaat echter niet alleen om dit ene opleidingsniveau; het gestelde ambitieniveau moet als het ware voor een opwaartse druk zorgen, zodat méér personen in het bijzonder de hogere opleidingsniveaus bereiken.

In de Nederlandse context is voorts belangrijk de verbinding tussen een leven lang leren en de startkwalificatie. Het grensniveau beïnvloedt de beleids- en praktijkontwikkeling van een leven lang leren. Hierbij speelt het onderscheid tussen initieel en postinitieel onderwijs nog altijd een gewichtige rol als het gaat om financiering en verantwoordelijkheidsverdeling. De Onderwijsraad heeft al eerder gepleit voor een vloeiender overgang tussen initieel en postinitieel. In het bijzonder vindt hij dat de overheid financiële verantwoordelijk moet blijven dragen voor de personen die alsnog een startkwalificatie willen verwerven.4 Inhoudelijk is het onderscheid minder van belang, anders dan dat het grensniveau één van de niveaus van bekwaamheid is die in het bijzonder in het onderwijs kunnen worden verworven. Om redenen van praktische haalbaarheid beperkt dit advies zich tot jongeren tot 23 jaar.5

Beleidsmatige functie in de Europese context
In de Europese context ligt de functie van de startkwalificatie scherper vanwege de afspraken die door Europese landen onderling zijn gemaakt. Deze afspraken zijn gemaakt in het kader van de zogenoemde open coördinatiemethode. Open coördinatie wil zeggen dat het niet gaat om een verplichting vanwege de EU (Europese Unie), maar om afspraken die de landen met elkaar maken en waarop zij elkaar aanspreken. Een belangrijk element hierbij is het stellen van benchmarks of richtpunten. Eén van de benchmarks heeft betrekking op voortijdig schoolverlaten, het niet behalen van het startkwalificatieniveau. Ook het recentelijk uitgebrachte beleidsdocument Koers BVE benadrukt het Europese aspect.6 Koers BVE verbindt direct de in Europa afgesproken ambities met bestuurlijke beleidsafspraken tussen overheid en instellingen voor de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie). Ook in de sector voortgezet onderwijs is dit het geval.7 Hier fungeert het startkwalificatieniveau als een duidelijke demarcatielijn.

1.2 De adviesaanvragen

De staatssecretaris van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) heeft gelet op bovenstaande beleidscontexten en -vraagstukken de volgende vragen voor advies aan de Onderwijsraad voorgelegd.

(1) Aan welke eisen moeten kwalificaties op het niveau van de basisberoepsopleidingen voldoen om te kunnen blijven voldoen aan de beleidsmatige doelen die aan de startkwalificatie zijn verbonden?
Het gaat hierbij om de in de WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs) aangegeven drievoudige kwalificatie (beroepsvoorbereiding, algemene vorming en persoonlijke ontplooiing). De maatschappelijke en economische legitimatie van de startkwalificatie staat hierin centraal. De legitimering van het niveau van de kwalificaties ligt bij de sociale partners. Het is van belang om enerzijds strak vast te houden aan het afgesproken startkwalificatieniveau (hoewel de invulling uiteraard per sector kan verschillen), anderzijdsnieuwe ontwikkelingen als competentiegericht kwalificeren goed te laten doorklinken in het startkwalificatieniveau.

(2) Welk overheidshandelen is gewenst ten aanzien van de personen die het niveau van de startkwalificatie nog niet hebben bereikt?
Hanteren van de startkwalificatie betekent een tweedeling in de (beroeps)bevolking: zij die dit niveau wel en zij die dit (nog) niet hebben behaald. Om die laatste groep gaat het. Maar het is nodig binnen die groep differentiatie aan te brengen. Met name een onderscheid tussen leerlingen die niet en leerlingen die wel een vbo- (voorbereidend beroepsonderwijs) of mavo-diploma hebben behaald, is van belang. Een ander belangrijk element is de vaststelling van het niet kunnen bereiken van het niveau van een startkwalificatie op basis van ontoereikende intellectuele vermogens.

(3) Hoe moeten onderwijs of begeleiding bij leerprocessen voor de groep die (nog) geen startkwalificatie heeft bereikt vorm krijgen ?
De groep leerlingen waar het hier om gaat is gesitueerd in enerzijds het praktijkonderwijs, het vmbo en de niveau-1-opleidingen van het mbo en anderzijds in diverse situaties buiten het onderwijs (werkend, werkzoekend, buiten de arbeidsmarkt, met en zonder uitkering, enzovoort).8

Binnen het onderwijs is er een tendens naar een toenemende vervlechting van schools en buitenschools leren. Als voorbeeld mag gelden de leer-werktrajecten en de assistent-routes die in het vbo sinds kort mogelijk zijn. Advisering naar aanleiding van deze vraag heeft betrekking op een nadere doordenking van de hoofdlijn van aanpak door middel van het creatief ontwerpen van leeromgevingen waarin formeel leren en informeel leren elkaar versterken. Deze hoofdlijn van aanpak zou robuust moeten zijn ten aanzien van conjuncturele schommelingen.9

1.3 Aansluiting bij eerdere adviezen

Voor dit advies zijn een aantal adviezen die de raad eerder uitbracht mede van belang. Hij geeft deze hieronder kort aan.

Verhoging van het ontwikkelingspeil
In zijn adviezen over de diverse ‘koersdocumenten’10, neemt de raad als één van de vertrekpunten de verhoging van het onderwijspeil zoals die op het Europese vlak is benoemd in het kader van de Lissabon-strategie. De economische en sociale ontwikkelingen in de wereld dwingen landen tot een continue vergroting van hun kennispotentieel. In een eerder advies pleitte de raad met het oog op kwalificatiewinst voor meer maatwerk, meer inzet van werksituaties in het leerproces en meer afstemming tussen de onderwijssectoren.11 Deze elementen zijn voor dit advies eveneens van belang. In het kader van zijn advies Werk maken van een leven lang leren heeft de raad het streven naar meer kennispotentieel nader onderzocht. Dit streven naar meer kennispotentieel suggereert de noodzaak van een verhoging van het gemiddelde opleidingspeil van de bevolking.

Overheidshandelen
In zijn verkenning Leren in de kennissamenleving brak de raad een lans voor overheidssturing om informeel en non-formeel leren nauwer bij het formele leren te betrekken en om aldus tot vergroting van het kennispotentieel te komen. In zijn eerder genoemde advies Werk maken van een leven lang leren werkte hij mogelijkheden voor financiering en voor herkenning en erkenning van buitenschoolse leerervaringen verder uit, dit laatste vooral via evc-procedures (elders verworven competenties). Nadrukkelijk pleitte hij in het advies Leren in samenspel voor aanpassingen in de bekostiging en de regelgeving om binnen- en buitenschoolse ervaringen nauwer op elkaar te betrekken. In het concept van competentieleren ziet de raad een goed vehikel om, ook voor de zwakkere groepen, tot verhoging van het ontwikkelingsniveau te komen; in zijn advies Examinering in ontwikkeling gaf hij hier nadere uitleg aan. Doelgerichte certificering is hierbij een belangrijk streven.

Leerroutes naar een startkwalificatie
Eerder heeft de raad zich gebogen over het vraagstuk van onderwijs en begeleiding voor leerlingen die zich nog onder het startkwalificatieniveau bevinden en er moeite mee hebben dat niveau te bereiken. In zijn advies Leren in samenspel stelt hij voor een bodem onder de begeleiding te leggen door middel van een doorlopend portfolio dat de leerling mee kan nemen bij de overgang van de ene onderwijssector naar de andere. In zijn advies Onderweg in het beroepsonderwijs benadrukte hij het belang van het wegnemen van institutionele, programmatische en didactische belemmeringen voor doorlopende leerlijnen. Leerarrangementen die de leerling centraal stellen, zoals ook de koersdocumenten12 die voorstaan, kunnen een positieve uitwerking hebben op de levensloop van leerlingen. In zijn advies Www.web-leren.nl geeft hij aan hoe web-leren kan bijdragen aan het benutten van leermogelijkheden buiten de schoolse traditie.

1.4 Inbedding in beleidsprocessen

Dit advies sluit aan bij bestaande beleidsprocessen. Daarbij gaat het om:
-  het arbeidsmarktbeleid, vooral voorzover dat gericht is op het tegengaan van jeugdwerkloosheid, en het beleid rondom voortijdig schoolverlaten; in beide is de inzet van werkplekleren en scholing belangrijk;
-  het beleid rondom het vmbo (examinering, leer-werktrajecten, overgang naar mbo en leerplicht);
-  het beleid rondom het mbo, in het bijzonder waar het gaat om de wending naar competentiegericht leren (brede assistentopleidingen op mbo-1-niveau); en
-  het algemene streven naar vergroting van het ontwikkelingspeil in het kader van de Europese Lissabon-afspraken.

1.5 Advieskader

De raad beschouwt het onderwerp startkwalificatie vanuit de volgende kaderstellende gezichtspunten.
-  De startkwalificatie is een richtpunt voor het wenselijke minimumonderwijspeil van de Nederlandse bevolking en geeft zo aan wat de Nederlandse ambitie is. In deze context is de vraag aan de orde of het huidige startkwalificatieniveau voor nu en later als ambitieniveau voldoende hoog is. Dit ambitieniveau wordt daarbij nadrukkelijk gezien als één trede op de ladder van opleidingsniveaus.
-  De startkwalificatie geeft een grensniveau aan en definieert daarmee een groep uitvallers. De vraag is hoe om te gaan met dit ongewenste effect van uitsluiting. Hoe kan optimaal onderwijs tot aan het startkwalificatieniveau ingericht worden opdat de groep uitvallers zo klein mogelijk is? Maar ook: hoe kan dit onderwijs zo worden ingericht en gewaardeerd dat leerlingen die het niveau van de startkwalificatie niet bereiken, toch voldoende bemoedigd worden en zich niet uitgesloten voelen.
-  De raad wil ten slotte het beleid beoordelen op de argumenten voor overheidsingrijpen, die hij in het algemeen omschrijft als argumenten van kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie.

1.6 Aanpak en opbouw advies

Voor dit advies is actuele beleidsdocumentatie en onderzoek geraadpleegd, daarbij voortbouwend op relevante eerder uitgebrachte adviezen van de raad. Voorts zijn in juli 2004 negen gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van diverse instituties; bijlage 5 geeft een overzicht van de gesprekspartners.13 Van de opgedane inzichten is bij het opstellen van dit advies dankbaar gebruikgemaakt.

In de laatste fase van de adviesvoorbereiding is in een bijeenkomst met externe deskundigen gesproken over mogelijke conclusies en aanbevelingen. Oogmerk hiervan was tot verdere verdieping en concretisering te komen en de nieuwste inzichten in het advies mee te verwoorden. Bijlage 6 geeft een overzicht van de gesprekspartners aan deze expertsessie.

Opbouw van het advies
In het volgende, tweede, hoofdstuk geeft de raad de relatie tussen startkwalificatie en voortijdig schoolverlaten verder aan en plaats dit onderwerp in de Europese context. Hoofdstuk 3 gaat over de eerste adviesvraag en behandelt daarbij het vraagstuk van de verhoging van de startkwalificatie. Hoofdstuk 4 bespreekt in het bijzonder voorstellen voor overheidsbeleid voor jongeren die (nog) geen startkwalificatie hebben behaald. In het vijfde hoofdstuk komt de wenselijke vormgeving van onderwijs aan de orde. In hoofdstuk 6 ten slotte trekt de raad conclusies en formuleert hij aanbevelingen.

2. Verkenning en Europese positionering

Dit hoofdstuk schetst de achtergrond van de startkwalificatie en legt een verbinding met voortijdig schoolverlaten. Het hoofdstuk gaat voorts kort in op de waarde van de startkwalificatie zoals die afgeleid kan worden uit internationale vergelijkende analyses.

2.1 Startkwalificatie, voortijdig schoolverlaten en Europa

Nederlandse context
De introductie van het begrip startkwalificatie beoogde een minimaal niveau van basisvaardigheden aan te geven waarmee succesvol een start op de arbeidsmarkt kan worden gemaakt. Deze kwalificatienorm of dit streefniveau is een signaal voor werkenden om de eigen kwaliteiten op peil te houden en om succesvol te kunnen blijven operen op de arbeidsmarkt (‘employable’ te blijven). De startkwalificatie heeft dus ook betekenis voor een leven lang leren. Beleidsmatig gaat het erom een duidelijk ambitieniveau te stellen voor een opwaartse druk op het gemiddelde ontwikkelingspeil van de beroepsbevolking.

De startkwalificatie speelt daarnaast een cruciale rol in het debat over het voortijdig schoolverlaten. Als grensniveau bepaalt het de omvang van de groep leerlingen die voldoet aan het startkwalificatieniveau en dus tevens de omvang van de groep voortijdige schoolverlaters. Hier fungeert de startkwalificatie als een grens tussen twee groepen: zij die wel voldoende toegerust zijn en zij die dat niet zijn. Als personen uit deze laatste groep het reguliere onderwijs verlaten, worden zij aangeduid als voortijdig schoolverlater. Deze term wijst op een negatieve waardering. Deze voortijdige schoolverlaters vormen een belangrijke doelgroep voor onder meer het arbeidsmarkt- en onderwijsbeleid en de jeugdhulpverlening. Voor de jongeren die tot deze groep behoren is het bieden van een op hun voorkeuren en mogelijkheden toegespitste leeromgeving van groot belang. Zij zijn immers in veel gevallen minder goed in staat uit standaardsituaties zelf de relevante lessen te trekken die nodig zijn voor een goede voortgang van hun (school)loopbaan.

De omvang van voortijdig schoolverlaten kan op diverse wijzen worden aangegeven. In dit advies wordt gekeken naar het aantal jongeren in de leeftijdscategorie 18-24-jaar die geen startkwalificatie hebben verworven en die ook niet daarvoor worden opgeleid. In het jaar 2003 bedroeg de omvang 15,0%, dat wil zeggen dat van alle 18-24-jarigen in 2003 15% (nog) geen startkwalificatieniveau had bereikt.

Europese context
De begrippen startkwalificatie en voortijdig schoolverlaten spelen ook in de Europese afspraken een belangrijke rol. Zij staan centraal in het formuleren van de landelijke ambities op het vlak van het terugdringen van voortijdig schoolverlaten. Om deze reden is nadere advisering over startkwalificatie en de implicaties ervan op de Nederlandse onderwijspraktijk van belang. Het streven van de overheid om onder invloed van de mondiale economische ontwikkelingen het peil van het onderwijs gestaag te verhogen, maakt een nadere afweging van het huidige minimumniveau van het onderwijspeil urgent.

Tabel 1 geeft een indicatie van de positie van Nederland ten opzichte van enkele andere Europese landen. Het gaat hier weliswaar om officiële cijfers, maar zij moeten met voorzichtigheid worden gehanteerd. In de registratie van deze gegevens zitten nog vele gaten.14 De landen leveren zelf de gegevens aan; voor Nederland doet het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) dit. Het CBS rapporteert jaarlijks aan Eurostat hoeveel jongeren niet meer op school zitten en geen startkwalificatie hebben behaald. In 2002 bedroeg dit 15%. Het EU-gemiddelde is 18,9%. Nederland zit weliswaar onder het EUgemiddelde, maar blijkt toch slechter te presteren dan omringende landen.15

Tabel 1: Percentage 18-24-jarigen dat geen onderwijs volgt en geen startkwalificatie heeft behaald

  1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Nederland         17,6 16,0 15,5 16,2 15,5 15,3 15,0 15,01
België 18,1 17,4 16,1 15,1 12,9 12,7 14,5 15,22 12,5 13,6 12,4 12,41
Duitsland         13,3 12,9   14,9 14,9 12,5 12,6 12,61
Frankrijk   17,2 16,4 15,4 15,2 14,1 14,9 14,7 13,3 13,5 13,4 13,32
Zweden         7,5 6,8   6,9 7,7 10,52 10,4 9,02
Engeland 34,7 36,3 32,3         19,71 18,31 17,61 17,71 16,71
V.S.                        

Bron: Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003.
1 Voorlopige waarde
2 Break in series

Uit tabel 1 blijkt dat met name Zweden te maken heeft met een erg laag percentage voortijdige schoolverlaters. Engeland daarentegen scoort vrij hoog in vergelijking met de andere genoemde landen.

2.2 Internationale vergelijking

Het onlangs uitgekomen onderzoek De waarde van de startkwalificatie16 benadert de huidige hoogte van het niveau van de startkwalificatie vanuit een vergelijking tussen diverse Europese landen. Het hanteert daarbij drie invalshoeken: kenmerken van opleidingen, kansen op de arbeidsmarkt en prestaties op vaardigheidsmetingen. Dit levert een aantal vergelijkingsresultaten op. Voor een goed begrip daarvan geeft de volgende tabel de positionering van de mbo-opleidingen aan in Europees perspectief. De internationale positionering komt tot stand door toewijzing aan een internationale standaardindeling van educatie vanuit de eigen nationale standaardindeling.

Er spelen drie indelingen een rol:
-  de ISCED (International Standard Classification of Education), die door de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) gehanteerd wordt;
-  de SOI (Standaard Onderwijsindeling), die door het CBS gebruikt wordt; en
-  de niveau-indeling van de mbo-opleidingen in het kader van de WEB.

Deze indelingen of classificatiesystemen hanteren elk hun eigen niveaus. In tabel 2 is een overzicht volgens genoemde indelingen en niveaus opgenomen en wordt hun onderlinge relatie zichtbaar.

Tabel 2: De ISCED-indeling, de SOI-indeling en de niveaus in de WEB

ISCED ‘97 SOI 2003 Kwalificatiestructuur WEB
ISCED 2   SOI 3 Assistentenopleiding WEB niveau-1
ISCED 3 ISCED 3C long SOI 4.1 Basisberoepsopleiding WEB niveau-2
  ISCED 3C long SOI 4.2 Vakopleiding WEB niveau-3
  ISCED 3A SOI 4.3 Middenkaderopleiding WEB niveau-4
ISCED 4   SOI 4.3 Specialistenopleiding WEB niveau-4

Uit de tabel is bijvoorbeeld af te lezen dat niveau-2 van de basisberoepsopleiding in de WEB, in de nationale indeling als SOI 4.1 is geclassificeerd. In de internationale standaardindeling is die opleiding toegewezen aan ISCED 3. De basisberoepsopleiding valt daarmee in de categorie van ‘upper secundary education’. Bijlage 4 geeft details van dit onderzoek; hieronder volgen de belangrijkste bevindingen.

Programmavergelijking
Uitgaande van de start van de leerplicht hebben Nederlandse leerlingen die vanuit het vmbo doorstromen naar de basisberoepsopleiding, bij de overgang naar de eerste fase in vergelijking met de andere Europese landen de langste totale scholingsduur achter de rug. Nederland neemt met 10,5 jaar samen met Duitsland een tweede positie in achter Engeland (11 jaar) als gekeken wordt naar de duur vanaf de start van het basisonderwijs. Qua opleidingsintensiteit scoort Nederland met de twee- à driejarige basisberoepsopleiding samen met de Duitse duale opleidingen en de Tsjechische driejarige beroepsopleiding het hoogst. Frankrijk neemt een tweede en Engeland een derde positie in.

Conclusie: de mbo-2-opleidingen (basisberoepsopleidingen) kunnen zich goed meten met de vergelijkbare opleidingen uit ons omringende landen. Overigens dient daarbij aangetekend te worden dat een meer inhoudelijke vergelijking tussen opleidingen uitermate lastig is vanwege de geheel verschillende culturen, onderwijsstelsels en de wijze waarop opleidingen van doelen en structuren zijn voorzien.17

Kansen op de arbeidsmarkt
Wat betreft de kansen op de arbeidsmarkt genereert niveau-2 in tijden van hoogconjunctuur relatief goede opbrengsten op de arbeidsmarkt. In tijden van laagconjunctuur geldt dat nog steeds voor de leerlingen die een beroepsopleidende leerweg hebben gevolgd. Dit is minder het geval voor leerlingen uit de beroepsbegeleidende leerweg.

Internationaal gezien valt Nederland wat tegen als het gaat om kansen op betaald werk, vast werk en voltijds werk. Ook voor wat betreft beroepsprestige scoren de mbo-2- opleidingen veel minder dan bijvoorbeeld mbo-3 of -4. Conclusie: het niveau van de mbo-2-opleidingen komt er in de vergelijkende analyse zeker niet slecht uit, maar het niveau komt ook niet echt heel overtuigend over.

Vaardigheidsmetingen
Op het terrein van algemene vaardigheden (geletterdheid en omgaan met cijfers) doen Nederlanders met een achtergrond in het beroepsonderwijs het vergeleken met de andere Europese landen relatief goed; dit geldt voor zowel volwassenen als jongeren. Alleen Finland scoort hoger. Er is voorts een aanzienlijke kloof tussen jongeren uit het algemeen vormend onderwijs en jongeren uit het (voorbereidend) beroepsonderwijs voor wat betreft hun prestaties op algemene vaardigheden: de eersten scoren aanzienlijk beter. In de internationale vergelijking kon geen specificatie naar het niveau van de startkwalificatie basisberoepsopleiding worden gemaakt. De meeste leerlingen echter in de basisberoepsopleidingen zullen van het vbo en niet van de mavo afkomstig zijn. Dat betekent dat hun ontwikkeling van algemene vaardigheden niet van erg hoog niveau zal zijn.

Conclusie
De internationale vergelijkingen laten zien dat de basisberoepsopleidingen (mbo-2- niveau) zich redelijk kunnen meten met vergelijkbaar geachte opleidingen uit andere Europese landen. In die zin is het terecht dat het rapport concludeert dat de Nederlandse startkwalificatie tot goede kansen op de arbeidsmarkt leidt.18 De analyses laten echter ook zien dat het niveau op een aantal aspecten (kansen op betaald werk, vast en voltijds werk, beroepsprestige, niveau van algemene vaardigheden) niet overtuigend is. Een jongere die met een opleiding op dit niveau de arbeidsmarkt opgaat kan het redden, maar hij/zij bezit nauwelijks reserves in het geval de omstandigheden tegen zitten (bijvoorbeeld werkloosheid, snelle baanwisselingen en dergelijke). In het licht van de verwachting dat eisen steeds hoger zullen worden, ligt daarom een herwaardering van het niveau van de huidige Nederlandse startkwalificatie voor de hand.

3. Verhoging van het ontwikkelingspeil

In dit hoofdstuk besteedt de raad aandacht aan de eerste adviesvraag: waaraan moeten de kwalificaties van de basisberoepsopleidingen voldoen om recht te blijven doen aan de doelen die het onderwijsbeleid heeft gesteld bij het definiëren van het mbo-2-niveau als startkwalificatie. Hij laat zien dat de huidige Nederlandse startkwalificatie als ambitieniveau onder druk staat. Hij geeft daarvoor een aantal redenen, maar hij signaleert ook een dilemma.

3.1 De startkwalificatie staat onder druk

De startkwalificatie op het niveau van de basisberoepsopleiding begint langzamerhand aan waarde in te boeten vanwege de steeds hogere eisen die samenleving en arbeidsmarkt aan jonge volwassenen stellen. Het minimaal vereiste niveau zou dus omhoog moeten. De Nederlandse overheid zou bijvoorbeeld mbo-3-opleidingen als ambitieniveau voor kunnen stellen. Maar een nieuw streefniveau moeten we niet los zien van de mogelijkheden van de leerlingenpopulatie en van sociale cohesie in de samenleving. Er zijn twee kanten: het niveau van de startkwalificatie mag enerzijds niet te hoog zijn, omdat anders grote groepen leerlingen dit niveau niet kunnen bereiken; anderzijds mag het ook niet te laag zijn, omdat het dan niet differentieert en dus zijn doel voorbijschiet. Hier ligt dus een duidelijk dilemma, het is immers duidelijk dat bij verhoging zonder extra maatregelen de omvang van het voortijdig schoolverlaten zal toenemen. Het dilemma komt naar voren op het individuele, beleidsmatige en Europese vlak.

Vanuit het individuele vlak geredeneerd leidt verhoging ertoe dat er meer voortijdige schoolverlaters komen; het wordt immers moeilijker het verhoogde niveau te bereiken. Meer leerlingen zullen dus het etiket voortijdig schoolverlater meekrijgen. Deze aanduiding draagt een weinig positieve boodschap uit en zal niet erg stimulerend werken. Meer afhaken ligt voor de hand. De omvang van het voortijdig schoolverlaten neemt dus verder toe.

Verhoging van het niveau brengt grotere beleidsinspanningen met zich mee voor de groep leerlingen die dat niveau nog niet gehaald heeft. De samenleving kan het zich immers niet veroorloven vanuit ethisch oogpunt, vanuit een gezichtspunt van binding aan de samenleving en vanuit economische belangen, aan deze jongeren adequate ondersteuning te onthouden. Die ondersteuning kost echter tijd, aandacht en geld die niet elders ingezet kunnen worden. Ook vanuit dit oogpunt levert verhoging van het niveau van de startkwalificatie een dilemma op.

En ten slotte levert verhoging een verslechtering op van de Nederlandse positie op de Europese meetlat van het voortijdig schoolverlaten. Nederland heeft afgesproken de omvang van voortijdig schoolverlaten in 2010 gehalveerd te hebben. De ‘nulmeting’ hiervoor is gebaseerd op de basisberoepsopleidingen als startkwalificatie.19 Verhoging van het startkwalificatieniveau werkt dus – bij gelijkblijvende omstandigheden en beleid – tegengesteld aan de beoogde vermindering van het aantal voortijdige schoolverlaters. Ook hier is dus sprake van een dilemma.

Er zijn echter argumenten voor een verhoging. In de eerste plaats neemt de vraag naar mensen met een middelbare of hogere opleiding steeds meer toe in de Europese landen.20 De globaliseringstendensen en de loonkostenontwikkelingen leiden tot een verschuiving van massaproductie naar hoogwaardige productie in beperkte aantallen en vooral naar kennisintensieve diensten. De kennisintensiteit van arbeidsprocessen neemt toe. In onderwijs en opleidingen wordt daarom de omslag gemaakt naar competentieleren. Volgens de afspraken die de Europese regeringsleiders hebben gemaakt in het kader van de Lissabon-strategie, moet het onderwijspeil over de gehele linie stijgen: meer personen moeten een hoger onderwijsniveau bereiken dan thans het geval is. Het stellen van een hoger ambitieniveau dan het huidige basisniveau kan daarbij helpen.

Ten tweede neemt de druk toe omdat het huidige startkwalificatieniveau nog maar ternauwernood voldoende is. In het bijzonder in tijden van economische recessie is het gevaar groot dat afgestudeerden de competenties die zij in de basisberoepsopleiding hebben verworven, door bijvoorbeeld werkloosheid niet verder kunnen ontwikkelen en daardoor stil blijven staan. Doorgroeimogelijkheden zijn in een dergelijke situatie nauwelijks voorhanden. Andere landen, bijvoorbeeld Denemarken, hanteren overigens al een hoger niveau dan het startkwalificatieniveau in Nederland.21

Ten derde heeft het behalen van diploma’s ook andere maatschappelijke opbrengsten dan kwalificering. Er zijn aanwijzingen dat de kosten van criminaliteitsbestrijding en van gezondheidszorg afnemen en sociale cohesie (burgerschap) toeneemt naarmate het gemiddelde opleidingsniveau stijgt.22

Kortom, er zijn argumenten die pleiten voor verhoging van het startkwalificatieniveau. Andere overwegingen moeten echter ook een rol in deze beschouwing spelen, zoals de Europese afspraken.

3.2 Europese context

De raad wil bij het specificeren van de startkwalificatie uitdrukkelijk ook de Europese onderwijsruimte betrekken. Het gaat immers om het kunnen voldoen aan de beleidsmatige doelen die aan de startkwalificatie zijn verbonden. Deze betreffen ook Europese ontwikkelingen. Het streven om het opleidingspeil van de bevolking te verhogen betekent, zoals hierboven uiteengezet, dat het huidige ambitieniveau ter discussie staat. Dit te meer omdat, zoals uit de aangehaalde internationale vergelijking bleek, het niveau van de basisberoepsopleiding redelijk is, maar geen reservewaarde heeft: afgestudeerden op dit niveau zullen, zeker bij tegenwind, alle zeilen bij moeten zetten.

Er is dus internationale opwaartse druk op het huidige gekozen minimumniveau. In Europese termen gaat het om het voltooien van het ‘upper secondary level’ (‘ISCED 3 long’, zie tabel 2). De Europese landen nemen elkaar met dit niveau de maat, waarbij overigens ook nationale politieke overwegingen een rol spelen.23

Moeilijkheden met de startkwalificatie

Het gebruik van de startkwalificatie in internationaal perspectief heeft ook bezwaren die liggen op het meettechnische vlak, naast de al in de tekst genoemde. De startkwalificatie als grensniveau wordt in feite gebruikt als een ‘proxy-variabele’ voor leereffecten, dat wil zeggen een variabele die indirect iets zegt over leereffecten. Het begrip startkwalificatieniveau omvat geen directe meting van competenties. Het is een containerbegrip dat méér suggereert dan het kan waarmaken. Een onderwijsniveau verliest ook aan voorspellende waarde naarmate (beroeps)ervaringen toenemen.24 Daarbij komt dat de definitie van ‘upper secundary level’ in het ene Europese land niet gelijk is aan die in het andere. Er is hierdoor onvoldoende consistentie in de onderlinge vergelijking tussen Europese landen.25

Hierbij komt nog het probleem van de operationalisering. Bij het bepalen of iemand al dan niet schoolgaand is of scholing volgt, worden de vier weken voorafgaand aan het tijdstip van bevraging als criterium genomen. Deze operationalisering leidt vermoedelijk tot een overschatting van het aantal voortijdige schoolverlaters.

Ten slotte is het voor discussie vatbaar of het begrip nodig is om een vergelijking in Europees verband mogelijk te maken. Er zou immers volstaan kunnen worden met de benoeming van een onderwijsniveau dat ten minste gehaald moet worden, zonder dat onderwijsniveau nader als startkwalificatie te betitelen. Dat onderwijsniveau is dan één van de niveaus die in het (nationale) onderwijsstelsel kunnen worden bereikt.

Voortijdig schoolverlaten
Zoals gezegd betitelt het beleid een jongere die nog geen startkwalificatie heeft behaald en niet meer naar school gaat, als voortijdig schoolverlater. In de discussie over de hoogte van het niveau van de startkwalificatie gaat het daarom ook over het beleid voor het voortijdig schoolverlaten. De minister van OCW heeft bij brief aan de Tweede Kamer laten weten hoe zij de Europese doelstellingen, waaronder die voor voortijdig schoolverlaten, nationaal wil vertalen.26 Voortijdig schoolverlaten is immers één van de vijf Europese referentiepunten, die doorwerken in het beleid voor alle onderwijssectoren (zie bijlage 3). De minister neemt als nulmeting de ruim 70.000 in 2001 door de RMC’s (Regionale Meld- en Coördinatiecentrum) nieuw geregistreerde voortijdige schoolverlaters. In 2010 moet dit aantal gehalveerd zijn. De vooronderstelling hier is dat op termijn aan de Europese benchmark van voortijdig schoolverlaten kan worden voldaan. Dat zou neerkomen op een halvering tot ongeveer 7%: in 2010 zou van de 18-24-jarigen nog slechts ongeveer 7% geen startkwalificatie mogen hebben. Er is dus een internationaal belang gemoeid met de startkwalificatie en de daarop gebaseerde statistieken over voortijdig schoolverlaten. Een verhoging van de startkwalificatie zou doorwerken in de statistieken en zou dus het bereiken van de Europese benchmark kunnen frustreren.

Conclusie
De raad concludeert dat het huidige niveau, zoals geoperationaliseerd in de kwalificaties voor de basisberoepsopleidingen, met het oog op de toekomst wellicht niet voldoende is als ambitieniveau. Een hoger ambitieniveau lijkt gelet op de maatschappelijke ontwikkelingen wenselijk. In Europees perspectief is het streefniveau een belangrijk gegeven. In die zin vormt het eindniveau van de mbo-2 opleidingen beleidsmatig een belangrijk markeringspunt, gelet op het streven het aantal jongeren met ten minste een diploma op dit niveau drastisch te verhogen. De afspraken die hierover in Europees verband zijn gemaakt, zijn voor Nederland belangrijk.

Er zijn diverse opties mogelijk, waaronder verzwaring van de kwalificaties van de basisberoepsopleidingen. Daarbij zou nader moeten worden bekeken waar het accent moet worden gelegd: op de beroepskwalificatie, de algemene vorming of de persoonlijke ontplooiing. Bij het formuleren van opties moet rekening worden gehouden met ontwikkelingen in Europa, in het bijzonder de ontwikkeling van het ‘European Qualifications Framework’ (zie paragraaf 4.7) en de definiëring van sleutelcompetenties in Europees verband.27 Daarnaast zijn ook de binnenlandse vraag op de arbeidsmarkt en de omslag naar competentieleren van belang.

Kortom, de kwalificaties van de basisberoepsopleidingen moeten opnieuw worden bezien in het licht van de vraag over welke niveaus van beroeps-, burgerschaps- en leercompetenties een jongere zou moeten beschikken voor een succesvolle start op de arbeidsmarkt en voor het benutten van doorgroeimogelijkheden. Hierbij is het van belang alle opleidingsniveaus in samenhang te bezien en te waarderen als punten op een oplopende schaal.

4. Overheidshandelen

In dit hoofdstuk komt de tweede adviesvraag aan de orde, die gaat over overheidshandelen voor jongeren die nog geen startkwalificatie behaald hebben. De voorstellen hebben betrekking op de volgende beleidsterreinen: jeugdwerkloosheid, voortijdig schoolverlaten, vmbo, mbo en Europa.

4.1 Doelgroepen

De jongeren die nog geen mbo-2-niveau hebben bereikt, kunnen naar hun status op de arbeidsmarkt en het laatst bereikte onderwijsniveau als volgt onderverdeeld worden:
-  de groep zonder vbo- of mavo-diploma, niet naar schoolgaand en werkloos of werkend (ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters); en
-  de groep met vbo-, mavo- of mbo-1-diploma, niet naar schoolgaand (geen opleiding volgend) en werkloos of werkend (gediplomeerde schoolverlaters).

De eerstgenoemde groep is in feite het meest kwetsbaar, vandaar dat deze in het beleid ook wel wordt aangeduid als prioritaire voortijdige schoolverlaters. De omvang van deze groep is elk jaar ongeveer 12.000. Voor deze jongeren zijn er veel voorzieningen, gericht op het al dan niet in samenspraak met een onderwijsinstelling zoeken van passende oplossingen. Daarbij is een goed zicht op de kenmerken en kwaliteiten van de jongeren vereist. De raad concludeerde in een eerder advies dat het voorzieningenaanbod omvangrijk maar versnipperd is. Meer stroomlijning van en afstemming tussen de verschillende activiteiten van instellingen zijn daarom dringend nodig. Kennis en expertise om deze jongeren adequaat te begeleiden zijn in principe ruimschoots voorhanden.28

Voor beide groepen moet passend onderwijs ingericht worden. In de groep gediplomeerden zal echter het meest sprake zijn van verborgen talent. Er mag verwacht worden dat een deel van deze groep in staat moet zijn alsnog een startkwalificatie te behalen; waarschijnlijk niet langs de reguliere weg van het voltijdse dagonderwijs, maar via andere leerwegen.

De categorie jongeren nog zonder startkwalificatie is in het bijzonder doelgroep van nationaal overheidsbeleid vanuit de ministeries van SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) en van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap). De invalshoek van SZW is vooral de aanpak van de jeugdwerkloosheid, de invalshoek van OCW is vooral voorkomen van voortijdig schoolverlaten en het bereiken van ten minste een startkwalificatie. De beide ministeries hebben vanuit deze verschillende invalshoeken een gezamenlijk beleid geformuleerd.29

Voor het merendeel van de jongeren werkt het onderwijsbestel bevredigend; het is een kleine (doch belangrijke) minderheid die aparte aandacht vergt en voor wie specifiek beleid nodig is. Het onderwijs zelf is hierbij in de eerste plaats aan zet: aantrekkelijk onderwijs moet voortijdig schoolverlaten zo veel mogelijk voorkomen. Dit doet uiteraard een zwaar beroep op het onderwijs: het moet voldoende variatie bieden om zo álle leerlingen tot leren uit te dagen. De raad wil voor wat betreft de inzet van de overheid als vertrekpunt nemen dat – ook al gaat het om werkenden of werkloze jongeren – een zo hoog mogelijke kwalificering het uiteindelijke doel van beleidsmaatregelen moet zijn. Hij vindt daarbij in overeenstemming met het door SZW en OCW geformuleerde beleid dat werksituaties daarbij van groot belang zijn. Via begeleid leren en door middel van evcprocedures kunnen deze jongeren tot hogere niveaus van ontwikkeling komen, die voor derden aangetoond kunnen worden (civiel effect). Uiteraard is daarbij het streven ten minste het ambitieniveau van de startkwalificatie zichtbaar te maken. Werkloosheid heeft onder andere het negatieve effect dat het verdere doorgroei en verder leren belemmert. Vanuit dit oogpunt is de gezamenlijke aanpak van de jeugdwerkloosheid door SZW en OCW dan ook zeer toe te juichen.

4.2 Een voorafgaande voorwaarde

Om het overheidsbeleid voor de genoemde groepen maximaal te laten renderen, is een sluitende registratie noodzakelijk van de jongeren waar het hier om gaat. De raad stelt vast dat de RMC’s op dit punt behoorlijk op weg zijn, maar dat hun activiteiten nog niet tot een sluitende registratie hebben geleid.

In afwachting van de invoering van het onderwijsnummer pleit de raad voor een nog preciezere analyse van de bestaande informatie over jongeren die het onderwijs zonder startkwalificatieniveau verlaten. Keren ze terug naar onderwijs? Verwerven ze in een beroepsloopbaan competenties die via evc-procedures geformaliseerd zouden kunnen worden? Of zijn er nog andere mogelijkheden? Van veel jongeren is onbekend welk ontwikkelingsniveau zij uiteindelijk bereiken en hoe zij zich in de maatschappij en op de arbeidsmarkt redden.30 Ook voor arbeidsmarktbeleid blijken duizenden jongeren onbereikbaar te zijn.31 Wel kan via onderzoek onder schoolverlaters een indicatie worden verkregen van de positie van jongeren op enig moment, maar deze geven nog geen uitsluitsel over de uiteindelijk bereikte posities (zie onderstaand kader).

Positie van schoolverlaters in Rotterdam

Een indicatie voor wat betreft de positie van schoolverlaters zonder startkwalificatie in Rotterdam geeft het rapport Stedelijk Rapport Rotterdam.32 Het gaat hier om een onderzoek waarbij een vragenlijst aan 17.530 schoolverlaters van vo en mbo in Rotterdam werd gestuurd. De respons bedroeg 23,7% (4.158). De in dit kader genoemde aantallen moeten dus niet absoluut worden opgevat.

Van de groep (Rotterdamse) jongeren die in 1999-2000 het voortgezet onderwijs verliet zonder startkwalificatie (dat waren er in de onderzoeksgroep 1.323), waren na anderhalf jaar 941 jongeren bezig een opleiding te volgen die leidt tot een startkwalificatie. Van de overige 382 volgde 38% een opleiding, 48% had betaald werk en 8% was werkloos. 6% had een andere bezigheid (reizen, ziekte, cursus, moederschap, sport). Ter vergelijking: van de schoolverlaters mét startkwalificatie was slechts 1% werkloos.

Van de groep (Rotterdamse) jongeren die in 1999-2000 het mbo verliet zonder startkwalificatie (392), waren er op het moment van bevraging na anderhalf jaar 136 bezig een opleiding te volgen die leidt tot een startkwalificatie. Van de overige 256 volgde 4% een opleiding, had 76% betaald werk, was 13% werkloos en had 7% een andere bezigheid. Ook hier ter vergelijking: van de mbo-schoolverlaters mét startkwalificatie was maar 2% werkloos.

Op basis van preciezere analyses zouden de officiële statistieken van meer nauwkeurige schattingen voorzien kunnen worden. In de toekomst biedt het gebruik van het onderwijsnummer goede mogelijkheden.

4.3 Voortijdig schoolverlaten en jeugdwerkloosheid

In overeenstemming met de huidige besturingsfilosofie vindt de raad dat de nationale overheid lokale en regionale initiatieven moet ondersteunen. Hij ziet daarbij voor de RMC’s een spilfunctie weggelegd. De RMC’s, waar onderwijs, gemeente en arbeidsmarkt bij elkaar komen, vormen door hun registratie van de meeste van de hierboven genoemde groepen de basis voor verder handelen. RMC’s hebben bovendien ervaring opgedaan met het zoeken naar het meest veelbelovende loopbaantraject. Voor de groepen jongeren met startkwalificatie die werkloos zijn, zullen de CWI’s (Centra voor Werk en Inkomen) aanvullende gegevens kunnen verstrekken. Gelet op de vele initiatieven die al zijn genomen (zie ook bijlage 2) pleit de raad ervoor, dat de nationale overheden de regio’s vooral hun gang laten gaan en zo nodig met stimulerend beleid komen (subsidies voor niet uit andere bronnen te dekken activiteiten). Hij juicht het daarbij toe dat op nationaal niveau zekere ondersteunende maatregelen worden genomen, zoals de inzet van een Taskforce Jeugdwerkloosheid. De Taskforce Jeugdwerkloosheid kan initiatieven ondersteunen door voorlichting en door het voeren van overtuigende gesprekken met sleutelfiguren op het terrein van de lokale onderwijsregio en arbeidsmarkt.

De raad ziet hierbij ook voor de ROC’s (Regionale Opleidingen Centra) een belangrijke rol weggelegd in het aanbieden van maatwerktrajecten waarbij stapeling (het combineren van leertrajecten) tot het bereiken van een startkwalificatie kan leiden. De verdere uitbouw van erkenning van evc is gezien de verwevenheid met de arbeidsmarkt van groot belang. De raad ziet hier een duidelijk regisserende rol voor de nationale overheid weggelegd om wildgroei te voorkomen. Hij benadrukt dat generieke maatregelen hier niet zullen werken. Nadere beschouwing leert bijvoorbeeld dat verandering van leerplicht niet een geschikte invalshoek is (zie onderstaand kader).

De raad stelt voor dat de overheid erkenning van evc tot speerpunt van het beleid maakt. Het gaat er daarbij om dat er een nationaal erkend certificeringssysteem totstandkomt, alsmede een infrastructuur voor certificerende instanties en voor voorlichting, coördinatie en kwaliteitsbewaking op dit terrein. In zijn advies Werk maken van een leven lang leren gaat de raad uitgebreid in op de mogelijkheden, voorwaarden en effecten van certificering van evc. In het bijzonder de jongeren zonder startkwalificatie moeten door voorlichting kennis kunnen nemen van de mogelijkheid alsnog via deze weg een diploma van de basisberoepsopleiding te verkrijgen. De overheid heeft hier een stimulerende en een via wet- en regelgeving kwaliteitsborgende taak. Het spreekt vanzelf dat in dit verband de expertise van het huidige Kenniscentrum EVC wordt benut.

Leerplicht

In het debat over de startkwalificatie is de suggestie geopperd om de leerplicht te verlengen tot 23 jaar, zodat meer jongeren met een startkwalificatie het onderwijs verlaten.33 Ook is de idee naar voren gebracht de leerplicht gebaseerd op levensjaren te vervangen door een kwalificatieplicht. Driekwart van de jongeren die nog geen startkwalificatie hebben behaald en het onderwijs hebben verlaten, is 17 jaar en ouder. Dit zijn gewoonlijk geen jongeren die zich laten dwingen, dus leerplichtverlenging heeft weinig zin.

Er zijn ook praktische bezwaren: niet alle jongeren zijn gezien hun cognitieve capaciteiten in staat het niveau van de startkwalificatie te behalen. Ook de schoolse omgeving is voor een aantal jongeren een probleem; verder vormen sociale verplichtingen als het opvoeden van kinderen een belemmering. En ten slotte zijn er in de sociale en culturele omgeving van jongeren blokkades die leiden tot tegenwerking of onthouden van ondersteuning bij het verder leren.

Een kwalificatieplicht opleggen lijkt ook weinig zinvol: welke sanctie zou je op niet leren moeten zetten? Leren is uiteindelijk iets wat een jongere zelf moet doen, welke gunstige condities ook worden geschapen. De raad ziet meer in het stimuleren en van positieve impulsen voorzien van verder leren na de volledige of partiële leerplichtperiode. Daarbij zullen vermoedelijk wat meer op actie gerichte situaties, zoals lerend werken, effectiever zijn dan schoolse leeromgevingen.

De redenen waarom uitbreiding van de leerplicht niet werkt, hangen sterkt samen met de kenmerken van de jongeren. Het gaat bijvoorbeeld om jongeren met psychosociale problemen die deelnemen aan het onderwijs, maar door (gedrags)problemen op het randje verkeren, jongeren die om uiteenlopende redenen voortijdig het onderwijs dreigen te verlaten en jongeren die moeite hebben met (schools) leren.34 Er moet daarom nauwkeurig bekeken worden hoe verder leren bij deze jongeren kan worden gestimuleerd. Een generieke maatregel als leerplichtverlenging past daar niet bij. Om onderwijs aantrekkelijker te maken voor deze leerlingen zijn verschillende benaderingen nodig. Een grondslag voor deze verschillende benaderingen zou gevormd kunnen worden door een welomschreven leerrecht, dat bijvoorbeeld in de vorm van vouchers of van een persoonlijke ontwikkelingsrekening (por) een overzichtelijk en individueel karakter kan krijgen. Op basis van een dergelijke financiering kunnen individueel gerichte oplossingen voor onderwijs en begeleiding worden gezocht. Eerder merkte de raad op dat voor financiering uiteenlopende bronnen in aanmerking komen: gelden voor scholing bij sectorale scholingsfondsen, gelden bij CWI’s, doeluitkeringen bij departementen en regelingen via CAO’s waarbij werkgevers, werknemers en overheid betrokken zijn.35

4.4 Beleid voor vmbo

In de overgang van vmbo naar mbo blijken veel leerlingen het onderwijs te verlaten; vaak ligt hier een knik in de leerloopbaan. Vmbo-leerlingen ervaren het eerste jaar in het mbo als moeilijk en haken (mede) daardoor af. Inmiddels wordt op diverse fronten hard gewerkt, onder meer in het kader van de zogenoemde beroepskolom, om de aansluiting zo in te richten dat leerlingen soepeler over kunnen gaan. Maatregelen zoals leerwerktrajecten in de basisberoepsgerichte leerweg, de mogelijkheid van mbo-1-onderwijs tijdens de vbo-opleiding en aanpassing van de examens36 zouden de kansen voor zwakkere leerlingen moeten vergroten om een diploma te behalen en door te gaan naar het mbo. Er is echter nog veel te winnen, zoals onder meer ook blijkt uit de te lage plaatsing van leerlingen in het mbo. Het komt veelvuldig voor dat leerlingen volgens het oordeel van het vmbo een leerweg van mbo-3 of mbo-4 aankunnen, maar desondanks in een basisberoepsopleiding terechtkomen.37 De raad vindt dat verspilling van talent. Hij pleit ervoor dat de informatieoverdracht tussen vmbo en mbo veel doelmatiger en zorgvuldiger gebeurt en dat partijen kunnen worden aangesproken op onderplaatsing.

In een eerder advies benadrukte de raad het belang van het creëren van doorlopende leerlijnen door het wegnemen van institutionele, programmatische en didactische belemmeringen.38 Hij signaleert dat het model van de verticale scholengemeenschap hier positief kan werken; in het onderwijs voor de zogenoemde groene sector zijn daar positieve ervaringen mee opgedaan. Samenwerking tussen vmbo en mbo zou op een dergelijke verticalisering gericht moeten zijn.

In het vmbo en het mbo is een nieuwe vorm van differentiatie ontstaan: leer-werktrajecten. In deze trajecten gaat het niet alleen om het niveau en de duur van de opleiding, maar ook om de wijze waarop het onderwijs wordt gegeven. Er is meer aandacht voor de persoonlijke ontwikkeling van competenties (sociale vaardigheden, ondernemers- en werknemersschap) en de rol van het leren in de praktijk.

4.5 Beleid voor mbo

Het mbo streeft er uiteraard naar leerlingen ten minste een startkwalificatie te doen behalen. Als echter omstandigheden en mogelijkheden van jongeren dat niet toelaten, moet met beleid naar andere uitkomsten worden gestreefd. Het is niet altijd en overal nodig om het mbo-2-niveau bereikt te hebben om toch goed te kunnen functioneren op de arbeidsmarkt. In een aantal gevallen is een kwalificatieniveau onder het niveau van de startkwalificatie (zoals mbo-1-niveau) voldoende. Dat zou ook tot uiting moeten komen in de bekostiging van de ROC’s. Voor vbo- en mavo-gediplomeerden geldt dat ook. Een positieve benadering is hier gewenst. Het mbo-1-niveau kan immers ook gezien worden als een kwalificatie om de weg op de arbeidsmarkt te vinden en eventueel later nog een beroepsopleiding te volgen in het kader van een leven lang leren. In feite zou in elke sector dit opleidingsniveau aanwezig moeten zijn. De raad stelt daarom voor om bij het komende herontwerp beroepsonderwijs zorgvuldig te kijken naar de vier niveaus en hun onderlinge verhouding. In het bijzonder zou er hierbij aandacht moeten zijn voor de competenties op het vlak van leren leren en van burgerschap, die in alle sectoren van eenduidige zwaarte moeten zijn. De raad vindt dat op zijn minst de vier opleidingsniveaus die de WEB noemt, in alle sectoren aanwezig moeten zijn. De beschikbaarheid van alle vier niveaus biedt wellicht ook meer mogelijkheden voor een betere interne doorstroom.39 De raad stelt voor een beroep op de sociale partners te doen om voor alle branches de vier opleidingsniveaus die in de WEB vermeld staan, te ontwikkelen.

4.6 Actief in Europa

De Europese Commissie is op dit moment bezig met het formuleren van gemeenschappelijke Europese criteria op het gebied van competenties (het ‘European system of references’). Daarbij hebben het ontwikkelen van criteria voor de kwalitatieve verbetering van de beroepsopleiding en het instellen van een platform voor kwaliteitsborging en accreditatie van opleidingen in het hoger onderwijs prioriteit. De Europese Commissie vindt het erg belangrijk dat deze gemeenschappelijke criteria het uitgangspunt vormen van de nationale strategieën en van het nationaal beleid, bijvoorbeeld als het gaat om een leven lang leren.40

De Commissie noemt in een voortgangsrapportage het ‘European Qualifications Framework’ een hoeksteen van de Lissabon-strategie.41 Het gaat om de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees referentiekader voor de erkenning van kwalificaties. Volgens de voortgangsrapportage heeft een dergelijke raamwerk een faciliterende werking op de Europese markt en heeft het belangrijke implicaties voor Europees burgerschap, gelijke kansen en sociale insluiting.

De raad constateert dat Nederland ervaring heeft met het formuleren van kwalificatieniveaus op basis van ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en met het formaliseren daarvan in de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Ook heeft Nederland ervaring met de toepassing van evc-procedures. De raad denkt daarom dat Nederland een actieve rol kan en moet spelen in de verdere ontwikkeling van het beoogde Europese referentiekader.

4.7 Herwaardering van het beroepsgerichte onderwijs

Er moet met kracht worden gewerkt aan het imago en de kwaliteit van het onderwijs tot aan het startkwalificatieniveau. De raad denkt dat dit ook kan en wijst daarbij op de forse vernieuwingsslagen die momenteel in de vbo-leerwegen en mbo-opleidingen aan de gang zijn. In het kader van imagoverbetering zou de term voortijdig schoolverlater moeten worden vermeden voor de groepen die ten minste een vbo- of mavo-diploma hebben gehaald. Deze term creëert of benoemt een groep als een soort onderlaag en dat is nooit de bedoeling van de introductie van de startkwalificatie geweest. Het begrip voortijdig schoolverlaten neemt het stelsel als uitgangspunt, niet het individu.

Voorts zou het startkwalificatieniveau veel minder als een scherpe absolute grens moeten worden gehanteerd en meer gepresenteerd als een tussenstap in een systeem van opeenvolgende ontwikkelingsniveaus, zoals eerder in dit advies betoogd. De vbo- en mavo-niveaus vormen daarin een waardevolle opstap voor het huidige startkwalificatieniveau. Leerlingen en ouders moeten ervan doordrongen zijn dat een bereikt niveau in principe het volgende niveau haalbaar maakt. Deze opstelling draagt ook bij aan de bevordering van de sociale cohesie in de samenleving; het betrekt jongeren erbij in plaats van ze buiten te sluiten.

Deze opstelling zou in de weergave van de Europese statistieken tot uiting moeten komen. Uiteraard kan aan het aantal voortijdige schoolverlaters zoals gedefinieerd op basis van het niet bereiken van het startkwalificatieniveau, niet getornd worden. Maar wel kan duidelijk gemaakt worden dat dit aantal ook jongeren omvat die met hun vboof mavo-diploma wel degelijk mogelijkheden op de arbeidsmarkt hebben en daarom niet zonder meer als afgeschreven moeten worden beschouwd. Een dergelijk (Nederlands) signaal versterkt ook het belang van de sociaal-culturele dimensie binnen de Europese samenwerking.

Samenvattend pleit de raad voor het volgende:
-  afstemming en integratie van het overheidsbeleid op het hoogst mogelijke niveau;
-  het met kracht bevorderen van evc-procedures en het verbinden van de verleende erkenningen met het officiële diplomastelsel;
-  het bevorderen van het in alle branches realiseren van de vier niveaus die de WEB noemt; en
-  een actieve opstelling van Nederland in de verdere ontwikkeling van het ‘European Qualifications Framework’.

5. Leerroutes naar een startkwalificatie

Hoofdstuk 5 gaat over de derde adviesvraag: de vormgeving van onderwijs aan en begeleiding van jongeren die nog geen startkwalificatie behaald hebben. De raad geeft een oplossingsrichting aan voor de verbetering van onderwijs en begeleiding van de genoemde jongeren.

5.1 Inrichting van het onderwijs op weg naar het startkwalificatieniveau

In het onderwijs moet voor de hier bedoelde leerlingen de leerloopbaan centraal staan.42 Op dit moment is ondanks aanzetten voor maatwerk, in het algemeen het aanboddenken nog dominant bij het ontwerpen en uitvoeren van onderwijs voor deze groep. De aanzetten tot maatwerk bestaan voorlopig alleen nog in de ontwikkeling van leer-werktrajecten in de basisberoepsgerichte leerweg en in de randvoorzieningen zoals opvang- en timeout- projecten.43 In zijn algemeenheid is er binnen het deel van het onderwijsstelsel dat zich richt op het doen behalen van een startkwalificatie een gebrek aan samenhang en erkenning.44 Niettemin moet ook geconstateerd worden dat diverse ministeries die aan dit vraagstuk werken, tal van beleidsmaatregelen op dit gebied hebben genomen (zie bijlage 2 voor een globaal overzicht). Ook komen er steeds meer ervaringen met succesvolle aanpakken van voortijdige schoolverlaters. Vanuit de arbeidsvoorziening (CWI’s) zijn zogenoemde maatwerktrajecten gestart om via kortdurende cursussen jongeren zonder diploma nog enige scholing te geven. Het gaat hier om een gezamenlijk initiatief van diverse spelers op dit terrein. Voor de financiering zijn er verschillende mogelijkheden zoals de O&O-fondsen (Opleiding & Ontwikkeling), de jeugdbaancheque van het CWI en reïntegratiemiddelen.45 De laatste jaren is de kennis over de aanpak van (werkloze en schoolverlatende) jongeren bij de onderwijsinstellingen duidelijk toegenomen.46 Er zijn initiatieven om een sluitende aanpak voor voortijdige schoolverlaters te ontwikkelen, zoals bijvoorbeeld in de Achterhoek en in Noord-Groningen.47

In het volgende geeft de raad een oplossingsrichting aan. Hij benadrukt daarbij dat precieze oplossingen en mogelijkheden op het regionale en het lokale niveau moeten worden ontwikkeld. De nationale overheid moet daarbij een stimulerende en voorwaardenscheppende rol vervullen. De oplossingsrichting heeft zowel betrekking op het reguliere onderwijs als op loopbaantrajecten die zich grotendeels of helemaal buiten de school voltrekken.

De raad stelt daarbij voor om de meting van het succes van de lokale en regionale aanpakken door middel van beleidsindicatoren of richtpunten, onderdeel te laten vormen van de monitoring van de ambitiestrategie zoals Koers BVE die voorstelt. De raad bracht daar onlangs advies over uit.48

5.2 Mogelijke oplossingsrichting

De oplossingsrichting die de raad voorstelt, stoelt op persoonlijke aandacht, inzet van expertise van binnen en buiten de school en waardering door diploma’s, brevetten en certificaten van (werk)ervaringen. Deze aanpak moet ingebed zijn in een duidelijk kwalificerende structuur.

De raad ziet duaal leren als een goede kandidaat voor een dergelijke georganiseerde structuur. Bij duaal leren verblijft de leerling voor een (groot) deel van de leertijd buiten de school in werksituaties. Werken en leren vormen tezamen de inhoud van de opleiding. Het stoelt op het principe van het verbinden van binnen- en buitenschools leren. Het gaat om het ontwikkelen van arrangementen die formeel, non-formeel en informeel leren met elkaar verbinden, iets wat de raad reeds eerder bepleitte.49

Doelstelling is naast werken kwalificatie (een diploma of certificaat). Het mbo kent reeds deze variant in de beroepsbegeleidende leerwegen, hoewel deze niet voor alle sectoren en op alle niveaus bestaat. In het vmbo is dit betrekkelijk nieuw, pas recent zijn leerwerktrajecten in de basisberoepsgerichte leerweg mogelijk. Met die leer-werktrajecten is in feite een begin gemaakt met de dualisering van het vmbo. De raad meent dat deze dualisering zich tot een reguliere onderwijsvorm moet kunnen ontwikkelen. Duale trajecten moeten dan wel aansluiten op een vervolg in het mbo. De vraag van leerlingen en van de regionale arbeidsmarkt zal, in combinatie met de mogelijkheden van de onderwijsinstellingen (vmbo en mbo), het aanbod moeten bepalen.

De raad ziet hier overigens wel het probleem dat het voor opleidingen steeds moeilijker zal worden werkplekken voor leerlingen bij arbeidsorganisaties te vinden, temeer daar ook het beleid ter bestrijding van de jeugdwerkloosheid zich richt op de inzet van leerbanen. Andere oplossingen moeten daarom ook worden overwogen.

Zo’n andere oplossing is projectleren. Bij projectleren verblijft de leerling grotendeels op school. Maar op basis van externe opdrachten en verzoeken van arbeidsorganisaties worden onderwijsprojecten ontworpen. De arbeidsorganisaties kunnen ook in de uitvoering participeren. Dit projectleren heeft een sterk doe-karakter en is bovendien authentiek door de verbinding met de buitenwereld (zie bijvoorbeeld de idee van miniondernemingen). Deze mogelijkheid van projectleren vermindert de logistieke last voor onderwijsinstellingen en bedrijven die de buitenschoolse inzet van werkplekken met zich meebrengt. De variant van het projectleren is logistiek gezien gemakkelijker te realiseren dan leren op de werkplek.

Een tweede aanpak is als bedrijven van een branche besluiten gezamenlijk plaatsen voor beroepspraktijkvorming in te richten en daar eventueel ook centrale werkplaatsen voor te creëren. Opleiding en opleidingskosten zijn dan niet langer een zaak van een individueel bedrijf, maar van een groep van bedrijven; verantwoordelijkheden en kosten kunnen hierdoor worden gespreid. Ook vermindert de afhankelijkheid van conjuncturele schommelingen. In de bouwbranche is dit een beproefde aanpak.

Een belangrijk criterium voor goed onderwijs is verder kostendoelmatigheid. De raad denkt hierbij aan een structuur waarbij het leerlingwezen van destijds wordt gemoderniseerd. De modernisering bestaat eruit dat de primaire en voortgezette opleidingen zoals die vroeger bestonden, drempelloos aaneengeschakeld worden en vervolgens leiden tot versnelde instroom in het lang-mbo (mbo-3 en mbo-4), dan wel een zelfstandige afsluiting vinden. Belangrijk is dat de structuur regionaal georganiseerd wordt. De voorgestelde structuur is overigens niet bedoeld als een terugkeer naar toen het industriële tijdperk nog bestond, maar als een voorstel voor een structuur voor maatwerk. In deze structuur zijn drie elementen van belang, die hieronder worden omschreven maar die nadere uitwerking behoeven.

Persoonlijke begeleiding
Een eerste element is begeleiding door een persoonlijk begeleider of coach. Deze functionaris is het aanspreekpunt voor de jongere en voor de diverse instanties die zijn betrokken bij een passend loopbaantraject. De raad ziet als mogelijkheid dat de scholen (voor mbo en voor vmbo), mogelijk in nauwe samenwerking met het RMC, de plaatsing van dergelijke functionarissen op zich moeten nemen in het kader van nazorg van (oud)- leerlingen. De school is immers voor de betrokken jongere het meest vertrouwd. Scholen moeten daartoe echter wel financieel toe in staat worden gesteld door de overheid. Een ander model is dat de organisatie bij de gemeente ligt. Via een (licht bemand) bureau werft de gemeente vrijwilligers die bereid zijn als mentor voor jongeren te fungeren en hen zodoende bij de les te houden. Het kan bijvoorbeeld gaan om hbo-studenten die in een één-op-éénrelatie leerlingen emotionele, sociale en cognitieve ondersteuning geven als een aanvulling op het reguliere naar school gaan. Arbeidsorganisaties kunnen hieraan bijdragen door hun werknemers te stimuleren om maatschappelijk actief te zijn. Een voorbeeld is het project Goal! dat momenteel in Amsterdam loopt. In dit project worden vrijwilligers via de gemeente in nauwe samenspraak met scholen en andere instellingen, in contact gebracht met een jongere die behoefte heeft aan sociale ondersteuning en een rolmodel. Het project is momenteel gaande (zie onderstaand kader voor meer bijzonderheden).

Project Goal!

Het project Goal! is een initiatief van de gemeente Amsterdam. Het is gestart in april 2004. Het basisprincipe is dat een jongere die daaraan behoefte heeft of dat nodig heeft, gekoppeld wordt aan een mentor. Een mentor wordt geworven uit een pool van vrijwilligers. Op dit moment zijn ruim 400 vrijwilligers beschikbaar. Zij volgen een tweedaagse training om als mentor te fungeren. Voorts is met 30 instellingen die de terreinen arbeidstoeleiding, welzijn en onderwijs bestrijken, de afspraak gemaakt dat zij 15 jongeren voordragen voor deelname aan het mentorschap. Vanuit de instelling is per 15 jongeren een instellingsmentor beschikbaar. Deze begeleidt 15 koppels (mentor-jongere). Op dit moment (september 2004) zijn er 61 koppels. Mentor en jongere maken een afspraak voor een jaar.

Bron: Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling van de Gemeente Amsterdam.

De raad bepleit bij dit soort initiatieven inkadering in een duidelijke, op kwalificatie gerichte structuur. Ook vindt hij het belangrijk dat dergelijke projecten van empirische evidentie worden voorzien met betrekking tot de (externe) effecten.

Definiëring niveau
Een tweede element is om het nagestreefde opleidingsniveau in termen van competenties en los van opleidingen te definiëren.50 Een dergelijke benadering vereist een grondige bezinning op de vraag wat iemand moet kennen en kunnen om een succesvolle start te maken in een arbeidsloopbaan. De specifieke kenmerken van het arbeidsterrein moeten daarbij uiteraard een gewichtige rol spelen; de beroepseisen worden gedefinieerd vanuit het perspectief van de werkgever.

De formele loskoppeling van startkwalificatieniveau en opleiding biedt de mogelijkheid om de manier van verwerven van competenties flexibeler in te richten.51 Het wordt mogelijk om leerervaringen die de jongere opdoet in informele en non-formele situaties (werken, vrijetijdsbesteding, cursussen) te betrekken bij een oordeel over zijn competentieniveau. Het maakt gerichte aandacht voor individuele kwaliteiten mogelijk. Certificering daarvan vergt beoordelingskaders of beoordelingsstandaarden. Een voorbeeld van een dergelijk (geëxpliciteerd) beoordelingskader is de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Ook branches kunnen beoordelingskaders opstellen en op basis daarvan branchegerelateerde certificaten verstrekken. De raad is daar overigens niet zonder meer voorstander van; het vergt volgens hem een zorgvuldige afstemming tussen mbo-onderwijs en brancheorganisaties.52

Beoordelingskaders bieden een overzicht van eisen en criteria voor goed functioneren in allerlei situaties, waaronder de uitoefening van een beroep. Voor de jongeren om wie het hier gaat bieden de uitwerkingen in termen van competenties van het mbo-1- en mbo- 2-niveau op diverse terreinen een aanzet om maatwerktrajecten aan te relateren. In zijn advies Werk maken van een leven lang leren is de Onderwijsraad uitgebreid ingegaan op de status, ontwikkeling, functie en reikwijdte van beoordelingskaders in diverse vormen: formele landelijke standaarden, branchegerelateerde standaarden en lokale beoordelingskaders. De wijze van certificeren komt in het volgende onderdeel aan de orde.

Erkenning van evc
Een derde onderdeel van deze oplossingsrichting is om de maatschappelijke en werkervaringen van jongeren te waarderen via een geaccepteerde evc-procedure. Jongeren zouden bijvoorbeeld een aantal keren op kosten van de gemeenschap een assessment kunnen volgen. Op grond van zo’n assessment kunnen certificaten worden verstrekt die het competentieniveau van de betrokkene aangeven. Ook kan met de jongere een leertraject worden afgesproken. Het leertraject ligt bij deze benadering niet vast; het kan bestaan uit het volgen van een cursus, het lopen van een stage, een korte dienstbetrekking, of dagonderwijs. Het gaat om het scheppen van een zinvol perspectief en uitzicht op het behalen van het startkwalificatieniveau. Een van de mogelijkheden is een korte, flexibele cursus gericht op toegang tot de arbeidsmarkt en het verkrijgen van een certificaat leidend tot een startkwalificatie (zie onderstaand kader).

Precieze financieringsbronnen hiervoor moeten nader worden onderzocht. De raad kan zich voorstellen dat elke jongere die aan bepaalde criteria voldoet, trekkingsrechten krijgt op financiering van begeleiding. Het gaat hier om maatwerktrajecten die een daarop afgestemde bekostiging nodig hebben.53 De assessmentcentra moeten een plaats krijgen in de nieuwe structuur zoals hierboven geschetst. Zij kunnen worden gekoppeld aan de sociaal-pedagogische begeleiding die eveneens regionaal georganiseerd moet worden.

Flexibele Leerroutes naar een startkwalificatie: twee voorbeelden

Leerroute via werken in een bedrijf
Het bedrijf levert vakkennis en werkervaring en bevordert sociale competentie en zelfvertrouwen. Het onderwijs (een ROC) levert theoretische kennis en bevordert algemene ontwikkeling. Ook zorgt het onderwijs voor toetsing en erkenning van competenties via examens en/of evc-procedures.

Leerroute via dagonderwijs
De onderwijsinstelling zorgt voor een adequaat assessment van competentieniveau en bewustwording van een toekomstperspectief; op basis daarvan bekijken jongere en onderwijsinstelling welke opleiding hem of haar het best ligt. De volwasseneneducatie zou dit voorwerk kunnen verrichten, omdat hier veel ervaring is met zeer uiteenlopende behoeften en wensen van lerenden.

De opleiding bestaat uit zowel werkplekleren (stage of anderszins) als schoolleren. De verhouding hiertussen is flexibel; bijvoorbeeld maandag tot en met woensdag op school, donderdag en vrijdag in een bedrijf. Er is nauwe afstemming tussen wat er op school gebeurt en in het bedrijf. Per regio moet bekeken worden hoe de vele initiatieven om de leerlingen een maatschappelijke positie te doen verwerven en te kwalificeren, in de bovengeschetste structuur gebundeld kunnen worden. De raad ziet hier mogelijkheden de terreinen van de arbeidstoeleiding, welzijn, non-formele educatie, jeugdhulpverlening en onderwijs zodanig te vervlechten dat ook de minder of niet op onderwijs georiënteerde jongeren op een voldoende hoog kwalificatieniveau kunnen worden gebracht.

Per regio moet bekeken worden hoe de vele initiatieven om de groepen leerlingen waarom het hier gaat op een goede manier een maatschappelijke positie te doen verwerven en te kwalificeren, in de bovengeschetste structuur gebundeld kunnen worden. De raad ziet hier mogelijkheden de terreinen van de arbeidstoeleiding, welzijn en non-formele educatie, jeugdhulpverlening en onderwijs zodanig te vervlechten dat ook de minder of niet op onderwijs georiënteerde jongeren op een voldoende hoog kwalificatieniveau worden gebracht.

Samenvattend stelt de raad het volgende voor.
-  Maak de meting van het succes van de lokale en regionale inspanningen onderdeel van de ambitiestrategie zoals die voor het beroepsonderwijs wordt voorgesteld.
-  Ontwerp een moderne variant van het vroegere leerlingwezen (duaal leren) voor 15/16-18-jarigen, waarbij in het bijzonder drie elementen van belang zijn: een persoonlijke benadering of coaching, de omschrijving van niveaus van presteren in termen van competenties los van opleidingen en erkenning van evc in verbinding met het diplomastelsel.
-  Bundel meer dan voorheen beleidsprogramma’s al op het niveau van ministers, zodat richtlijnen en financieringsstromen zo weinig mogelijk de primaire processen belemmeren.

6. Conclusies en aanbevelingen

Hoofdstuk 6 begint met het vooropstellen van het belang van het gaandeweg verhogen van de opleidingsniveaus; daar hoort ook bij het verhogen van het niveau van de startkwalificatie. Daarbij dient de startkwalificatie geen kunstmatige cesuur te zijn: uitgangspunt vormen de mogelijkheden die jongeren hebben op de arbeidsmarkt (paragraaf 6.1). Vervolgens besteedt dit hoofdstuk aandacht aan overheidsmaatregelen en aan de inrichting van het onderwijs. Voorgestelde overheidsmaatregelen hebben vooral betrekking op certificering en diplomering en op aangepaste bekostiging (paragraaf 6.2.1). Voor de praktijk is belangrijk de aanbeveling om voor jongeren die (nog) geen startkwalificatie hebben behaald, een heldere onderwijsstructuur in te richten. Deze structuur moet steunen op drie pijlers: persoonlijke aandacht, verbinden van schools met buitenschools leren en toepassing van evc-procedures (paragraaf 6.2.2 en 6.2.3). Het hoofdstuk besluit met een antwoord op de gestelde adviesvragen (paragraaf 6.3).

6.1 Gaandeweg ophoging van onderwijsniveaus

Een oplopende reeks in plaats van een cesuur
De eerste aanbeveling van de raad betreft het zorgvuldig omgaan met het begrip startkwalificatie. Zoals het voorafgaande laat zien is er geen reden om een strikte breuklijn te hanteren rond het mbo-2-niveau. Hoe hoger het scholingsniveau, hoe meer kansen op de arbeidsmarkt; maar het verwerven van een baan hangt af van een samenspel van diverse factoren waaronder opleidingsniveau, het perspectief van de werkgever en de arbeidsmarktsituatie. De raad beveelt derhalve aan om geen ingrijpende kunstmatige administratieve cesuur te creëren rond het mbo-2-niveau. In de praktijk blijken werkgevers in sommige situaties heel goed uit de voeten te kunnen met werknemers die opgeleid zijn op het mbo-1-niveau; maar anderzijds is in bepaalde sectoren en onder bepaalde conjuncturele omstandigheden zelfs de officiële startkwalificatie op mbo-2-niveau ontoereikend. Dit doet niets af aan de wenselijkheid van het algemene streven om het gehele opleidingsniveau van de samenleving te verhogen.

De raad concludeert verder dat de startkwalificatie een belangrijk instrument is om het ontwikkelingspeil van de bevolking op niveau te houden en regelmatig te herijken. Als streefniveau geeft het richting aan het handelen van onderwijs- en andere instellingen. Ook voor individuen (jongeren, ouderen) kan het een helder na te streven prestatieniveau aangeven en daarmee een motivatie vormen om door te leren.

De raad vindt wel dat het niveau van de huidige startkwalificatie aan de lage kant is, vooral omdat de samenleving steeds hogere eisen stelt aan kennis. Het gaat daarbij zeker niet alleen om vakkennis en -vaardigheden, maar ook om sociale competenties, leren leren en burgerschapscompetenties. Uitgaande van het gegeven dat het startkwalificatieniveau één van de treden is op de ladder van opleidingsniveaus, blijft het van belang om de lat gaandeweg wat hoger te leggen.

De raad merkt hierbij nogmaals op dat hier wel een onontkoombaar dilemma ligt. Verhoging leidt immers tot minder leerlingen die dat niveau zullen halen, waarmee tevens Nederland een slecht figuur in Europa zou slaan. Dit zou ook intensivering van overheidsbeleid noodzakelijk maken. Anders gezegd: de drempel moet hoog liggen omdat de arbeidsmarkt vraagt om wendbare mensen met een startkwalificatie van hoog niveau; tegelijkertijd moeten zo veel mogelijk leerlingen een startkwalificatie verwerven. Dit laatste is ook van belang voor de bevordering van de sociale cohesie in de samenleving.

De raad benadrukt dat de verhoging geleidelijk moet plaatsvinden en dat een vloeiende aanpassing aan de behoeften van de arbeidsmarkt nodig is. De raad stelt voor dat de minister van OCW mede namens de ministers van Economische Zaken en van SZW hierover in gesprek gaat met de Tweede Kamer en daarbij het vraagstuk van uitvallers beziet in relatie met de verhoging van het gemiddelde onderwijspeil.

6.2 Onderwijsbeleid en onderwijs voor jongeren zonder startkwalificatie

De raad concludeert dat de overheid al veel maatregelen heeft getroffen om leerlingen die nog niet het niveau van de startkwalificatie bereikt hebben, te blijven ondersteunen. De raad beveelt een verdere stroomlijning aan van onderwijs voor en certificering van jongeren die (nog) geen startkwalificatie hebben verworven. Hij doet hiervoor een aantal voorstellen en maakt daarbij voorzover mogelijk en wenselijk een onderscheid tussen ongediplomeerden en gediplomeerden. De laatsten bezitten wel een vmbo- of een mbo- 1-diploma, maar nog geen diploma van een basisberoepsopleiding (mbo-2-niveau) of hoger. Achtereenvolgens werkt de raad hieronder de volgende elementen uit:
-  doelgerichte certificering en aangepaste bekostiging;
-  duidelijke werkvormen; en
-  sterkere organisatiestructuur.

De raad merkt overigens terzijde op dat in het bijzonder de wijze van examinering en diplomering in het voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs aan een fundamentele herziening toe is. In eerdere adviezen heeft hij daarop al gewezen. In dit verband beziet hij met interesse de voorstellen die in Engeland zijn gedaan voor een drastische innovatie van curriculum en kwalificatie voor de 14-19-jarigen.54

6.2.1 Doelgerichte certificering en bekostiging

Loskoppeling van leeropbrengsten (competenties) en opleidingen, inhoudelijke benoeming van deze opbrengsten, assessment en evc
De raad stelt voor een systeem van evc-procedures voor de doelgroep te ontwikkelen gebaseerd op bekwaamheidsniveaus. Deze bekwaamheidsniveaus geven aan wat iemand weet en kan; zowel door middel van leren op school als door middel van werken of andere maatschappelijke ervaringen kan iemand deze niveaus bereiken. De ontwikkeling en toepassing van deze evc-procedures staan in principe los van opleidingen.

Voor deze evc-procedures moeten beoordelingskaders worden ontwikkeld gebaseerd op eisen vanuit het bedrijfsleven en andere maatschappelijke organisaties. Bestaande beoordelingskaders kunnen hierbij als inspiratiebron dienen.55 Voor de gediplomeerden is aansluiting te zoeken bij de (herziene) kwalificatiestructuur beroepsonderwijs. Voor de ongediplomeerden vormen de niveau-aanduidingen van de educatiekwalificatiestructuur geschikte handvatten. Ook is het goed mogelijk aan te sluiten bij de Europese referentiestructuur. Deze is momenteel in ontwikkeling en bestaat uit acht niveaus, variërend van basisvorming tot en met doctoraatsniveau.56

Jongeren moeten het recht krijgen om aan een aantal assessments mee te doen op basis van bovenstaande evc-procedures. De assessments komen voor rekening van de samenleving. In Frankrijk is dit zelfs bij wet geregeld: vanaf 1992 bestaat er een ‘droit individuel à la validation des acquis de l’expérience’. Iedereen die ten minste drie jaar gewerkt heeft, heeft dit recht.57 De waardering van de bekwaamheidsniveaus moet via erkende certificaten voor derden worden vastgelegd. Opleiding en onderwijs komen vervolgens in beeld indien hiaten worden geconstateerd en verder leren wenselijk en mogelijk is. Het niveau van de startkwalificatie is hierbij een richtpunt, maar fungeert niet als dwingend voorschrift. Opleiden kan in allerlei vormen plaatsvinden, mede gestuurd door de behoeften en mogelijkheden van de jongere.

Over evc is al veel gesproken, maar er is toch betrekkelijk weinig in gang gezet. De raad stelt voor dat de staatssecretaris van OCW in de begrotingen vanaf 2006 het belang van evc zichtbaar maakt. Er zou een bedrag kunnen worden gereserveerd voor het afnemen van een assessment58 bij een groep jongeren zonder startkwalificatie van een te kiezen leeftijd. Indien hiervoor de 18-jarigen worden genomen, zou dit neerkomen op circa 30.000 jongeren (15%). Gedurende een jaar zou bij eenderde deel van deze groep, dus 10.000 jongeren, een assessment kunnen worden uitgevoerd. De kosten voor dat ene jaar zouden uitkomen op ongeveer 7,5 miljoen euro, uitgaande van een voorlopige taxatie van 750 euro per assessment.59 Omdat het niet zeker is dat alle jongeren bereikt kunnen worden, gaat het hier om een maximaal bedrag. Vervolgens zouden in de volgende jaren de overige 20.000 jongeren een dergelijke test kunnen krijgen. Daarbij kan lering worden getrokken uit de ervaringen met de eerste groep van 10.000. Ook kan standaardisatie hier uiteraard nog een behoorlijke doelmatigheidswinst opleveren.

Branchediploma’s en diploma’s uit het reguliere stelsel
De raad stelt voor dat de staatssecretaris alle betrokkenen bij een bedrijfstak om de tafel brengt om te komen tot een opzet van branchecertificaten, waarbij deze gerelateerd worden aan schooldiploma’s. De overheid zorgt vervolgens voor een goede afstemming tussen deze branchecertificaten en de reguliere diploma’s (in het bijzonder de vmbo-, de mbo-1- en de mbo-2-diploma’s). Zorgvuldig overleg per bedrijfstak is hier geboden om civiel effect te waarborgen. Koppeling aan de hiervoor genoemde evc-procedures ligt in de rede.

Jongeren zelf inzet middelen laten bepalen
De raad stelt voor om voor de groep waar het hier om gaat, alle beschikbare middelen per jongere te berekenen. Een dergelijk inzicht is een eerste stap op weg naar gehele of gedeeltelijke sturing van deze middelen door de jongere zelf. Financiering vindt plaats vanuit diverse bronnen: de begroting van OCW, O&O-fondsen, arbeidsvoorzieningsgelden, jeugdhulpverleningsgelden, enzovoort. Een zorgvuldig ‘ketenbeheer’ (met behulp van een geautomatiseerd systeem) is hierbij een noodzakelijke voorwaarde. De jongere moet inzicht kunnen krijgen in de voor hem/haar bestemde middelen en daarbij op redelijke gronden zelf over de inzet mee kunnen beslissen. De raad vraagt de staatssecretaris van OCW hierbij – onder meer door de inzet van het onderwijsnummer – het voortouw te nemen. Via met name het onderwijsnummer en het sofi-nummer kan aangegeven worden wat er blijkbaar voor een jongere beschikbaar en stuurbaar is. Dit inzicht is een eerste stap naar het door de jongere zelf ‘stroombaar en beslisbaar’ maken van deze middelen.

6.2.2 Duidelijke werkvormen
In deze paragraaf pleit de raad voor duidelijke werkvormen gebaseerd op leeromgevingen met een duidelijke praktische component. Dat kan in de vorm van duaal leren (bedrijf-school) of projectleren (school-bedrijf).

Duaal leren
De raad ziet de leer-werktrajecten in de basisberoepsgerichte leerweg als een goede aanzet voor duaal leren voor de jongeren waar het hier om gaat. Ze bieden een goede mogelijkheid om formeel, informeel en non-formeel leren te verbinden. Belangrijk is dat dit duale systeem opgenomen is in een kwalificerende structuur (zie paragraaf 6.2.3). Hij bepleit daarom een verdere uitbouw hiervan voor die leerlingen voor wie dit een geschikte aanpak is en in branches van het bedrijfsleven die zich daarvoor lenen en er baat bij hebben. De eisen van de regionale arbeidsmarkt zullen hier een rol spelen. De raad stelt voor deze aanpak in het bijzonder voor gediplomeerden (of voor leerlingen met een duidelijk uitzicht op een vmbo-diploma) sterk uit te bouwen. Vmbo en mbo moeten daarbij goed samenwerken om binnen de diploma- en certificatenstructuur heldere afspraken te kunnen maken. Deelname van het bedrijfsleven is hier cruciaal. Deelname kan op basis van individuele bedrijven, maar binnen een branche kunnen meer bedrijven een gezamenlijke aanpak uitvoeren door bijvoorbeeld centrale werkplaatsen in te richten. Op regionaal niveau moet een en ander in onderlinge afstemming, ook met de onderwijsinstellingen en de kenniscentra beroepsonderwijs-bedrijfsleven, geregeld worden.

Projectleren
De raad ziet ook goede perspectieven voor projectleren. Door inbreng van het bedrijfsleven in het ontwerp en in de uitvoering is de praktische component goed te waarborgen. Deze vorm is logistiek gezien gemakkelijker dan duaal leren of leren op de werkplek. De raad stelt voor dat ten aanzien van deze vorm goede voorbeelden worden verzameld en onder belanghebbende onderwijsinstellingen worden verspreid. Het is op voorhand niet te zeggen of deze vorm meer geschikt is voor gediplomeerden of voor ongediplomeerden. Scholen of andere instanties moeten dat per jongere bekijken. Instanties als het CINOP (Centrum voor Innovatie van Opleidingen) kunnen bepalen welke aanpak het beste werkt voor welke groep.

6.2.3 Sterkere organisatiestructuur
In deze paragraaf pleit de raad voor een sterkere organisatiestructuur om diverse initiatieven van een stevige basis te voorzien. Hij ziet hierbij voor zowel de centrale als de lokale overheid een belangrijke rol weggelegd.

Voor leerlingen die zonder gerichte ondersteuning het onderwijs dreigen te verlaten zonder startkwalificatie, is maatwerk nodig, evenals voor de jongeren die al vertrokken zijn. Dit zou volgens de raad moeten plaatsvinden in een heldere organisatiestructuur. Hij denkt hierbij aan een structuur die lijkt op een moderne variant van het vroegere leerlingwezen. Dat leerlingwezen had een paar kenmerken die bij uitstek geschikt zijn voor de aanpak van deze groep jongeren. Voor een deel zijn elementen van die aanpak overgenomen door de ROC’s en de landelijke organen (met een in dit verband illustratieve naamswijziging in kenniscentra), voor een ander deel zijn ze verdwenen. Het regionale karakter met leerlingconsulenten was destijds een belangrijk kenmerk. In de organisatiestructuur die de raad voor ogen staat zijn in ieder geval de volgende twee elementen van belang; zij worden in het volgende kort toegelicht, maar behoeven nadere uitwerking:
-  mentorenbundeling; en
-  geldstromen bijeenbrengen door gemeente.

Mentorenbundeling
Een eerste element is persoonlijke begeleiding door een mentor. De raad denkt dat zowel voor ongediplomeerden als gediplomeerden een persoonlijke begeleider van cruciaal belang is. Het gaat immers om jongeren die veelal in heftige omstandigheden verkeren en vaak structurele ondersteuning ontberen voor een adequaat vervolg van hun leven. Voor de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters is daarbij extra aandacht nodig. Het is nodig om strategieën te ontwikkelen om in contact te komen met deze jongeren. Zij zijn vaak moeilijk bereikbaar, maar er wordt hier en daar ervaring opgedaan door te zoeken op bijvoorbeeld sportverenigingen, judo- en andere sportscholen en dergelijke. Daar zijn vaak volwassenen actief waar de jongeren tegenop kijken en van wie zij wel iets willen aannemen. Het is belangrijk om die sleutelfiguren te bereiken; daarnaast is een sterk vraaggericht aanbod voor deze jongeren essentieel.

Voor de organisatie van het mentorschap denkt de raad aan verschillende modellen, bijvoorbeeld via de gemeente of door het RMC in nauwe samenwerking met onderwijs- en andere instellingen. In hoofdstuk vijf werd al gewezen op het project Goal! in Amsterdam, dat mogelijk als voorbeeld kan dienen. Er zijn echter meer initiatieven; het maken van een inventarisatie en het verspreiden daarvan ziet de raad als een goede ondersteuning voor de verdere ontwikkeling. De centrale overheid zou in samenwerking met de lokale overheid (zie hieronder) moeten bezien welke organisatievorm hier het beste bij past. Het opdoen van ervaring met de organisatievormen van dit soort mentorbundelingen kan licht werpen op de contouren van wat de raad voorlopig aanduidt als een eigentijds leerlingwezen.

Geldstromen bijeenbrengen door gemeente
Verschillende instanties spelen een rol bij het ondersteunen van de jongeren zonder startkwalificatie, bijvoorbeeld onderwijsinstellingen, RMC, CWI, arbeidsorganisaties, jeugdzorg en gemeente. Een reeks van aaneengeschakelde activiteiten (een keten) moet de jongere op weg helpen naar een startkwalificatie. Om te komen tot een sobere maar integrale aanpak, is een centrale coördinator nodig, bijvoorbeeld de gemeente. Maar het meest belangrijke coördinatiemechanisme hier is de onderlinge aanpassing door de verschillende instanties, aangejaagd door het financieel besef van de jongere zelf. Hij of zij kan immers zelf meebeslissen over wat voor zijn of haar levensloop het beste is.

Omdat elke regionale situatie anders is (in de Achterhoek spelen andere factoren een rol dan in de Randstad) moet de keten ook op regionale leest zijn geschoeid. Samenwerking tussen kleine gemeenten in een landelijk gebied geeft andere problemen en mogelijkheden dan situaties in grote steden. Er moeten daarom lokale oplossingen gecreëerd kunnen worden. De centrale overheid moet de condities scheppen die dat mogelijk maken, onder meer door aangepaste bekostiging. De samenwerking op lokaal en regionaal niveau moet ondersteund worden door samenwerking op hoog niveau binnen de centrale overheid. Operatie Jong geeft een eerste aanzet maar is niet voldoende. Bestuurlijk kan de gewenste ketenbenadering geregeld worden met een convenant tussen centrale overheid en gemeente; het maakt het mogelijk een vangnet te creëren voor de jongeren die buiten de reguliere bekostiging zouden vallen.

In combinatie met de hierboven voorgestelde bekostigingssystematiek is de kostenbatenverhouding voor werkgevers gunstig te beïnvloeden; daardoor kan het aantal leerwerkplekken worden vergroot. Voor de gediplomeerden zullen partners nodig zijn uit het bedrijfsleven, de arbeidsvoorzieningen en de opleidingen. De gemeente zal via de RMC hier een cruciale rol moeten vervullen. Voor de ongediplomeerden zijn weer andere partners nodig en zal wellicht meer een beroep op de jeugdhulpverlening of het speciaal onderwijs worden gedaan. Ook hier moet echter de RMC een belangrijke spilfunctie vervullen.

De rol voor de centrale overheid ligt in het bijzonder in het transparanter én doelmatiger maken van de middelen die op de keper beschouwd beschikbaar zouden moeten zijn (ongeacht of ze nu nog verscholen zitten in allerlei secundaire processen) en de regels die voor de diverse instanties van belang zijn. Regels die bijvoorbeeld aansturen op snelle baanverwerving kunnen in tegenspraak zijn met de regels die aansturen op het verwerven van een gewenst kwalificatieniveau.

6.3 Ten slotte

In de hoofdstukken 3, 4 en 5 besteedde de raad aandacht aan respectievelijk de eerste, tweede en derde adviesvraag. De daar gegeven analyses vormden de basis voor de antwoorden op de vragen die hierboven werden geformuleerd.
-  (1) De raad stelt vast dat er opwaartse druk is op het gemiddelde opleidingsniveau. Eén opleidingsniveau kan er daarbij als streefniveau of baken uitgelicht worden. De raad stelt tegelijk vast dat de term startkwalificatie in toenemende mate de werkelijkheid onrecht doet. Deze term en het ermee samenhangende begrip voortijdig schoolverlaten kunnen daarom beter worden vermeden. Dat laat onverlet dat verdere doordenking van de consequenties van de genoemde opwaartse druk op het gemiddelde opleidingsniveau nodig is. In de voorgestelde politieke discussie daarover is het van belang, dat de in de WEB geformuleerde drievoudige kwalificatie uitdrukkelijk mee besproken wordt.
-  (2) Certificering/diplomering en bekostiging zijn volgens de raad de twee belangrijkste thema’s als het gaat om het overheidshandelen in het kader van dit advies. De raad pleit voor de inzet van evc (assessments) voor jongeren die nog geen mbo-2-niveau bereikt hebben. Hiermee beoogt de raad deze jongeren te stimuleren om door te leren en een zo hoog mogelijk niveau van bekwaamheid te verwerven. Wat betreft de bekostiging pleit de raad ervoor dat de overheid een soepele inzet van geldstromen mogelijk maakt. Jongeren zelf zouden over de besteding ervan meer zeggenschap moeten krijgen.
-  (3) Ten slotte – de derde adviesvraag – pleit de raad voor een eigentijdse vorm van het vroegere leerlingwezen. Naast een regionale opzet is een vorm van persoonlijke begeleiding van groot belang. Op regionaal niveau moeten bovendien de diverse betrokken instanties in een ketenstructuur hun inzet voor de jongeren op elkaar afstemmen. De gemeente zou daarbij een faciliterende rol moeten vervullen. De (flexibele) financiering moet daarop worden aangepast.

De raad heeft in hoofdstuk vier en vijf een aantal voorstellen en overwegingen geschetst, die ertoe moeten bijdragen dat veel meer jongeren dan nu een hoog opleidingsniveau behalen, liefst ten minste het mbo-2-niveau. Hij is van oordeel dat de kennis en expertise voor een sluitende aanpak van de jongeren in kwestie in de komende jaren nog zal worden vergroot. Ondertussen zal Nederland alle zeilen bij moeten zetten en slim moeten manoeuvreren om de Lissabon-doelen voor wat betreft het opleidingspeil en sociale samenhang te behalen. De raad ziet dit advies als een bijdrage daaraan.

7. Literatuur

Bakker, M.R., Vijlder, F.J. de & Westerhuis, A. (2004). Zin in de toekomst, loskomen van het verleden. Verkenning toekomst beroepsonderwijs. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.

Boer, P. den & Geerligs, J. (2004). Kwalificatiewinst in de beroepsonderwijskolom. Eerste vervolgmeting: prestaties 2001. Wageningen: Stoas Onderzoek.

Boulogne Programma Management (2004). Wijk naar werk. Een generiek aanpak van de Rotterdamse jeugdwerkloosheid door onderwijs- en arbeidsmarkt projecten. Programmaplan. Rotterdam.

Centraal Bureau voor de Statistiek (2003). Standaard Onderwijsindeling 2003. Editie 2003/’04. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek.

Desjardins, R. & Scott Murray, T. (2003). Editorial introduction. International Journal of Educational Research, 39(3), 173-180.

Dienst stedelijk onderwijs (2003). Binnen is winnen. De Rotterdamse monitor Voortijdig schoolverlaten, 2-meting. Rotterdam: Gemeente Rotterdam.

Eimers, T., Derriks, M., Voncken, E., Tilborg, L. van & Es, W. van (2003). Kans van slagen; een verdiepende studie naar het rendement van VSV-trajecten en begeleidingsmodellen. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.

Eimers, T. & Roelofs, M. (2004). Zicht op een sluitende aanpak. Een nieuwe fase in de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s. Den Haag: Onderwijsraad (te verschijnen).

Europese Commissie (2003a). “Education & Training 2010” - the success of the Lisbon strategy hinges on urgent reforms. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Europese Commissie (2003b). Implementation of “Education & Training 2010” in 2004-2006. Progress report. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Europese Commissie (2004a). Developing common reference levels to underpin a European qualifications framework. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Europese Commissie (2004b). The European dimension of key competencies in the knowledge based society. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Europese Commissie (2004c). Verslag over de follow-up van de aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 10 juli 2001 inzake de mobiliteit binnen de Gemeenschap van studenten, personen in opleiding, jonge vrijwilligers, leerkrachten en opleiders. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Grip, A. de & Dijksman, S. (2004). Winnaars en verliezers op de arbeidsmarkt 1995-2000. Naar een Kenniseconomie? Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 20(1), 169-181.

Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2003). Investeren en terugverdienen. Kosten en baten van onderwijsinvesteringen. Den Haag: SBO.

Hartkamp, J.P. & Alphen, M.C.M.Th. van (2002). Stedelijk rapport Rotterdam. Schoolverlatersmonitor Rubs 2001. Voortgezet onderwijs Middelbaar beroepsonderwijs cohort 1999/2000. Amsterdam: Desan Research solutions.

Hooge E.H., Sluis, M.E. van der & Vijlder, F.J. de (2004). Stakeholders in beeld. Over instellingen voor beroepsonderwijs en hun stakeholders en over methoden om stakeholders te identificeren en te positioneren. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.

Houtkoop, W.A., Velden, R.K.W. van der & Brandsma, T.F. (2004). De waarde van de startkwalificatie. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.

Inspectie van het Onderwijs (2003a). Het gebruik van het portfolio als nieuwe toetsvorm in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2003b). Onderwijsverslag over het jaar 2002. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2004). Onderwijsverslag 2002/2003. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Kamp, M. van der (1996). Startkwalificatie en voortijdig schoolverlaten, twee zijden van een Januskop. In Th. A. van Batenburg & P.R. den Boer (red.), Startkwalificatie en voortijdig schoolverlaten (7-14). Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.

Leney, T. (2004). Achieving the Lisbon goal: The contribution of VET. London: The Lisbon-to-Copenhagen-to-Maastricht Consortium Partners.

Maassen van den Brink, H. (2004). De maat der dingen. Kohnstamm-lezing. Amsterdam: Vossiuspers UvA.

Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1993). Blijven leren: ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin: discussienota. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002). Kadernotitie risicoleerlingen: trajecten in de beroepskolom (bijlage bij brief van 15 juli 2002 van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal).

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003). Voortgangsrapportage RMC 2002. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004a). Koers BVE. Het regionale netwerk aan zet. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004b). Koers Primair Onderwijs: Ruimte voor de school. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004c). Koers VO: De leerling geboeid, de school ontketend. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Neuvel, J. & Esch, W. van (2004). De doorstroom van vmbo naar mbo. Een onderzoek naar de doorstroomregeling in cohort 1. Den Bosch: CINOP.

Nieuwenhuis, L. & Ru╠łtte, R. le (1996). Een startkwalificatie op niveau 1? In Th. van Batenburg & P.R. den Boer (red.), Startkwalificatie en voortijdig schoolverlaten (77-88). Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.

Nieuwenhuis, L. & Smulders, H. (2004). Over de grens. Een verkenning van het Deense systeem voor het beroepsonderwijs als good practice voor Nederland. Wageningen: Stoas Onderzoek.

Onderwijsraad (2001). WEB: Werk in uitvoering. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002a). Examinering in ontwikkeling. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002b). Leren in samenspel. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2002c). Www.web-leren.nl. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003a). Europese richtpunten voor het Nederlandse onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003b). Leren in de kennissamenleving. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003c). Onderweg in het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003d). Onderwijs en burgerschap. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2003e). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004a). Examinering in het hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004b). Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004c). Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004d). Koers primair onderwijs: werken aan gezamenlijke doelen. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004e). Koers voortgezet onderwijs: nieuw vertrouwen. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004f). Onderwijs en Europa: Europese invloeden op het Nederlandse onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onstenk, J. (2004). Herontwerp techniek in het middelbaar beroepsonderwijs. Delft: Stichting Axis.

Organisation for Economic Co-operation and Development. (2003). Education at a glance: OECD Indicators. Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development.

Raad voor Werk en Inkomen (2004). Duizenden werkloze jongeren buiten bereik arbeidsmarktbeleid. Geraadpleegd op 8 oktober 2004 via de website van de RWI, http://www.rwi.nl.

Sociaal-Economische Raad (2004). Evaluatie van de Lissabonstrategie. Den Haag: Sociaal-Economische Raad.

Stb. 2003-292. Regeling-leerwerktrajecten vmbo.

Taskforce Jeugdwerkloosheid (2004). Samen aan het Werk. Werkplan Taskforce Jeugdwerkloosheid 2004. Bijlage bij brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 9 februari 2004.

Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt (1990). Onderwijs-arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink.

Tilborg, L. van & Es, W. van. (2003). De uitkomsten van de RMC analyse 2002. Amsterdam/Utrecht: SCO-Kohnstamm Instituut/Sardes.

TK 2002-2003, 23 972, nr. 64. Plan van aanpak jeugdwerkloosheid. Aangeboden door de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

TK 2003-2004, 29 200 VIII, nr. 43. Brief van de minister en van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal. (betreft voortijdig schoolverlaten).

TK 2003-2004, 29 386, nr. 1. Actieplan EU-benchmarks onderwijs. Aangeboden door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Vereniging VNO-NCW (2003). Nederland moet slimmer. Onderwijsbeleid voor de kenniseconomie 2010. Den Haag: Vereniging VNO-NCW.

Vijlder, F.J. de & Westerhuis, A.F. (2002). Meervoudige publieke verantwoording. Een aanzet tot conceptualisering en een verkenning van de praktijk. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.

Working group on 14-19 Reform (2004), 14-19 Curriculum and Qualifications Reform.

Wössmann, L. (2003). Schooling Resources, Education Institutions and Student Performance: the International Evidence. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 65(2), 117-170.

8. Bijlage 1: Adviesaanvraag

Download bijlage (pdf, 352 KB)

9. Bijlage 2: Beleidsinitiatieven

Overzicht van recente beleidsinitiatieven60

Curatief
• Een sluitende meld- en registratiepraktijk; gestreefd wordt naar een geïntegreerde en sluitende leerplicht-en RMC-registratie, gekoppeld aan een onderwijsnummer. RMC-functie wordt uitgebreid met financiële budgetverhoging.
• Regie in de samenwerking in de keten op lokaal niveau. Er zijn zeven pilots gestart.
• Operatie JONG. Deze is gericht op departementale afstemming en het wegnemen van knelpunten die samenwerking tussen lokale partijen bemoeilijken.
• Uitwisselen van good practices.
• Inzet van een Taskforce Jeugdwerkloosheid.
• Afstemming RMC’s en leerplichtambtenaren.

Preventief
• Aantrekkelijk beroepsonderwijs als preventie voor voortijdig schoolverlaten door:
• verbreding leer-werktrajecten in het vmbo;
• introductie van de assistent-route (mbo-1) in het vmbo; en
• versoepeling overstap vmbo naar mbo (onder andere geld volgt leerling).
• Dispensatie vavo (voortgezet algemeen volwassenenonderwijs) voor 16-17-jarigen  tot 1 januari 2006.
• Impuls praktijktrajecten in de bve-sector.
• Verhogen voa-middelen (voorbereidende en ondersteunende activiteiten).
• Herontwerp mbo gericht op competentiegericht onderwijs.
• Experimenten op assistentniveau. Voor niveau-1 worden in het kader van de omvorming van de ksb (kwalificatiestructuur beroepsonderwijs) brede assistentcompetenties ontwikkeld die naar verwachting meer maatwerk bieden. Vooruitlopend op de nieuwe competentiegerichte ksb stelt de overheid experimenten voor: onder zekere voorwaarden beroepspraktijkvorming voor iedereen.
• Bekostiging op maat.

Arbeidsmarkt- en scholingsgericht
• Toeleiding van jongeren naar de arbeidsmarkt door gerichte acties op werkloze jongeren.
• Vacatureoffensief.
• Snelle overdracht.
• Inzet van middelen (drempelslechtingsbudget).
• Inzet van leerwerkbanen.
• Inzet evc-procedures.

10. Bijlage 3: Europese richtpunten

De vertaling van Europese strategische doelen volgens de Lissabon strategie naar Nederlandse doelstellingen en context (Onderwijsraad, 2003a).

EU-benchmark Nederlandse doelstelling Voorgenomen actie Betrokkenheid instellingen/ instrumenten
In 2010 niet meer dan 10% van de 18-24-jarigen in de EU voortijdig schoolverlater.61 In 2006 30% minder voortijdig schoolverlaters dan in 1999. In 2010 50% minder voortijdig schoolverlaters dan in 2001 (in 2010 ten hoogste 8% voortijdig schoolverlaters). (in combinatie met arbeidsmarktbeleid SZW)• Meer maatwerk in de regio.
• Meer onderwijs op maattrajecten.
• Versterken samenwerken in de regio
• Registratie (onderwijsnummer) en meldplicht.
• Primair onderwijs zou schakelklassen moeten inzetten.
Betrokkenen: Vo, mbo, RMC57 en andere partijen in de regio zijn cruciaal voor realisatie van doelstellingen.
Instrument: Onderschrijven van nulmeting en committeren aan streefwaarden door middel van prestatieafspraken.
Aantal afgestudeerden en promovendi wiskunde/ exacte vakken/ techniek moet binnen de EU tussen 2000-2010 met 15% stijgen, met een betere balans in man-vrouwverhouding. Vóór 2007 toename instroom opleidingen ho bèta/ techniek met 15%, met beter man-vrouwevenwicht. In 2010 15% meer uitstroom uit hogere bèta/ techniekopleidingen ten opzichte van 2000. In 2010 6,7 afgestudeerden/ promovendi in bèta/ techniek per 1000 inwoners van 20-29 jaar. Deltaplan bèta/ techniek:
• Aantrekkelijker onderwijs.
• Aantrekkelijker banen.
• Aantrekkelijker keuzes.
• Aantrekkelijke vestiging.
Betekent o.a.: Verbreding techniek basisonderwijs, vernieuwing in het vo, differentiatie collegegelden
Betrokkenen: Overheid, instellingen (po tot ho), bedrijfsleven, platform béta/ techniek.
Instrument: Prestatiecontracten waarin instellingen aangeven hoe zij willen bijdragen aan de ambities.
In 2010 ten minste 85% van de 22-jarigen binnen de EU hoger secundair onderwijs. Gelijk aan EU-doelstelling. Zie eerste benchmark. Zie eerste benchmark.
In 2010 moet het percentage 15-jarigen in de EU met lage leesvaardigheden met 20% gedaald zijn ten opzichte van 2000. Ten hoogste 9% van de 15-jarigen beschikt in 2010 over lage leesvaardigheden. Lopende maatregelen zoals Expertisecentrum Nederlands, onderwijsachterstandbeleid. Maatregelen komende jaren met name richten op allochtone leerlingen in het po. Betrokkenen: Basisscholen.
Instrument: Monitoring.
Leven lang leren: in 2010 12,5% van de 25-64-jarigen in de EU neemt deel aan leeractiviteiten. Ten minste 20%. Versnelde implementatie van evc, vermindering aantal mensen zonder startkwalificatie, onderzoek naar effectiviteit. Betrokkenen: OCW, andere departementen, ‘relevante partijen’.
Instrument: Consultatie en monitoring.

11. Bijlage 4: Startkwalificatie in Europa

De startkwalificatie in Europa

De vraag naar de zwaarte van de startkwalificatie is actueel door de afspraken in Europees verband. In het kader van de Lissabon-strategie is door de Europese regeringsleiders afgesproken elkaar de maat te nemen op het aantal personen dat in het bezit is van een startkwalificatie (ook wel geformuleerd als het aantal personen dat dit niveau niet bereikt heeft en niet meer op school zit: voortijdige schoolverlaters). In deze bijlage gaat de raad in op de positionering van de Nederlandse startkwalificatie in Europees perspectief. Hij maakt hierbij dankbaar gebruik van een onderzoek naar de waarde van de startkwalificatie in internationaal perspectief.62 In dit onderzoek naar de internationale vergelijking zijn naast Nederland onder meer Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië betrokken. Gecontroleerd werd op de toedeling van opleidingen door het CBS. De vergelijking van programma’s vond plaats op drie inhoudelijke aandachtsgebieden, te weten:
kenmerken van opleidingen (programmaduur, inhoud en zwaarte);
externe rendementen in termen van doorstroom, werk en beloning; en
vaardigheden.

Het Nederlandse onderwijs- en arbeidsmarktbeleid beschouwt de startkwalificatie als het minimale niveau dat nodig is om een volwaardige plaats op de arbeidsmarkt te veroveren of om door te stromen naar het vervolgonderwijs. In Nederland staat de startkwalificatie gelijk met een afgeronde havo- of vwo-opleiding en binnen het beroepsonderwijs met niveau-2 van de kwalificatiestructuur zoals vastgelegd in de WEB, de basisberoepsopleidingen.

De internationale positionering komt tot stand door gebruik van en toewijzing aan een internationale standaardindeling van educatie vanuit de eigen nationale standaardindeling. Het gaat om de IECD die door de OESO gehanteerd wordt en de door het CBS gebruikte SOI. Daarnaast is er de niveau-indeling van de kwalificatiestructuur in het kader van de WEB. De classificatiesystemen hanteren verschillende niveaus. In tabel 2 van dit advies is een overzicht volgens genoemde indelingen en niveaus opgenomen.

Opgemerkt moet worden dat de basisberoepsopleidingen (mbo-2-niveau) tot voor kort een zodanige classificatie kregen, dat deze niet als startkwalificaties zouden voldoen. Sinds in 2003 de WEB gewijzigd is en de toelating tot de basisberoepsopleidingen grotendeels niet langer drempelloos is, voldoen deze formeel aan de vereisten voor ‘completion secundary education’ en daarmee aan het predikaat startkwalificatie.63 Anders gezegd: de status van de mbo-2-opleidingen als kortdurende opleidingen met een beperkte beroepsoriëntatie veranderde in opleidingen met de status van ‘full upper secundary education’ en daarmee van voldoende niveau om de arbeidsmarkt succesvol te kunnen betreden.

In het volgende vat deze bijlage de bevindingen van de genoemde internationale studie kort samen.

Kenmerken van opleidingen: programmaduur
Als de start van de leerplicht als uitgangspunt wordt genomen, laat het onderzoek zien dat leerlingen die vanuit het vmbo doorstromen naar de basisberoepsopleiding, bij de overgang van de eerste fase naar de tweede fase van het voortgezet onderwijs de langste totale scholingsduur achter de rug hebben.

Wanneer de start van het ISCED-1 programma als uitgangspunt gekozen wordt, dan neemt Nederland samen met Duitsland de tweede positie in qua cumulatieve scholingsduur (10,5 jaar), achter Engeland (11 jaar). De duur van de eerste fase voortgezet onderwijs loopt daarbij niet uit de pas met die in de andere vier landen, terwijl het curriculum in de eerste fase voortgezet onderwijs in Nederland relatief breed is.

Een deel van de basisberoepsopleidingen in Nederland is tweejarig, maar er zijn ook beroepsopleidingen die tweeëneenhalf of zelfs drie jaar duren. Dit gegeven is volgens de onderzoekers niet verdisconteerd in het vergelijkend onderzoek door de OESO.64 Zelfs als het om tweejarige beroepsopleidingen gaat, geldt dat de cumulatieve opleidingsduur bij afronding van die opleiding verhoudingsgewijs het langst is van de vijf onderzochte landen. Hier geldt opnieuw de start van de leerplicht als uitgangspunt. Met de leeftijd van zes jaar als uitgangspunt komt de cumulatieve opleidingsduur van een tweejarige beroepsgerichte opleiding overeen met die van de meeste duale opleidingen in Duitsland en de driejarige beroepsopleidingen in Tsjechië, namelijk twaalf jaar.

Kenmerken van opleidingen: inhoud en zwaarte
De opleidingsintensiteit van de programma’s binnen de Duitse duale opleidingen, van de Tsjechische driejarige beroepsopleiding en van de driejarige basisberoepsopleiding in Nederland is het hoogst en die van de Engelse beroepsgerichte opleiding het laagst. De Franse tweejarige schoolse cap- en bep-programma’s65 nemen wat betreft de opleidingsintensiteit een middenpositie in, maar zijn nog altijd minder ‘zwaar’ dan de tweejarige basisberoepsopleidingen.

Conclusie: op basis van de internationale vergelijking aan de hand van opleidingskenmerken mag worden geconcludeerd, dat de Nederlandse basisberoepsopleidingen vermoedelijk te laag worden gewaardeerd in het internationale debat.

Startkwalificatie en kansen op de arbeidsmarkt
Om de waarde van de Nederlandse startkwalificatie te bepalen qua arbeidsmarktperspectief, is nagegaan in hoeverre er een verschil is in het externe rendement van ‘ISCED 3C short’ opleidingen tussen Nederland en enkele andere Europese landen, waaronder Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Daartoe zijn de opleidingen op niveau-2 vergeleken met de opleidingen die daar qua niveau vlak onder zitten (niveau-1 en vbo) en de opleidingen die daar vlak boven zitten (niveau-3 en -4). De plaats die de opleidingen op niveau-2 bij deze vergelijking innemen, is een indicatie van de waarde van deze opleidingen. Uitgangspunt bij de analyse is dat opleidingen van niveau-3 en -4 in ieder geval een startkwalificatie opleveren en opleidingen op niveau-1 en vbo niet. Wanneer bij de vergelijking van de opleidingen naar voren komt dat de opleidingen op niveau-2 lijken op opleidingen van niveau-3 en -4 en zich onderscheiden van opleidingen op niveau-1 en -2, dan mag worden aangenomen dat opleidingen op niveau-2 schoolverlaters een adequate startkwalificatie zullen bieden. Daar mag aan worden getwijfeld wanneer mocht blijken dat opleidingen op niveau-2 zich niet onderscheiden van opleidingen van lager niveau, terwijl er een duidelijk onderscheid is met opleidingen op niveau-3 en -4.

De gegevens die in het onderzoek zijn gebruikt, zijn afkomstig van het schoolverlatersonderzoek Registratie van Uitstroom en Bestemming van Schoolverlaters, dat jaarlijks door het ROA (Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt) wordt uitgevoerd.

Bij de vergelijking van de opleidingen is eerst gekeken naar de doorstroommogelijkheden naar het vervolgonderwijs. Vervolgens is aan de hand van zes indicatoren ingegaan op de arbeidsmarktintrede van schoolverlaters: de kans op betaald werk, de kans op een vaste baan, de kans op een voltijdbaan, de kans op een baan in de eigen of verwante opleidingsrichting, het niveau van het beroep en het bruto-uurloon van schoolverlaters. Onderscheiden is naar bbl- en bol-opleidingen (respectievelijk beroepsbegeleidende en beroepsopleidende leerwegen) en er is rekening gehouden met geslacht, leeftijd, etniciteit, opleidingssector en het jaar waarin het diploma is gehaald.

De bevindingen uit de analyses tonen aan dat voor een groot aantal indicatoren – zowel met betrekking tot de bol- als de bbl-opleidingen – geconstateerd kan worden dat niveau-2 van de kwalificatiestructuur relatief goede opbrengsten genereert op de arbeidsmarkt. Voor een aantal indicatoren blijkt zelfs een opleiding op niveau-1 al een aanmerkelijke verbetering te zijn ten opzicht van het vbo. Daarmee lijkt het gekozen niveau-2 als startkwalificatie redelijk adequaat te zijn.

Om te bepalen of deze conclusie ook geldt in tijden van laagconjunctuur, is dezelfde analyse vergeleken met een cohort van schoolverlaters dat in relatief slechtere omstandigheden de arbeidsmarkt heeft betreden. Verder is het onderscheid tussen bol en bbl gemaakt en is de analyse uitgevoerd binnen verschillende sectoren.

Geconcludeerd wordt dat ook in tijden van laagconjunctuur de opleidingen op niveau-2 van de bol-opleidingen zich blijven onderscheiden van opleidingen op lagere niveaus. Voor de bbl-opleidingen geldt dat de grens van opleidingen die een relatief goede start bieden op de arbeidsmarkt, minder vast ligt dan voor de bol-opleidingen. Deze verschuift tijdens een periode van economische neergang naar opleidingen met een hoger niveau.

Voor het beoordelen van de waarde van de Nederlandse startkwalificatie vanuit een internationaal perspectief, is vervolgens de arbeidsmarktpositie van jongeren met een opleiding op het niveau van ISCED 3C short met enkele andere Europese landen vergeleken, waaronder Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.

De volgende aspecten van extern rendement van opleidingen zijn geanalyseerd: deelname aan vervolgonderwijs, deelname aan beroepsbevolking, voltijdwerk en beroepsniveau.

Uit de bevindingen concluderen de onderzoekers dat wat betreft de voorbereiding op de arbeidsmarkt Nederland aardig in de pas loopt met andere Europese landen. Als naar het bereikte beroepsprestige wordt gekeken, wijkt Nederland ook niet echt af van andere landen. Maar als het gaat om kansen op betaald werk, vast werk en voltijdwerk, dan geldt vooral voor Nederland dat de grens tussen ‘ISCED 3C short’ en ‘ISCED 3C long’ ligt. In Nederland bereidt een opleiding op het niveau van ‘ISCED 3C short’ jongeren voor op de arbeidsmarkt, maar of het hen daarmee ook voldoende startbekwaam maakt is de vraag. In ieder geval valt de relatieve verbetering die geboekt kan worden met een opleiding op het niveau van ‘ISCED 3 C short’ wat tegen.

Startkwalificatie en vaardigheidsmetingen
Hoe scoren Nederlanders met een bepaald opleidingsniveau, in dit geval op het niveau van de startkwalificatie, op internationale tests, vergeleken met mensen uit andere landen met een vergelijkbaar opleidingsniveau?

Op basis van twee studies, het IALS-project66 en de TIMMS-studie67, worden in vergelijkend perspectief in Europa uitspraken gedaan over het vaardigheidsniveau van mensen met een achtergrond in het secundair onderwijs (tweede fase) in het algemeen en van mensen met een achtergrond in het beroepsonderwijs op dat niveau in het bijzonder. In het IALS-project worden vaardigheden op het terrein van geletterdheid en gecijferdheid gemeten en in de TIMSS-studie worden deelnemers getest op vaardigheden op het terrein van wiskunde en natuurwetenschappen. Een specificatie naar het niveau van de startkwalificatie blijkt niet mogelijk te zijn. Het gaat hier om ‘circumstantial evidence’.

De algemene conclusie van dit deel van het onderzoek luidt dat Nederlanders met een achtergrond in het secundaire beroepsonderwijs (tweede fase) het relatief goed doen in internationale vergelijkingen op basis van (algemene) vaardigheidsmetingen. Dat geldt zowel voor de beroepsbevolking in het algemeen als voor jongeren. Alleen Finland lijkt het van de hier onderzochte landen (veel) beter te doen.

In het algemeen zijn de verschillen in vaardigheid tussen mensen met een achtergrond in het algemeen onderwijs en mensen met een achtergrond in het beroepsonderwijs (zeer) groot. Alleen Tsjechië ontsnapt aan deze standenscheiding. Het is alleen Finland gelukt om dat grote verschil in de afgelopen jaren een stuk kleiner te maken. Ook hier geldt dat Nederlanders met een achtergrond in het secundaire beroepsonderwijs, zowel volwassenen als jongeren, het er in de vergelijking met andere landen relatief goed vanaf brengen. Met dien verstande dat Finland het ook hier – voor de jongeren – beter doet. De goede positionering van Finland in deze vergelijking is opvallend. Verbazing wekt de relatief lage positionering van Duitsland bij de vergelijking van vaardigheden van mensen met een achtergrond in het secundair beroepsonderwijs. Het is uiteindelijk de bakermat van het beroepsonderwijs.

Op het terrein van wiskunde en natuurwetenschappen (TIMSS) scoorde Nederland zowel binnen het algemeen als het beroepsgerichte onderwijs het hoogst, met Zweden op de tweede plaats. Op het terrein van geletterdheid en gecijferdheid (IALS) scoort Nederland van de vijf onderscheiden niveaus het sterkst op het middenniveau (niveau-3) en heeft het een gemiddelde positie op het hoogste niveau (niveau-5). Nederland telt relatief weinig mensen op het laagste niveau (niveau-1) en neemt op dit punt eenzelfde positie in als Finland en Duitsland.

12. Bijlage 5: Gesprekspartners in de vraaggesprekken

In het kader van dit advies heeft de Onderwijsraad gesprekken gevoerd met de volgende personen.

BVE Raad
Mevrouw J. Tissink
Mevrouw M. van der Weiden
De heer L. de Wit

COLO
Mevrouw M. Buisman
De heer R. Martinot

Herontwerp Beroepsonderwijs, Ede
De heer H. van Nieuwkerk

Leidse Instrumentenmakersschool
De heer J. Gongrijp

MKB Nederland
De heer C. Hoogendijk

OVDB (Landelijk Orgaan Beroepsonderwijs in sectoren gezondheidszorg, dienstverlening, welzijn en sport)
Mevrouw M. Hilhorst
De heer J. de Kanter

Paepon
Mevrouw A.J.M. Bakker

ROC Gilde Opleidingen, Roermond
De heer R. Hendrix
Mevrouw L. Simons

SBW
De heer Th. Vullink

13. Bijlage 6: De deelnemers aan het panelgesprek op 30 september 2004

Albeda College, Rotterdam
Mevrouw L. van Loon
De heer H. Luchtmeijer

Albert Heijn, filiaal Osdorpplein, Amsterdam
De heer M. Tillemans

CWI Districtskantoor Noord West, Amsterdam
De heer C. Kiene

Kenniscentrum Beroepsonderwijs Bedrijfsleven OVDB, Bunnik
De heer J. de Kanter

Kenniscentrum EVC, Houten
De heer E. Kaemingk

RMC Achterhoek
De heer R. Kuulkers

ROC Amsterdam
Mevrouw M.H.C. Bleeker

Task Force Jeugdwerkloosheid, Den Haag
De heer G. Veneboer

14. Afkortingen

bbl
beroepsbegeleidende leerwegen

bep
brevet d’études professionnelles

bol
beroepsopleidende leerwegen

bve
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

cap
certificat d’aptitude professionelle

CBS
Centraal Bureau voor de Statistiek

CINOP
Centrum voor Innovatie van Opleidingen

CWI
Centrum voor Werk en Inkomen

EQF
European Qualifications Framework

evc
elders verworven competenties

EU
Europese Unie

IALS
International Adult Literary Survey

ISCED
International Standard Classification of Education

ksb
kwalificatiestructuur beroepsonderwijs

mbo
middelbaar beroepsonderwijs

por
persoonlijke ontwikkelingsrekening

OESO
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

RMC
Regionaal Meld- en Coördinatiepunt

ROA
Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt

ROC
Regionaal Opleidingencentrum

rubs
registratie van uitstroom en bestemming van schoolverlaters

OCW
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

O&O
Opleiding en Ontwikkeling

SER
Sociaal-Economische Raad

SOI
Standaard Onderwijs Indeling

SZW
Sociale Zaken en Werkgelegenheid

TIMMS
Third International Mathematics and Science Study

vavo
voortgezet algemeen volwassenenonderwijs

vbo
voorbereidend beroepsonderwijs

vmbo
voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs

voa
voorbereidende en ondersteunende activiteiten

WEB
Wet educatie en beroepsonderwijs

15. Voetnoten

1 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 1993.

2 Van der Kamp, 1996.

3 En wel op het niveau 4.1, 4.2 of 5 van de niveau-indeling volgens de Standaard Onderwijsindeling 2003 (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2003); zie ook tabel 2 in dit advies.14 Eimers & Roelofs, 2004.

4 Binnenkort is hierover een advies van de SER (Sociaal-Economische Raad) te verwachten.

5 In zijn advies Werk maken van een leven lang leren heeft de Onderwijsraad ten aanzien van de overheidsverantwoordelijkheid voor personen die nog geen startkwalificatie hebben behaald, het standpunt ingenomen dat hier voor hen financiële verantwoordelijkheid bij de overheid ligt.

6 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004a.

7 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004b.

8 TK  2002-2003, 23 972, nr. 64.

9 Zie bijlage 1 voor de adviesaanvraag.

10 Deze adviezen verschenen in september 2004; zie Onderwijsraad, 2004c, 2004d, 2004e.

11 Onderwijsraad, 2003c.

12 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004a, 2004b, 2004c.

13 Deze gesprekken zijn tevens gevoerd in het kader van de adviesvoorbereiding van het advies over Koers BVE.  Dit advies is op 21 september door de Onderwijsraad uitgebracht; zie Onderwijsraad, 2004c.

14 Eimers & Roelofs, 2004.

15 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003.

16 Houtkoop, Van der Velden & Brandsma, 2004.

17 De uitgevoerde programmavergelijking laat ook zien dat een nauwkeuriger analyse van onderwijsprogramma’s in verschillende landen die in eenzelfde categorie worden geclassificeerd, de nodige verschillen naar voren brengt. Dit lijkt deels te maken te hebben met min of meer politiek geïnterpreteerde interpretatieverschillen ten aanzien van de classificatieregels en wellicht ook met de historische ontwikkeling van onderwijssystemen. Daarmee, concluderen de onderzoekers, wordt nog geen volledig recht gedaan aan de inhoudelijke en structurele verschillen tussen programma’s die in eenzelfde categorie worden overgebracht, met name binnen niveau ISCED 3. Daarbij vragen zij zich af in welke mate het mogelijk zal zijn om de classificatie van programma’s tussen de verschillende landen verder te optimaliseren, mede vanwege de verstrekkingslast die dit voor landen met zich mee zal brengen.

18 Houtkoop, Van der Velden & Brandsma, 2004, p. 211.

19 De beide andere grenswaarden, eindniveau havo en vwo, zijn voor het betoog hier niet relevant.

20 Van der Velden & Dijksman, 2004.

21 Nieuwenhuis & Smulders, 2004.

22 Groot & Maassen van den Brink, 2003.

23 Houtkoop, Van der Velden & Brandsma, 2004.

24 Desjardins & Scott Murray, 2003.

25 Achieving the Lisbon goal: The contribution of VET, 2004, p. 200.

26 TK 2003-2004, 29 386, nr. 1.

27 De Europese Commissie stelt voor de Europese dimensie te integreren in het European Quality Framework, het Europese raamwerk van sleutel competenties; zie Europese Commissie, 2004b.

28 Onderwijsraad, 2004b; Eimers, Derriks, Voncken, Van Tilborg en Van Es, 2003.

29 TK 2002-2003, 23 972, nr. 64; TK 2003-2004, 29 200 VIII, nr. 43; Taskforce Jeugdwerkloosheid, 2004.

30 Zie onder meer Eimers & Roelofs, 2004, p. 3.; Tilborg & Van Es, 2003.

31 Raad voor Werk en Inkomen, 2004.

32 Hartkamp & Van Alphen, 2002.

33 De volledige leerplicht eindigt op het eind van het schooljaar waarin iemand zestien jaar geworden is of het einde van het twaalfde schooljaar. Vervolgens is er één schooljaar partiële leerplicht: verplicht een à twee dagen naar school.

34 Zie ook Onderwijsraad, 2004b.

35 Onderwijsraad, 2003e.

36 Bedoeld is hier de aanpak waarbij het praktijkgedeelte en het theoretisch gedeelte van het centrale examen in één sessie worden afgenomen. Dit leidt ertoe dat het theoretische deel door de koppeling met de praktijk beter begrepen en gemaakt wordt.

37 Neuvel & Van Esch, 2004.

38 Onderwijsraad, 2003c.

39 In zijn recent verschenen advies Koers BVE: Doelgericht zelfbestuur heeft de raad daar ook voor gepleit, in het bijzonder om de (interne) doorstroom te bevorderen; Onderwijsraad, 2004c.

40 Europese commissie, 2003b.

41 Europese commissie, 2003b.

42 Zie onder meer Onderwijsraad, 2003c, 2003e.

43 Stb 2003-292.

44 Eimers & Roelofs, 2004.

45 Door de Raad voor Werk en Inkomen, de BVE Raad, het CWI en de Taskforce Jeugdwerkloosheid is een handreiking maatwerkcursussen tegen jeugdwerkloosheid uitgebracht op 3 september 2004. Het gaat om het organiseren van cursussen die voldoen aan de specifieke eisen van een vacature én aan de ontbrekende kwaliteiten van de werkloze jongeren.

46 Eimers e.a., 2003.

47 Zie bijvoorbeeld de ontwikkeling en beproeving van het zogenoemde Waddenmodel. In deze werkwijze wordt gestreefd naar een sluitende registratie van alle jongeren zonder startkwalificatie en toeleiding naar een opleiding en/of werk (www.waddenmodel.nl).

48 Onderwijsraad, 2004c.

49 Onderwijsraad, 2003b.

50 Zie ook Onderwijsraad, 2004a.

51 In een procedure die de startkwalificatie los van opleidingen zou definiëren, zou echter wel een vergelijkende relatie met opleidingsniveaus moeten worden gelegd om in de Europese en binnenlandse context de waarde van een vastgesteld niveau goed te kunnen communiceren.

52 Zie Onderwijsraad, 2002a.

53 Zie onder meer Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2002.

54 Zie Onderwijsraad, 2002a; 2004a; Working Group on 14-19 Reform, 2004.

55 Zie Onderwijsraad, 2003e.

56 European Commission, 2004. Developing common reference levels to underpin a European qualifications framework. Note 24 September 2004. Brussels.

57 La Loi nr. 92-678 du 20 Juillet 1992. Zie ook Onderwijsraad, 2003e, p. 84.

58 Bij invoering dient nog wel een geschikte Nederlandse term te worden gebruikt, de raad suggereert de term vaardigheidsbepaling.

59 Navraag bij het Kenniscentrum EVC heeft de raad geleerd dat een beknopte evc-procedure op 750 euro wordt geschat, met de aantekening dat dit bedrag van branche tot branche en van situatie tot situatie nog aanzienlijk kan variëren. Het bedrag van 750 euro wordt echter wel als een richtbedrag aangehouden.

60 TK 2002-2003, 23 972, nr. 64; TK 2003-2004, 29 200 VIII, nr. 43.

61 Definitie schoolverlater: volgt geen onderwijs en heeft geen diploma in het hoger secundair onderwijs behaald.

62 Dit onderzoek is uitgevoerd door de Universiteit van Twente, het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) en het Max Goote Kenniscentrum (Houtkoop, Van der Velden & Brandsma, 2004). Het onderzoek biedt een belangrijke bron voor advisering over de startkwalificatie in Europa.

63 In feite was deze kwestie van al of niet drempelloze toelating discussiepunt in het debat met de OESO over de waarde van de mbo-2-opleidingen als zijnde van startkwalificatieniveau. Voor het ministerie van OCW de aanleiding voor de opdracht tot nader onderzoek door de drie genoemde instituten (zie voetnoot @@).

64 Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003.

65 Certificat d’ aptitude professionnelle; Brevet d’études professionnelles.

66 International Adult Literacy Survey.

67 Third International Mathematics and Science Study.