Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs?

24 juli 2007 | Advies

Samenvatting

Aanleiding en adviesvraag
In juli 2006 heeft de staatssecretaris van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) de Onderwijsraad advies gevraagd over de hoofdlijnen van een nieuw bekostigingssysteem voor het hoger onderwijs waarin zogenoemde leerrechten centraal staan. In oktober 2006 heeft de raad daarover advies uitgebracht. Een tweede adviesvraag betrof een onderdeel van het nieuwe systeem: de onderwijsopslag. Dit omvat een deel van de overheidsbekostiging van het hoger onderwijs. Deze middelen (25% van het totale bedrag van circa 3 miljard euro) zouden moeten worden toebedeeld aan instellingen van hoger onderwijs aan de hand van criteria voor onderwijskwaliteit.

Sinds de adviesaanvraag over de onderwijsopslag is het politieke krachtenveld aanzienlijk gewijzigd. Dat heeft ook gevolgen gehad voor het wetsvoorstel inzake de leerrechten. In het coalitieakkoord van het kabinet-Balkenende IV is een nieuw, geïntegreerd wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van het hoger onderwijs aangekondigd. In afwachting daarvan is het wetsvoorstel inzake de leerrechten aangehouden.

Uitlatingen van de kant van de nieuwe minister wijzen erop dat er slechts een geringe kans bestaat dat het fenomeen leerrechten terugkomt. Dat heeft gevolgen voor de onderwijsopslag en daarmee voor de wijze waarop de raad de adviesvraag beantwoordt. De raad kiest daarom voor een meer algemene benadering van de relatie tussen bekostiging en onderwijskwaliteit. In aansluiting op de criteria die in de adviesaanvraag zijn vermeld, heeft het advies betrekking op kwaliteit die basiskwaliteit te boven gaat. Het advies duidt deze aan als ‘bijzondere kwaliteit’.

Ervaring opdoen gewenst met bekostiging van bijzondere onderwijskwaliteit
Zowel in Nederland als in andere landen is het financieel sturen op onderwijskwaliteit of op kwaliteit die basiskwaliteit te boven gaat, geen vanzelfsprekende zaak. In Nederland nemen veel instellingen van hoger onderwijs eigen initiatieven om bijzondere kwaliteit van onderwijs te stimuleren. Het bestaande bekostigingssysteem heeft met name oog voor aantallen studenten en diploma’s en biedt nauwelijks stimulansen voor bijzondere kwaliteit. Als treffend voorbeeld hiervan ziet de raad het feit dat instellingen door het systeem blijkbaar onvoldoende worden geïnspireerd om zich op het thema bijzondere kwaliteit aan een beoordeling door de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie) te onderwerpen.

De overheid heeft hier een belangrijke verantwoordelijkheid. Opmerkelijk is dat in het wetenschappelijk onderzoek al enkele decennia een breed geaccepteerde aanpak geldt om bijzondere kwaliteit te belonen. De inzet van de overheid, de instellingen en de NWO (Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) op de omgang met en de erkenning van bijzondere kwaliteit is daar duidelijk. Ook voor de erkenning van bijzondere kwaliteit van het onderwijs – hoewel lastiger omdat het om twee partijen gaat: docent én student – aan hogescholen en universiteiten is een dergelijke inzet gewenst. De focus zou daarbij volgens de raad gericht moeten zijn op het belang van uitstekende docenten en van uitstekende resultaten van studenten.

Aanbevelingen
De raad vindt het de moeite waard te bezien of door middel van de bekostigingssystematiek de kwaliteit van het hoger onderwijs verder kan worden bevorderd.

De raad pleit daartoe voor de inzet van maximaal 150 miljoen euro aan additionele middelen. De hoogte van dat bedrag correspondeert met circa 5% van de middelen die voor het onderwijs in deze sector beschikbaar zijn. De raad vindt dat het aantal indicatoren waarop een opleiding beoordeeld moet worden, beperkt moet zijn. Hij kiest voor de volgende twee: ‘docenten: kwaliteit en opleidingsniveau’ en ‘gerealiseerd niveau’. Deze passen goed bij de genoemde aandachtsgebieden. Toekenning moet plaatsvinden aan opleidingen die op beide indicatoren hoog scoren in absolute zin, dan wel vér uitstijgen boven vergelijkbare (zo mogelijk ook buitenlandse) opleidingen. Uitgaande van zo’n 20% als excellent beoordeelde opleidingen, betekent dit een extra bekostiging van de desbetreffende opleiding van 25%.

De uitvoering kan geschieden door de NVAO, die een beoordelingskader heeft waarin de voorstellen van de raad passen. Hij adviseert de uitvoering te laten plaatsvinden parallel aan de reguliere accreditatietrajecten. Daardoor wordt onnodige bureaucratie zo veel mogelijk vermeden.

Evaluatie van groot belang
Aangezien het in eerste instantie de bedoeling is ervaring op te doen, is het van buitengewoon belang het hele proces te voorzien van een degelijke procedure van monitoring en evaluatie. Een cruciaal onderdeel zal moeten zijn de mate waarin de inzet van de voorgestelde 5% aan de doelstelling beantwoordt. Praktische vragen (zoals bijvoorbeeld: zijn de gekozen indicatoren het meest geschikt en hoe zijn de extra middelen ingezet?) zijn hierbij eveneens aan de orde.

Het is zeker denkbaar dat de uitkomst tussentijds leidt tot bijvoorbeeld op- of neerwaartse bijstelling van genoemd bedrag. Overigens geldt ook voor deze procedure dat scherp moet worden toegezien op het vermijden van ongewenste bureaucratie.

Integraal advies over bekostiging van hoger onderwijs
Een meer verantwoorde keuze met een definitief karakter is volgens de raad pas mogelijk als het een en ander kan worden geplaatst in een breder kader van een integraal bekostigingsmodel. De kenmerken van een integraal model zijn immers van betekenis voor de keuzen die worden gemaakt ten aanzien van de wenselijkheid van overheidssturing op (bijzondere) kwaliteit.

Dit betekent dat de raad ook een meer omvattend vervolgadvies wil uitbrengen over het aangekondigde wetsvoorstel waarin een nieuw bekostigingssysteem zal worden gepresenteerd. Hij gaat ervan uit dat dit wetsvoorstel en de desbetreffende voorbereidende wetgevingsnotitie aan hem voor advies zullen worden voorgelegd.

1. Inleiding

In juli 2006 heeft de staatssecretaris van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) de Onderwijsraad in de eerste plaats advies gevraagd over de hoofdlijnen van een nieuw bekostigingssysteem voor het hoger onderwijs waarin zogenoemde leerrechten centraal staan. In oktober 2006 heeft de raad daarover advies uitgebracht. De tweede adviesvraag betrof een onderdeel van het nieuwe systeem: de onderwijsopslag. Dit omvat een deel van de overheidsbekostiging van het hoger onderwijs. Deze middelen zouden moeten worden toebedeeld aan instellingen van hoger onderwijs aan de hand van criteria voor onderwijskwaliteit. Daarover gaat dit advies.

1.1 Aanleiding: overheid wil mede sturen op onderwijskwaliteit

In het kader van de eventuele invoering van leerrechten was de overheid op zoek naar mogelijkheden om de bekostiging van het hoger onderwijs voor een deel afhankelijk te laten zijn van de kwaliteit van het onderwijs. Aangezien hier sprake is van een ingewikkeld vraagstuk, legde de staatssecretaris van OCW dit voor advies voor aan de Onderwijsraad.

In de adviesaanvraag van de staatssecretaris ging het in concreto om 25% van het totale onderwijsdeel van het overheidsbudget voor hoger onderwijs. Deze opzet was nauw verbonden met de keuze voor een grote invloed van studenten op de bekostiging via de inzet van leerrechten.

Inmiddels heeft een kabinetswisseling plaatsgevonden. Het is duidelijk dat het huidige kabinet anders aankijkt tegen leerrechten dan het vorige. Daarmee is ook het voorstel betreffende de onderwijsopslag in een ander daglicht komen te staan. Niettemin beantwoordt de raad de vraag van de staatssecretaris, zij het in het licht van de gewijzigde politieke omstandigheden.

1.2 Adviesvraag: kan onderwijskwaliteit een rol spelen bij bekostiging van het hoger onderwijs?

Vraag van de staatssecretaris van OCW
De adviesvraag van de staatssecretaris van 13 juli 2006 hield nauw verband met het Wetsvoorstel financiering in het hoger onderwijs, dat onder andere voorziet in de invoering van leerrechten.1 Het daaraan gekoppelde concept-ontwerp Bekostigingsbesluit WHW 2008 (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) zoals hij dat aan de raad voorlegde (verder: het besluit), bevatte regels voor de operationalisering van de wettelijke bepalingen inzake leerrechten. In zijn adviesaanvraag (bijlage 1) refereerde de toenmalige staatssecretaris aan de op 13 juni 2006 door de Tweede Kamer aangenomen motie-Visser-Slob, die aangaf dat “bewezen voorsprong bij kwaliteitsbevordering dient te worden bevorderd in plaats van het compenseren van gebleken achterstand”.2

Om in beeld te krijgen wat de plaats van de onderwijsopslag in het beoogde bekostigingsmodel was, is in onderstaand kader de kern ervan kort weergegeven.

De minister van OCW stelt jaarlijks de omvang vast van de landelijk beschikbare rijksbijdrage voor de instellingen die onderwijs of onderzoek verrichten en de omvang van de delen daarvan. Voor de minister van LNV (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) is mutatis mutandis hetzelfde bepaald voor onderwijs en onderzoek op het gebied van landbouw en natuur.

Deze rijksbijdrage bestaat uit de volgende delen:
•  een onderwijsdeel wo (wetenschappelijk onderwijs);
•  een onderwijsdeel hbo (hoger beroepsonderwijs);
•  een onderzoeksdeel wo; en
•  een deel ontwerp en ontwikkeling hbo, en (voor wat betreft de minister van OCW) tevens een deel ondersteuning geneeskundig onderwijs en onderzoek.

In het kader van dit advies gaat het om de onderwijsdelen hbo en wo. De verdeling hiervan over enerzijds de hogescholen en anderzijds de universiteiten, vanwege het verzorgen van geaccrediteerde bachelor- en masteropleidingen, was volgens het besluit gebaseerd op:

•  het aantal studenten dat leerrechten aanwendt (in de peilperiode, gewogen naar de onderscheiden bekostigingsniveaus);
•  de diplomaopslag (eveneens gerelateerd aan de inzet van leerrechten); en
•  de onderwijsopslag.

De onderwijsopslag was in eerste instantie bedoeld als vereveningsmechanisme bij de invoering van het nieuwe bekostigingsmodel (op basis van leerrechten) om de nieuwe systematiek zo budgettair neutraal mogelijk per instelling in te voeren. De opslag was daarmee niet voor alle instellingen gelijk. Het was de bedoeling op termijn de onderwijsopslag beleidsrijk aan te passen, waardoor sprake was van een dynamische opslag.3 Strategische plannen van de instellingen moesten hiervoor de basis vormen.

Onder het regime van de beoogde Wet financiering in het hoger onderwijs zou 75% van het landelijk beschikbare onderwijsbudget (de onderwijsdelen van de rijksbijdrage voor universiteiten en hogescholen) beschikbaar zijn voor de instellingen, in de vorm van ‘verzilvering’ van door studenten ingezette leerrechten (waarvan weer 25% is gerelateerd aan het aantal afgegeven getuigschriften).

De resterende 25% van het landelijke onderwijsbudget zou beschikbaar zijn voor de onderwijsopslag. Deze zou voor de universiteiten in de plaats komen van de basisvoorziening, die onder benamingen als ‘vaste voet’, ‘vast deel’, ‘basisvoorziening’ en dergelijke heeft gefigureerd. Voor de hogescholen is dit een nieuw element, aangezien het bekostigingsmodel voor de hogescholen een dergelijke basisvoorziening, afgezien van de kunstopleidingen, niet kent.

Politieke ontwikkelingen: onzekerheid over doorgang leerrechten
De Tweede Kamerverkiezingen hebben geresulteerd in het aantreden van het kabinet- Balkenende IV. Het coalitieakkoord vermeldt dat er op korte termijn één nieuw geïntegreerd wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van hoger onderwijs en onderzoek komt. Dit wetsvoorstel zal onder andere aandacht besteden aan kwaliteitsverbetering en de positie van kwetsbare opleidingen. Het Wetsvoorstel leerrechten is in afwachting van dit geïntegreerde wetsvoorstel aangehouden.

De raad wijst op het beleidsprogramma van het kabinet-Balkenende IV Samen Werken, Samen Leven. Dit vermeldt: “Een nieuw model voor financiering van het hoger onderwijs zorgt ervoor dat kwaliteit, onderwijsinzet en prestaties worden beloond. Kwaliteit- en rendementsverbeteringen komen aan bod in de strategische agenda voor hoger onderwijs-, onderzoeks- en wetenschapsbeleid, die in september 2007 verschijnt."5

Uitlatingen van de kant van de minister wijzen erop dat er slechts een geringe kans bestaat dat het fenomeen leerrechten terugkomt in de vorm zoals die is gepresenteerd in het wetsvoorstel en het besluit. Dat heeft gevolgen voor de onderwijsopslag en daarmee voor de wijze waarop de raad de adviesvraag beantwoordt. Het is de vraag of een advies dat specifiek is gericht op de onderwijsopslag in nauwe relatie met het wetsvoorstel leerrechten nog wel zinvol is.

De raad concludeert dat het de voorkeur verdient in het advies niet exclusief uit te gaan van de specifieke insteek van de oorspronkelijke adviesvraag. Hij kiest voor een meer algemene benadering van het vraagstuk van de relatie tussen bekostiging en verbetering van onderwijskwaliteit.

Vertrekpunt van de raad: een algemeen advies over overheidssturing op onderwijskwaliteit in het hoger onderwijs
Gelet op de huidige onzekerheid rond het beleid betreffende de bekostiging van hoger onderwijs neemt de raad het bestaande bekostigingssysteem als vertrekpunt. Dat betekent onder meer dat het advies niet ingaat op de volgende elementen uit de oorspronkelijke adviesaanvraag:
•  invoering van bekostiging via de inzet van leerrechten (inclusief uitwerking naar de parameter behaalde getuigschriften); en
•  een onderwijsopslag van 25% van het onderwijsdeel die is gerelateerd aan genoemd bekostigingsmodel op basis van leerrechten.

Dit laat overigens onverlet dat waar nodig bepaalde aspecten van de bekostigingscontext globaal aan de orde kunnen komen. Bijvoorbeeld: wanneer er wordt gesproken over middelentoewijzing via directe sturing op onderwijskwaliteit, kan aan de orde komen welke bekostigingscontext daarbij een rol speelt of welke de voor- en nadelen zijn van bepaalde percentages van het budget waarop wordt gestuurd.

De raad brengt een beknopt algemeen advies uit over de wenselijkheden en mogelijkheden van bekostiging in het hoger onderwijs aan de hand van criteria die zijn te relateren aan onderwijskwaliteit.

De centrale adviesvraag luidt daarmee: kan onderwijskwaliteit een rol spelen bij bekostiging van hoger onderwijs?

In een latere fase, bijvoorbeeld bij de advisering over (de wetgevingsnotitie betreffende) het voorgenomen nieuwe geïntegreerde wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van hoger onderwijs en onderzoek, zal de raad nader ingaan op het concrete voorstel van de regering.

1.3 Over dit advies

Aanpak
Stevige beoordelingscriteria
De raad zoekt zo veel mogelijk aansluiting bij de criteria en de randvoorwaarden uit de oorspronkelijke adviesaanvraag. Met inachtneming van de aanname dat onderwijsinstellingen van overheidswege in staat moeten worden gesteld een kwalitatief verantwoord onderwijsaanbod in stand te houden of op te bouwen, los van conjunctuur of tijdelijke aantrekkingskracht, gaat het om criteria die aan de volgende eisen voldoen.
•  Zij moeten zo helder zijn dat ontwikkelingen waaraan wordt getoetst, te meten zijn en basis zijn voor keuzes, zonder dat sprake is van juridische procedures vanwege gebrek aan objectiviteit.
•  Zij moeten zo onderscheidend zijn dat niet alle instellingen per definitie aan de criteria moeten (kunnen) voldoen.
•  Zij moeten consistent zijn, in die zin dat zij passen binnen het zich ontwikkelende hogeronderwijsbeleid. Daarmee moeten zij meerjarig van betekenis kunnen zijn én recht doen aan de zich ontwikkelende relatie tussen overheid en instellingen.

Het voorgaande impliceert dat het in dit advies gaat om sturing op kwaliteit die de basiskwaliteit te boven gaat. Onder basiskwaliteit wordt in dit advies verstaan: de kwaliteit zoals die in het kader van de reguliere accreditatieprocedure wordt vastgesteld. Kwaliteit die deze basiskwaliteit te boven gaat, wordt aangeduid als ‘bijzondere kwaliteit’. De raad sluit zich aan bij de definitie van de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie): een opleiding is van bijzondere kwaliteit als deze op een bepaald facet een voorbeeldfunctie vervult voor andere relevante opleidingen (zo mogelijk in internationaal perspectief). De kwaliteit van dit facet stijgt uit boven de gangbare praktijk bij relevante andere opleidingen.

Randvoorwaarden: een beperkt aantal indicatoren en zo veel mogelijk aansluiten bij bestaande instrumenten
De raad vindt in de eerste plaats dat bij de bepaling van de omvang van het desbetreffende budget rekening moet worden gehouden met de aard van het gehele bekostigingsstelsel. Namelijk in die zin dat, indien in het algemeen al sprake is van sterke kwaliteitsimpulsen, de omvang van het specifieke budget omgekeerd evenredig daaraan is.

In de tweede plaats vindt de raad het vanuit een oogpunt van hanteerbaarheid en van beheersbaarheid van het proces van belang, dat het aantal indicatoren voor onderwijskwaliteit zo beperkt en globaal mogelijk is. Hij kiest voor slechts enkele (robuuste) indicatoren, die moeten gelden voor alle instellingen. Met andere woorden: de instellingen moeten niet naar wens uit de indicatoren een keuze kunnen maken, die voor hen naar verwachting de voordeligste uitkomst zal bieden. Ook bestaat de kans dat bijvoorbeeld vrij snel een situatie van routine ontstaat, waardoor in feite sprake is van een informeel verdelingsmodel. Anderzijds blijkt uit ervaringen in Spanje (de regio Valencia), waar instellingen kunnen kiezen uit een groot aantal indicatoren, dat bepaalde typen instellingen (bij voorbeeld technische universiteiten) al snel dezelfde indicatoren kiezen.6

Ten slotte moeten volgens de raad bureaucratie en ongewenst strategisch gedrag zo veel mogelijk worden voorkomen en moet bij de operationalisering bij voorkeur aansluiting worden gezocht bij een bestaand instrument.

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 analyseert de raad de wenselijkheden en mogelijkheden om te komen tot specifieke bekostiging van bijzondere onderwijskwaliteit. Hoofdstuk 3 bevat concrete aanbevelingen.

2. Ervaring opdoen met bekostiging op basis van bijzondere onderwijskwaliteit gewenst

Zowel in Nederland als in andere landen is het financieel sturen op onderwijskwaliteit of op kwaliteit die basiskwaliteit te boven gaat (bijzondere kwaliteit), geen vanzelfsprekende zaak. In Nederland zijn de instellingen van hoger onderwijs op eigen initiatief actief om bijzondere kwaliteit te leveren. Niettemin kunnen zij nog wel enige aanmoediging gebruiken. Op dit moment biedt echter het bestaande bekostigingssysteem weinig stimulansen daartoe. De raad concludeert dat het gewenst en mogelijk is dat de overheid financieel stuurt op bewezen bijzondere onderwijskwaliteit. Voorwaarden hierbij zijn dat slechts enkele indicatoren worden gehanteerd en gekozen wordt voor een eenvoudige, niet-bureaucratische uitvoering.

2.1 Bestaande activiteiten op het gebied van (bijzondere) onderwijskwaliteit

De hogescholen en universiteiten doen veel aan gericht kwaliteitsbeleid door onder andere kwaliteitszorgsystemen. Verschillende instellingsplannen geven uitdrukking aan dit streven naar kwaliteitsverhoging door de instellingen zelf.

Een aantal instellingen is bezig opleidingen of onderwijstrajecten in te richten, die kunnen bogen op kwaliteit die de basiskwaliteit in aanzienlijke mate te boven gaat. Voorbeelden hiervan zijn de universiteitscolleges en onderscheidings-/honoursprogramma’s in wetenschappelijk onderwijs en hbo, onderwijsprijzen, extra beloning van excellente docenten, onderwijsleerstoelen en programma’s voor internationale mobiliteit.

Een ander voorbeeld van sturen op bewezen kwaliteit is de situatie bij onderzoeksmasters in de sociale wetenschappen. Er is sprake van een zware inzet in het onderwijsprogramma van hoog gekwalificeerde medewerkers (hoogleraren en universitaire hoofddocenten).

Naast eigen initiatieven zijn er wettelijke bepalingen die stimulansen vormen voor kwaliteitsbevordering in het onderwijs. Zonder uitputtend te zijn, kunnen de volgende worden genoemd. De WHW bepaalt dat het instellingsbestuur er zorg voor draagt dat, zo veel mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit van de opleidingen. Dit voorschrift is nader uitgewerkt in de bepalingen betreffende de accreditatie. Een verdere uitwerking is te vinden in de accreditatiekaders van de NVAO. Veel activiteiten van de instellingen in het kader van de kwaliteitszorg zijn hierop terug te voeren.

Daarnaast is er nog een reeks wettelijke voorschriften die aan kwaliteitsbevordering kunnen worden gerelateerd. Te denken valt aan de bepalingen inzake de omvang van de studielast, de examens en examencommissies, en de onderwijs- en examenregeling. Ten aanzien van de laatste is bijvoorbeeld bepaald dat het instellingsbestuur zorg draagt voor een regelmatige beoordeling van deze regeling en daarbij, ten behoeve van de bewaking en zo nodig bijstelling van de studielast, van het tijdsbeslag dat daaruit voor de studenten voortvloeit.

Andere bepalingen hebben veelal betrekking op de kwaliteit van de instroom. Genoemd kunnen worden de bepalingen betreffende de nadere vooropleidingseisen (profielen). Ook kunnen aanvullende eisen worden gesteld indien de uitoefening van het beroep waarop een opleiding voorbereidt dan wel de organisatie en de inrichting van het onderwijs, specifieke eisen stelt. Deze eisen hebben dan betrekking op kennis of vaardigheden die niet (in voldoende mate) onderdeel zijn van het voortgezet onderwijs of het mbo (middelbaar beroepsonderwijs). Ten slotte kan in dit verband worden genoemd de bevoegdheid eisen te stellen bij de toelating tot de masteropleiding.

Behoudens de initiatieven van de instellingen zijn er weinig expliciete stimulansen voor het nastreven van bijzondere kwaliteit van het onderwijs door de overheid. De overheidsstimulansen zijn in het algemeen gericht op basiskwaliteit.

In het wetenschappelijk onderzoek geldt al sinds enkele decennia een breed geaccepteerde andere aanpak. De inzet van de overheid, de instellingen en de NWO (Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek ) op de omgang met en de erkenning van (bijzondere) kwaliteit is daar duidelijk gearticuleerd. Voorbeelden zijn de open competitie, veni-vidi-vici-beurzen, aangewezen maatschappelijke en technische topinstituten, Akademiehoogleraren7 en Spinozapremiewinnaars8.

Uit bovengenoemde voorbeelden blijkt dat sturing op kwaliteitscriteria (hoe globaal ook) in het onderzoek algemeen geaccepteerd en gestimuleerd wordt. Volgens de raad heeft deze kwaliteitsbenadering ook gevolgen voor de waardering van bijzondere kwaliteit van het wetenschappelijk onderwijs.

2.2 Bijzondere onderwijskwaliteit verdient verdere aanmoediging

Zoals in paragraaf 2.1 aangegeven, tonen de universiteiten en hogescholen zich in het algemeen actief in het kader van de kwaliteitsverhoging op zowel instellings- als opleidingsniveau. Zij doen veel aan kwaliteitsbevordering, maar het lijkt verstandig te bezien hoe ervaring kan worden opgedaan met aanvullende kwaliteitsbevordering – in de bekostigingssfeer – vanuit landelijke optiek.9 Wat zou daartoe helpen? Veel kan gedaan worden door de instellingen en de opleidingen zelf. En de minister kan in zijn periodieke overleg met de instellingen dit punt bij voortduring agenderen.10

De minister kan naast agendering ook zijn juridische en financiële instrumenten inzetten. Op stelselniveau worden instellingen in het bestaande systeem van hoger onderwijs niet optimaal geprikkeld om te streven naar bijzondere kwaliteit van het onderwijs. Het accreditatieproces is vooral gericht op het voldoen aan een aantal normen van basiskwaliteit. Dit garandeert een zeker kwaliteitsniveau, maar stimuleert instellingen niet of weinig om er nog een schepje bovenop te doen.

Een belangrijke vraag die hier aan de orde is, gaat over de mate waarin het huidige bekostigingssysteem expliciet of impliciet stimulansen tot verbetering van onderwijskwaliteit bevat. Hieronder wordt ingegaan op de drie bekostigingscomponenten.

Kwaliteitscriterium: component getuigschriften
Op dit moment bedraagt het deel van de rijksbijdrage dat gerelateerd is aan getuigschriften, voor het wo 50% en voor het hbo 53% van de respectieve onderwijsdelen van de begroting voor hoger onderwijs. Dit hoge aandeel van de component getuigschriften stamt, wat de universiteiten betreft, uit de tijd van invoering van het zogenoemde PBM in 2000 (Prestatie Bekostiging Model). Met de invoering van dit model werd gekozen voor een versterking van de kwaliteit van de instellingen in de vorm van een prestatieoriëntatie in de bekostiging wat betreft de onderwijscomponent. Eerdere bekostigingsmodellen bevatten weinig prestatiestimulansen voor de universiteiten, mede omdat gewerkt werd met verwachte in plaats van gerealiseerde rendementen (PGM, Plaatsen Geld Model) of met slechts een beperkt aandeel (20%) van de onderwijsbekostiging voor de component getuigschriften (HOBEK-model, Hoger Onderwijs Bekostiging). De gedachte was dat universiteiten zich meer moesten inspannen om studenten te laten afstuderen. Daarvoor was een model nodig dat universiteiten dwong tot ‘prestaties’. Kwantitatief studierendement werd opgevat als een indicator voor het presteren van een instelling en dus als een van de indicatoren van de kwaliteit van de instelling. De forse getuigschriftencomponent in de bekostiging zet instellingen aan tot verhoging van het rendement, maar brengt tegelijkertijd het risico van kwaliteitsverlaging en diploma-inflatie met zich mee. Ook hiervoor geldt dat instellingen wel een prikkel hebben om een zekere kwaliteitsstandaard te hanteren, maar weinig stimulansen hebben om de lat hoger te leggen en studenten extra uit te dagen.

Component studentenaantallen
De bekostigingscomponent gerelateerd aan het aantal eerstejaars in het wetenschappelijk onderwijs geeft universiteiten een prikkel om nieuwe studenten te werven, maar verder alleen in hen te investeren als ze een goede kans van slagen lijken te hebben. Overigens heeft dit als mogelijk positief effect dat het aanzet tot selectie in het eerste jaar, in lijn met het geven van een bindend studieadvies en de prestatiegerelateerde studiefinanciering.

Daarnaast biedt de koppeling van de bekostiging aan studentenaantallen een vorm van indirecte vraagfinanciering (die mogelijk nog sterker zou worden bij invoering van de eerder voorgestelde leerrechten). De concurrentie tussen instellingen die daar het gevolg van is, zou een kwaliteitsbevorderend effect kunnen hebben. Volgens Jongbloed en Vossensteijn (2002) zijn er echter weinig empirische gegevens die onderbouwen dat vraagfinanciering ook daadwerkelijk tot kwaliteitsverbetering in het onderwijs leidt. Het feit dat studenten in sterke mate een regionaal bepaalde keuze maken, is in dit verband van belang.

Bovendien bestaat de indruk dat concurrentie op kwaliteit vooral plaatsvindt op het terrein van onderzoek. Rankings van universiteiten zijn bijvoorbeeld vooral gebaseerd op de onderzoeksprestaties en niet of nauwelijks op onderwijsprestaties. Ook de interne financiering van universiteiten is sterk gericht op onderzoek. Carrièremogelijkheden zijn vooral gekoppeld aan onderzoeksprestaties en goede onderzoekers worden bijvoorbeeld vaak ‘beloond’ met extra tijd voor onderzoek en minder onderwijsverplichtingen. In ieder geval biedt ook dit geen prikkel om te streven naar excellentie in het onderwijs. Niettemin kan een positieve ontwikkeling worden gesignaleerd bij bepaalde onderzoeksmasters waar sprake is van een zware inzet door hoogleraren en universitaire hoofddocenten.

Component vaste voet
Naast de studentgerelateerde bekostiging ontvangen universiteiten een niet-studentgebonden component, de historisch gegroeide vaste voet.11 Blijkens het bij de adviesaanvraag gevoegde concept-ontwerp van het besluit zou deze component als onderwijsopslag ook van toepassing moeten worden voor hogescholen. In de huidige situatie ontvangen universiteiten deze onderwijsopslag echter ongeacht hun prestaties, waar geen extra prikkel van uitgaat voor verhoging van de kwaliteit.

De hiervoor besproken componenten van de onderwijsbekostiging lijken in hoofdzaak bedoeld om de instellingen in staat te stellen het verlangde onderwijs te organiseren op in beginsel het niveau van de basiskwaliteit. Alleen de component getuigschriften kan vanuit een oogpunt van kwantitatief rendement beschouwd worden als een kenmerk van kwaliteit van de instelling als organisatie. Het is opvallend dat naar de vraag of hiervan een werkelijk kwaliteitsbevorderend effect op het onderwijsniveau uitgaat geen systematisch empirisch onderzoek is verricht, terwijl hier toch sprake is van een belangrijke bekostigingsindicator. Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat ook het bekostigingssysteem op stelselniveau weinig stimulansen bevat voor het streven naar bijzondere kwaliteit. Deze constateringen rechtvaardigen een nader onderzoek naar de wijze waarop ervaringen kunnen worden verzameld over sturing op onderwijskwaliteit via financiële prikkels.

Verantwoordelijkheid van de overheid
Op basis van de Grondwet heeft de overheid – voor zover het om onderwijs gaat – als kerntaak de zorg voor de deugdelijkheid. In het hoger onderwijs is dit vorm gegeven door bekostiging te koppelen aan (onder andere) aannemelijk gemaakte basiskwaliteit. De NVAO verzorgt hiervoor de toetsing. Wat de kwaliteit betreft is de raad van mening dat deze thans als minimumconditie adequaat gewaarborgd is door het accreditatiestelsel. Als een opleiding is geaccrediteerd, is aan een van de voorwaarden voor bekostiging voldaan. Kwaliteit is dan geen criterium bij de afweging in het kader van beslissingen inzake bekostiging.

Zoals aangegeven in het advies Doelgericht investeren in het onderwijs, is handhaving van het huidige niveau van de publieke bekostiging gewenst om de basiskwaliteit en de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te garanderen, zeker in de bachelorfase.12 Ook in Angelsaksische landen met een grotere private bijdrage ligt de publieke bekostiging van hoger onderwijs op een vergelijkbaar niveau als in Nederland. Wel is meer differentiatie van de publieke bekostiging denkbaar in het licht van maatschappelijke doelstellingen.

Om de kwaliteit te verhogen en excellentie te stimuleren, is echter een grotere private bijdrage gewenst. Eigenlijk zou deze hogere private bijdrage ook vergezeld moeten gaan van extra publieke middelen om de concurrentie met bijvoorbeeld Amerikaanse topuniversiteiten aan te kunnen gaan; Nederlandse instellingen beschikken namelijk niet over de enorme vermogens die Amerikaanse private topuniversiteiten inzetten om hun studenten te subsidiëren.13

In zijn advies Bekostiging hoger onderwijs heeft de raad reeds de vraag aan de orde gesteld of de overheid verder moet gaan, in die zin dat ook bijzondere kwaliteit moet worden gehonoreerd.14 Hij heeft ten aanzien daarvan het standpunt ingenomen dat de overheidsverantwoordelijkheid niet beperkt is tot de thans wettelijk geregelde basiskwaliteit.

Gelet op het voorgaande, waaruit blijkt dat het huidige hogeronderwijsstelsel landelijk weinig stimulansen voor het realiseren van bijzondere kwaliteit kent, vindt de raad het de moeite waard te bezien of door middel van de bekostigingssystematiek de kwaliteit van het hoger onderwijs verder kan worden bevorderd.

Aangrijpingspunten voor overheidssturing152.3

In aansluiting op genoemde conclusie bevat deze paragraaf een korte inventarisatie van kwaliteitskenmerken die mogelijke aangrijpingspunten voor overheidssturing bevatten.

Verkennend onderzoek ‘topkwaliteit’16
Uit een verkennend onderzoek naar kenmerken van bijzondere kwaliteit van hoger onderwijs – in het onderzoek ‘topkwaliteit’ genoemd – komt een aantal indicatoren naar voren, op basis waarvan volgens de opstellers opleidingen zijn te identificeren die zich significant onderscheiden van de overige opleidingen.

Naar discriminerend vermogen tussen ‘top’ en ‘geen top’ zijn volgens het rapport de volgende vijf facetten van onderwijskwaliteit voor hbo respectievelijk wetenschappelijk onderwijs het belangrijkste. Voor het hbo worden genoemd: de relatie tussen doelstellingen en inhoud van het programma; de hbo-oriëntatie; de kwaliteit van het personeel; de programma-eisen; en de afstemming tussen vormgeving en inhoud. Voor het wo: de missie, doelstellingen en eindtermen; de opbouw en inhoud van het programma; de effectiviteit van de organisatie respectievelijk de kwaliteit van de staf; de onderwijsleeromgeving; en de studeerbaarheid.

Excellentie volgens de NVAO
Ook de NVAO houdt zich, zij het tot nu toe niet in operationele zin, bezig met bijzondere kwaliteitskenmerken van opleidingen.17 Als één of meer van bedoelde kenmerken worden aangetoond, leidt dat tot een officiële aantekening in het accreditatierapport. Dit heeft overigens geen consequenties in termen van extra bekostiging.

De NVAO definieert ‘bijzondere kwaliteit’ als ‘excellentie’. Daarvan is sprake als een opleiding op het desbetreffende facet een voorbeeldfunctie vervult voor andere relevante opleidingen (zo mogelijk in internationaal perspectief). De vbi (visiterende en beoordelende instantie) stelt vast of de opleiding voor alle criteria binnen het betreffende facet overtuigend heeft aangetoond, bij voorbeeld via een (internationale) vergelijking met een set relevante opleidingen, dat de kwaliteit van dit facet ver uitstijgt boven de gangbare praktijk bij relevante andere opleidingen. Onder relevante opleidingen worden opleidingen verstaan die inhoudelijk of procesmatig van belang zijn voor het betreffende facet.

Het Addendum bijzondere kwaliteitskenmerken van de NVAO bevat een beoordelingskader waarin verschillende kwaliteitsaspecten worden onderscheiden.18 De NVAO noemt deze ‘onderwerpen’. Tabel 1 geeft een overzicht.

Tabel 1: Onderwerpen en facetten beoordelingskader NVAO Onderwerpen Facetten

Onderwerpen Facetten
1) Doelstellingen van de opleiding •  (1) domeinspecifieke eisen
•  (2) niveau
•  (3) oriëntatie
2) Programma •  (4) algemene eisen van het wetenschappelijk onderwijs
•  (5) relatie tussen doelstellingen en inhoud van het programma
•  (6) samenhang programma
•  (7) studeerbaarheid en studielast
•  (8) instroom
•  (9) omvang van het programma
•  (10) afstemming tussen vormgeving en inhoud
•  (11) toetsing en beoordeling
3) Inzet van personeel, personeelsbeleid •  (12) eisen wetenschappelijk onderwijs
•  (13) kwantiteit personeel
•  (14) kwaliteit personeel
4) Voorzieningen •  (15) materiële voorzieningen
•  (16) studiebegeleiding
5) Interne kwaliteitszorg •  (17) evaluatie van resultaten
•  (18) maatregelen tot verbetering
•  (19) betrekken van studenten, alumni en beroepenveld
6) Resultaten •  (20) gerealiseerd niveau
•  (21) onderwijsrendement

De facetten moeten afzonderlijk beoordeeld worden aan de hand van één of meer criteria die elk weer zijn uitgewerkt in één of meer toetspunten. De instelling geeft zelf aan op welke van de 21 facetten zij ver boven vergelijkbare (internationale) instellingen/ opleidingen denkt te functioneren.

Bij de beoordeling op facetniveau wordt een vierpuntsschaal gehanteerd: onvoldoende, voldoende, goed en excellent. Tabel 2 laat zien dat deze vierpuntsschaal feitelijk niet wordt benut.

Tabel 2: Scores op 21 facetten in afgeronde percentages en aantal

  Hbo (%) Wo (%) Aantal
Onvoldoende 1 1 70
Voldoende 67 90 5.538
Goed 31 8 1.778
Excellent 1 1 53
Totaal 100 100 7.439
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2007

De Inspectie van het Onderwijs constateert voor de geaccrediteerde opleidingen 2005- 2006 dat sprake is van een gebrek aan differentiatie.19 De begrippen voldoende en goed zijn te weinig onderscheidend. De ene vbi gebruikt voldoende als standaardwaarde en de andere goed. Daarnaast wordt van de twee uitersten op de schaal weinig gebruikgemaakt. Slechts 53 keer wordt de score excellent toegekend. Dat is volgens de Inspectie weinig “wanneer men in aanmerking neemt dat het streven naar excellentie een belangrijk beleidsvoornemen is van een aantal universiteiten en hogescholen. Dit streven heeft zich blijkbaar nog niet in concrete resultaten gemanifesteerd.” Dit geldt te meer daar een beoordeling van een opleiding op excellentie slechts plaatsvindt op verzoek van de desbetreffende instelling.

Wensen Tweede Kamer
Bij de parlementaire behandeling van het Wetsvoorstel financiering in het hoger onderwijs in 2006 zijn verschillende ideeën geopperd omtrent mogelijke indicatoren. Daarbij moet bedacht worden dat het hier ging om een onderwijsopslag in samenhang met de invoering van leerrechten. De Kamer ging ervan uit dat allerlei zaken die op dit moment afzonderlijk worden gefinancierd, zouden kunnen worden ondergebracht in het budget van de onderwijsopslag. De ideeën van de Kamer geven aan dat nogal uiteenlopend wordt gedacht over welke indicator geschikt zou kunnen zijn. In ieder geval is sprake van een groot aantal en van verschillende typen. Genoemd kunnen worden:
•  middelen voor lectoren, promoties van docenten en RAAK-gelden (Regionale Aandacht en Actie Kenniscirculatie) bundelen via onderwijsopslag ten behoeve van hogescholen;
•  ontwikkeling professionele masters in het hbo;
•  behoud van conjunctuurgevoelige opleidingen (bijvoorbeeld geesteswetenschappen);
•  maatschappelijke meerwaarde;
•  door de overheid te bepalen maatschappelijke doelstellingen (ondernemerschap, inzet jegens allochtone studenten);
•  niet-studentgebonden, dure onderwijsvoorzieningen zoals collecties en werkplaatsen;
•  kwaliteit en rendement van onderwijs;
•  internationale profilering; en
•  ‘het profiel’ van de instelling.

Met inachtneming van de relativering voor zover het de context betreft waarin de zeer uiteenlopende suggesties werden gedaan, acht de raad een aantal daarvan te overwegen vanuit een algemeen perspectief op bekostiging op basis van kwaliteitsgerelateerde criteria. Hij merkt hierbij echter op dat hij, hoewel hij maatschappelijke meerwaarde als een belangrijk aangrijpingspunt beschouwt, zich in de context van dit advies richt op bijzondere onderwijskwaliteit.

2.4 Nederland: vooralsnog vooral ervaring met planvorming

Voor zover bekend is er in Nederland tot nu toe geen ervaring opgedaan met het systematisch bekostigen van aangetoonde bijzondere onderwijskwaliteit. Wél zijn er door de overheid regelmatig programma’s uitgevoerd waarbij planvorming ten aanzien van (bepaalde aspecten van) kwaliteitszorg of -bevordering het aangrijpingspunt vormde.

Kwaliteit en studeerbaarheid
In de eerste plaats kan genoemd worden het project Kwaliteit en studeerbaarheid (1995- 2002). Doel van het project was concrete en structurele verbeteringen van de kwaliteit en studeerbaarheid in het hoger onderwijs te stimuleren. Het bood instellingen de mogelijkheid voorstellen tot verbetering te formuleren en in te dienen. Daarvoor werden middelen beschikbaar gesteld uit het zogenoemde Studeerbaarheidsfonds. De basis vormde het door een instelling op te stellen plan voor kwaliteitsmanagement. Dit plan zou de doelstellingen moeten formuleren die werden nagestreefd met betrekking tot verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en aangeven welke instrumenten zouden worden gebruikt om deze doelstellingen te realiseren. Als onderwerpen voor het kwaliteitsplan werden aangereikt: onderwijsorganisatie, studentenvoorzieningen, personeelsbeleid en bedrijfseconomisch beleid. Er moest sprake zijn van operationele doelstellingen in het kader van kwaliteits- en studeerbaarheidsbevordering, bijvoorbeeld toegespitst op werkvormen, didactische kwaliteit, toetsingsvormen, leermiddelen, studieconcept, studielast en dergelijke. Ze zouden ook concreet toetsbaar moeten zijn op hun beoogde effect.

Uit de evaluatie door de Inspectie blijkt dat positieve conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van de vraag of de (financiële) inspanningen voortkomend uit het Studeerbaarheidsfonds de moeite waard zijn geweest.20 Geconcludeerd wordt dat in 69% van de projecten de doelen zijn gerealiseerd. In 23% van de projecten zijn de aanvankelijke doelen niet gehaald, maar is er wel sprake van een substantieel resultaat in lijn met de intenties van het fonds.

Ruim baan voor talent
Een tweede voorbeeld vormt het project Ruim baan voor talent (2004-2007). Doel ervan was het genereren en honoreren van voorstellen van instellingen voor experimenten met betrekking tot selectie van studenten en collegegeldverhoging bij opleidingen in het hoger onderwijs met ‘erkende evidente meerwaarde’ en met betrekking tot flexibele toelating. Bij meerwaarde werd in ieder geval gedacht aan opleidingen die iets extra’s bieden ten opzichte van reguliere opleidingen en zich vanwege kwaliteit onderscheiden. Het zou dan kunnen gaan om elementen als uitstekende studiebegeleiding, internationale oriëntatie, verbinding met zwaartepunten in het onderzoek, aanbod van speciale topcursussen, kwaliteit van docenten, combinaties van leren en werken, en het profijt dat de student op de arbeidsmarkt heeft van de opleiding. In het kader van dit project is de indruk ontstaan dat, ondanks de nog korte looptijd, de experimenten waardevol zijn voor de kwaliteit en de diversiteit van het hoger onderwijs.

2.5 Het buitenland: groeiende aandacht voor bekostiging gerelateerd aan onderwijskwaliteit

Uit een inventarisatie van de situatie in een aantal landen komt naar voren dat de bekostiging van hoger onderwijs in enkele gevallen is te relateren aan het niveau van de kwaliteit van het onderwijs. Bekostiging is vaak voor een belangrijk deel gebaseerd op het aantal studenten, soms ook (deels) op het aantal behaalde studiepunten of het aantal verstrekte diploma’s.

Een goed voorbeeld van bekostigingsvariatie op onderwijskwaliteit zijn de subsidies voor Centres of Excellence in Teaching and Learning (CETL’s) in Engeland. In 2005 zijn 74 van deze centra uit 260 nominaties geselecteerd om te voorkomen dat instellingen zich alleen richten op de kwaliteit van het onderzoek, ten koste van het onderwijs. Dit project is nog niet geëvalueerd. Dat geldt wel voor een voorloper van de CETL’s, de zogenoemde ‘subject centres’. Hoewel deze, anders dan de CETL’s, zijn te beschouwen als didactische ontwikkelcentra voor bepaalde vakken, zijn aan hun functioneren aanwijzingen te ontlenen voor de in dat geval beoogde specifieke kwaliteitsverbetering.

Verder kent de Amerikaanse staat Tennessee een ingewikkeld systeem van prestatiebeoordeling op grond waarvan instellingen 5% extra bekostiging kunnen verdienen. De criteria daarvoor zijn gebaseerd op een mengeling van input- en outputindicatoren, die sinds de invoering in 1978 bovendien elke vijf jaar gewijzigd zijn. Dit geeft al aan dat het niet eenvoudig is om te komen tot een eenduidige en robuuste set van prestatieindicatoren.

In Zweden is een commissie ingesteld die in het najaar van 2007 moet komen met een voorstel voor herziening van het bekostigingssysteem voor het hoger onderwijs. Een onderwerp dat daarbij op de agenda staat is de mogelijkheid om bekostiging te koppelen aan de onderwijskwaliteit. De eerste gedachten gaan daarbij uit naar kwaliteitsbeoordeling door een commissie van internationale experts voor de toewijzing van 3 tot 5 miljoen Zweedse Kronen (0,3 tot 0,5 miljoen euro) per opleiding per jaar gedurende een periode van zes jaar.21

In Vlaanderen komen instellingen, in afwachting van een nieuw bekostigingssysteem dat hoofdzakelijk is gebaseerd op aantallen studiepunten en diploma’s, voorlopig nog in aanmerking voor een beperkte extra bekostiging op basis van een onderwijsontwikkelingsplan. Daarnaast krijgen studenten met een beurs van de Vlaamse Gemeenschap een gewicht van 1,5 om te voorzien in de extra kosten die verbonden zijn aan “opleidingskwetsbare studenten met een laag cultureel kapitaal”.

Bijlage 2 bevat een overzicht van de bekostigingscriteria in de verschillende landen. Uit het overzicht blijkt dat slechts in Engeland en de Verenigde Staten een poging is ondernomen overheidsbekostiging te relateren aan aangetoonde onderwijskwaliteit.

2.6 Mogelijke neveneffecten van sturing op bijzondere onderwijskwaliteit

Directe effecten zullen afhankelijk zijn van de hoeveelheid middelen die ervoor beschikbaar worden gesteld. Overigens is het waarschijnlijk dat een instelling zelf al extra middelen heeft geïnvesteerd in een excellent beoordeelde opleiding met het oog op het bereiken van die status.

Een indirect effect kan zijn dat een excellente opleiding extra studenten trekt, zodat de uiteindelijke financiële effecten groter kunnen zijn dan het beperkte extra budget. In de huidige situatie kan dit overigens ook. Het enige verschil is dat kwaliteitsverschillen op dit moment minder transparant zijn en instellingen daardoor minder stimulansen hebben om erin te investeren. Een risico is dat sturing op onderwijskwaliteit ten koste zou kunnen gaan van andere opleidingen binnen dezelfde instellingen. Ook zou het kunnen leiden tot een verschraling van het onderwijsaanbod wanneer het zou betekenen dat niet-excellente opleidingen moeten sluiten bij gebrek aan studenten.

Anderzijds zou dit ook een gewenste ontwikkeling kunnen zijn. Tot dusver lijken namelijk vooral andere factoren dan de onderwijskwaliteit (bijvoorbeeld de geografische nabijheid en de sfeer van de stad) doorslaggevend te zijn bij de keuze voor een opleiding. Dit is echter ook begrijpelijk gezien de relatief kleine verschillen in (zichtbare) kwaliteit tussen opleidingen. Het is de vraag wat er gebeurt wanneer deze verschillen meer transparant zullen worden.

Meer differentiatie kan leiden tot andere keuzes van studenten. Als studenten bewust kiezen voor een opleiding van bijzondere kwaliteit, kan dat bijdragen aan de ervaren onderwijskwaliteit. Als de toeloop van studenten in korte tijd erg groot zou worden, kan dit echter ook weer negatieve gevolgen voor de kwaliteit hebben.

Volgens de Universiteit Utrecht hebben bijvoorbeeld ‘honours programmes’ ook een positief effect op de rest van de opleiding; onder andere doordat vernieuwende werkvormen die met succes beproefd zijn in het ‘honours track’ daarna ook toegepast kunnen worden in de rest van het programma.

De argumentatie van mogelijke neveneffecten van sturing op onderwijskwaliteit overziende, vindt de raad dat te verwachten positieve effecten het de moeite waard maken te bezien of door middel van de bekostigingssystematiek de kwaliteit van het hoger onderwijs verder kan worden bevorderd.

2.7 Conclusie: ervaring opdoen met bekostiging op basis van bijzondere onderwijskwaliteit gewenst

In dit hoofdstuk is de raad nagegaan in hoeverre de instellingen zelf op dit moment inspanningen leveren met het oog op bijzondere onderwijskwaliteit, welke rol het bekostigingssysteem in dit verband speelt en of er aanleiding is tot extra stimulansen van overheidswege. De raad constateert dat de universiteiten en hogescholen al een flinke inspanning leveren ter bevordering van de onderwijskwaliteit. Het gaat daarbij in enkele gevallen ook om activiteiten waarbij wordt gestreefd naar bijzondere kwaliteit.

Niettemin denkt de raad dat er hogere kwaliteit bereikt kan worden als het bekostigingssysteem, aanvullend op hetgeen de instellingen reeds ondernemen, stimulansen daartoe zou bevatten.22 De drie componenten van het huidige bekostigingssysteem – aantallen studenten, aantallen getuigschriften en vaste voet – bevatten nauwelijks landelijke stimulansen tot het leveren van bijzondere onderwijskwaliteit. Blijkens inspectieonderzoek worden de instellingen landelijk onvoldoende aangemoedigd zich aan een NVAO-oordeel over excellentie van opleidingen te onderwerpen.

De raad concludeert dan ook dat er aanleiding is voor de overheid om meer interactie tussen instellingsinitiatieven en overheidsstimulansen gericht op bijzondere onderwijskwaliteit in te zetten. Een proces dat zodanig ingericht moet worden dat ervaring kan worden opgedaan met een of meer kwaliteitsindicatoren en dat een ingewikkeld en bureaucratisch model met een groot aantal indicatoren wordt voorkomen. De uitwerking onder verantwoordelijkheid van de NVAO behelst naar het oordeel van de raad een weliswaar uitgebreide, maar zorgvuldige methode die een objectieve beoordeling redelijk nabij komt. Zoals vermeld, geeft de instelling op dit moment zelf aan op welk van de 21 facetten hij ver boven vergelijkbare (internationale) instellingen/opleidingen denkt te functioneren. In het kader van specifieke financiële stimulering als hier bedoeld, lijkt het echter beter enkele facetten aan te wijzen.

Het volgende hoofdstuk bevat aanbevelingen voor gerichte middelentoewijzing in verband met bijzondere kwaliteit. Deze hebben betrekking op de indicatoren en op de operationalisering.

3. Aanbevelingen voor ervaring opdoen met financiële overheidssturing op bijzondere onderwijskwaliteit

In het vorige hoofdstuk heeft de raad geconcludeerd dat de overheid de mogelijkheden moet bezien om met financiële middelen, in wisselwerking met activiteiten en middeleninzet van de instellingen, te sturen op bijzondere onderwijskwaliteit. Teneinde hiermee ervaring op te doen pleit de raad voor de inzet van een behoorlijk bedrag aan additionele middelen tot maximaal 150 miljoen euro. De hoogte van genoemd bedrag correspondeert met circa 5% van de onderwijsmiddelen die voor het hoger onderwijs beschikbaar zijn. Het kader voor de aanbevelingen wordt gevormd door de begrippen docent en kennis. De twee indicatoren waarvoor de raad kiest (docenten: kwaliteit en opleidingsniveau; en studenten: gerealiseerd niveau) sluiten daarbij aan. De uitvoering kan geschieden door de NVAO, parallel aan de reguliere accreditatietrajecten.

3.1 Nogmaals: waarom is het opdoen van ervaring met bekostiging op basis van bijzondere onderwijskwaliteit gewenst?

De raad constateert dat de universiteiten en hogescholen een flinke inspanning leveren ter bevordering van de onderwijskwaliteit. Daarbij gaat het duidelijk niet alleen om wettelijk verplichte en vrijwillige activiteiten om te voldoen aan de eisen behorende bij de zogenoemde basiskwaliteit. Het gaat ook om activiteiten waarbij de lat hoger wordt gelegd: het streven naar bijzondere kwaliteit of, in NVAO-termen, excellentie. Al met al gaat het dus om kwaliteit voor een grote groep studenten en om kwaliteit voor een kleinere groep.

Alle gewaardeerde initiatieven en activiteiten nemen echter niet weg dat waarschijnlijk meer bereikt zou kunnen worden als ook het bekostigingssysteem aanvullende stimulansen zou bevatten. Het bestaande systeem voldoet in dit opzicht niet. Een belangrijke indicatie daarvoor ontleent de raad aan het kennelijke feit dat instellingen zich blijkbaar nauwelijks geïnspireerd voelen zich op het thema excellentie aan een beoordeling van de NVAO te onderwerpen (zie hoofdstuk 2). De drie componenten van het huidige bekostigingssysteem – aantallen studenten, aantallen getuigschriften en vaste voet – bevatten onvoldoende landelijke stimulansen tot het leveren van bijzondere onderwijskwaliteit.

Wat is gesteld voor het bestaande bekostigingssysteem geldt voor een deel ook voor het nieuwe systeem dat, naar de raad heeft begrepen, de universiteiten en hogescholen voor ogen staat. Dit zou, bezien vanuit het hier besproken perspectief, niet principieel afwijken van het bestaande.

De raad is in het algemeen van mening dat een bekostigingssysteem voor het hoger onderwijs enerzijds instellingen in staat moet stellen tot een bedrijfseconomisch verantwoorde manier van werken met het oog op het bieden van kwalitatief goed onderwijs. Anderzijds dient het zo veel mogelijk stimulansen te bevatten voor een kwalitatief verantwoord aanbod. Aangezien er in dit stadium weinig zicht is op de mate waarin dit in een nieuw bekostigingssysteem wel het geval zal zijn, is de raad er voorstander van voorlopig door middel van specifieke financiële stimulering instellingen te inspireren tot een (nog) grotere inspanning op het gebied van bijzondere onderwijskwaliteit.

3.2 Kader voor de aanbevelingen: docent en kennis centraal

De raad heeft als rode draad in zijn standpuntbepaling en advisering dat onderwijskwaliteit in belangrijke mate wordt bepaald door de kwaliteit van de docent. Met zijn advies Waardering voor het leraarschap (2006b) heeft hij dat recentelijk nog eens expliciet tot uitdrukking gebracht.

Daarnaast heeft hij in zijn verkenning Versteviging van kennis in het onderwijs (2006d) en in zijn gelijknamige vervolgadvies (te verschijnen september 2007) een krachtig pleidooi gehouden voor het meer centraal stellen van de onderwijsinhoud. Uiteraard met handhaving van het grote belang van hoogwaardige onderwijskundige kennis en didactische vaardigheden.

In het licht van deze benadering, waarbij de verhoging van het kennisniveau van studenten en de kwaliteit van docenten in het algemeen centraal staan, komt de raad tot de volgende aanbevelingen.

3.3 Bekostiging op basis van bijzondere onderwijskwaliteit: aanpak en indicatoren

Om onderwijskwaliteit een impuls te geven, beveelt de raad gerichte financiële maatregelen aan. In Engeland wordt daar sinds kort ervaring mee opgedaan in de vorm van subsidiëring van CETL’s. Om te voorkomen dat universiteiten zich alleen concentreren op de kwaliteit van hun onderzoek, is daar in 2005 het initiatief genomen tot het aanwijzen van dergelijke centra. Uit 260 inzendingen zijn door een onafhankelijke commissie 74 instituten geselecteerd verspreid over disciplines en regio’s. Deze CETL’s ontvangen in totaal 315 miljoen pond (circa 500 miljoen euro) voor een periode van 5 jaar (2005- 2010).23 In 2007 vindt een tussentijdse evaluatie plaats op grond van zelfevaluatierapporten van de CETLs, waarna in 2010 een eindevaluatie plaatsvindt.

Door de looptijd van vijf jaar en een relatief eenvoudige evaluatieprocedure kunnen de administratieve kosten relatief beperkt blijven. Hoewel het systeem op zich succesvol lijkt te zijn, vormt de aanbodgerichtheid ervan wel een beperking: een CETL op het gebied van de natuurkunde heeft zijn deuren moeten sluiten door een gebrek aan studenten.

De raad haalt het voorgaande uitsluitend aan als voorbeeld van een mogelijke invulling. Hoewel er in dit stadium geen aanwijzingen zijn dat de Engelse invulling een risico in zich draagt van institutionalisering en bureaucratisering, bepleit de raad een invulling waarbij op voorhand duidelijk is dat dergelijke risico’s zo veel mogelijk worden vermeden of beperkt. In beginsel moet elke activiteit van een nader te bepalen omvang voor participatie in aanmerking kunnen komen. Door bijvoorbeeld parallel aan de NVAO-accreditatie een looptijd van zes jaar te kiezen in combinatie met een relatief eenvoudige evaluatieprocedure, kunnen ook de administratieve lasten relatief beperkt blijven.

Procedure via de NVAO
Het kandideren van een opleiding geschiedt op basis van een op verzoek van de instelling uitgevoerde NVAO-beoordeling op excellentie, parallel aan de reguliere accreditatiecyclus. Een dergelijke opzet heeft als voordeel dat al een uitgewerkt en aanvaard beoordelingskader en een procedure beschikbaar zijn. Ook de aanpak waarbij een opleiding moet aantonen een voorbeeldfunctie te hebben voor andere relevante opleidingen, waarbij een internationale vergelijking op het hanteren van een internationale standaard indien enigszins mogelijk een belangrijk facet is, is naar de mening van de raad aantrekkelijk.

Het aansluiten bij bestaande procedures biedt als waarborg dat de juridische houdbaarheid van beslissingen zo goed mogelijk gewaarborgd is. Ook kan op die manier de procedure effectief worden georganiseerd. (Extra) bureaucratie wordt dan vermeden. Aldus wordt bevorderd dat de baten opwegen tegen de kosten die de organisatie met zich meebrengt.

Wat betreft de beoordeling door de vbi’s merkt de raad het volgende op. Zoals de Inspectie van het Onderwijs (2007) constateert, wordt van de uitersten op de beoordelingsschaal (onvoldoende en excellent) weinig gebruikgemaakt. Bij het oordeel excellent is dat verklaarbaar, omdat dit oordeel alleen wordt uitgesproken over een opleiding die door de desbetreffende instelling is voorgedragen. Dit laatste gebeurt tot nu toe nauwelijks. Wat betreft het oordeel onvoldoende ligt de situatie anders, omdat dit oordeel in de reguliere accreditatieprocedure kan worden uitgesproken. Er wordt wel verondersteld dat de vbi’s aarzelingen hebben bij het uitspreken van een dergelijk oordeel, gelet op de ernstige consequenties voor de desbetreffende opleiding. De raad verwacht dergelijke aarzelingen niet ten aanzien van het – in collegiaal verband –uitspreken van het oordeel excellent.

Een ander belangrijk aspect bij de beoordeling door de vbi’s betreft volgens de Inspectie de onderbouwing van de oordelen. Zij heeft zich bij het onderzoek daarnaar speciaal gericht op het facet gerealiseerd niveau. Op basis van haar analyse constateert de inspectie dat de beschrijvingen van dit facet (“een van de belangrijkste facetten waarop opleidingen worden beoordeeld”) slechts in de helft van de onderzochte gevallen inzicht geven in hoe en waarom het niveau wordt gerealiseerd.24 Dit illustreert volgens de raad de noodzaak van kwalitatief hoogstaande panels, zeker bij de beoordeling op excellentie.

Beperkt aantal indicatoren, te beoordelen in samenhang met de kerntaken van hbo en wetenschappelijk onderwijs
De raad is voorstander van een beperking van het aantal indicatoren waar juist de overheid zich op richt, in aanvulling op hetgeen de instellingen op zich nemen. In het licht van het genoemde centrale kader is hij van mening dat de volgende criteria, die passen in de NVAO-kaders, een leidende rol moeten spelen. Algemeen uitgangspunt daarbij moet zijn dat, zoals bij de accreditatie al het geval is, gekeken wordt naar de prestaties in het licht van de basisopgave waar het hoger onderwijs voor staat. Voor het wetenschappelijk onderwijs gaat het dan om het academische karakter, de relatie tussen onderwijs en onderzoek. Voor het hbo moet de beroepsoriëntatie centraal staan. Voorts is van belang dat Nederland zowel voldoende topopleidingen heeft die een internationaal eindniveau laten zien, als opleidingen die vergeleken met de vorige accreditatie een opmerkelijke verbetering laten zien.25

De raad stelt voor de volgende indicatoren te hanteren.

1) Docenten: kwaliteit en opleidingsniveau26
De kwaliteit van docenten is van cruciaal belang voor de kwaliteit van het onderwijs. Een opleiding die het oordeel excellent ambieert, investeert aantoonbaar in de kwaliteit van docenten. Dit kan bijvoorbeeld door veel aandacht voor bij- en nascholing van docenten, zowel op vakinhoudelijk als didactisch terrein. Het opleidingsniveau van de docenten is hierbij een mede te betrekken factor. Met name in het hbo zal gekeken moeten worden naar het aandeel docenten met een masters- en doctorsgraad. De NVAO heeft onlangs op het belang hiervan gewezen.27 Daarnaast duiden verschillende onderzoeken op een positieve correlatie in zowel funderend als hoger onderwijs tussen de kwaliteit van docenten en onderwijsresultaten.28

2) Studenten: gerealiseerd niveau29
Afgezien van een toetsing op meer algemene niveau-eisen die in Europa gangbaar zijn voor hogeronderwijsopleidingen en op de specifieke vereisten vanuit het vakgebied, gaat het hier om een concrete beoordeling van het afstudeerniveau, tot uitdrukking komend in representatieve eindwerkstukken. Deze afstudeerprojecten moeten aantonen dat het niveau van de afgestudeerden uitstijgt boven het (bachelor- of master-) basisniveau binnen het desbetreffende vakgebied.

De voorbeeldfunctie is een belangrijk aspect in het toepassen van de indicatoren. De raad stelt voor deze indicatoren op twee manieren te hanteren. In de eerste plaats kan gekeken worden naar de betekenis van de prestaties op beide indicatoren op het moment van beoordeling ten opzichte van vergelijkbare opleidingen dan wel een internationaal gehanteerde standaard. In de tweede plaats dient de opleiding aan te tonen dat zij zich in bijzondere mate onderscheidt door de aanmerkelijke vooruitgang die op deze indicatoren in de afgelopen accreditatieperiode is geboekt.

Samenwerkingsverbanden
Een element dat hierbij ook een rol zou kunnen spelen, is bijvoorbeeld de vraag of sprake is van een samenwerkingsverband met lerarenopleidingen of andere instellingen. Het is ook goed denkbaar dat, net als bij de onderzoeksscholen, allianties van opleidingen meedingen.30 Voordelen van samenwerkingsverbanden zijn een grotere kans op voldoende massa en een grotere mate van spreiding, waardoor andere eenheden binnen de instellingen van de erkende excellentie kunnen profiteren. Door als samenwerkingsverband te participeren blijft de verbetering van de onderwijskwaliteit niet beperkt tot een enkele opleiding, maar komt deze ten goede aan meer opleidingen. Andere opleidingen kunnen hierdoor worden geprikkeld in hun onderwijs te investeren om in deze of de volgende ronde een kans te maken.

3.4 Inzet extra middelen gewenst

Bij de vraag op welke wijze de financiële overheidssturing ingevuld zou moeten worden, is de hoofdvraag: zijn extra middelen gewenst en is het, in samenhang daarmee, gewenst dat de instellingen uit eigen middelen eveneens bijdragen?

Wil het proces van het opdoen van ervaring een redelijke kans van slagen hebben, dan ligt het in de rede om extra middelen ter beschikking te stellen. De raad stelt voor dat de overheid voor hbo en wetenschappelijk onderwijs tezamen maximaal 150 miljoen euro extra middelen inzet, bovenop het voor het hoger onderwijs beschikbare budget (het onderwijsdeel). De hoogte van dit bedrag komt overeen met circa 5% van het onderwijsdeel. Het is beschikbaar voor opleidingen die op de facetten kwaliteit personeel en gerealiseerd niveau vér uitstijgen boven vergelijkbare (zo mogelijk ook buitenlandse) opleidingen. Doordat de 5% extra bekostiging wegens bijzondere onderwijskwaliteit niet over alle opleidingen behoeft te worden verdeeld, maar gericht wordt geïnvesteerd in een deel van de opleidingen, is het mogelijk om die opleidingen een substantiële impuls te geven.31Het bedrag per opleiding zou daarbij gebaseerd moeten zijn op het gemiddeld aantal studenten in de accreditatieperiode.

Voor de verwerving van draagvlak, maar ook voor het inspireren van instellingen tot bijzondere prestaties is het van cruciaal belang dat tegenover de extra prestaties een daarmee corresponderende bekostiging staat. De raad verwacht hiervoor draagvlak bij de instellingen, ondanks het feit dat zij extra inspanningen hebben moeten leveren om bijzondere kwaliteit te realiseren en bereid moeten zijn zich aan een beoordeling door de NVAO te onderwerpen.

De raad suggereert om excellent beoordeelde opleidingen (dat zijn dus opleidingen met internationaal gereputeerde docenten en internationaal concurrerende afstudeerprojecten of opleidingen die in de accreditatieperiode een opvallende vooruitgang hebben geboekt bij de docentenkwaliteit en bij de waarde van de afstudeerprojecten) te belonen met maximaal 25% extra onderwijsbekostiging.32 Op deze manier kan een vijfde van de opleidingen (naar rato van studentenaantallen) voor extra onderwijsbekostiging in aanmerking komen. Als het aantal excellent beoordeelde opleidingen zeer groot wordt, dan roept dat echter de vraag op of de beoordelingsprocedure onderscheidend genoeg is. In dat verband biedt de uiteindelijke verdeling van de middelen ook belangrijke informatie in het kader van de evaluatie.

De extra middelen voor excellent beoordeelde opleidingen worden toegevoegd aan het lumpsum-budget van de instelling. Het ligt voor de hand dat het instellingsbestuur deze middelen ten goede laat komen aan de desbetreffende opleidingen.33

Omdat de accreditatie van alle opleidingen verspreid over een periode van zes jaar plaatsvindt, zal het extra budget geleidelijk oplopen: van 25 miljoen euro in het eerste jaar van de nieuwe accreditatieronde tot 150 miljoen euro wanneer de accreditatieronde voor alle opleidingen voltooid is.

3.5 Monitoring en evaluatie

In dit advies stelt de raad dat het gewenst is dat systematisch ervaring wordt opgedaan met een zekere mate van aanvullende financiële sturing op bijzondere onderwijskwaliteit. Omdat Nederland weliswaar enige ervaring heeft met kwaliteitsbekostiging (met name diplomabekostiging en bekostiging via het Studeerbaarheidsfonds), maar zeker niet veel (de prestatiebekostiging is nauwelijks op zijn effecten bestudeerd), kiest de raad voor een voorzichtig standpunt: een aanvullende, expliciet aan bijzondere kwaliteit gerelateerde bekostiging bovenop de reguliere rijksbijdrage. Zoals aangegeven correspondeert de hoogte van het voorgestane maximum-bedrag met circa 5% van het onderwijsdeel in de rijksbijdrage.

Aangezien het in eerste instantie de bedoeling is ervaring op te doen, is het van buitengewoon belang het hele proces te voorzien van een degelijke procedure van monitoring en evaluatie. Te denken valt aan een periode van zes jaar, parallel aan de ‘reguliere’ accreditatietermijn. Een cruciaal onderdeel zal moeten zijn de mate waarin de inzet van de voorgestelde 5% aan de doelstelling beantwoordt. Hierbij zijn bijvoorbeeld een aantal vragen aan de orde. Is er een positief effect op het niveau van andere opleidingen? Zijn de gekozen indicatoren het meest geschikt? Hoe zijn de extra middelen ingezet?

Het is zeker denkbaar dat de uitkomst tussentijds leidt tot bijvoorbeeld op- of neerwaartse bijstelling van genoemd bedrag. Overigens geldt ook voor deze procedure dat scherp moet worden toegezien op het vermijden van ongewenste bureaucratie.

3.6 Op termijn: een integraal advies over bekostiging van hoger onderwijs

De raad tekent ten slotte bij dit advies het volgende aan. In hoofdstuk 1 heeft hij aangegeven het huidige bekostigingssysteem als vertrekpunt te nemen voor dit advies, gelet op de onzekere situatie wat betreft het overheidsbeleid ten aanzien van de bekostiging van het hoger onderwijs. Dat brengt uiteraard de nodige beperkingen met zich mee. Een meer verantwoorde keuze met een definitief karakter is volgens hem pas mogelijk, als het een en ander kan worden geplaatst in een breder kader van een integraal bekostigingsmodel. De kenmerken van een integraal model zijn immers van betekenis voor de keuzen die worden gemaakt ten aanzien de wenselijkheid van overheidssturing op (bijzondere) kwaliteit.

Dit betekent dat de raad ook een meer omvattend vervolgadvies wil uitbrengen over het aangekondigde wetsvoorstel voor bekostiging en besturing van hoger onderwijs en onderzoek. Hij gaat ervan uit dat dit wetsvoorstel en de desbetreffende voorbereidende wetgevingsnotitie aan hem voor advies zullen worden voorgelegd.

4. Afkortingen

CBS
Centraal Bureau voor de Statistiek

CETL
Center of Excellence in Teaching

CPB
Centraal Planbureau

hbo
hoger beroepsonderwijs

HEFCE
Higher Education Funding Council of England

HOBEK
Hoger Onderwijs Bekostiging

KNAW
Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen

NVAO
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie

NWO
Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek

OCW
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

OESO
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

PBM
Prestatie Bekostiging Model

PGM
Plaatsen Geld Model

vbi
visiterende en beoordelende instantie

WHW
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

wo
wetenschappelijk onderwijs

5. Literatuur

Angrist, J.D. & Lavy, V. (2001). Does Teacher Training Affect Pupil Learning? Evidence from Matched Comparisons in Jerusalem Public Schools. Journal of Labor Economics, 19(2), 343-369.

Bleijerveld, R.H.T. (2006). Een Duits experiment: het laten ontstaan van ‘Elite’ universiteiten. TH&MA, Tijdschrift voor Hoger onderwijs & Management, 2006(4), 45-47.

Broek, A. van den, Jong, R. de, Hampsink, S. & Sand, A. (2006). Topkwaliteit in het hoger onderwijs. Een verkennend onderzoek naar kenmerken van topkwaliteit in het hoger onderwijs. Nijmegen: RU Nijmegen, ITS/IOWO.

Centraal Planbureau (2007). Excellence fot productivity? Den Haag: CPB.

Clotfelter, C.T., Ladd, H.F. & Vigdor, J.L. (2006). Teacher-Student Matching and the Assessment of Teacher Effectiveness. Journal of Human Resources, 41(4), 778-820.

Commissie Ruim Baan voor Talent (2006). Tussenrapportage 2006. Den Haag: Ministerie van OCW.

Cornet, M., Huizinga, F., Minne, B. & Webbink, D. (2007). Kansrijk kennisbeleid. Den Haag: CPB.

Higher Education Funding Council for England (2007). Review of the teaching funding method. Geraadpleegd op 7 mei 2007 via de website van HEFCE, http://www.hefce.ac.uk/learning/funding/review/.

Hoffmann, F. & Oreopoulos, P. (2006). Professor Qualities and Student Achievement. NBER Working Paper 12596 (october 2006).

Inspectie van het Onderwijs (2003). Studeerbaarheid in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs (2007). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2005/2006. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

ITS/ResearchNed (2006). Studentenmonitor 2005. Nijmegen: ITS/ResearchNed.

JM Consulting (2003). The costs of alternative modes of delivery. Geraadpleegd op 19 juli 2007 via de website van HEFCE, www.hefce.ac.uk/pubs/rdreports/2003.

Jongbloed, B. & Vossensteyn, H. (2002). Bekostiging van hoger onderwijs: tijd voor keuzes. Enschede: CHEPS.

Kaiser, F., Vossensteyn, H. & Koelman, J. (2001). Public funding of higher education. Enschede: CHEPS.

Ministerie van Algemene Zaken (2007). Samen Werken, Samen Leven. Den Haag: Ministerie van Algemene Zaken.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007). Brief van de minister aan de Tweede Kamer d.d. 15 mei 2007 inzake het OESO Thematisch rapport hoger onderwijs- en onderzoekbeleid. Den Haag: Ministerie van OCW.

Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (2006a). Addendum bijzondere kwaliteitskenmerken. Geraadpleegd op 19 juli 2007 via de website van de NVAO, http://nvao.net/bijzonderekwaliteitskenmerken.

Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (2006b). Notitie Nieuwe beleidslijnen bijzondere kwaliteitskenmerken. Den Haag: NVAO.

Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (2007). Brief van 3 mei 2007 aan onder meer de HBOraad inzake kwalitatieve aspecten van het hoger onderwijs. Den Haag: NVAO.

Organisation for Economic Co-operation and Development (2006). Funding Systems and Their Effects on Higher Education Systems. Geraadpleegd op 7 mei 2007 via de website van de OECD, www.oecd.org/dataoecd/36/23/38279332.pdf.

Organisation for Economic Co-operation and Development (2007). Thematic Review of Tertiary Education. The Netherlands. Country Note. Parijs: OESO.

Onderwijsraad (2003). Bekostiging hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2004). Examinering in het hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2006a). Doelgericht investeren in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2006b). Waardering voor het leraarschap. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2006c). Examinering: draagvlak en toegankelijkheid. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2006d). Versteviging van kennis in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2007). Versteviging van kennis in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Rivkin, S.G., Hanushek, E.A. & Kain, J.F. (2005). Teachers, Schools, and Academic Achievement. Econometrica, 73(2), 417-458.

Verbij, A. (2007). Strijd tussen universiteiten is goed voor Duitse wetenschap, Trouw, 16 januari 2007.

Winston, G.C. (1999). Subsidies, Hierarchy and Peers: The Awkward Economics of Higher Education. Journal of Economic Perspectives, 13(1), 13-36.

In het kader van de voorbereiding van dit advies is overlegd met onderstaande personen

Mevrouw I. de Bruijn
LSVb

De heer dr. K. Dittrich
NVAO

De heer drs. C. Geldof
HBO-raad

De heer drs. A. de Graaf
HBO-raad

De heer dr. B. Jacobs
Universiteit van Tilburg/Universiteit van Amsterdam

De heer dr. G. de Jager
HBO-raad

De heer dr. B. Jongbloed
CHEPS/Universiteit Twente

De heer dr. S. Noorda
VSNU

De heer dr. Chr. Otten  †
VSNU

De heer dr. ir. J. Ritzen
Universiteit Maastricht

De heer S. Schukking
LSVb

De heer ir. R. de Wijkerslooth de Weerdesteyn
Radboud Universiteit Nijmegen/VSNU

6. BIJLAGE 1: Adviesaanvraag

Download Bijlage (PDF, 133 KB)

7. BIJLAGE 2: Overzicht bekostigingscriteria andere landen

Voor de gedachtevorming over de onderwijsopslag is het interessant om te bezien welke ervaringen andere landen met kwaliteitsstimulansen in de bekostiging hebben opgedaan. Daarom wordt in deze bijlage in eerste instantie gekeken naar de bekostigingscriteria voor het hoger onderwijs in de referentielanden en de Verenigde Staten. Figuur 1 geeft een overzicht van de bekostigingscriteria in de verschillende landen.

België (Vlaanderen)
In Vlaanderen ligt een voorstel op tafel voor een nieuw financieringssysteem dat moet ingaan in 2008. Bekostiging van het hoger onderwijs is daarbij gebaseerd op het aantal studiepunten dat studenten behalen en een diplomabonus van dertig studiepunten voor het behalen van een professionele bachelor of initiële master. Een voorwaarde voor de diplomabonus is dat studenten minimaal de helft van de benodigde studiepunten aan de desbetreffende instelling hebben behaald. Daarnaast wordt het opzetten van gezamenlijke opleidingen beloond met een bonus in de vorm van een verdubbeling van het aantal studiepunten.

Studenten met een beurs van de Vlaamse Gemeenschap krijgen een gewicht van 1,5 om te voorzien in de extra kosten die verbonden zijn aan ‘opleidingskwetsbare studenten met een laag cultureel kapitaal’. Overwogen wordt om in de toekomst het opleidingsniveau van de moeder als indicator daarvoor te gebruiken. De bedoeling is dat hetzelfde gewicht gaat gelden voor deeltijdstudenten. Tegelijkertijd wordt de studiefinanciering veranderd in een systeem met een soort leerrechten, waarbij studenten extra leerrechten kunnen verdienen door het boeken van studievoortgang.

Op dit moment komen instellingen ook nog in aanmerking voor een beperkte extra bekostiging op basis van het indienen van een onderwijsontwikkelingsplan. Het is de bedoeling dat deze geoormerkte subsidie verdwijnt bij de invoering van het nieuwe financieringssysteem.

Duitsland
De bekostiging van hoger onderwijs is vooral een zaak van de deelstaten. Van oudsher hadden instellingen relatief weinig autonomie en was de financiering van hun personeel door de deelstaten vooral gebaseerd op historische gronden. De laatste jaren gaan steeds meer deelstaten echter over op een systeem van lumpsumfinanciering gebaseerd op studentenaantallen en diploma’s.34

Tegelijkertijd wordt op federaal niveau de opbrengst van de verkoop van UMTS-frequenties voor mobiele telefoons (bijna 2 miljard euro) gebruikt om elite-universiteiten te creëren. Doel hiervan is om een onderzoeksklimaat te scheppen dat de vergelijking met Engelse en Amerikaanse topuniversiteiten kan doorstaan. Met de extra middelen kunnen instellingen toponderzoekers binnenhalen en vrijstellen van andere taken, zoals onderwijs. Het geld is dus niet bedoeld voor verbetering van het onderwijs, al hopen de eliteuniversiteiten wel betere studenten aan te trekken.35

In juni 2005 besloten de Duitse federale regering en de regeringen van de deelstaten om een beperkt aantal instellingen voor een periode van vijf jaar extra financiële middelen ter beschikking te stellen op basis van bewezen onderzoeksprestaties. De additionele middelen worden als volgt verdeeld:
•  40 keer 1 miljoen euro per jaar voor ‘Graduate Schools’;
•  30 keer 6,5 miljoen euro per jaar voor ‘Centres of Excellence’;
•  10 keer 21 miljoen euro per jaar voor universiteiten op basis van het instellingsplan, onder de voorwaarde dat de instelling ook financiering voor minimaal een Graduate School en een Centre of Excellence heeft binnengehaald; en
•  20% aanvullende financiering voor indirecte uitgaven.

De aanvragen voor de Graduate Schools en Centres of Excellence werden door een internationale jury beoordeeld op basis van criteria van wetenschappelijke kwaliteit, interdisciplinariteit, internationale samenwerking en het gebruik van de regionale onderzoekscapaciteit. Op grond van deze beoordeling werden tien universiteiten uitgenodigd om een instellingsplan in te dienen. Slechts drie daarvan ontvingen aan het eind van de eerste ronde in oktober 2006 het predicaat elite-universiteit: de universiteiten van Karlsruhe en München en de technische universiteit München. In oktober 2007 vindt een tweede ronde plaats, zodat andere universiteiten (bijvoorbeeld Berlijn, Aken en Heidelberg) de mogelijkheid hebben om alsnog in de prijzen te vallen.36

Engeland
In Engeland is in 2005 gestart met een herziening van onderwijsbekostiging in het hoger onderwijs. Een van de veronderstellingen daarbij is dat een verschuiving van publieke naar private financiering van hoger onderwijs vraagt om een bescherming van maatschappelijke prioriteiten die door marktwerking onder druk kunnen komen te staan.37

Bij de verdeling van de bekostiging in Engeland wordt op dit moment een bandbreedte van plus of min 5% gehanteerd. Dit wil zeggen dat eventuele gedifferentieerde bekostigingstoeslagen alleen aan instellingen worden toegekend voor zover de totale bekostiging binnen een bandbreedte van 5% rond de standaard bekostiging blijft; instellingen kunnen dus niet meer dan 5% extra financiering binnenhalen. Bij de herziening van de bekostiging wordt echter voorgesteld om vanaf 2008 extra toeslagen buiten deze bandbreedte mogelijk te maken.38

In het bekostigingsvoorstel gaat de HEFCE (Higher Education Funding Council of England) uit van drie aangrijpingspunten voor extra bekostiging:
•  (1) studentgerelateerd: bijvoorbeeld om bij te dragen aan de extra kosten ter ondersteuning van studenten uit achterstandsgroepen;
•  (2) instellinggerelateerd: bijvoorbeeld om bij te dragen aan de extra kosten van gespecialiseerde instellingen; en
•  (3) voorzieninggerelateerd: bijvoorbeeld om bij te dragen aan de extra kosten van ‘foundation degrees’.

Daarbij worden twee bekostigingsmethodes gehanteerd:
•  variabel: bijvoorbeeld gerelateerd aan kosten die variëren met het aantal activiteiten (het aantal studenten); en
•  vast: bijvoorbeeld gerelateerd aan de kosten van oude en historische gebouwen.

Ad 1)
•  Extra kosten verbonden aan deelname van achterstandsgroepen; het is echter lastig om te bepalen hoe hoog die extra kosten zijn.
•  Extra kosten verbonden aan het opleiden van deeltijdstudenten; het is duurder voor een instelling om twee ‘halve’ studenten op te leiden dan een ‘hele’ student. Onderzoek in opdracht van de HEFCE heeft geleid tot een bekostigingspremie van 10% voor deeltijd undergraduate studenten, ongeacht het soort opleiding.39 Instellingen worden geacht de extra kosten van deeltijd postgraduate studenten te bekostigen uit de relatief hogere collegegelden voor deze groep.

Ad 2)
•  Extra kosten voor instellingen in Londen. Instellingen ontvangen een toeslag voor de hogere kosten van gebouwen en van levensonderhoud van personeel.
•  Extra kosten voor onderhoud van oude en historische gebouwen; de HEFCE vraagt zich af of deze kosten onderdeel van de onderwijsbekostiging moeten blijven, maar kiest voorlopig voor een vaste vergoeding voor oude en historische gebouwen op basis van de huidige waarde.
•  Extra kosten verbonden aan het in stand houden van kleine en gespecialiseerde instituten die bijdragen aan het maatschappelijk belang van een diverse sector. Een adviescommissie met experts uit de sector zal zich buigen over een herziening van de bekostiging in de zomer van 2007.

Ad 3)
•  Extra kosten van foundation degrees, korte opleidingen in samenwerking tussen instellingen en werkgevers. De HEFCE bepleit daarom handhaving van een bekostigingspremie voor studenten die een foundation degree volgen.
•  Extra kosten van intensieve opleidingstrajecten van minimaal 45 weken per jaar. Deze versnelde en flexibele opleidingen in met name de masterfase ontvangen een bekostigingstoeslag van 25% per student.

Daarnaast bestaan nog enkele al dan niet tijdelijke vormen van extra bekostiging, bijvoorbeeld voor dure en kwetsbare studies (in met name bètarichtingen).

Om de drempel voor het volgen van onderwijs laag te houden en flexibele deelname mogelijk te maken, kunnen instelling aanspraak maken op bekostiging vanaf 3-4 studiepunten (0,03 fte op basis van 120 studiepunten per jaar).

HEFCE stelt verder voor om niet alleen studenten te bekostigen die een volledig jaarprogramma hebben afgerond, maar ook om studenten die dat niet hebben gehaald te bekostigen naar rato van het aantal studiepunten dat ze hebben behaald. De angst bestaat dat bekostiging op basis van succes ten koste gaat van het academische niveau (vergelijk diplomabekostiging). Anderzijds moeten studenten die uitvallen wel minimaal 20 studiepunten (0,16 fte) hebben behaald om voor bekostiging in aanmerking te komen. Deze drempel moet voorkomen dat instellingen een prikkel hebben om hun aanbod op te splitsen in te kleine eenheden.

Om te voorkomen dat instellingen zich alleen concentreren op de kwaliteit van hun onderzoek, zijn in Engeland in 2005 Centres of Excellence in Teaching (CETLs) aangewezen. Uit 260 inzendingen zijn door een onafhankelijke commissie 74 instituten geselecteerd, verspreid over disciplines en regio’s. Deze CETLs ontvangen in totaal 315 miljoen pond (circa 500 miljoen euro) voor een periode van 5 jaar (2005-2010).40 In 2007 vindt een tussentijdse evaluatie plaats op grond van zelfevaluatie-rapporten van de CETLs, waarna in 2010 een eindevaluatie plaatsvindt. Door de looptijd van 5 jaar en een relatief eenvoudige evaluatieprocedure kunnen de administratieve kosten relatief beperkt blijven. Hoewel het systeem op zich succesvol lijkt te zijn, vormt de aanbodgerichtheid ervan wel een beperking: een CETL op het gebied van de natuurkunde heeft zijn deuren moeten sluiten door een gebrek aan studenten.

Frankrijk
De bekostiging van hogeronderwijsinstellingen in Frankrijk is grotendeels gebaseerd op studentenaantallen.41

Zweden
In Zweden is de bekostiging vooral gebaseerd op het aantal ingeschreven studenten en op het aantal studiepunten, waarbij het aandeel van inputcriteria iets meer dan de helft is.42 Verder maken instellingen jaarlijks afspraken over doelstellingen, bijvoorbeeld het aantal studenten in bepaalde vakken (zoals bèta en techniek) en eventueel andere afspraken waaraan additionele middelen zijn verbonden.43 Bij de invoering van dit systeem was overigens ook beoogd om de bekostiging te koppelen aan de onderwijskwaliteit, maar dit is niet gelukt. Op dit moment is deze vraag opnieuw aan de orde in een commissie die zich bezighoudt met het ontwerpen van een nieuw bekostigingsysteem voor het hoger onderwijs. Daarbij zijn bijvoorbeeld ideeën ontwikkeld over een kwaliteitsbeoordeling van onderwijs en onderzoek door een commissie van internationale experts, voor de toewijzing van 3-5 miljoen SEK (0,3 tot 0,5 miljoen euro) per opleiding per jaar gedurende een periode van zes jaar. Dit zou het bijvoorbeeld mogelijk maken voor een opleiding om drie tot vijf extra docenten aan te stellen.44

Verenigde Staten
Publieke instellingen voor hoger onderwijs in de Verenigde Staten worden grotendeels bekostigd door de verschillende staten. Daarnaast bestaan wel verschillende federale subsidies voor zowel onderzoek als onderwijs (onder andere studiebeursprogramma’s) .

In de staat Tennessee is de bekostiging van instellingen voor het belangrijkste deel gebaseerd op het aantal studenten. Andere factoren die een rol spelen zijn bijvoorbeeld het vloeroppervlak van de campus, budgetten voor specifieke opleidingen, desegregatie en beursprogramma’s voor achterstandsleerlingen. Daarnaast kunnen instellingen voor hoger onderwijs in Tennessee sinds 1978 circa 5% extra bekostiging verdienen op basis van hun score op een aantal prestatie-indicatoren. De doelstellingen daarvan worden elke vijf jaar bijgesteld. In de periode 2001-2004 ging het daarbij om indicatoren op het terrein van testresultaten van studenten en programmabeoordeling (60%), tevredenheid van studenten en werkgevers (20%), planning en samenwerking (10%) en studievoortgang en implementatie van kwaliteitsaanbevelingen (15%). De uiteindelijk verkregen prestatiebekostiging is niet afhankelijk van de prestaties van andere instellingen, alle instellingen komen in aanmerking voor maximaal 5% extra middelen.45

Figuur 1. Bekostigingscriteria in referentielanden en de Verenigde Staten

Kwaliteit belonen in het hoger onderwijs - figuur 1

8. Voetnoten

1 TK 2005-2006, 30387, nr. 77.

2 TK 2005-2006, 30387, nr. 79.

3 De onderwijsopslag behoort, anders dan deze term doet vermoeden, tot het onderwijsdeel van de door de overheid voor bekostiging van het hoger onderwijs beschikbaar gestelde middelen. Het gaat dus niet om additionele middelen. Hetzelfde geldt voor de diplomaopslag.

5 Ministerie van Algemene Zaken, 2007.

6 In Spanje wordt het hogeronderwijsbeleid op regionaal niveau bepaald.

7 Akademiehoogleraren worden door de KNAW (Koninklijke Akademie van Wetenschappen) in de gelegenheid gesteld om zich vijf jaar lang geheel naar eigen inzicht bezig te houden met innovatief onderzoek en onderwijs, zonder de bestuurlijke verplichtingen die normaal gesproken tot hun functie behoren. De KNAW financiert het salaris van de Akademiehoogleraar en een onderzoeksbudget (bij elkaar 200.000 euro per hoogleraar). De betrokken universiteit moet ter vervanging van de Akademiehoogleraar een jonge veelbelovende onderzoeksleider aantrekken. De onderzoeksleider krijgt zo de gelegenheid een eigen onderzoekslijn te beginnen.

8 De Spinozapremie, ook wel gezien als de 'Nederlandse Nobelprijs', wordt door de NWO toegekend aan Nederlandse onderzoekers die tot de absolute top van de wetenschap behoren. De laureaten zijn internationaal vermaard en weten jonge onderzoekers te inspireren.

9 De wenselijkheid daartoe wordt onderstreept door het rapport van het Centraal Planbureau; zie Centraal Planbureau, 2007.

10 Artikel 3.1, lid 1, WHW: “Onze minister pleegt geregeld overleg met een vertegenwoordiging van de instellingsbesturen van de bekostigde universiteiten en hogescholen, de Open Universiteit, de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen en de Koninklijke Bibliotheek over aangelegenheden van algemeen beleid met betrekking tot die instellingen.”

11 Naar opleiding en type instelling is sprake van differentiatie. In het hbo is in het algemeen geen sprake van een vaste voet. Dat is wel het geval voor het hoger kunstonderwijs

12 Onderwijsraad, 2006a. In dit advies stelt de raad dan ook voor om, bij verhoging van de eigen bijdrage van studenten, met name voor de bachelorfase te kiezen voor geleidelijkheid.

13 Winston, 1999.

14 Onderwijsraad, 2003.

15 Kwaliteit die basiskwaliteit te boven gaat, wordt door de aangehaalde actoren verschillend geduid: topkwaliteit, bijzondere kwaliteit, excellentie.

16 Van den Broek, Hampsink & Sand, 2006.

17 Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2006b.

18 Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2006a.

19 Inspectie van het Onderwijs, 2007.

20 Inspectie van het Onderwijs, 2003.

21 Met dank aan Helena Lejon van Högskoleverket (Zweeds Nationaal Agentschap voor Hoger Onderwijs).

22 De OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) constateert dat het het ministerie van OCW ontbreekt aan effectieve sturingsinstrumenten om de nationale agenda uit te voeren. In dat opzicht wordt te veel overgelaten aan de instellingen. Daarnaast meent de OESO dat het ministerie naast de reguliere lumpsum geen financieel instrument heeft om specifiek aanvullend beleid te voeren. Zie Organisation for Economic Development and Cooperation, 2007.

23 Zie de website van HEFCE, www.hefce.ac.uk.

24 “De beschrijvingen zijn vaak summier en presenteren vooral feiten en geen oordelen. In het licht van de publieke verantwoording valt het tegen dat de teksten zo weinig inzicht bieden in het proces van oordeelsvorming. Omdat in de steekproef ook goede voorbeelden zijn aangetroffen is de inspectie van mening dat het mogelijk is de inzichtelijkheid van de rapportages te verbeteren. De onderbouwing van het oordeel over de gerealiseerde kwaliteit wordt bijvoorbeeld inzichtelijker als de feiten worden voorzien van een interpretatie of oordeel van het onderzoekspanel.”

25 Een belangrijke rol spelen hierbij studenten die als eersten in hun gezin of familie hoger onderwijs gaan volgen. Dit is gelukkig een omvangrijke groep. Van circa 60% van de hbo-studenten hebben de ouders geen ho-opleiding. Bij de wo-studenten is dat bij 40% het geval (ITS/ResearchNed, 2005). Daartoe behoren nagenoeg alle studenten met een niet-westerse migratie-achtergrond. Het aandeel personen met een dergelijke achtergrond van de totale bevolking bedraagt bijna 10% (CBS, situatie per 1 januari 2006).

26 Te rekenen tot facet 14 (kwaliteit personeel) van het addendum bijzondere kwaliteitskenmerken, Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2006a.

27 Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2007.

28 Rivkin, Hanushek & Kain, 2005; Hoffmann & Oreopoulos, 2006; Clotfelter, Ladd & Vigdor, 2006. Empirisch onderzoek laat ook zien dat bijscholing van docenten een effectief middel kan zijn om onderwijsprestaties te verbeteren (Angrist & Lavy, 2001). Mede op basis van genoemde onderzoeken benoemt het CPB het verhogen van de kwaliteit van docenten als een ‘kansrijke optie’ (Cornet, Huizinga, Minne & Webbink, 2006).

29 Facet 20 van het addendum bijzondere kwaliteitskenmerken, Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2006a.

30 Bijvoorbeeld opleidingen met een gezamenlijk examen. Zie Onderwijsraad, 2004.

31 Wanneer dit bedrag wordt ingezet om voor bijvoorbeeld 20% van de studenten onderwijs van bijzondere kwaliteit mogelijk te maken, dan zou het onderwijsdeel voor de desbetreffende opleidingen met 25% kunnen worden verhoogd. In het advies Doelgericht investeren (Onderwijsraad, 2006a) werd voorgesteld om excellent onderwijs voor 20% van de studenten mogelijk te maken. Om aan het bekostigingsniveau van buitenlandse topopleidingen te kunnen komen, werd daarbij een bedrag van 600 miljoen euro nodig geacht, dat ook deels uit private investeringen zou moeten worden opgebracht.

32 Internationaal: vergelijkenderwijs of gezien een internationale standaard.

33 Overigens hebben de instellingen naast de overheidsbijdrage voor het onderwijs nog andere inkomsten (onder andere collegegelden en onderzoeksgelden). De omvang daarvan is met name bij de universiteiten aanzienlijk. Als deze inkomsten worden meegerekend, betekent 25% extra onderwijsbekostiging circa 5% extra op de totale universiteitsbegroting. Voor de hogescholen is dit percentage een stuk hoger, omdat zij (vrijwel) geen onderzoeksactiviteiten hebben.

34 Zie de website Eurybase, www.eurydice.org.

35 Verbij, 2007.

36 Bleijerveld, 2006.

37 Higher Education Funding Council for England, 2007.

38 Higher Education Funding Council for England, 2007.

39 JM Consulting, 2003.

40 Internet: www.hefce.ac.uk (16-03-2007). 41 Kaiser, Vossensteyn & Koelman, 2001.

42 Kaiser e.a., 2001.

43 Zie de website Eurybase, www.eurydice.org.

44 Met dank aan Helena Lejon van Högskoleverket (Zweeds Nationaal Agentschap voor Hoger Onderwijs) en Mikael Lindahl van de Universiteit Stockholm.

45 Kaiser e.a., 2001.

46 In Zweden is de wens om de bekostiging aan de kwaliteit van onderwijs- en onderzoek te koppelen onderdeel van een herziening van de het bekostigingsstelsel.