Kaders voor de referentieniveaus

24 juli 2009 | Advies

De Onderwijsraad brengt advies uit over het Wetsvoorstel referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen.

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

De beide staatssecretarissen van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) hebben, mede namens de minister van LNV (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), een voorstel van wet tot vaststelling van regels over referentieniveaus voor de taal- en rekenvaardigheden van leerlingen (Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen) voor advies aan de Onderwijsraad voorgelegd. Dit advies bevat het commentaar van de raad op bovengenoemd wetsvoorstel.

1.2 Adviesvraag

Hoewel er geen afgebakende adviesvraag aan de raad is voorgelegd1, vat de raad de opdracht van de minister als volgt op: Welke kanttekeningen zijn te maken bij het wetsvoorstel inzake het vaststellen van regels over referentieniveaus voor de taal- en rekenvaardigheden van leerlingen?

De raad zal – mede op basis van eerdere adviezen zoals Zeker weten (1999), Partners in onderwijsopbrengst (2008b), De stand van educatief Nederland 2009 (2009a) en Examens in het vmbo (2009b) – enkele punten aangeven die hij van belang acht bij de verdere voorbereiding van het wetsvoorstel.

1.3 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 schetst, na een korte samenvatting van het wetsvoorstel, het advieskader van de raad. Hierin zijn de belangrijkste punten uit eerdere adviezen van de raad rondom leerstandaarden en referentieniveaus kort beschreven. Hoofdstuk 3 bespreekt vervolgens enkele commentaarpunten van de raad op het wetsvoorstel. Volgens de raad zijn er naast positieve aspecten ook enkele kanttekeningen te plaatsen. Hoofdstuk 4 bevat tot slot enkele beknopte aanbevelingen, die mogelijk aanleiding kunnen vormen het wetsvoorstel op punten te wijzigen of nader te motiveren.

2. Inhoud wetsvoorstel en advieskader van de raad

Dit hoofdstuk schetst beknopt de belangrijkste doelen van het wetsvoorstel en de uitwerkingen per onderwijssector. De tweede paragraaf gaat in op het advieskader van de raad aan de hand van eerder uitgebrachte relevante adviezen, zoals die over leerstandaarden.

2.1 Korte samenvatting wetsvoorstel

Doelen
Volgens de memorie van toelichting is het doel van de wet te komen tot versterking van de taal- en rekenvaardigheden van leerlingen en tot verbetering van de aansluiting tussen de verschillende sectoren in het onderwijs op de leergebieden Nederlandse taal en rekenen. Deze leergebieden zijn voor het succes van de leerling in de onderwijscarrière van doorslaggevend belang. Om deze doelen te kunnen bereiken, is het noodzakelijk om voor de verschillende onderwijssoorten binnen het onderwijsbestel gewenste beheersingsniveaus oftewel referentieniveaus voor Nederlandse taal en rekenen vast te stellen. Met de vaststelling van deze referentieniveaus, die tezamen een referentiekader vormen, wordt meer in het bijzonder het volgende beoogd:
• meer eenduidigheid in taal- en rekenonderwijs in de gehele onderwijskolom;
• meer doelgericht taal- en rekenonderwijs door nauwkeurig omschreven doelen;
• een betere overdracht van leerlingen tussen de verschillende onderwijssectoren door de introductie van een eenduidige en gemeenschappelijke taal;
• het ontstaan van beter doorlopende leerlijnen voor taal- en rekenen;
• het (opnieuw) doordenken van de aanpak voor taal en rekenen door scholen; en
• het verleggen van accenten binnen het huidige taal- en rekenonderwijs.

Het referentiekader vormt de basis voor (aanpassing van) examens en kan ook gebruikt worden voor een aanpassing van lesmethoden, leermiddelen en toetsen/examens. Daardoor zal het ook het uitgangspunt zijn bij het ontwerpen van taal- en rekenonderwijs binnen scholen en lerarenopleidingen. Het referentiekader taal en rekenen is onderdeel van een breder beleid van dit kabinet om het taal- en rekenniveau van leerlingen te verbeteren.

Dit wetsvoorstel bevat in de eerste plaats een sectoroverstijgende regeling waarin een grondslag wordt gelegd om de referentieniveaus vast te stellen. Deze sectoroverstijgende wet geeft alleen een opdracht tot het vaststellen van deze niveaus bij algemene maatregel van bestuur en bindt daarmee niet bevoegde gezagsorganen of leerlingen.

Het wetsvoorstel regelt in de tweede plaats welke gevolgen de referentieniveaus hebben voor scholen en leerlingen in het primair onderwijs, speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs. Hiertoe worden de diverse sectorwetten aangepast.

In de derde plaats voorziet dit wetsvoorstel in wijziging van de WVO (Wet op het voortgezet onderwijs) en de WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs), waarbij een rekentoets verplicht wordt gesteld voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs, die wiskunde niet als examenvak hebben.

De AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur) is niet tegelijkertijd bij dit wetsvoorstel ingediend. De memorie van toelichting geeft wel aan hoe een en ander straks bij of krachtens AMvB (dus bijvoorbeeld via ministeriële regeling) uitgewerkt gaat worden.

Primair onderwijs: verwerking in de kerndoelen
Bij het basisonderwijs gaat het om de kerndoelen voor Nederlandse taal en rekenen/wiskunde. Bij de invoering van de referentieniveaus worden twee beheersingsniveaus beschreven voor kennis en vaardigheden in Nederlandse taal en rekenen.

Voorbeelden van beschrijvingen bij kerndoelen en referentieniveaus
Kerndoel 33: De leerlingen leren (…) te rekenen met eenheden en maten, (…).
Referentieniveau 1: Omtrek en oppervlakte berekenen van rechthoekige figuren.
Referentieniveau 2: Omtrek en oppervlakte berekenen van niet rechthoekige figuren.

Kerndoel 12: De leerlingen verwerven een adequate woordenschat (…).
Referentieniveau 1: Beschikt over voldoende woorden om te praten over vertrouwde situaties en onderwerpen, maar zoekt nog regelmatig naar woorden en varieert niet veel in woordgebruik.
Referentieniveau 2: Beschikt over voldoende woorden om zich te kunnen uiten. Het kan soms nog nodig zijn een omschrijving te geven van een onbekend woord.

Bron: Wetsvoorstel referentieniveaus

De referentieniveaus beschrijven welke kennis en vaardigheden leerlingen ten minste dienen te beheersen om met succes door te stromen naar het vervolgonderwijs. De referentieniveaus zijn bedoeld voor het eind van het (speciaal) basisonderwijs. Om leerlingen te begeleiden en ondersteunen richting deze eindniveaus, worden de referentieniveaus uitgewerkt in tussendoelen en leerlijnen. Deze hulpmiddelen komen beschikbaar vanaf het schooljaar 2010-2011.

Om na te gaan welk eindniveau leerlingen aan het eind van het basisonderwijs hebben bereikt, oftewel welke kennis en vaardigheden in taal en rekenen zij beheersen, nemen scholen in het laatste leerjaar een valide en betrouwbare eindtoets of aparte toetsen voor taal en rekenen af. De scores op deze toets(en) kan de basisschool gebruiken om in de laatste maanden van het schooljaar extra te oefenen in kennis en vaardigheden die leerlingen nog niet volledig beheersen. Vervolgens draagt de school deze gegevens over het behaalde eindniveau over aan het vervolgonderwijs.

Voortgezet onderwijs: aanpassing eindexamenprogramma’s en rekentoets
In de WVO wordt opgenomen dat bij de vaststelling van de eindexamenprogramma’s de desbetreffende referentieniveaus in acht worden genomen. Hiermee wordt beoogd dat de referentieniveaus een duidelijke positie krijgen in de examenprogramma’s voortgezet onderwijs.2 In het examenprogramma wordt vervolgens bepaald welke onderdelen van het referentieniveau in het centraal examen geëxamineerd worden en welke in het schoolexamen. Door middel van deze opzet wordt in alle gevallen invulling gegeven aan de onderdelen van het referentiekader, die zijn vastgesteld voor de schoolsoorten of de leerwegen binnen het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs).

De in de examenprogramma’s opgenomen referentieniveaus worden vertaald naar examenopgaven en toetsen. De examenmakers zijn dus verplicht de vragen en opgaven zodanig op te stellen dat deze inzicht geven of de leerling het desbetreffende referentieniveau minimaal beheerst. Ze zijn dus bepalend voor de normen van de vragen en testen binnen het examen of de toetsen. Via de examens en toetsen en met inachtneming van de gebruikelijke kwaliteitsbewaking voor het niveau van examens in het voortgezet onderwijs, kan worden beoordeeld of de leerling voldoet aan de referentieniveaus.

Volgens de memorie van toelichting laat het centraal examen wiskunde slechts beperkte ruimte aan het toetsen van de basisvaardigheid rekenen. Om die reden komt er voor zowel leerlingen met als leerlingen zonder wiskunde als examenvak (vmbo en havo, profiel cultuur en maatschappij) een rekentoets, zodat voor het vervolgonderwijs duidelijk is waar deze leerlingen staan op deze basisvaardigheden. Deze toets, zo stelt het wetsvoorstel, gaat onderdeel uitmaken van het schoolexamen. De toets kan daarmee ook in het voorlaatste jaar worden afgenomen en tevens is herkansing mogelijk volgens regels die de school stelt. Remediëring is dus mogelijk als de toets een onvoldoende resultaat heeft opgeleverd.

Middelbaar beroepsonderwijs: verwerking in de eindtermen
Het wetsvoorstel bevat een wijziging van artikel 7.2.4 van de WEB waarbij – analoog aan de WVO – bij de vaststelling van de eindtermen van de beroepsopleidingen de desbetreffende referentieniveaus in acht worden genomen. De in de eindtermen opgenomen referentieniveaus worden vertaald naar examenopgaven en toetsen. De examenmakers zijn derhalve verplicht de vragen en opgaven zodanig op te stellen dat deze inzicht geven of de leerling het desbetreffende referentieniveau minimaal beheerst. “Doordat bij het vaststellen van de eindtermen (ten minste) het referentieniveau in acht moet worden genomen, is het mogelijk in de eindtermen zo nodig hogere (maar niet lagere) eisen vast te stellen indien daar vanuit het beroepenveld behoefte aan is”, aldus de memorie van toelichting.

Opzet wet: raamwet
De wet zelf is een sectoroverstijgende wet of ‘raamwet’. Het bevat slechts een paar artikelen waarin is geregeld wat de definitie is van referentieniveaus Nederlandse taal en referentieniveaus rekenen. Het wetsvoorstel omschrijft deze als “niveaus van beheersing van de Nederlandse taal en het rekenen, uitgedrukt in kennis, inzicht en vaardigheden die van belang zijn voor de doorstroming naar het vervolgonderwijs en het maatschappelijk en in voorkomende gevallen beroepsmatig functioneren, waarmee de beheersing van de Nederlandse taal en het rekenen door leerlingen aan het einde van een onderwijssoort kan worden vergeleken”. Het tweede artikel schrijft de vaststelling voor van referentieniveaus voor Nederlandse taal en rekenen voor verschillende onderwijssoorten. Essentieel is dat de referentieniveaus op grond van artikel 2 een samenhangend geheel dienen te vormen. De referentieniveaus moeten immers richting geven aan het onderwijs in alle sectoren en met betrekking tot de overgangen tussen de sectoren. Dit vergt dat de verschillende referentieniveaus inhoudelijk op elkaar worden afgestemd. Volgens de memorie van toelichting bevat artikel 2 in juridische zin geen opdrachten voor scholen of leerlingen, maar alleen een opdracht voor de overheid zelf. De gevolgen van de referentieniveaus voor scholen en leerlingen zijn geregeld in de wijzigingen van de sectorwetten (artikel 3 en verder). Zo wordt in de WPO (Wet op het primair onderwijs) de verplichting opgenomen dat het bevoegd gezag objectieve en valide gegevens verzamelt over iedere leerling in het laatste leerjaar, waaruit blijkt welk eindniveau de leerling heeft behaald ten opzichte van de referentieniveaus. Die gegevens moeten worden overgedragen “aan de school waar de leerling zijn onderwijsloopbaan voortzet”. Zo wordt ook de WVO aangepast, in die zin dat “bij de vaststelling van de eindexamenprogramma’s […] het referentieniveau Nederlandse taal en het referentieniveau rekenen in acht [worden] genomen die voor de desbetreffende schoolsoorten of voor dan wel binnen leerwegen zijn vastgesteld op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdeel c, van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen”.

2.2 Advieskader van de raad

Nogmaals: leerstandaarden
De Onderwijsraad heeft in verschillende adviezen, te beginnen bij Zeker weten (1999), leerstandaarden voorgesteld voor het primair onderwijs en het vmbo, en daarnaast voor de overgang vanuit voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs naar hoger onderwijs gepleit voor een Afspraak aanvang hoger onderwijs (afgekort Aaho).3 Dit is een door aankomende studenten zelf via het internet af te nemen toets met vier onderdelen: Nederlands, Engels, rekenen-wiskunde en studievaardigheden, en drie niveaus: basis, voldoende, gevorderd.

Leerstandaarden zijn een operationele uitwerking van de kerndoelen en tussendoelen. De leerstandaarden zouden volgens de raad ontwikkeld moeten worden op drie niveaus: minimum, voldoende en gevorderd.
• Het minimumniveau geeft aan wat de leerling moet beheersen om al of niet met extra hulp verder te kunnen in het onderwijs. Dat betekent dat vrijwel alle leerlingen dit niveau moeten kunnen bereiken.
• Het voldoende niveau geeft aan dat een leerling zonder meer succesvol zal kunnen zijn in het verdere leertraject.
• Het niveau gevorderd is vooral bedoeld om een hoog ambitieniveau te stellen voor de meer cognitief getalenteerden onder de leerlingen.

Leerstandaarden zijn op drie momenten in de schoolloopbaan aan te geven: aan het einde van jaargroep 4, aan het einde van het basisonderwijs en aan het einde van de onderbouw voortgezet onderwijs. De belangrijkste functie van de leerstandaarden is helderheid scheppen voor leraren over het niveau van presteren; zowel voor het basisonderwijs als het voortgezet onderwijs (wat kan als aanvangsniveau verwacht worden). Onderstaand overzicht geeft de verschillen aan tussen leerstandaarden en de door de Expertgroep voorgestelde referentieniveaus.

Referentieniveaus Expertgroep Leerstandaarden Onderwijsraad
Bij overgangen Op 8- en 12-jarige leeftijd (halverwege en eind po) en aan einde onderbouw (14-15-jarigen)
Twee niveaus: fundamentele kwaliteit en streefkwaliteit (het laatste betreft geen echt niveau) Drie niveaus: basis, voldoende, gevorderd
75% haalt fundamenteel niveau 90-95% haalt basisniveau; voldoende niveau is haalbaar voor 70-75%; gevorderd niveau is haalbaar voor 15-20%
Per schooltype Alleen po en onderbouw vo/eind vmbo
Toezicht door Inspectie; wijze van handhaving niet bekend Resultaatverplichting voor basisniveau, handhaving via verplichte toetsing

Belangrijke verschillen – ook ten opzichte van het voorgelegde wetsvoorstel – betreffen het uitgangspunt van de raad dat minstens 90-95% van de leerlingen het basisniveau moet halen, dat al op achtjarige leeftijd een standaard moet worden gezet en dat niet het hele onderwijsveld hoeft te worden bestreken, maar dat begonnen moet worden bij primair onderwijs, onderbouw voortgezet onderwijs en eind vmbo.

Leeslijn Kwaliteit

  • Een eigentijds curriculum

    19 mei 2014 | Advies

    De raad pleit voor een structurele aanpak van het proces van curriculumvernieuwing in het Nederlandse onderwijs. Bijzondere aandacht is daarbij nodig voor 21ste-eeuwse vaardigheden.

  • Toegevoegde waarde

    7 april 2014 | Advies

    Leerwinst en toegevoegde waarde zijn waardevolle instrumenten voor scholen om hun onderwijs te verbeteren. Inzicht in de ontwikkeling van leerlingen (leerwinst) helpt leraren hun onderwijs goed af te stemmen op de leerlingen. Kennis over wat de school aan de groei van leerlingen bijdraagt (toegevoegde waarde) stelt scholen in staat hun resultaten te vergelijken met andere scholen en hiervan te leren. Toegevoegde waarde kan echter geen maatstaf zijn waarop een oordeel over scholen wordt gebaseerd.

  • Versteviging van kennis in het onderwijs II

    6 september 2007 | Advies

    Deel II van het advies bevat een veldraadpleging. Daaruit komen drie aanbevelingen naar voren: zorg voor betere bewaking van het kennisniveau; stel onderwijsinhoud centraal, ook bij procesvernieuwing; en behoud en versterk het kennisniveau van leraren. Andere aanbevelingen betreffen de invoering van leerstandaarden, strengere exameneisen voor Nederlands, Engels en Wiskunde, maak het onderwijs intensief en vraag meer inzet van leerlingen en studenten. Verder moet een gemeenschappelijke brede culturele kennisbagage gewaarborgd zijn, ook onder mbo- en ho-studenten.

  • Versteviging van kennis in het onderwijs

    7 december 2006 | Verkenning

    Kennis in het onderwijs moet verstevigd worden door zes maatregelen.
    1. Betere bewaking van het kennisniveau door landelijke, structurele peilingen.
    2. Reparatie van kennistekorten Nederlands en wiskunde, met steun van de overheid.
    3. Verbetering van de systematiek van het vaststellen en vastleggen van onderwijsinhouden; meer mensen hierbij betrekken.
    4. Los van alle vernieuwingen in het onderwijsproces behoren de vakinhouden tot de centrale component in het onderwijs te blijven.
    5. Behoud en versterk het kennisniveau van leraren.
    6. De lat kan omhoog: stel hogere eisen aan leerlingen.

  • Naar meer evidence based onderwijs

    19 januari 2006 | Advies

    Keuzes voor leermethoden moeten beter onderbouwd worden op basis van wetenschappelijk bewijs. Een digitaal loket met onderzoeksresultaten en een inspanningsverplichting van scholen om hun methodekeuzes toe te lichten kan daarbij helpen.

  • Onderwijs en burgerschap

    25 september 2003 | Advies

    Na een periode van ‘back to the basics’ is er weer belangstelling voor de brede taakstelling van het onderwijs. Burgerschap is belangrijk voor sociale cohesie en integratie en heeft versterking nodig in het onderwijs. Dat kan onder meer door explicitering van de doelen ervan in diverse sectorwetten en de aanscherping van de kerndoelen.

  • De kern van het doel

    25 april 2002 | Advies

    Een minimum niveau van leerstandaarden en daaraan gekoppelde toetsen is nodig om de wettelijke vaststelling van de kwaliteit van het basisonderwijs en het daarbij behorende inspectietoezicht te kunnen bepalen.

  • Strategische Agenda Hoger Onderwijs en Onderzoek 2015-2025

    5 oktober 2015 | Advies

    De raad is het met de minister eens dat kwaliteit in het hoger onderwijs centraal hoort te staan en deelt de ambities van de minister om die kwaliteit te verbeteren. De raad is het eveneens met de minister eens dat er meer aandacht besteed moet worden aan persoonsvorming. Maar de raad adviseert ook om daarin niet door te schieten. Naast brede persoonsvorming blijven bij veel beroepen en disciplines gedeelde basiskennis en het bereiken van een bepaald kwalificatieniveau van belang. Het hogeronderwijsbeleid hoort uit te gaan van de meervoudigheid aan kwaliteitsopvattingen in plaats van eenzijdig de nadruk te leggen op optimale voortuitgang per student en individuele talentontwikkeling.

  • Wetsvoorstel lerarenregister

    18 mei 2015 | Advies

    De Onderwijsraad bepleit in reactie op het wetsvoorstel lerarenregister een sterke en zichtbare betrokkenheid van de beroepsgroep bij het verdere totstandkomingsproces en een zorgvuldige invoering. De raad ondersteunt de invoering van een publiekrechtelijk lerarenregister omdat dit ten doel heeft de positie van leraren te versterken en hun kwaliteit te bevorderen.

  • Doeltreffender onderwijstoezicht

    24 december 2014 | Advies

    Het initiatiefwetsvoorstel van de leden Bisschop, Van Meenen en Rog regelt dat de reikwijdte van het begrip kwaliteit wordt ingeperkt. De raad concludeert dat een definitie die zich beperkt tot deugdelijkheid als onbedoeld effect kan hebben dat scholen zich vooral op de wettelijke voorschriften richten, wat ten koste kan gaan van het streven naar kwaliteitsverbetering. De inspectie dient duidelijker onderscheid te maken tussen toezicht op naleving van wettelijke voorschriften en kwaliteitsbevordering. Ook moet er ruimte zijn voor de eigen visie van scholen als het gaat om kwaliteitsbeoordeling en -verbetering.

  • Samen voor een ononderbroken schoolloopbaan

    3 november 2014 | Advies

    Dit advies richt zich op de vraag hoe de inhoudelijke samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulpverlening bevorderd kan worden. De raad vindt dat een ononderbroken schoolloopbaan van jongeren een gezamenlijk uitgangspunt in de samenwerking zou moeten zijn. Daarvoor is het nodig dat schoolbesturen een actievere rol spelen in het lokale overleg met gemeenten. Ook zou de jeugdhulpverlening een structureel onderdeel moeten worden van de ondersteuningsstructuur op school.

  • De volle breedte van onderwijskwaliteit

    10 mei 2016 | Advies

    De bijdrage van onderwijs komt zowel tot uiting in kennis en vaardigheden, als in bijvoorbeeld houdingen, attituden en waarden. De Onderwijsraad vindt dat deze bijdrage beter gekend, erkend en geborgd moet worden. Daartoe dienen scholen expliciet aan onderwijskwaliteit in brede zin te werken en deze kwaliteit ook zichtbaar te maken.

  • kwaliteit test

  • Internationaliseren met ambitie

    31 mei 2016 | Advies

    Internationalisering van het onderwijs hoort gericht te zijn op het internationaal competent worden van leerlingen/studenten. Daarbij gaat het om het opdoen van internationale kennis en het ontwikkelen van een internationale oriëntatie. Het gaat ook om leren samenwerken en communiceren in internationale contexten en leren reflecteren op internationale vraagstukken. Alle de drie de domeinen van onderwijs – kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming – hebben daarbij internationale kanten.

  • Partners in onderwijsopbrengst

    17 december 2008 | Advies

    Opbrengstgerichtheid is een kenmerk van een school waar concrete doelstellingen voor leerlingen op basis van de leerlingenpopulatie worden geformuleerd en waarin alle betrokken partijen er gericht aan werken die gestelde doelen te bereiken. Het gaat zowel om cognitieve kennis als sociale vaardigheden. Hierbij kunnen leerstandaarden en leerlingvolgsystemen behulpzaam zijn. Een stimuleringsladder geeft een overzicht van de verschillende rollen van schoolbestuur, docenten, leerlingen en ouders bij opbrengstgericht onderwijs.

  • Vreemde talen in het onderwijs

    19 juni 2008 | Advies

    Op termijn moet ten minste drie kwart van de Nederlandse burgers twee vreemde talen spreken op een niveau waarmee zij zich in de praktijk in uiteenlopende situaties kunnen redden. Aanbevelingen die hieraan kunnen bijdragen zijn onder meer: een vreemde taal vanaf groep een of groep vijf van de basisschool; minimaal een vreemde taal op het mbo.

  • Kaders voor de referentieniveaus

    24 juli 2009 | Advies

    De invoering van referentieniveaus is een goede zaak. Zij vormen een belangrijk hulpmiddel om te lage prestaties van leerlingen in vooral het funderend onderwijs tegen te gaan, en om mogelijke problemen bij de overgang tussen sectoren te voorkomen. Zo worden knelpunten weggenomen die de ontwikkeling en ontplooiing van leerlingen nadelig kunnen beïnvloeden. Maar het succes van de invoering van referentieniveaus is mede afhankelijk van de helderheid en hanteerbaarheid ervan. Het streefniveau van het minimum referentieniveau moet niet te laag zijn: ten minste 90% van de leerlingen moet dit in principe kunnen halen, en niet slechts 75%.

  • Examens in het vmbo

    23 april 2009 | Advies

    Net als voor havo/vwo is aanscherping van de exameneisen in het vmbo nodig. Voor vmbo-t kunnen de eisen aan de examencijfers voor de basisvakken Nederlands, Engels en wiskunde strenger; voor de beroepsgerichte leerwegen kan de beroepsrichting het Engels vervangen.

  • Uitgebreid onderwijs

    15 december 2010 | Advies

    Bezien vanuit de optiek van de kenniseconomie is inzetten op het minimum voor het Nederlandse onderwijs onvoldoende. Het onderwijs zou uitgebreider en verbeterd moeten worden. Vanwege het belang en de potentiële meerwaarde van uitgebreid onderwijs zouden alle leerlingen en studenten daar toegang toe moeten hebben. Onderzoeken laten zien dat leerlingen en studenten uit achterstandssituaties met extra programma’s hun (leer)achterstand kunnen verkleinen. Ten tweede biedt uitgebreid onderwijs meer mogelijkheden voor talentontwikkeling, wat belangrijk is in de huidige complexe, kennisintensieve samenleving. Ook kan het helpen om excellentie op meerdere terreinen te stimuleren.

  • Naar een nieuwe kleuterperiode in de basisschool

    26 mei 2010 | Advies

    Alle driejarigen zouden vijf ochtenden moeten spelen en leren in een pedagogisch rijke omgeving onder verantwoordelijkheid van de basisschool en onder leiding van goed opgeleid personeel. Daarbij is het van belang dat ontwikkelingsdoelen worden opgesteld zoals in Vlaanderen. Het gaat niet om doelen met een resultaatsverplichting zoals de kerndoelen en referentieniveaus, maar om brede doelen voor cognitieve, sociale en motorische ontwikkeling, met een inspanningsverplichting voor scholen.

  • Een stevige basis voor iedere leerling

    20 juni 2011 | Advies

    Het Actieplan basis voor presteren van de minister van OCW richt zich op het basisonderwijs. De raad doet vier aanbevelingen voor dit plan:
    • draag zorg voor een brede ontwikkeling van leerlingen in het primair onderwijs;
    • gebruik toetsing als diagnostisch instrument (referentieniveaus, leerlingvolgsysteem);
    • realiseer een professionele lerende cultuur;
    • versterk het pedagogisch aanbod vanuit school voor drie- en vierjarigen.
    Wat toetsing betreft moet er rekening gehouden worden met ongewenste neveneffecten; de kwaliteit van een basisschool kan niet enkel en alleen worden afgemeten aan de resultaten van leerlingen op de doorstroomrelevante vakken, zeker niet wanneer er bekostigingsconsequenties aan zijn gekoppeld.

  • Onderwijs vormt

    29 maart 2011 | Advies

    Aandacht voor vorming betekent dat de wereld van leerlingen groter wordt door middel van brede cultuuroverdracht, wat hen meer oriëntatie geeft. Leerlingen krijgen zo noties mee die richting geven of aangeven wat van waarde is. Aandacht voor vorming is belangrijk en gewenst. Niet alleen omdat het een wettelijke taak is van scholen in alle sectoren, maar ook omdat de huidige sociaal-culturele context erom vraagt. De complexe, pluriforme en dynamische samenleving stelt hoge eisen aan jongeren, zowel aan hun persoonlijkheid als aan hun functioneren in sociaalmaatschappelijk en beroepsmatig opzicht. Vormend onderwijs bereidt hen daarop voor.

  • Naar hogere leerprestaties in het voortgezet onderwijs

    28 februari 2011 | Advies

    In het Actieplan Beter Presteren voor het voortgezet onderwijs van het kabinet is ruimte voor het verhogen van het kennisniveau van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs. Dat kan met een koppeling aan hoge eisen. Vier aanbevelingen om de kwaliteit van het onderwijs en de leerprestaties te verhogen, luiden:
    • bevorder de kwaliteit van het onderwijsprogramma door meer focus;
    • bevorder de kwaliteit van de school door inzet op opbrengstgericht werken;
    • versterk de kwaliteit en professionaliteit van leraren en schoolleiders;
    • waardeer getoonde kwaliteit.

  • Verder met burgerschap in het onderwijs

    27 augustus 2012 | Advies

    De verdere ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs ligt bij scholen zelf, maar de overheid kan een actievere rol vervullen dan nu het geval is. Voor beter burgerschapsonderwijs moet de overheid scholen en leraren meer steunen bij de ontwikkeling ervan en stimuleren dat zij systematisch kennis opbouwen. Verder zouden scholen baat hebben bij een inhoudelijk kompas, bijvoorbeeld door aanscherping van kerndoelen en verantwoording over de kwaliteit van het burgerschapsonderwijs.

  • Cultuureducatie: leren, creëren, inspireren!

    28 juni 2012 | Advies

    Cultuureducatie heeft vaak een marginale plek in het curriculum van scholen in het primair onderwijs. Het onderwijs in kunst en cultuur is steeds meer weggeorganiseerd van de scholen en leraren. Scholen slagen er tot nu toe, om diverse redenen, onvoldoende in om cultuureducatie de plek te geven die het verdient. Ook de verschillende overheidslagen zijn rond dit thema onvoldoende op elkaar afgestemd, waardoor een versnipperde culturele infrastructuur is ontstaan. Er moet daarom een referentiekader cultuureducatie komen, meer deskundigheid binnen de school en de culturele infrastructuur moet in dienst van de school staan.

  • Een smalle kijk op onderwijskwaliteit

    4 november 2013 | Advies

    De raad pleit voor waardering voor alle doelen van het onderwijs. Ook voor niet-cognitieve doelen dienen indicatoren beschikbaar te zijn, die inzicht geven in opbrengsten.

In zijn advies Minimum leerresultaten, interventie en toezicht (2009c) stelde de raad verder dat de referentieniveaus een goede stap zijn in de richting van leerstandaarden, maar niet het eindpunt vormen. De raad bracht ook een nuancering aan ten aanzien van het bereik van de leerstandaarden. “Het is niet de bedoeling dat voor het gehele curriculum minimumleerstandaarden worden ontwikkeld, deze zijn slechts van toepassing voor enkele onderdelen van het reken- en taalonderwijs”, aldus de raad in genoemd advies.

Toetsing tussentijds
Ten aanzien van de toetsing pleitte de raad in zijn advies Examens in het vmbo (2009b) voor uitbreiding van de tussentijdse rekentoets met een toets Nederlands en Engels, waarbij Engels eventueel alleen voor de gemengde leerweg en de theoretische leerweg/mavo wordt getoetst. Deze tussentijdse toets dient dan bij voorkeur aan het eind van de tweede klas (einde onderbouw) van het vmbo voor alle leerlingen in alle leerwegen te worden afgenomen. Een soort eindtoets onderbouw voor 14-15-jarigen, gekoppeld aan de referentieniveaus voor taal en rekenen. Deze variant sluit aan bij de door de raad voorgestelde leerstandaarden voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs. De resultaten van deze toets kunnen worden vermeld op het diplomasupplement. Op die manier krijgen scholen vroegtijdig inzicht in het niveau van geletterdheid en gecijferdheid, zodat zij de gelegenheid hebben om eventuele achterstanden voor het examen weg te werken en tussentijdse opstroom te vergemakkelijken.

In het volgende hoofdstuk zullen de belangrijkste positieve punten en enkele kanttekeningen bij het wetsvoorstel worden besproken, mede aan de hand van het hierboven geschetste advieskader.

3. Commentaarpunten van de raad

De raad acht in algemene zin het wetsvoorstel een belangrijke stap in de richting van meer opbrengstgericht werken binnen het onderwijs. De raad maakt echter ook een aantal kanttekeningen en opmerkingen bij het wetsvoorstel.

3.1 Algemeen oordeel: een stap vooruit, maar uitwerking en nadere motivering zijn nodig

De raad heeft eerder leerstandaarden voorgesteld als basis voor de toegankelijkheid van het onderwijs (zie paragraaf 2.2). Toegankelijkheidsbeleid heeft tot doel leerlingen zowel het onderwijs te bieden dat bij hun capaciteiten past als ten minste de basistoerusting te bieden voor een aanvaardbaar minimumperspectief in vervolgonderwijs en maatschappij. De raad is van mening dat een dergelijke basisuitrusting in principe voor bijna alle leerlingen nodig is, en dat het onderwijs de taak heeft ervoor te zorgen dat leerlingen niet zonder een dergelijke minimumkwalificatie de school verlaten. Dat geldt niet alleen voor leerlingen in het regulier onderwijs, maar ook voor die in het speciaal onderwijs. De raad juicht het dan ook toe dat leerlingen die geïndiceerd zijn voor het (voortgezet) speciaal onderwijs, zijn meegenomen in het voorstel.4 Ook deze groep van leerlingen heeft recht op de vaststelling van hun kunnen op de basiskwalificaties rekenen en taal. Het wetsvoorstel sluit daarmee tevens aan op het eerdere advies Kerndoelen en leerstandaarden voor het speciaal onderwijs (2008a).

Naast het bieden van een minimum basisniveau is een belangrijke functie van standaarden gelegen in de waarde die zij kunnen hebben voor de betere leerlingen in elk van de onderwijssectoren, schooltypen en opleidingen. In onder meer zijn advies Presteren naar vermogen (2007)heeft de raad eerder gepleit voor specifieke standaarden voor deze leerlingen. Door naast het fundamentele niveau tevens een streefniveau te onderscheiden, is ook voor de betere leerlingen een mogelijkheid geboden om zich te blijven spiegelen aan voor hen betekenisvolle leerstandaarden. Hoewel de raad kanttekeningen plaatst bij de wijze waarop het streefniveau is uitgewerkt (zie paragraaf 3.2), acht hij het van groot belang dat in het wetsvoorstel een onderscheid in niveaus wordt gemaakt.

Bij AMvB zal een samenhangend geheel van referentieniveaus voor taal en rekenen worden vastgesteld. Door een gemeenschappelijk referentiekader voor de verschillende onderwijssectoren tot stand te brengen, wordt het mogelijk het beheersingsniveau van een leerling op taal en rekenen gedurende de onderwijsloopbaan te volgen. Deze vergelijkbaarheid van scores van individuele leerlingen over leerjaren, leerwegen, sectoren en schooljaren heen, die door het gebruik van eenzelfde instrumentarium en daaraan gekoppelde schaalscores kan worden bereikt, is volgens de raad een belangrijke meerwaarde van de invoering van referentieniveaus. Op die manier wordt het mogelijk ook op systeemniveau na te gaan in hoeverre er al dan niet sprake is van een stijging dan wel daling van het algemene beheersingsniveau taal en rekenen in de diverse sectoren. De raad hecht bijzondere waarde aan een dergelijke, meer objectieve maat op systeemniveau, maar meent tegelijkertijd dat de invoering van referentieniveaus in de eerste plaats gericht moet zijn op het tot stand brengen van een beheersingsniveau taal en rekenen dat bij de leerling, gegeven zijn capaciteiten, past.

De waarde van de referentieniveaus voor iedere individuele leerling is volgens de raad de belangrijkste reden om tot invoering over te gaan. De raad meent bovendien dat de meerwaarde voor leerlingen op zichzelf ook voldoende reden is om tot invoering over te gaan. De raad constateert echter dat de motivering tot invoering van referentieniveaus in de memorie van toelichting in sterke mate wordt bepaald door argumenten op het niveau van de school en het onderwijssysteem als geheel.5 Daarmee wordt onvoldoende recht gedaan aan het primaat van de leerling.

Samengevat is de raad in algemene zin voorstander van het invoeren van referentieniveaus. De referentieniveaus vormen een belangrijk hulpmiddel om te lage prestaties van leerlingen in vooral het funderend onderwijs tegen te gaan, en om mogelijke problemen bij de overgang tussen sectoren tegen te gaan. Daardoor wordt het aantal knelpunten verminderd dat de ontwikkeling en ontplooiing van leerlingen nadelig kan beïnvloeden. Tegelijkertijd meent de raad dat het succes van de invoering van referentieniveaus mede afhankelijk is van de helderheid en hanteerbaarheid ervan. Op een aantal punten bestaat nog onduidelijkheid over de wijze waarop de referentieniveaus in het onderwijs gestalte moeten krijgen. De volgende paragraaf bespreekt enkele kanttekeningen bij het wetsvoorstel, die voortvloeien uit genoemde onduidelijkheden.

Leeslijn Referentieniveaus

  • Presteren naar vermogen

    1 februari 2007 | Advies

    Bijtijds signaleren als leerlingen onder hun niveau presteren: dat kan alleen als scholen de progressie van leerlingen in de gaten houden. Prestaties van leerlingen moeten daarom regelmatig vergeleken worden met externe standaarden of leerstandaarden. Dat geeft de mogelijkheid om veranderingen tijdig te ontdekken en maatregelen te nemen. Leraren kunnen hun verwachtingen van leerlingen dan beter scherp houden.

  • Koers primair onderwijs: werken aan gezamenlijke doelen

    29 september 2004 | Advies

    In dit advies pleit de raad opnieuw voor het invoeren van leerstandaarden. Om te bepalen wat de bijdrage van het primair onderwijs is aan het bereiken van de Europese richtpunten, moet het eerst mogelijk zijn te bepalen wat het onderwijs opbrengt. De overheid zou de leerstandaarden bij wet moeten regelen: een resultaatverplichting voor de leerstandaard ‘minimum’ en een inspannings- en aanbodverplichting voor de leerstandaarden ‘voldoende’ en ‘gevorderd’. Vervolgens kan per school (op basis van het beginniveau van de leerlingenpopulatie) een concrete streefwaarde vastgesteld worden voor het percentage leerlingen dat elk eindniveau haalt.

  • De kern van het doel

    25 april 2002 | Advies

    In 2002 herzag de commissie-Wijnen de kerndoelen van het basisonderwijs. De raad vindt deze kerndoelen geschikt als startpunt voor te ontwikkelen leerstandaarden die het beheersingsniveau weergeven. Onderwijsmethoden en leerlijnen bieden concretisering van de kerndoelen; toetsen en leerstandaarden vertalen de kerndoelen in een (nader te bepalen) beheersingsniveau. Op die manier dragen de verschillende instrumenten er gezamenlijk aan bij dat men kan nagaan of leerlingen ook inderdaad datgene bereiken dat met de kerndoelen wordt nagestreefd.

  • Aansturing van onderwijskansen

    7 juni 2000 | Advies

    Leerstandaarden kunnen als hulpmiddel dienen om scholen te identificeren die onder de norm presteren. De raad presenteert een bestuurlijk model dat scholen die onder het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid vallen, een helpende hand biedt bij de aanpak van onderwijsachterstanden. De leerstandaarden zijn daarbij een objectieve norm.

  • Zeker Weten. Leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid

    6 oktober 1999 | Advies

    De raad muntte het begrip ‘leerstandaarden’ in 1999. Leerstandaarden geven scholen concrete handvatten (doelen en normen) op het gebied van taal, rekenen en wiskunde in het basisonderwijs en de eerste fase van het voortgezet onderwijs. Leerstandaarden zijn veel preciezer uitgewerkt dan de kerndoelen en geven aan wat leerlingen op bepaalde leeftijden moeten kennen en kunnen. Dat geeft leerlingen meer garanties en betere kansen op een succesvolle schoolloopbaan.

  • Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs

    25 juni 1997 | Advies

    In deze verkenning benoemt de raad een aantal kernthema’s voor de toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs. Een ervan is ‘doelen en standaarden als garantie voor toegankelijkheid’. De leerstandaarden zijn een nadere uitwerking van dit thema.

  • Richtpunten bij onderwijsagenda's

    29 mei 2008 | Advies

    In het advies over de zes strategische agenda’s van de minister van OCW ziet de raad mogelijkheden om de referentieniveaus voor taal en rekenen (ontwikkeld door de expertgroep Meijerink) te baseren op leerstandaarden. Leerstandaarden gaan wel een stap verder dan referentieniveaus en kunnen daardoor van meer betekenis voor het onderwijs zijn. Ze richten zich op leerlingprestaties en zijn geoperationaliseerd en genormeerd. Verder stellen ze niet het stelsel, maar leerlingen en scholen centraal.

  • Kaders voor de referentieniveaus

    24 juli 2009 | Advies

    Het vaststellen van referentieniveaus voor taal en rekenen zijn nuttig en nodig om aansluiting tussen de sectoren te bewerkstelligen, een bepaald basisniveau voor bijna alle leerlingen te garanderen en voor alle leerlingen een hoger ambitieniveau na te streven. Maar er zijn wel kanttekeningen bij de uitwerking van het Wetsvoorstel referentieniveaus. Zo hebben de referentieniveaus naar de mening van de raad primair een diagnostische functie tijdens het schooljaar en staan de toetsen los van de afsluitende examensystematiek. De invoering van de referentieniveaus zou gefaseerd moeten gebeuren.

  • Minimum leerresultaten, interventie en intern toezicht

    3 april 2009 | Advies

    Het Wetsvoorstel goed bestuur, goed onderwijs behelst onder meer het wettelijk vastleggen van minimum leerresultaten. Dit is in beginsel positief, vindt de raad. De referentieniveaus die worden ontwikkeld, zijn een goede stap, maar niet een eindpunt, vooral vanwege het relatieve karakter dat eraan wordt toegekend. Een te kleine selectie van wettelijk vastgelegde minimum leerresultaten kan ten koste gaan van de brede vormende taak van scholen.

  • Een diploma van waarde

    13 oktober 2010 | Advies

    De wettelijke rol van examencommissies in het middelbaar en hoger beroepsonderwijs dient te worden aangescherpt bij het verlenen van evc’s. Het verlenen van vrijstellingen op grond van evc is van een andere orde dan het verlenen van vrijstellingen op grond van genoten opleidingen of opleidingsonderdelen. Het maximumaandeel van ervaringscertificaten in een diplomatraject zou tussen de 20 à 25 % mogen zijn.

  • Naar hogere leerprestaties in het voortgezet onderwijs

    28 februari 2011 | Advies

    Het Actieplan Beter Presteren voor het voortgezet onderwijs van de minister van OCW zou meer focus moeten bieden, vindt de raad. Scholen kunnen dat doen door de vorderingen van leerlingen in kaart te brengen in de belangrijke vakken Nederlands, Engels en rekenen/wiskunde, met behulp van de referentieniveaus. Maar te veel focus op alleen deze vakken kan tot ongewenste verschraling leiden. Daarom moeten andere vakken ook meer focus aanbrengen, onder andere door een gemeenschappelijke kern ervan te bepalen.

  • Meer kansen voor kwetsbare jongeren

    12 december 2013 | Advies

    De raad pleit voor een overgangsperiode.

3.2 Belangrijkste kanttekeningen

Hybride bepaling van referentieniveaus
De toetsing op basis van referentieniveaus wordt nauw verbonden met examens. Zo geeft de memorie van toelichting aan dat het niet behalen van het referentieniveau in het voortgezet onderwijs consequenties kan hebben voor het al dan niet slagen voor het examen en daarmee het verkrijgen van het diploma.6 Verder stelt de memorie van toelichting dat de reden om referentieniveaus in een AMvB vast te leggen, mede is ingegeven door het feit dat “zo [… ] onderdelen wel of niet buiten de zak/slaagbeslissing [kunnen] worden geplaatst” (p.15). Voorgesteld wordt in artikel 29 van de WVO een lid in te voegen: “Indien het eindexamen voor een leerling niet het vak wiskunde omvat, maakt een rekentoets deel uit van het eindexamen”.7 Dit wordt nader geconcretiseerd in de memorie van toelichting door de rekentoets onderdeel te laten worden van het schoolexamen8, voor alle leerlingen in het voortgezet onderwijs (p. 21).

Tegelijkertijd worden referentieniveaus in het wetsvoorstel als diagnostisch instrument opgevat, getuige de passage in de memorie van toelichting waarin wordt gesteld dat de basisschool “de scores op de toets(en) kan […] gebruiken om in de laatste maanden van het schooljaar extra te oefenen in kennis en vaardigheden die leerlingen nog niet volledig beheersen” (p.17). Voor het voortgezet onderwijs wordt gesteld: “De toets kan […] ook in het voorlaatste jaar worden afgenomen en ook is herkansing mogelijk volgens de regels die de school stelt. Remediëring is dus mogelijk als de toets een onvoldoende resultaat heeft opgeleverd” (p.21).

De raad is van mening dat beide functies – referentieniveaus als diagnostisch instrument en als zakslaagcriterium – niet verenigbaar zijn. De raad stelt zich daarbij op het standpunt dat de diagnostische functie de voorkeur verdient. Referentieniveaus zijn in de opvatting van de raad primair bedoeld als basis voor de optimalisering van het onderwijsleerproces, om gebieden te identificeren waar leerlingen nog extra uitleg en begeleiding nodig hebben. Examinering heeft betrekking op een eindoordeel over de leerprestaties. Toetsing op basis van de referentieniveaus is vooral van belang voor de school en voor de leraar om na te gaan of leerlingen aan de standaard voldoen en of remediëring nodig is. Bij voorkeur vindt deze remediëring plaats tijdens het schooljaar voordat een leerling de school verlaat en instroomt in het vervolgonderwijs of de arbeidsmarkt betreedt. Remediëring kan echter ook in de ‘afnemende’ onderwijssector of tijdens de overgangsperiode tussen twee onderwijssoorten plaatsvinden. Een voorbeeld van het laatste zijn zomercursussen in het hoger onderwijs om aankomende studenten naar een niveau te brengen dat optimaal mogelijkheden biedt om in te stromen in de opleiding.

De raad is derhalve van mening dat toetsen die gebruikt worden ter bepaling van de referentieniveaus, geen onderdeel behoren te vormen van de zak-slaagbeslissingen. Als zodanig dienen zij ook niet deel uit te maken van de examens. Dat betekent niet dat de inhouden uit de referentieniveaus niet tevens onderdeel zouden kunnen vormen van de examenprogramma’s. Integendeel zelfs, maar de toetsing van de referentieniveaus moet niet verward worden met examens.

Onduidelijkheid over niveau leerling door tijdstip afname
Met het oog op de remediëring van leerlingen enerzijds en het bevorderen van een probleemloze overgang van leerlingen tussen onderwijssectoren anderzijds, heeft de raad eerder geadviseerd ook standaarden te formuleren voor halverwege het basisonderwijs en voor het einde van de onderbouw voortgezet onderwijs.9 Volgens de raad neemt juist het aanleren en onderhouden van de basisvaardigheden in het basisonderwijs een centrale plaats in bij het realiseren van voldoende taal en rekenvaardigheden van leerlingen. Het formuleren van een referentieniveau halverwege het basisonderwijs kan scholen er in een relatief vroeg stadium sterker toe aanzetten om leerlingen die onder het fundamentele niveau vallen, naar dit niveau aan het eind van het basisonderwijs te brengen. De raad is van mening dat dit de voorkeur verdient boven een enkele afname in groep 8, met daarnaast monitoring van leerlingen met behulp van een leerlingvolgsysteem in de daaraan voorafgaande jaren.10 Een leerlingvolgsysteem heeft, evenals de eindtoets in het basisonderwijs, daarvoor een te vrijblijvend karakter. Op vergelijkbare wijze kan in het voortgezet onderwijs worden nagegaan of leerlingen op ongeveer 14- of 15-jarige leeftijd aan de eisen voldoen. Wanneer dat niet het geval is, kan gedurende enkele jaren de leerling zo veel mogelijk alsnog op het gewenste niveau worden gebracht.

In de memorie van toelichting wordt voorgesteld om de bepaling van de niveaus ten opzichte van het referentieniveau in het basisonderwijs vroegtijdig in groep 8 te laten plaatsvinden. Op basis daarvan zouden de laatste maanden van het schooljaar gebruikt kunnen worden om extra te oefenen in kennis en vaardigheden die leerlingen nog niet volledig beheersen. De raad meent dat de resterende tijd om leerlingen ‘bij te spijkeren’ daarmee beperkt is, en meent dat een eerdere bepaling van de niveaus, zoals hierboven geschetst, de voorkeur verdient. Daarnaast vraagt hij zich af wat een bepaling van het niveau ten opzichte van het referentieniveau met een daaropvolgende remediëring betekent voor de overdracht naar het voortgezet onderwijs. Dient het basisonderwijs na de fase van remediëring opnieuw vast te stellen wat het niveau van de leerling is, of overhandigt zij de ‘oude referentietoetsgegevens’ aan het voortgezet onderwijs? Voor het voortgezet onderwijs kan zich een vergelijkbaar probleem voordoen. Toetsing in het voorlaatste jaar kan, getuige de memorie van toelichting, gevolgd worden door een herkansing na remediëring (p.21). Scholen worden hiertoe echter niet verplicht. Dit kan aanleiding geven tot verschillen in de wijze waarop de overdrachtsdossiers tot stand komen. Een goede overgang tussen de onderwijssectoren wordt hierdoor bemoeilijkt.

Meer duidelijkheid over overdracht referentieniveaus
Voor het basisonderwijs, waar aan het eind immers geen zak-slaagbeslissing plaatsvindt, wordt in de memorie van toelichting gewezen op de mogelijkheid de gegevens op te nemen als onderdeel van het onderwijskundig rapport van de leerling. De raad meent dat het inderdaad voor de hand zou liggen dergelijke gegevens op te nemen in het onderwijskundig rapport.

Voor het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs is hierin in de memorie van toelichting niet voorzien. In het advies Examens in het vmbo (2009b) is eerder geadviseerd de uitslag van de rekentoets op te nemen op het diplomasupplement. Het diplomasupplement, een met waarborgen omkleed supplement, vastgesteld door het College voor Examens, kan via deze wet worden ingevoerd.11 Wat betreft de vaststelling van (te examineren) deelkwalificaties Nederlands en rekenen in het middelbaar beroepsonderwijs is het, gezien de doorstroomfunctie, niet wenselijk de Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (voorheen Landelijke Organen) als enige instantie aan te wijzen. Zij richten zich op de diploma-eisen voor het middelbaar beroepsonderwijs vanuit het perspectief van de arbeidsmarkt, waardoor de doorstroomfunctie van het middelbaar naar het hoger beroepsonderwijs onvoldoende belicht zou kunnen worden. Voorgesteld wordt dat de HBO-raad een algemeen instroomprofiel voor beginnende hbo-studenten (hoger beroepsonderwijs) opstelt en deze, bijvoorbeeld in de vorm van een Aaho, vaststelt en bespreekt met het middelbaar beroepsonderwijs.

Fundamentele niveau voor (bijna) alle leerlingen
Een van de uitgangspunten bij het formuleren van standaarden in het onderwijs is dat in principe bijna alle leerlingen een minimumniveau halen, dat hen in staat stelt met succes een vervolgopleiding te volgen of op een volwaardige wijze aan de samenleving deel te nemen. Om die reden dienen enerzijds de geformuleerde kennis- en beheersingsniveaus voldoende inhoudsvol te zijn. Anderzijds dient dit niveau, met gerichte inspanningen van het onderwijs, in principe voor alle leerlingen te bereiken zijn. De raad erkent dat dit nooit geheel te realiseren zal zijn, maar meent dat het percentage leerlingen dat onder het basisniveau blijft geminimaliseerd moet worden. Daar ligt nu juist de uitdaging voor het onderwijs. Om die reden heeft hij eerder standaarden voorgesteld die door 90-95% van de leerlingen bereikt zouden moeten worden.

Het wetsvoorstel baseert zich in de uitwerking van de referentieniveaus voor een belangrijk deel op de voorstellen van de commissie-Meijerink. In het rapport van de commissie wordt uitgegaan van een percentage van 75% van de leerlingen dat aan de fundamentele eisen van de referentieniveaus voldoet.12 Dat betekent dat ongeveer een kwart van de leerlingen in het primair onderwijs niet aan het basisniveau voldoet. Het gaat hierbij voor een groot deel om een kwetsbare groep leerlingen, en juist voor deze groep zou de introductie van referentieniveaus de grootste waarde moeten hebben. De raad beveelt aan bij de uitwerking van de referentieniveaus in een AMvB er zorg voor te dragen dat het fundamentele niveau voor nagenoeg alle leerlingen (90-95%) nagestreefd wordt. De raad tekent daarbij aan dat dit niet aanleiding moet geven tot verlaging van de gestelde niveaus. Uitgangspunt dient te zijn dat 90 tot 95% van de leerlingen een voldoende niveau verwerft, dat het hen mogelijk maakt het vervolgonderwijs (feitelijk de basisberoepsgerichte leerweg in het vmbo) af te ronden.

Afbakening, status en inhoud van streefniveaus moeten helder worden
Het is de raad voorshands niet duidelijk wat de afbakening, status en inhoud is van de voorgesteldestreefniveaus. Ten aanzien van de afbakening van streefniveaus het volgende. In het wetsvoorstel wordt aangegeven dat voor het basisonderwijs en het speciaal onderwijs twee referentieniveaus voor zowel taal als rekenen worden vastgesteld. Voor het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs wordt dit niet nader omschreven, met dien verstande dat voor elk van de schoolsoorten, en zonodig voor een leerweg of enkele leerwegen samen binnen het vmbo, verschillende referentieniveaus kunnen worden vastgesteld. Dit wekt de indruk dat er sprake is van een fundamenteel referentieniveau en een streefreferentieniveau. In de beschrijving van het referentiekader dat de commissie-Meijerink voorstelt (p.12 en verder in de memorie van toelichting) wordt gesproken over vier referentieniveaus, met twee ‘kwaliteiten’: een fundamentele kwaliteit en een streefkwaliteit. In de memorie van toelichting wordt niet expliciet gemaakt hoe de in de wet genoemde referentieniveaus zich verhouden tot het referentiekader van de commissie-Meijerink.

Het is voorts niet helder wat de status is van de genoemde streefniveaus. Afgaande op de aansluiting die in de memorie van toelichting wordt gezocht bij het rapport van de commissie-Meijerink, lijkt het te gaan om doelstellingen die nagestreefd zouden moeten worden voor leerlingen die al voldoen aan het fundamentele niveau. In die zin is het meer een richtlijn of oriëntatieniveau dan een beheersingsniveau zoals omschreven in het wetsvoorstel.

Tot slot is onduidelijk waaruit het streefniveau bestaat. In de memorie van toeliching wordt gesteld dat er sprake is van een overlap met het fundamentele niveau van de eerstvolgende hogere sector of de eerstvolgende hogere schoolsoort. Het is onduidelijk in hoeverre en op welke manier daarbij sprake is van overlap. Door deze algemene aanduiding ontbreekt een duidelijk kader waar met de beter presterende leerlingen naar toe gewerkt moet worden. Daardoor is er een reële kans dat leerlingen met specifieke talenten of kwaliteiten niet bediend worden. Dit terwijl het naar de mening van de raad noodzakelijk is talenten van betere leerlingen meer dan nu het geval is te benutten. Basisonderwijs en voortgezet onderwijs dienen alle leerlingen op een hoger niveau te brengen.

Complexe invoering van referentieniveaus
De beoogde inwerkingtredingdatum van de wet en de AMvB is 1 augustus 2010. De raad is van mening dat het invoerings- en implementatietraject aandacht vraagt. Het is enerzijds wenselijk dat van leerlingen in alle sectoren duidelijk is in hoeverre zij aan de referentieniveaus voldoen; anderzijds moet gewaakt worden voor een overhaaste invoering. In hoeverre roc’s (regionale opleidingen centra) in staat zullen zijn hun leerlingen naar het fundamentele niveau in taal en rekenen te brengen, hangt mede af van het beheersingsniveau waarmee deze leerlingen zijn ingestroomd.

Hetzelfde geldt voor het voortgezet onderwijs, dat afhankelijk is van de behaalde niveaus in het basisonderwijs. De raad geeft om die reden in overweging een tranchegewijze benadering bij de invoering van referentieniveaus te kiezen, waarbij begonnen wordt met invoering in het basisonderwijs en (de onderbouw van) het voortgezet onderwijs. Op basis hiervan kan, met leereffecten van eerdere fasen, in een later stadium verbreding plaatsvinden.

3.3 Overige opmerkingen

Naast de genoemde inhoudelijke kanttekeningen heeft de raad nog enkele losse en juridischtechnische opmerkingen.

1)
Het behalen van een referentieniveau vormt geen wettelijke voorwaarde voor toelating tot het voortgezet onderwijs, aldus de memorie van toellichting. Dit mag in strikte zin zo zijn, in die zin dat de wet de referentieniveaus niet als toelatingscriterium opneemt voor bijvoorbeeld het vwo (voorbereidend wetenschappelijk onderwijs), maar de raad sluit zeker niet uit dat scholen, op grond van de inrichtingsvrijheid, deze gegevens wel zullen gaan gebruiken als toelatings- of weigeringsgrond, net zoals zij op dit moment bijvoorbeeld al Cito-scores hanteren in het toelatingsbeleid of gewogen loting toepassen. De raad is van oordeel dat de memorie van toelichting nader in moet gaan op de vraag of een dergelijk effect te verwachten is, en – mocht dat het geval zijn – hoe een dergelijk effect past bij de verbeteringsgerichte, remediërende oogmerken van de toetsen op de referentieniveaus.

2)
De raad vraagt zich af of de Wet op de referentieniveaus ook in volle omvang behoort te gelden voor het niet-bekostigd onderwijs. Niet-bekostigde scholen zijn dan wel niet verplicht om de gegevens over te dragen aan de vervolgopleidingen, de referentieniveaus vormen wel belangrijke ‘ijkpunten’ volgens de memorie. De raad vraagt zich af of de niveaus daarmee ook een onderdeel worden van het toezichtkader van de inspectie op de niet-bekostigde scholen (met name waar het gaat om leerresultaten). De raad is van oordeel dat de primaire verantwoordelijkheid van keuze voor een (bekostigde of niet-bekostigde) school ligt bij ouders. Met het oog op een mogelijk verscherpt toelatingsbeleid bij scholen voor voortgezet onderwijs (zie het hierboven genoemde punt) zullen naar de mening van de raad de ouders er dan ook voor moeten zorgen dat hun kinderen die op een niet-bekostigde basisschool zitten, ten minste voldoen aan het basisniveau.

3)
“De bestaande toetsen voor taal en rekenen en het leerlingvolgsysteem moeten […] worden geijkt aan de referentieniveaus. Voor het ijken van toetsen zal een procedure worden uitgewerkt door een onafhankelijke partij”, aldus de memorie van toelichting. De raad ziet echter, zoals hiervoor uiteengezet, de referentieniveaus niet als onderdeel van een examensystematiek, maar meer in de diagnostische en remediërende sfeer. Het gaat er om systematisch informatie te verzamelen met het oog op het (zo nodig) verbeteren van de leerlingprestaties. Derhalve zou een onafhankelijke commissie ingesteld moeten worden om de inhoudelijke normen te bepalen. De vraag is voor de raad wie deze onafhankelijke partij zal zijn en wat de ijkprocedure voor de toetsing zal inhouden. De raad is voorstander de normstelling vorm te laten geven door het Cito, onder verantwoordelijkheid van een onafhankelijke Commissie Normstelling Referentieniveaus. Deze commissie is voor wat betreft de samenstelling en werkwijze te vergelijken met het bestaande College voor de Examens.

4)
De memorie van toelichting stelt dat een van de doelstellingen van het wetsvoorstel is “het (opnieuw) doordenken van de aanpak voor taal en rekenen door scholen” (p.7). Op p.18 wordt in dat verband opgemerkt: ”Vooralsnog lijkt het er op dat scholen geen nieuwe methoden taal en rekenen hoeven aan te schaffen. Wel kan het nodig en/of wenselijk zijn leraren handreikingen te bieden in het gebruiken van methoden in relatie tot de referentieniveau”. Hoewel het bieden van handreikingen zeker een ondersteuning kan bieden aan leraren, wil de raad hier wel benadrukken dat de keuze voor een bepaalde didactiek uiteindelijk aan de opleidingen of de scholen zelf is.13 De raad vraagt zich in dit licht af hoe de desbetreffende opmerkingen in de memorie van toelichting passen binnen dit kader. Naar de mening van de raad behoort ‘de aanpak’ (het hoe), de aanschaf van methoden en wijze waarop referentieniveaus worden gebruikt tot de inrichtingsvrijheid van het bevoegd gezag en de verantwoordelijkheid van docenten. De overheid past hier terughoudendheid.

4. Aanbevelingen bij het wetsvoorstel

De raad acht het vaststellen van referentieniveaus nuttig en nodig om aansluiting tussen de sectoren te bewerkstelligen, een bepaald basisniveau voor bijna alle leerlingen te garanderen en voor alle leerlingen een hoger ambitieniveau aan te geven. Tegelijk plaatst de raad drie kanttekeningen bij het wetsvoorstel. Daarbij gaat het om de functie van de referentieniveaus, de wijze waarop het basisniveau is gedefinieerd en de invoering van de referentieniveaus. Daarnaast geeft de raad nog een aantal concrete suggesties.

4.1 Aandachtspunten bij de uitwerking van het wetsvoorstel

Afzonderlijke toetsen voor referentieniveaus met een diagnostisch karakter
Toetsen die worden gebruikt voor het beoordelen of wordt voldaan aan een referentieniveau, zijn geen examens. De toetsen dienen niet voor slaag-zakbeslissingen, maar zijn primair bedoeld voor de school en leraar om de voortgang van de leerling te meten en eventueel aangepaste maatregelen te nemen, ten einde voor en met de leerling in kwestie een zo hoog mogelijk niveau te realiseren. Het wetsvoorstel is in die zin hybride: in de tekst en de toelichting wordt zowel uitgegaan van een remediërend als van een examinerend perspectief. De raad acht dat geen gelukkige benaderingswijze en meent dat referentieniveaus primair een diagnostische functie vervullen. Dat heeft gevolgen voor de manier waarop overdracht van informatie over het bereikte beheersingsniveau van individuele leerlingen naar het vervolgonderwijs plaatsvindt. Met het oog hierop stelt de raad voor deze informatie op te nemen als onderdeel van het onderwijskundig rapport voor het primair onderwijs en in een diplomasupplement voor het voortgezet onderwijs. De raad wil hierbij voor wat betreft de tijdstippen van afname van toetsen nogmaals pleiten voor een systematiek gebaseerd op leeftijd, met voorrang voor acht, twaalf en veertien/vijftien jaar.

Basisniveau voor (bijna) alle leerlingen
Belangrijk aan de invoering van de referentieniveaus is dat een minimumniveau voor verschillende groepen leerlingen wordt geformuleerd. De raad acht dit met name voor leerlingen die nu niet het fundamentele niveau halen, van groot belang. Het daagt scholen uit deze leerlingen wel naar het vereiste fundamentele niveau te brengen. Tegelijkertijd meent de raad dat het percentage leerlingen dat geacht wordt aan het fundamentele niveau te voldoen, zo groot mogelijk moet zijn. Met inachtneming van het feit dat het bereiken van het basisniveau voor een kleine groep onmogelijk zal blijken, meent de raad dat 90 tot 95% van de leerlingen aan het basisniveau moet kunnen voldoen (gericht op een afronding van ten minste de basisberoepsgerichte leerweg voor het vmbo). Scholen moeten hiervoor ook geëquipeerd worden, omdat anders uitsluiting dreigt van een substantiële groep in het onderwijs. Overigens blijft er natuurlijk voor die groep leerlingen die niet kunnen voldoen aan het basisniveau, een zorgplicht bestaan om met hen in een passend arrangement aan de slag te laten gaan.

Stapsgewijze invoering per leeftijdsfase
Gelijktijdige invoering van de referentieniveaus voor alle onderwijssectoren maakt de implementatieroute complex. Wellicht is te overwegen om tot fasegewijze invoering over te gaan, waarbij het allereerst nodig is de referentieniveaus in te voeren voor het basisonderwijs en (de onderbouw van) het voortgezet onderwijs. Uitbreiding naar andere sectoren kan dan later volgen, waarbij gebruik kan worden gemaakt van de ervaringen die zijn opgedaan in het basis- en voortgezet onderwijs.

4.2 Overige aanbevelingen

Streefniveaus moeten helder worden omschreven
De raad meent dat de streefniveaus nog onvoldoende helder zijn voor wat betreft afbakening, status en inhoud. Zo ontbreekt door de algemene aanduiding een duidelijk kader waar met de ‘betere’ leerlingen naar toe gewerkt moet worden. Daardoor is er een reële kans dat de leerlingen met specifieke talenten niet bediend dan wel niet uitgedaagd worden. Dit is naar mening van de raad noodzakelijk binnen het funderend onderwijs om de talenten van leerlingen meer dan nu het geval is te benutten. Basisonderwijs en voortgezet onderwijs dienen alle leerlingen op een hoger niveau te brengen.

Borging kwaliteit toetsen referentieniveaus door onafhankelijke commissie
Ten aanzien van de toetsing zal duidelijk moeten zijn welke instantie instaat voor de normstellingvan de (gevalideerde) toetsing in relatie tot de referentieniveaus. De raad is voorstander de normstelling vorm te laten geven door het Cito, onder verantwoordelijkheid van een onafhankelijke Commissie Normstelling Referentieniveaus. Deze commissie is voor wat betreft de samenstelling en werkwijze te vergelijken met het bestaande College voor de Examens. De raad ziet echter, zoals hiervoor uiteengezet, de referentieniveaus niet als onderdeel van een examensystematiek. Dit betekent dat de borging van de toetsen voor de referentieniveaus op andere wijze moet plaatsvinden. De voorgestelde commissie dient tot taak te krijgen hiervoor de inhoudelijke normen vast te stellen.

Nadere uitwerkingen in de memorie van toelichting opnemen
De raad is van oordeel dat de memorie van toelichting op een aantal punten aangevuld of nader toegelicht moet worden. Het betreft de vraag of de referentieniveaus een effect zullen hebben op het toelatingsbeleid van scholen, de vraag of ouders van leerlingen die kiezen voor een nietbekostigde school primair zelf verantwoordelijk zijn voor het voldoen aan de referentieniveaus, en het principe dat als het gaat om de aanpak en keuze voor methoden voor taal en rekenen, het het bevoegd gezag en de docenten/leraren zijn die daarbij de keuzes maken.

5. Afkortingen

Aaho
afspraak aanvang hoger onderwijs

AMvB
Algemene Maatregel van Bestuur

havo
hoger algemeen vormend onderwijs

hbo
hoger beroepsonderwijs

LNV
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

mvt
memorie van toelichting

OCW
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

po
primair onderwijs

roc
regionaal opleidingen centrum

vo
voortgezet onderwijs

vmbo
voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs

vwo
voorbereidend wetenschappelijk onderwijs

WPO
Wet op het primair onderwijs

WVO
Wet op het voortgezet onderwijs

WEB
Wet educatie en beroepsonderwijs

6. Literatuur

Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen (2008). Over de drempels met taal en rekenen. Enschede: Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). Voorstel van wet tot vaststelling van regels over referentieniveaus voor de taal- en rekenvaardigheden (Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen).

Onderwijsraad (1999). Zeker weten. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2007). Presteren naar vermogen. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2008a). Kerndoelen en leerstandaarden voor het speciaal onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2008b). Partners in onderwijsopbrengst. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2008c). Richtpunten bij onderwijsagenda’s. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2009a). De stand van educatief Nederland 2009. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2009b). Examens in het vmbo. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad (2009c). Minimumleerresultaten, interventie en toezicht. Den Haag: Onderwijsraad

Weeren, J. van, Hermans, P. & Sluijter, C. (2008). Referentieniveaus en aanvang hoger onderwijs. Bijspijkeren bij de overgang naar hoger onderwijs. Arnhem: CITO.

7. Bijlage 1: Adviesvraag

Download bijlage (pdf, 123 KB)

8. Voetnoten

1 Zie de brief aan de raad, d.d. 29 juni 2009.

2 In het havo en vwo gaat het om de examenprogramma’s voor Nederlandse taal en literatuur en voor wiskunde, in het vmbo om de examenprogramma’s voor Nederlandse taal en voor wiskunde.

3 Van Weeren, Hermans & Sluijter, 2008.

4 Met inachtneming van de uitzonderingspositie van zeer moeilijk lerende kinderen en meervoudig gehandicapte kinderen voor wie het zeer moeilijk lerend zijn een van de handicaps is (artikel 4 van het wetsvoorstel).

5 Daarbij merkt de raad op dat de argumentatie beter niet gevonden kan worden in de internationale vergelijkingen en de positie van Nederland daarbinnen. Er zijn in dat opzicht nauwelijks onderzoeks- of contextgegevens voorhanden over hoe het komt dat een land daalt of zakt (een en ander kan ook te maken hebben met de definiëring van bepaalde groepen).

6 Zie p.24 van de memorie van toelichting. Voor het middelbaar beroepsonderwijs wordt gesteld dat wordt toegewerkt “naar een examenbesluit waarin zal worden bepaald hoe de resultaten bij het examen voor Nederlandse taal en rekenen meetellen voor het behalen van het diploma”.

7 Een vergelijkbare wijziging wordt voorgesteld in artikel 60 WVO inzake het staatsexamen.

8 Wanneer de rekentoets onderdeel zou worden van het schoolexamen, roept dit bovendien de vraag op naar de wijze waarop de toetsen gestandaardiseerd zijn. Standaardisatie van de rekentoets is voorwaarde voor invoering.

9 Onderwijsraad, 1999.

10 Zie p. 17 memorie van toelichting.

11 Het format voor dit diplomasupplement wordt landelijk vastgesteld door het College voor Examens. Het supplement beslaat bij voorkeur niet meer dan één A4 met twee soorten aanvullende gegevens. Enerzijds gaat het dan om informatie die uit de examenresultaten is te halen, maar nu niet apart wordt weergegeven. Bijvoorbeeld prestaties op relevante onderdelen of prestaties afgezet tegen een landelijke of internationale norm. Deze informatie kan door het Cito worden gegenereerd en aangeleverd. Aan de andere kant biedt het supplement ruimte voor weergave van prestaties op relevante gebieden vastgesteld via betrouwbare, valide toetsen die voldoen aan de COTAN-eisen (Commissie Testaangelegenheden Nederland) en zijn afgenomen volgens duidelijke afnameregels. Het gaat hier om bewijzen van prestaties met civiel effect of arbeidsmarktrelevantie, zoals bijvoorbeeld het International Baccalaureate English Language B/A2 of de uitslag van een TOEFL-test (Test of English as a Foreign Language).

12 Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen, 2008.

13 Vergelijk Onderwijsraad, 2008c.