Doorgeschoten differentiatie in het onderwijsstelsel

22 februari 2019 | Advies

Hoofdlijnen van de Stand van educatief Nederland 2019

Steeds grotere uitdagingen voor het onderwijs

Het onderwijs staat voor grotere uitdagingen dan lange tijd het geval is geweest. Maatschappelijke veranderingen die spelen op de middellange termijn, vragen veel van het onderwijs en hebben gevolgen voor het onderwijsstelsel.

Allereerst wordt de samenleving steeds heterogener. Met name in de grote steden is de bevolking zeer divers: in talig, etnisch en cultureel opzicht. Ook verandert de manier waarop mensen zich met elkaar verbinden en gemeenschappen vormen. Waar vroeger de verzuiling de samenleving verticaal ordende, is nu horizontale ordening prominenter. Mensen organiseren zich in vluchtige gemeenschappen die veranderlijk zijn en per definitie tijdelijk. Er is sprake van sociale segmentering van de samenleving naar opleiding, inkomen en sociaalculturele achtergrond. De sociaalculturele dimensie onderscheidt mensen die verschillende antwoorden geven op de vraag wie ze zijn en wat hen verbindt. Daar komt bij dat elke doelgroep zijn eigen voorzieningen heeft. Er zijn kortom minder gelegenheden waar mensen met verschillende sociale en culturele achtergronden elkaar tegenkomen. De vraag is hoe het onderwijs zich zou kunnen organiseren om de sociale samenhang te versterken.

Technologisering heeft een grote impact op het onderwijs. Robotisering en andere technologische ontwikkelingen kunnen bepaalde taken van mensen overnemen, beroepen laten verdwijnen of veranderen en nieuwe creëren. Deze nieuwe ontwikkelingen vragen behalve kennis ook vaardigheden, zoals vakoverstijgend denken, samenwerken en digitale geletterdheid. De dynamiek op de arbeidsmarkt neemt toe, mensen zullen vaker van baan of functie veranderen. De werkzaamheden laten zich steeds lastiger in vaste categorieën indelen. Nu al combineren veel mensen verschillende werkzaamheden: ze zijn bijvoorbeeld deeltijd-zzp’er en hebben een betaalde baan of een pensioen naast hun zzp-werk. Als gevolg van deze ontwikkelingen neemt de behoefte aan scholing en vorming toe. Dat heeft ook gevolgen voor de organisatie van onderwijs.

Om adequaat te kunnen reageren op maatschappelijke ontwikkelingen is een integrale kijk op het onderwijsstelsel nodig. Het huidige onderwijsbeleid is echter nog vooral gericht op afzonderlijke sectoren. Maatregelen worden onvoldoende in het brede perspectief van het onderwijsstelsel geplaatst. Het gevaar bestaat dat het opeenstapelen van kleine beleids- of wetsmaatregelen het stelsel verandert, maar niet altijd in de gewenste richting en zonder dat onderliggende knelpunten voldoende worden aangepakt. De raad heeft zichzelf daarom de vraag gesteld: kan het onderwijs zijn maatschappelijke opdracht nu en in de toekomst waarmaken binnen de huidige organisatie van het onderwijsstelsel?

De maatschappelijke opdracht van het onderwijs

Als publieke voorziening heeft het onderwijs een maatschappelijke opdracht met drie belangrijke aspecten:

  1. Het onderwijs draagt zorg voor een adequate scholing van de beroepsbevolking (voor een sterke economie en hoge welvaart zijn goed opgeleide mensen nodig).
  2. Het onderwijs levert een bijdrage aan de kwaliteit van de samenleving. Voor welzijn, cohesie en maatschappelijke stabiliteit is het belangrijk dat de samenleving sterke sociale verbanden kent en dat mensen de waarden kunnen respecteren en voorleven die ten grondslag liggen aan de democratische rechtsstaat.
  3. Het onderwijs biedt gelijke kansen voor individuen om onderwijs te genieten en om zich te vormen, te ontwikkelen en te scholen gedurende de levensloop.

Doorgeschoten differentiatie en het ontbreken van permanente educatie in het onderwijsstelsel vragen om aanpassingen

De raad vindt dat er een fundamentele bezinning nodig is op de organisatie van het onderwijsstelsel met als doel het op onderdelen aan te passen. De raad ziet drie knelpunten ontstaan. Twee van die knelpunten hangen samen met de differentiatie in het onderwijsstelsel (zie figuur en kader). De differentiatie (1) versterkt de tendens van sociale segmentering en verkleint de mogelijkheden van het onderwijs om bij te dragen aan sociale samenhang in de maatschappij, en (2) zet de toegankelijkheid van en doorstroom binnen het onderwijs onder druk, waardoor sommige groepen leerlingen en studenten minder kansen krijgen in het onderwijs.

Het derde knelpunt hangt samen met een grotere behoefte aan scholing en vorming gedurende de gehele levensloop. Deze scholing en vorming is niet alleen een verantwoordelijkheid van individuen, maar ook van bedrijven en de overheid. Echter, (3) permanente educatie is geen onderdeel van de huidige onderwijsvoorzieningen binnen het stelsel.

Kenmerken inrichting van het Nederlandse onderwijsstelsel

  1. Differentiatie naar onderwijssectoren (bijvoorbeeld basisonderwijs en middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs), en daarbinnen naar schoolsoorten (bijvoorbeeld havo en vwo), niveaus (bijvoorbeeld mbo 2, 3, 4), leerwegen (bijvoorbeeld vmbo-kb en mbo-bol) en opleidingen (bachelors of masters).
  2. Scherp onderscheid tussen algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs, en tussen regulier onderwijs en speciaal onderwijs.
  3. Vroege selectie: op 11- of 12-jarige leeftijd krijgen leerlingen advies over plaatsing in het voortgezet onderwijs.
  4. Hoge mate van autonomie voor onderwijsinstellingen door de vrijheid van onderwijs en de daaraan verbonden lumpsumbekostiging.

Het onderwijsstelsel kent een grote verscheidenheid aan onderwijssoorten die zijn ingedeeld in verschillende onderwijssectoren. Deze differentiatie is binnen grenzen functioneel. Het ordent het onderwijsaanbod en het biedt de mogelijkheden voor leerlingen en studenten om zich op verschillende manieren door het onderwijs te bewegen. Ook jongeren waarvan op een bepaald moment nog niet duidelijk is welke capaciteiten en interesses ze hebben, krijgen de kans om zich te ontwikkelen en te kwalificeren op een passend niveau of binnen een geschikte opleiding.

In het verleden gaven problemen die voortkwamen uit een te grote verscheidenheid aan onderwijsniveaus, onderwijssoorten en opleidingen meermaals aanleiding tot fundamentele onderwijshervormingen. De overheid heeft verscheidene ingrepen gedaan om tot meer samenhang tussen de verschillende delen van het onderwijssysteem te komen en het systeem overzichtelijker en minder uitgebreid te maken. Zo was de Mammoetwet van 1968 een poging om het voortgezet onderwijs in te richten als een samenhangend geheel met verschillende begaafdheidsniveaus en een structuur met horizontale en verticale doorstroommogelijkheden. Echter, in de afgelopen tien jaar is de differentiatie opnieuw gaan knellen. Hieronder worden de drie genoemde knelpunten nader toegelicht.

Knelpunt 1: jongeren uit verschillende sociale groepen komen elkaar niet meer vanzelfsprekend tegen in gedifferentieerd stelsel

Als gezegd, mensen uit verschillende sociale lagen in de samenleving bewegen zich steeds meer in gescheiden groepen en treffen elkaar niet meer vanzelfsprekend. Ook in het onderwijs zien we deze sociale segmentering. Dit begint al bij de voorschoolse voorzieningen. Deze voorzieningen zijn gefragmenteerd en georganiseerd rond verschillende doelstellingen en verschillende doelgroepen, waardoor kinderen met een risico op achterstanden vaak gescheiden blijven van andere kinderen. In het basis- en voortgezet onderwijs gaan kinderen en jongeren uit diverse sociale groepen vaak naar verschillende scholen. Dit komt deels doordat kinderen en jongeren met eenzelfde sociale achtergrond in dezelfde wijk wonen en ook in die wijk naar school gaan. Daar komt bij dat scholen soms expliciet inspelen op de keuzevrijheid en wensen van (groepen) ouders. Zo profileren scholen zich als cultuurschool, technasium, bieden Cambridge English of nieuwe vakken, categoraal onderwijs of onderwijs op religieuze of pedagogische didactische grondslag. Dit gevarieerde aanbod leidt soms tot segmentering met ongewenste gevolgen.

Ook de scheiding tussen sectoren, schoolsoorten, leerwegen en opleidingen in het onderwijsstelsel heeft tot gevolg dat verschillende groepen leerlingen elkaar niet meer vanzelfsprekend treffen. Cijfers van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) laten zien dat bijna driekwart van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs is ingeschreven aan een brede scholengemeenschap waar alle schoolsoorten zijn vertegenwoordigd. Maar ze laten ook zien dat het overgrote deel van die scholengemeenschappen de verschillende schoolsoorten aanbiedt op aparte locaties. Slechts 18 procent van de leerlingen op brede scholengemeenschappen zit op een locatie met alle schoolsoorten bij elkaar.

Als jongeren met verschillende sociale achtergronden elkaar op school niet meer ontmoeten, komen ze minder in aanraking met leerlingen of studenten die andere inzichten en waarden hebben. Terwijl de school een plek zou moeten zijn waar jongeren kunnen oefenen in het omgaan met conflicten, het voeren van een dialoog, afwijkende meningen en gedragingen tolereren, respect opbrengen voor andersdenkenden en tot consensus komen. Scholen zijn bij uitstek de plaats waar jongeren moeten leren omgaan met verschillen. Wanneer daartoe minder gelegenheid is, kan het onderwijs jongeren maar beperkt voorbereiden op een pluriforme en democratische samenleving en maar beperkt bijdragen aan sociale samenhang in de samenleving.

Knelpunt 2: overgangsbeslissingen vroeg in de schoolloopbaan worden steeds belangrijker

In een sterk gedifferentieerd stelsel zijn er relatief veel selectiemomenten en overgangen van de ene sector, leerweg of opleiding naar de andere. Matching en selectie moeten ervoor zorgen dat leerlingen en studenten op de juiste plek in het stelsel terechtkomen.

In het Nederlandse onderwijsstelsel worden leerlingen relatief vroeg geselecteerd op de overgang van basisonderwijs naar voortgezet onderwijs. Meestal is dat rond de leeftijd van 11-12 jaar. Sommige leerlingen hebben daar baat bij, maar voor leerlingen uit een lager sociaaleconomisch milieu en voor laatbloeiers pakt vroege selectie vaak minder goed uit. Er is een grotere kans dat zij niet terechtkomen in het type onderwijs dat bij hun capaciteiten en talenten past.

De vroege selectie is minder een probleem wanneer er op een later moment nog kansen zijn om door te stromen, al naar gelang de capaciteiten van een leerling. Juist deze mogelijkheden voor mobiliteit nemen echter af. De verschillende schoolsoorten worden aangeboden op gescheiden locaties en er zijn minder brede brugklassen. Volgens cijfers van het CBS is het aandeel leerlingen dat in het eerste jaar van het voortgezet onderwijs direct in één van de verschillende schoolsoorten geplaatst wordt, de afgelopen jaren sterk gestegen. Steeds minder leerlingen zitten in het eerste jaar in een dakpanklas of in een brede brugklas (zie onderstaande figuur).

Steeds minder brugklassen in het voortgezet onderwijs

Verder zijn er minder mogelijkheden voor mobiliteit door de scheiding tussen beroepsgericht onderwijs en algemeen vormend onderwijs. Er was de laatste jaren veel aandacht voor verbetering van de doorstroom in de beroepskolom (vooral vmbo-mbo) en veel minder voor de verbinding tussen het beroepsonderwijs en het algemeen vormend onderwijs.

De afnemende mobiliteit in het stelsel heeft tot gevolg dat de plaatsing van leerlingen in het voortgezet onderwijs steeds meer het verdere verloop van de schoolloopbaan gaat bepalen. Er ontstaat een grotere ‘padafhankelijkheid’: leerlingen kunnen moeilijker afwijken van de schoolsoort waarin ze geplaatst zijn. Er zijn minder mogelijkheden om de eerste plaatsing in het voortgezet onderwijs te corrigeren, waardoor sommige groepen leerlingen minder of te laat kansen krijgen in het onderwijs. Bovendien komt er een grotere druk te liggen op de overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs.

Gelijke kansen

De raad benadrukt dat het bij kansengelijkheid niet gaat om gelijke uitkomsten, maar dat het gaat om het creëren van gelijke kansen voor iedereen op het best mogelijk onderwijs. Dat betekent ook het creëren van gelijke kansen om de mogelijkheden die het onderwijs biedt zo goed mogelijk te kunnen benutten.

Ook doorstroommogelijkheden na het voortgezet onderwijs lijken af te nemen doordat er steeds meer matching en selectieprocessen zijn in het mbo en in het hoger onderwijs. In het mbo ligt de nadruk meer op matching en minder op selectie. In het hoger onderwijs heeft de afgelopen jaren decentrale selectie vorm gekregen in de vorm van motivatiebrieven, interviews, deficiëntieonderzoeken, aanvullende (reken)toetsen, bindende studieadviezen en aangescherpte overgangsnormen. Ook stellen steeds meer masteropleidingen aan universiteiten en hogescholen aanvullende eisen, dat wil zeggen naast het reeds behaalde diploma dat al rechtstreeks toegang geeft.

Knelpunt 3: permanente educatie is geen onderdeel van het stelsel

De dynamische samenleving en arbeidsmarkt stellen andere eisen aan burgers en werknemers. Leren gaat niet meer vooraf aan betaald werken, maar er is een combinatie van werken en leren nodig gedurende de leer- en arbeidsloopbaan. Activiteiten op het gebied van bij- en nascholing zijn van belang voor participatie op de arbeidsmarkt en in de samenleving, en voor de persoonlijke vorming en ontwikkeling van individuen. Deze doelen zijn daarmee verbonden aan de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. Het huidige stelsel – dat primair is ontworpen voor kinderen en jongeren, en in veel mindere mate voor (werkende) volwassenen – is onvoldoende ingericht om scholing permanent te maken gedurende de levensloopbaan.

Permanente educatie maakt nog geen vanzelfsprekend deel uit van het onderwijsstelsel. Belemmeringen op het gebied van regelgeving en financiering en schotten tussen samenwerkingspartners binnen en buiten het onderwijs zorgen voor een versnipperd, weinig vraaggericht scholingsaanbod en voor een beperkte toegankelijkheid. Dit maakt vooral de positie van lager en middelbaar opgeleiden kwetsbaar. Mensen zijn immers sterker dan voorheen verantwoordelijk voor de vormgeving van hun eigen leer- en arbeidsloopbaan. De scholingsdeelname blijft onder deze groepen dan ook achter. En ook de mogelijkheden voor ontwikkeling en vorming buiten de arbeidsmarkt zijn zeer beperkt.

Op weg naar oplossingen: vijf vertrekpunten voor aanpassingen aan het onderwijsstelsel

De hierboven beschreven knelpunten vragen om een aantal aanpassingen in het onderwijsstelsel. Een goede inrichting van het stelsel is complex. Maatregelen om het op bepaalde punten te verbeteren kunnen het op andere punten kwetsbaar maken. Om richting te geven aan de gedachtevorming en discussie over noodzakelijke herzieningen, heeft de raad vijf ‘vertrekpunten’ geformuleerd. Deze vertrekpunten brengen een aantal adviezen en aanbevelingen van de raad bij elkaar.

Vertrekpunt 1: verminder differentiatie waar nuttig en mogelijk

Om de scheidingen tussen onderwijssoorten minder hard te maken, adviseert de raad te bekijken waar in het stelsel de differentiatie verminderd kan worden. De raad ziet mogelijkheden als het gaat om de voorzieningen voor het jonge kind, in het voortgezet onderwijs en het mbo.

Integreer voorzieningen voor jonge kinderen

De raad pleit ervoor opvang en onderwijs voor kinderen van 0 tot 4 jaar te combineren door voor- en vroegschoolse educatie, kinderopvang en peuterspeelzaalwerk samen te voegen. Zo ontstaat een brede en toegankelijke voorziening voor jonge kinderen, bijvoorbeeld onder regie van de basisschool. De basisscholen bieden daarmee een aanbod voor kinderen van 0-12 met een vloeiende overgang tussen baby-, peuter-, kleuter- en basisschoolperiode.

In de voorschoolse periode kunnen kinderen spelend leren onder begeleiding van goed opgeleid personeel uit de voorschoolse sector en het primair onderwijs. Dit aanbod zou op vrijwillige basis beschikbaar moeten zijn voor alle kinderen tussen de tweeënhalf en vier jaar, vijf dagdelen per week. Dus niet alleen voor kinderen met achterstanden (sociaal-emotioneel, cognitief of op het gebied van taal). Zo worden alle kinderen bereikt en worden kinderen met een risico op achterstanden niet gescheiden van andere kinderen. Met het oog op gelijke kansen vindt de raad het van belang dat er zo vroeg mogelijk – en blijvend – wordt geïnvesteerd in het voorkomen en verkleinen van achterstanden.

Cluster de leerwegen in het vmbo

De raad pleitte al eerder voor een vereenvoudiging van de structuur van het vmbo door de leerwegen logisch te clusteren. Daarbij adviseerde hij dat de geclusterde opleidingen zich profileren met een eigen identiteit die past bij de functie in het stelsel. Voor de clustering en profilering van de gemengde en theoretische leerweg in het vmbo worden al belangrijke stappen gezet. De clustering van de basisberoepsgerichte en kaderberoepsgerichte leerweg is niet van de grond gekomen. Vanuit de praktijk kwamen geluiden dat de studenten uit deze leerwegen te veel van elkaar verschillen. De raad adviseert om opnieuw te kijken naar een mogelijke clustering, waarbij het er niet alleen om gaat opleidingen samen te voegen, maar juist ook om maatwerk binnen de geclusterde opleiding te creëren.

Integreer beroepsgerichte leerwegen vmbo en mbo

Verder kan het aantal overgangen verminderd worden door de beroepsgerichte leerwegen van vmbo en mbo te integreren, waardoor leerlingen zonder overgang kunnen toewerken naar een startkwalificatie. Vooral voor kwetsbare leerlingen is deze overgang een struikelblok met een groot risico op uitval. Daarom is vanaf 2008 geëxperimenteerd met alternatieve routes naar het mbo waarbij vmbo en mbo geïntegreerd werden tot vm2-trajecten. De vm2-trajecten leiden tot overwegend positieve resultaten. Wel is het belangrijk om deze trajecten te verbeteren op basis van de resultaten van de uitgevoerde monitors.

Zorg voor meer flexibiliteit in de onderbouw in het voortgezet onderwijs

Ook is het belangrijk om te zoeken naar manieren om de scheiding tussen schoolsoorten in de eerste jaren van het voortgezet onderwijs te verminderen. De raad pleit ervoor meer gebruik te maken van brugklassen en het 10-14 onderwijs. Bij het concept van 10-14 onderwijs wordt de definitieve selectie uitgesteld en is er meer ruimte voor differentiatie in niveaugroepen. Dit maakt het onderwijs in de onderbouw van het voortgezet onderwijs flexibeler, waardoor leerlingen gemakkelijker kunnen overstappen naar een andere schoolsoort als dat wenselijk en mogelijk is. Dit kan helpen om padafhankelijkheid te doorbreken.

Bekijk of vereenvoudiging van het mbo mogelijk is

Tot slot is het belangrijk om te verkennen wat mogelijk is om de niveaudifferentiatie in het middelbaar beroepsonderwijs te verminderen. De toenemende dynamiek op de arbeidsmarkt en de snel veranderende vraag maken een kritische blik op het huidige aanbod van mbo-opleidingen wenselijk. De raad vraagt zich af of het onderscheid tussen niveau 3 en 4 op termijn nog wel functioneel is. Een vereenvoudigd opleidingsaanbod kan herkenbaarder zijn voor werkgevers en kan ook eenvoudiger worden aangepast aan een veranderende vraag.

Vertrekpunt 2: verbind ook op andere manieren schoolsoorten en opleidingen

Verschillende schoolsoorten op één locatie of ga samenwerking aan

Om de scheidingen in het Nederlandse voortgezet onderwijs te verminderen, moet de verbinding tussen verschillende schoolsoorten versterkt worden. Dat kan door meerdere schoolsoorten te organiseren op één locatie of door te stimuleren dat scholen samenwerking zoeken met andere scholen. Dit maakt de overstap van de ene naar de andere schoolsoort makkelijker en het biedt mogelijkheden om de school beter te benutten als sociale oefenplaats.

Zorg voor betere aansluiting tussen onderwijssoorten

Verder komt een sterke verbinding tot stand door regelmatig stelselbreed te bekijken of de verschillende onderwijssoorten voldoende op elkaar aansluiten. Dit is namelijk een voorwaarde voor mobiliteit in het gehele stelsel. Het gaat daarbij om de inhoudelijke aansluiting, de aansluiting in termen van het niveau van het leerprogramma en om de afstemming in de pedagogisch-didactische aanpak tussen onderwijssoorten. De raad pleit vooral voor een verbetering van de aansluiting tussen vmbo en havo. Deze overgang vormt een cruciale schakel binnen het Nederlandse onderwijsstelsel. Vmbo-leerlingen kunnen via de havo het hoger beroepsonderwijs bereiken. Juist deze stapelmogelijkheid blijkt een belangrijke emancipatieroute.

Schakelklassen als structureel onderdeel van het mbo en het hoger onderwijs

Waar de aansluiting niet gemakkelijk binnen programma’s op te lossen is, kunnen schakelklassen de mogelijkheid voor leerlingen vergroten om over te stappen of door te stromen. De raad adviseerde eerder om een domeinbrede schakelklas te starten in mbo 2. Jongeren die vmbo basis of kader verlaten, moeten al op relatief jonge leeftijd een goed beeld hebben van wat de verschillende mbo 2-opleidingen te bieden hebben, en ook goed weten wat hun interesses en toekomstverwachtingen zijn. Daar hebben ze lang niet altijd een goed beeld van. Mede daardoor is de uitval in mbo 2-opleidingen relatief hoog. Wanneer jongeren daar uitvallen, bestaat er eigenlijk geen andere mogelijkheid dan het op een andere opleiding opnieuw proberen.

Ook de aansluiting tussen hbo-bacheloropleidingen en universitaire masterprogramma’s is soms problematisch. Verschillende universiteiten bieden schakelprogramma’s aan om deze overgang beter mogelijk te maken. Studenten met een verwante vooropleiding hebben met het schakelprogramma de mogelijkheid om op een efficiënte manier voldoende kennis en vaardigheden op te doen om in te kunnen stromen in het masterprogramma. De raad adviseert te bekijken welke mogelijkheden er zijn om deze schakelprogramma’s een structurele plaats te geven in het hoger onderwijs.

Vertrekpunt 3: Stimuleer beroepsgericht onderwijs op het havo en vwo

Een andere manier om meer verbindingen te creëren, is het aanbieden van beroepsgericht onderwijs in alle schoolsoorten van het voortgezet onderwijs. De wet maakt gecombineerde leerwegen tussen algemeen vormend en middelbaar beroepsonderwijs weliswaar mogelijk, maar initiatieven daartoe bestaan nog nauwelijks in Nederland. De raad adviseert om het combineren van onderwijs uit beide kolommen te stimuleren. Zeker wanneer het onderwijs in de eerste jaren van het voortgezet onderwijs meer flexibel wordt ingericht (zie vertrekpunt 1), komen er ook meer mogelijkheden om beroepsgerichte vakken relatief laagdrempelig een plek te geven binnen het havo en vwo. Hierdoor kunnen leerlingen op het havo of vwo zich breed ontwikkelen en zich beroepsmatig oriënteren en bekwamen, waardoor de doorstroom naar het beroepsonderwijs soepeler gaat (ook bijvoorbeeld vanuit havo 3 naar het mbo) of de keuze voor het wetenschappelijk onderwijs beter gemotiveerd is. Bovendien versterkt dit de waardering van het beroepsonderwijs en vakmanschap. De raad benadrukt tegelijkertijd dat de route via havo en vwo naar het academisch onderwijs geborgd moet blijven.

Vertrekpunt 4: verminder en verbeter de selectie

De raad adviseert uit te gaan van minder extra selectie op sommige overgangen in het stelsel en daar waar geselecteerd wordt, de selectie kwalitatief te verbeteren. Op basis van selectie worden beslissingen genomen over de toewijzing aan een niveau en toelating tot een opleiding. De raad pleit ervoor uit te gaan van eindtoetsing en centrale examens als ijkpunten en zo min mogelijk gebruik te maken van aanvullende eisen en extra toetsing. Het behalen van een bepaald diploma geeft een doorstroomrecht naar specifieke vormen van vervolgonderwijs. Hierdoor kunnen leerlingen en studenten op verschillende manieren door het stelsel bewegen zonder onnodige struikelblokken. Een goede inhoudelijke aansluiting tussen opleidingen (zie vertrekpunt 2) is daarvoor een voorwaarde.

De kwaliteit van selectie is belangrijk en moet aandacht krijgen. Selectie moet voorspelbaar en objectief zijn en worden uitgevoerd met deugdelijke instrumenten. Dat is niet alleen belangrijk voor het scheppen van gelijke kansen in het onderwijs, maar ook om de juiste leerling of student op de juiste plek te krijgen. De raad vraagt aandacht voor de kwaliteit van de decentrale selectie in het hoger onderwijs. Veelvoorkomende onderdelen van decentrale selectieprocedures zijn cognitieve vaardigheids- en kennistoetsen, motivatie- en persoonlijkheidsvragenlijsten en interviews. Deze instrumenten kunnen een risico vormen voor de toegankelijkheid van het hoger onderwijs of niet geschikt zijn voor het doel waarvoor het ingezet wordt. Ook de doelmatigheid van de gebruikte instrumenten kan worden betwijfeld.

Vertrekpunt 5: geef permanente educatie een structurele plek in het onderwijsstelsel

Permanente scholing, vorming en ontwikkeling is niet alleen een verantwoordelijkheid van individuen, maar ook van bedrijven en de overheid. Zeker voor groepen in een kwetsbare positie kent de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid als het gaat om een toegankelijk aanbod. Om gedurende de levensloop werken en leren beter te combineren, moeten voorzieningen geen tijdelijk maar een permanent onderdeel zijn van de inrichting van het onderwijsstelsel. Een betere infrastructuur van het postinitieel onderwijs draagt bij aan een toegankelijker en betaalbaar scholings- en vormingsaanbod. Ook helpt het om versnippering in opzet en inhoud van het aanbod tegen te gaan en een betere aansluiting tussen onderwijssectoren te realiseren.

Daartoe is het nodig om de mogelijkheden van een flexibel aanbod in het stelsel nader te verkennen. Dat gebeurt momenteel bijvoorbeeld al in het mbo met de pilot mbo-certificaten. Ook in het hoger onderwijs wordt geëxperimenteerd met een flexibel aanbod in de vorm van duale en deeltijdopleidingen en de associate degree. Hierdoor ontstaat meer ruimte voor maatwerk en voor beter en tijdig inspelen op de behoeften en kansen voor iedereen die zich verder wil scholen of ontwikkelen. De inhoudelijke en infrastructurele samenwerking tussen het publieke en private onderwijs is daarbij waardevol en moet vastgehouden te worden. Het delen van elkaars kennis en expertise, locaties en leermiddelen kan daarbij helpen.

Tot slot

De verantwoordelijkheid voor het stelsel ligt bij de overheid. Een van de kerntaken is het bewaken van samenhang in het onderwijsstelsel bij de beleidsvoering. Daar hoort bij dat ze geregeld stil staat bij vragen zoals: Welke maatschappelijke ontwikkelingen doen een appel op het onderwijs? Wat hebben jongeren en burgers in het algemeen aan bagage nodig voor de toekomst? Met de hierboven beschreven vertrekpunten en de formulering van de maatschappelijke opdracht van het onderwijs levert de raad een bijdrage aan een stelseldiscussie die de afgelopen jaren, naar zijn oordeel, te weinig is gevoerd.

1. Onderwijs heeft zich te verhouden tot maatschappelijke opgaven

Maatschappelijke ontwikkelingen doen een groot beroep op het onderwijs. Overheid en onderwijspraktijk proberen daar met beleidsmaatregelen en initiatieven effectief op in te spelen. Toch is het de vraag of dat voldoende is om de maatschappelijke opdracht van het onderwijs te realiseren.

In deze Stand van educatief Nederland houdt de Onderwijsraad het Nederlandse onderwijs voor de vierde keer tegen het licht en bekijkt hij hoe het onderwijs ervoor staat ten opzichte van vijf jaar geleden. Net als in de voorgaande edities wordt niet alleen naar de korte termijn, maar ook naar de lange termijn gekeken: naar de richting waarin het Nederlandse onderwijs zich beweegt en zou moeten bewegen. Daar is een periodieke en integrale analyse van het Nederlandse onderwijs voor nodig. In de Stand van educatief Nederland worden daarom alle onderwijssectoren – van voorschoolse voorzieningen tot en met de voorzieningen voor permanente educatie – in samenhang bekeken.

De raad richt zich in dit advies op het onderwijsstelsel. De raad stelt zich onder andere de volgende vragen. Welke veranderende eisen worden door de maatschappelijke ontwikkelingen op middellange termijn (2025-2030) aan het onderwijs gesteld? Waar zitten knelpunten of zwakke plekken in het stelsel? Waar blijven kansen onbenut? Welke uitgangspunten, principes, waarden, ijkpunten, condities en randvoorwaarden passen bij het waartoe achter het onderwijs van de toekomst? Wat is er nodig om in de toekomst de doelen van het onderwijs te verwezenlijken? En: is het huidige stelsel in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen houdbaar voor de toekomst?

Ter voorbereiding op de huidige Stand van educatief Nederland heeft de raad de afgelopen jaren gewerkt aan de uitwerking en verdieping van zijn visie op het onderwijs(stelsel). Dat kreeg zijn beslag in vijf programmalijnen (zie de Meerjarenagenda1). Nu zet de raad de stap naar de vraag hoe het onderwijsstelsel ook in de toekomst de maatschappelijke opdracht kan realiseren.

De maatschappelijke opdracht van het onderwijs

Als publieke voorziening heeft het onderwijs een maatschappelijke opdracht met drie belangrijke aspecten.

  1. Het onderwijs draagt zorg voor een adequate scholing van de beroepsbevolking. Voor een sterke economie en hoge welvaart zijn goed opgeleide mensen nodig.
  2. Het onderwijs levert een bijdrage aan de kwaliteit van de samenleving. Voor welzijn, cohesie en maatschappelijke stabiliteit is het belangrijk dat de samenleving sterke sociale verbanden kent en dat mensen de waarden kunnen respecteren en voorleven die ten grondslag liggen aan de democratische rechtsstaat.
  3. Het onderwijs biedt gelijke kansen voor individuen om onderwijs te genieten en om zich te vormen, te ontwikkelen en te scholen gedurende de levensloop.

Om te beoordelen of het onderwijs deze maatschappelijke opdracht waarmaakt, gebruikt de raad een aantal criteria. Biedt het onderwijs voor deze drie opdrachten voldoende kwaliteit? Is het onderwijs toegankelijk voor iedereen, zodat iedereen baat kan hebben bij wat het onderwijs biedt? Gebruikt het onderwijs publieke middelen doelmatig en werkt het doelmatig aan zijn opdracht? Is er voldoende aanbod en keuzevrijheid voor wat mensen willen, zowel op het gebied van scholing als op het gebied van vorming, en komen de maatschappelijke groepen voldoende tot hun recht? Draagt het onderwijs voldoende bij aan sociale cohesie en democratie?

1.1 Veranderingen vragen veel van het onderwijs en raken aan het fundament van het onderwijs

Het onderwijs interacteert continu met een veranderende samenleving. In de huidige tijd klinkt de opvatting dat het onderwijs nu voor grotere uitdagingen staat dan lange tijd het geval is geweest. De samenleving is complexer geworden en daardoor nemen de eisen aan en verwachtingen van het onderwijs toe. Sommige maatschappelijke veranderingen vragen veel en raken het fundament van het onderwijs. Steeds vaker wordt de vraag gesteld of het huidige onderwijsstelsel nog wel houdbaar is in de eenentwintigste eeuw.

Op de middellange termijn (2025-2030) spelen diverse ontwikkelingen met een grote impact op het onderwijs. Zo verandert werk ingrijpend als gevolg van technologisering en tekenen zich scherpe scheidslijnen af in de maatschappij. De behoefte aan permanente educatie neemt toe, evenals de vraag naar meer gepersonaliseerd onderwijs.2 Deze ontwikkelingen vormen een uitdaging voor de organisatie en inhoud van het hele onderwijs.

Toenemende diversiteit en sociale segmentatie

De samenleving wordt steeds heterogener. In de jaren tachtig kwamen de meeste migranten uit vier herkomstgebieden: Turkije, Marokko, Suriname en de voormalig Nederlandse Antillen. Vanaf de tweede helft van de jaren tachtig nam de diversiteit naar herkomst toe; migranten uit alle delen van de wereld vonden hun weg richting Nederland. De bevolkingsprognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) voorspelt dat de komende decennia het aandeel van personen met een migratieachtergrond verder zal toenemen, evenals de diversiteit binnen deze groep.3 Vooral in de grote steden kent de bevolking een grote etnische, linguïstische en culturele diversiteit. Er is daarnaast een grote verscheidenheid aan gezinsvormen. Minder kinderen groeien op in een traditioneel gezinsverband. Er zijn meer eenoudergezinnen en meer kinderen wonen op twee locaties of hebben te maken met samengestelde gezinnen.

Ook de manier waarop mensen zich met elkaar verbinden en gemeenschappen vormen, is veranderd. Mensen willen hun leven inrichten naar eigen inzicht en laten zich minder leiden door de regels of normen van kerk of familie. Elchardus noemt die verandering niet zozeer een proces van individualisering, als wel een proces van detraditionalisering. De behoefte ergens bij te horen is niet verdwenen, wel de manier waarop sociale controle wordt uitgeoefend. Dat gebeurt niet via de traditionele moraal en vaste verbanden, maar eerder via subtiele vormen van sturing binnen veranderlijke verbanden.4 Grote instituties zoals vakbonden, kerk en politieke partijen hebben hun aantrekkingskracht verloren. Mensen organiseren zich in lichte gemeenschappen: korte en dynamische verbanden met beperkte formele regels en structuren.5 Deze lichte gemeenschappen zijn veranderlijk en per definitie tijdelijk. In het onderzoek naar de jeugdcultuur wordt ook wel gesproken over ‘tribes’, dynamische groepen waarin jongeren (sociaal)mediagebruik, muziekvoorkeuren en kledingstijlen delen die daarmee een kader voor identiteit bieden.6

Op het niveau van de samenleving ontstaan nieuwe, andere scheidingen. Naast sociaal-economische verschillen worden sociaal-culturele verschillen belangrijk. De sociaal-culturele dimensie onderscheidt mensen die heel verschillende antwoorden geven op de vraag wie ze zijn en wat hen bindt. Aan de ene kant staan mensen met een positief-kosmopolitische houding en een kritisch-positieve houding tegenover democratie en Europa. Aan de andere kant staan mensen die sterk hechten aan tradities en nationale en regionale identiteit. Opleidingsniveau blijkt de belangrijkste voorspeller voor de positie in deze sociaal-culturele dimensie. Opleiding is dan ook wel genoemd als nieuwe sociale scheidslijn.7 Maar het beeld van een sociale scheidslijn die dwars door de samenleving loopt, doet geen recht aan de maatschappelijke variëteit. Er is ook geen empirisch onderzoek dat duidelijk aantoont dat de kloof tussen lager- en hogeropgeleiden de afgelopen jaren is toegenomen.8 Wel zijn er signalen van een toenemende polarisatie. Zo is de arbeidsmarktsituatie van middelbaaropgeleiden steeds kwetsbaarder geworden. Middelbaaropgeleiden zijn in de loop van de tijd op de sociaal-culturele dimensie verschoven naar de positie van de lageropgeleiden.9 De gelegenheid tot sociale mijding neemt toe: de verschillende groepen hebben ieder eigen voorzieningen. Krachten die menging bevorderen nemen af. Sociale segmentering van de samenleving lijkt daardoor toe te nemen.

Nieuwe banen, andere vaardigheden en meer behoefte aan permanente educatie

Betaald werk is steeds bepalender geworden voor de identiteit van mensen. Individuele ontplooiing is een belangrijk doel geworden in het werk. Mensen willen meer vrijheid en autonomie in hun werk, eigenaarschap over hun taken en over de plaats waar ze die moeten uitvoeren. Nederland heeft een flexibele arbeidsmarkt, waarin het aandeel van het werk dat wordt uitgevoerd door mensen met een tijdelijk contract, uitzendkrachten en zzp’ers fors is toegenomen.10 Weliswaar is het vaste contract nog dominant (een kleine 70 procent van de werkenden), maar de flexibilisering neemt toe. Verder laten de werkzaamheden van mensen zich steeds lastiger in vaste categorieën indelen. Veel mensen combineren diverse werkzaamheden, zijn deeltijd-zzp’er, of hebben een betaalde baan of een pensioen naast hun zzp-werk.11

Werknemers veranderen, al dan niet uit vrije wil, vaker van baan of functie door verdwijnende en opkomende vormen van werkgelegenheid. Er wordt van mensen daarom meer flexibiliteit en lerend vermogen verwacht. Voorheen konden we het leven in drie fases indelen: onderwijs, arbeid en pensioen. Deze fases gaan in de toekomst meer door elkaar lopen. Er is grotere behoefte aan permanente educatie, waarbij de combinatie van werken en leren normaal wordt. Er worden specifieke eisen gesteld aan dergelijke opleidingen zoals praktische relevantie, goede begeleiding, flexibiliteit en maatwerk.12

De afgelopen jaren is op tal van terreinen technologische vooruitgang geboekt. Veel deskundigen verwachten de komende jaren een versnelling van de adoptie van technologische innovaties door de combinatie van technieken (machineleren, ‘big data’, ‘cloud computing’, robotisering, nieuwe materialen en nanotechnologie). Door robotisering en andere technologische ontwikkelingen kunnen bepaalde taken van mensen overgenomen worden door de techniek en verdwijnen er beroepen, terwijl er nieuwe opkomen. Een vaak aangehaalde theorie om de impact van technologie op de banenstructuur te duiden is die van ‘Skill Biased Technological Change’. Het idee is dat mensen die taken uitvoeren waarvoor hoge cognitieve vaardigheden vereist zijn, geholpen worden door technologie en zo hun productiviteit kunnen vergroten. Routinetaken (bijvoorbeeld administratieve taken) kunnen worden overgenomen door technologie. Daardoor groeit de behoefte aan hogeropgeleide mensen, terwijl de behoefte aan middelbaar- en lagergeschoolden afneemt. Het verdwijnen van banen in het middensegment, een ontwikkeling die zich in alle westerse landen voordoet, heet ook wel baanpolarisatie. Ook in Nederland zien we deze ontwikkeling, al is de omvang van de trend hier relatief bescheiden.13

De veranderde taken vergen andere vaardigheden, zoals zelfsturing, probleemoplossend vermogen, vakoverstijgend denken, kritisch denken en samenwerken. Kennis blijft hoe dan ook de basis. Expertkennis heeft ook een belangrijke signaalfunctie op de arbeidsmarkt. Werkgevers selecteren in de eerste plaats op kennis en ervaring binnen een specifiek beroepsdomein.14 Er is minder behoefte aan vaardigheden die goed te automatiseren zijn. In de komende periode zullen ook eenvoudige taken die te maken hebben met beeld- en taalverwerking binnen het bereik van de technologie komen. De behoefte aan digitale vaardigheden en probleemanalytische vaardigheden, nodig om productief met technologie om te gaan, zal juist toenemen. Daarnaast zijn er taken die niet geraakt worden door technologie, omdat menselijke interactie erin centraal staat (onderwijs, zorg, persoonlijke dienstverlening). Hiervoor zijn sociaal-emotionele vaardigheden belangrijk.15 In welke omgeving mensen in de toekomst ook werken, er zullen hogere eisen worden gesteld aan hun aanpassingsvermogen. De arbeidsrelatie beweegt zich naar meer dynamiek en onzekerheid. Er wordt meer autonomie en zelfstandig oordeelsvermogen van werkenden verwacht.

Digitalisering en gepersonaliseerd leren

Digitalisering heeft niet alleen gevolgen voor de toekomst van werk, maar ook grote impact op het onderwijs. Digitalisering maakt het mogelijk leerlingen en studenten directe en specifieke feedback te geven, efficiënter en effectiever te differentiëren, en het onderwijsaanbod meer te personaliseren en te internationaliseren. Kennisoverdracht hoeft niet langer uitsluitend plaats te vinden in de klas of de collegezaal. Daarmee ontstaan veel mogelijkheden om het onderwijs anders te organiseren.

Er komen steeds meer data beschikbaar over leerlingen en hoe zij leren. Gecombineerd met digitale lesvormen en -materialen is het mogelijk onderwijs steeds verder te personaliseren, hoewel samen leren een fundamenteel onderdeel van het onderwijs zal blijven.16 Ook krijgt het onderwijs meer te maken met (beter opgeleide) ouders die zich bewust zijn van het belang van onderwijs en die veel willen investeren in de onderwijsloopbaan van hun kind. Zij stellen hoge eisen aan de mate waarin het onderwijs tegemoetkomt aan individuele wensen en de behoeften van hun kind. De toename van het gebruik van het zogenoemde schaduwonderwijs, zoals huiswerkklassen, illustreert dit.

De rol van de leraar verandert, maar wordt niet minder belangrijk. In een wereld met een overvloed aan informatie neemt het belang van het oordeelsvermogen van leerlingen en studenten toe. Zij moeten de waarde van informatie kritisch kunnen inschatten. Informatie is immers niet hetzelfde als kennis. Om informatie op waarde te kunnen schatten, is kennis onmisbaar. Leerlingen en studenten hebben een leraar of docent nodig die over de kennis beschikt om informatie te beoordelen en die dat oordeelvermogen in het onderwijs kan overbrengen.17

Hoe maakt het onderwijs zijn maatschappelijke opdracht waar?

De hier geschetste trends hebben gevolgen voor de wijze waarop het onderwijs zijn maatschappelijke opdracht kan waarmaken. Onderwijs dient adequaat voor te bereiden op de arbeidsmarkt, maar wat vraagt de arbeidsmarkt van het toekomstige onderwijs? Waarvoor leiden onderwijsinstellingen de leerlingen en studenten op en is het onderwijs voldoende flexibel ingericht om de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te kunnen bijbenen? In hoeverre past het strikte onderscheid tussen initieel en postinitieel onderwijs bij de arbeidsmarkt van de toekomst? Wat betekent de behoefte aan permanente educatie voor de organisatie van het onderwijs en hoe kan permanente educatie beter gefaciliteerd worden in het onderwijsstelsel?

Het onderwijs moet ook een bijdrage leveren aan het creëren van sterke sociale verbanden en het oefenen van democratisch gedrag en een democratische houding. Die opdracht krijgt meer gewicht doordat de socialiserende kracht van traditionele instituties is weggevallen. Zeker in een samenleving die neigt naar sociale segmentatie, ligt er een belangrijke opdracht voor het onderwijs. Tegelijkertijd is het de vraag wat van het onderwijs redelijkerwijs verwacht kan worden op dit vlak en of het huidige onderwijsstelsel voldoende faciliteert.

Het derde aspect van de maatschappelijke opdracht van het onderwijs is dat het alle individuen kansen moet bieden om zich te vormen, te ontwikkelen en te scholen gedurende de levensloop. Zijn die kansen voor alle (groepen) kinderen en jongeren gelijk? Hebben alle groepen voldoende toegang tot (postinitieel) onderwijs? In welke mate moet het onderwijs toegesneden worden op individuele behoeften en wensen?

1.2 Beleidsvorming vooral gericht op afzonderlijke onderwijssectoren

Onderwijsbeleid en onderwijspraktijk besteden aandacht aan belangrijke uitdagingen

In de afgelopen periode kwamen fundamentele en sectoroverstijgende onderwerpen aan de orde in het beleid en de onderwijspraktijk. Een uitgebreid overzicht van de beleidsthema’s is te vinden in deel B van deze Stand van educatief Nederland.

De afgelopen jaren was, en is nog steeds, volop aandacht voor de vraag in hoeverre het curriculum bij de tijd is en staat het ‘leven lang ontwikkelen’ hoog op de beleidsagenda. Deze thema’s raken aan de maatschappelijke ontwikkelingen die in de nabije toekomst impact hebben op het onderwijs. Ook werd in het beleid aandacht besteed aan diverse kwetsbare punten in het huidige stelsel. Denk aan de selectie en overgangen in het stelsel en ongelijke kansen. Een ander in het oog springend thema is de positie van het beroepsonderwijs in het stelsel en de beeldvorming daarover. In het beroepsonderwijs (voorbereidend middelbaar, middelbaar en hoger beroepsonderwijs) volgen meer jongeren een opleiding dan in het algemeen vormend onderwijs (havo, vwo en wetenschappelijk onderwijs). Toch genieten het havo en vwo bij leerlingen en ouders de voorkeur.

Stelseldiscussie wordt uit de weg gegaan

Hoewel er aandacht was en is voor fundamentele en sectoroverstijgende vraagstukken in het onderwijsbeleid, worden inhoudelijke discussies over het stelsel nauwelijks gevoerd. Sinds het rapport van de commissie-Dijsselbloem zijn overheid, bewindspersonen en andere politici daar terughoudend in en is men geneigd stelselwijzigingen te vermijden of niet als zodanig te benoemen. Denk hier aan de invoering van passend onderwijs en de maatregelen uit het actieplan Focus op vakmanschap die diep ingrijpen in de organisatie van het middelbaar beroepsonderwijs. Dit komt waarschijnlijk voort uit slechte ervaringen om het onderwijsveld van bovenaf grootschalige vernieuwingen op te leggen.18

Sectoralisering van onderwijsbeleid is toegenomen

Met de opkomst van de sectororganisaties (PO-Raad, VO-raad, MBO Raad, Vereniging Hogescholen en VSNU) is het onderwijsbeleid in de afgelopen jaren steeds meer gericht op de afzonderlijke sectoren. Het uit de weg gaan van de stelseldiscussie heeft deze sectoralisering nog versterkt. De opgerichte sectorraden maken elk namens de schoolbesturen uit hun achterban afspraken met de overheid en sluiten per sector cao’s af met de vakbonden. De toekomstvisies en strategische plannen worden steeds meer per sector ontwikkeld.19 Ook de departementale indeling van OCW volgt de onderwijssectoren en dit vertaalt zich in een sectorale indeling bij de toezichthouder.20 Uiteindelijk is de beleidsvorming steeds meer gericht op afzonderlijke sectoren en wordt het beleid steeds minder in het bredere perspectief van het stelsel geplaatst. Er wordt te weinig stilgestaan bij de consequenties die beleidsmaatregelen hebben voor het stelsel als geheel.

Wat verder opvalt, is dat er de afgelopen jaren veel ruimte was voor (lokale) experimenten en initiatieven om knelpunten aan te pakken – denk aan Kindcentra 2020, 10-14 onderwijs en schakeltrajecten in het hoger onderwijs. Maar de opbrengsten worden onvoldoende bekeken in het bredere verband van het stelsel. De vragen ‘wat kunnen we leren van de experimenten en initiatieven’ en ‘welke consequenties kunnen we eraan verbinden voor het stelsel als geheel’ zijn niet gesteld.

Stelselverantwoordelijkheid van overheid wordt onvoldoende waargemaakt

De overheid heeft een belangrijke stelselverantwoordelijkheid. Zij heeft als kerntaak het bewaken van samenhang in het onderwijsstelsel bij de beleidsvoering en behoort geregeld stil te staan bij vragen zoals ‘welke maatschappelijke ontwikkelingen doen een appel op het onderwijs’ en ‘welke bagage hebben jongeren nodig voor hun toekomst’.21

Doordat de discussie over het stelsel uit de weg wordt gegaan en het beleid zich vooral richt op afzonderlijke sectoren, wordt het steeds moeilijker de stelselverantwoordelijkheid waar te maken. Het gevaar bestaat dat opeengestapelde kleine maatregelen het stelsel wel veranderen, maar niet altijd in de gewenste richting en zonder dat onderliggende knelpunten voldoende worden aangepakt. Verder is er een groter risico op inconsistenties in het beleid en bestaat het risico dat onderdelen van het stelsel zich los van elkaar ontwikkelen.22 Neem de inzet op het verbeteren van de doorlopende leerlijnen tussen vmbo en mbo, dat ten koste lijkt te gaan van de doorlopende leerlijn tussen vmbo en havo. Een ander voorbeeld is de herziening van het vmbo-eindexamenprogramma en de herziening van de kwalificatiestructuur in het mbo, die tegelijkertijd plaatsvonden, maar los van elkaar, waardoor doorlopende leerlijnen onvoldoende gegarandeerd werden.

1.3 Adviesvraag: hoe kan het onderwijsstelsel nu en in de toekomst zijn maatschappelijke opdracht waarmaken?

Om adequaat te kunnen anticiperen op (toekomstige) maatschappelijke ontwikkelingen en bestaande kwetsbare punten in het stelsel, is een integrale kijk op het stelsel nodig. De raad stelt zichzelf daarom de volgende vraag:

Kan het onderwijs met het huidige stelsel zijn maatschappelijke opdracht nu en in de toekomst waarmaken?

Totstandkoming van deel A, B en C van de Stand van educatief Nederland

Om zicht te krijgen op de belangrijkste uitdagingen in het onderwijs en specifiek het onderwijsstelsel zijn er kwantitatieve gegevens verzameld (deel C). Net als in eerdere edities van de Stand van educatief Nederland gebruikt de raad voor zijn analyse in deel C de opbrengsten van rapporten uit binnen- en buitenland. Het gaat bijvoorbeeld om Education at a Glance, waarin de internationale onderwijsindicatoren zijn opgenomen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Andere voorbeelden zijn de Kerncijfers 2009-2013 van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en het jaarlijkse Onderwijsverslag. De Staat van het Onderwijs van de Inspectie van het Onderwijs. Aan de hand van deze kwantitatieve informatie bekijkt de raad hoe het onderwijs in Nederland ervoor staat. De raad beschouwt ontwikkelingen in cijfers over een termijn van vijf jaar en maakt daarbij een internationale vergelijking. Hij belicht de cijfers aan de hand van de criteria waarmee hij het onderwijs beoordeelt, te weten kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, pluriformiteit en keuzevrijheid, sociale cohesie en democratie. De conclusies en analyse op basis van deze criteria liggen mede ten grondslag aan het advies in deel A.

Deel B is thematisch en verdiepend en beschrijft de opvallendste verschuivingen in onderwijsbeleid en onderwijspraktijk van de afgelopen vijf jaar. Op basis van een beleidsanalyse zijn de thema’s die in het beleid van de afgelopen jaren aan de orde zijn gekomen, in kaart gebracht. Er is een eerste verkenning gedaan mede gebaseerd op de adviezen van de Onderwijsraad van de afgelopen jaren. Om na te gaan of de verkenning van beleidsthema’s compleet is, werd een exploratieve inhoudsanalyse uitgevoerd op beleidsdocumenten die tussen 1 januari 2014 en 1 april 2018 zijn verschenen. In totaal zijn 84 verslagen van algemene overleggen tussen de bewindslieden en de vaste Kamercommissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en 665 beleidsbrieven van de minister en staatssecretaris aan de Tweede Kamer geanalyseerd. De uitkomsten van de beleidsanalyse zijn getoetst bij mensen uit de praktijk. Er zijn twee focusgroepen georganiseerd. De namen van deelnemers aan de focusgroepen zijn opgenomen in de lijst achterin dit advies.

In deel A reflecteert de Onderwijsraad op het huidige onderwijsstelsel. Hiervoor zijn de relevante cijfers en ontwikkelingen uit delen B en C gebruikt. Naast deze bronnen heeft de raad een historische schets gemaakt van de ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijsstelsel en de maatschappelijke en politieke factoren die hierop invloed hebben gehad. Het overzicht is geen uitputtende historische schets van het Nederlandse onderwijs, maar biedt zicht op de belangrijkste kenmerken van het Nederlandse onderwijsstelsel. Deze zijn gebruikt bij het formuleren van vertrekpunten voor aanpassingen aan het stelsel. Om zicht te krijgen op de belangrijkste uitdagingen van de toekomst in het onderwijs, heeft de raad trends in beeld laten brengen door Jester. De Stichting Toekomstbeeld der Techniek is gevraagd een aantal toekomstscenario’s te schetsen.

Het gedifferentieerde Nederlandse onderwijsstelsel

Katern: de historische ontwikkeling Nederlandse onderwijsstelsel

Het Nederlandse onderwijsstelsel heeft diepe wortels in het verleden. Specifieke kenmerken zoals de vroege selectie, de grote variëteit aan schoolsoorten en de scheiding tussen algemeen vormend en beroepsonderwijs komen voort uit de geschiedenis. Daarbij speelden economische, sociale en culturele factoren mee, naast de inrichting van het staatsbestel, de overheidsfinanciën en opvattingen over de staatstaak. Dit katern gaat in op de historische ontwikkeling van het onderwijsstelsel. Welke schoolsoorten waren er en wat was de samenhang daartussen? Waarom kwamen nieuwe schoolsoorten op? In welke behoefte(n) voorzag een schoolsoort?23 In hoeverre hingen die schoolsoorten samen met sociale posities en sociale mobiliteit in de samenleving? De Swaan beschrijft de opkomst van het onderwijs als het onbedoelde resultaat van maatschappelijke groepen die hun belangen probeerden veilig te stellen.24 Via het onderwijs kregen steeds meer groepen toegang tot welvaart en de gevestigde orde; maar wel op hun eigen manier. Zo evolueerde het onderwijs tot een steeds gedifferentieerder stelsel. Periodiek vroeg dat om herordening van het stelsel. De geschiedenis van het onderwijsstelsel is te lezen als een afwisseling van periodes van differentiatie om tegemoet te komen aan nieuwe maatschappelijke eisen, en periodieke pogingen tot herordening en structurering.

Voor de periodisering wordt 1795, het jaar van de Bataafse Omwenteling, als markeerpunt genomen. Met de omvorming van de confederale Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden (1588-1795) tot een eenheidsstaat kwam er voor het eerst nationaal onderwijsbeleid. Voorheen was onderwijs een zaak van de gewesten, stads- en dorpsbesturen of van het particulier initiatief.25

Telkens wordt aangehaakt bij onderwijswetten met belangrijke ingrepen in het stelsel.

Deelname aan schoolonderwijs

Aan de vraag naar de relatie tussen schoolsoorten en sociale posities gaat de vraag vooraf naar deelname aan het schoolonderwijs überhaupt. Zolang er geen leerplicht geldt, is het aan de ouders om kinderen wel of niet naar school te sturen. Wie vindt dan dat onderwijs nuttig is voor zijn of haar kinderen? In hoeverre is het antwoord op die vraag sociaal gedetermineerd? Voor elk beroep is er in de loop van enkele eeuwen een moment dat basaal en later voortgezet onderwijs belangrijk wordt.26 Sociale en culturele opvattingen over of onderwijs en zo ja, welk type onderwijs passend wordt geacht voor mensen uit onderscheiden milieus, spelen daarbij lange tijd een belangrijke rol; net als opvattingen over of onderwijs tot verbetering van iemands maatschappelijke positie kan leiden. Daarbij komt natuurlijk de vraag wie het zich financieel kan veroorloven om kinderen onderwijs te laten volgen. Niet alleen vanwege de kosten van schoolgang, maar ook vanwege de inkomstenderving op korte termijn, door het onttrekken van kinderen aan de arbeid. Naast schoolonderwijs zijn ook andere vormen en plaatsen van leren, opleiden en opvoeden mogelijk. Denk aan huisonderwijs en praktijkleren.

In de middeleeuwen ging bijna niemand naar school. Geletterdheid stond aan de basis van de bestuursapparaten van overheid en kerk, en dat vroeg om enkele geschoolde lieden. Voor de overgrote meerderheid van de burgers werd het echter niet nodig gevonden dat ze konden lezen en schrijven. Vakkennis werd in de praktijk opgedaan, bijvoorbeeld binnen het meester-gezelsysteem van de oude ambachtsgilden.

Geleidelijk vergden steeds meer beroepen kennis en vaardigheden die door schoolonderwijs te verkrijgen waren. Tegelijkertijd nam vanaf de twaalfde eeuw het aantal scholen toe, waardoor schoolonderwijs voor meer mensen nabijkwam. Vanaf de late middeleeuwen groeide het aantal schoolgaande kinderen gestaag. Daarbij liepen de steden voor op het platteland. Ook de middenlaag van de bevolking nam het voortouw; de bovenste en lagere sociale milieus volgden pas later. De bovenlaag liet haar kinderen thuis onderwijzen. Aan de onderkant waren kinderen onmisbaar bij het werk.

Het vooruitgangsgeloof van de verlichting betekende dat men tegen het eind van de achttiende eeuw ervan overtuigd raakte dat de mens en zijn maatschappelijke positie verbeterd kunnen worden. Armoede en werkloosheid werden voortaan gezien als oplosbare problemen, en onderwijs als een belangrijk deel van de oplossing.27 De Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen ging zich inzetten voor verbetering van het volksonderwijs. Gedurende de negentiende eeuw nam de overheid maatregelen om het schoolbezoek te bevorderen. Vooral het verbod op fabrieksarbeid voor kinderen (1874) betekende een forse toename van deelname aan schoolonderwijs. De invoering van de leerplicht in 1901, waardoor ouders hun kinderen tussen de 7 en 13 jaar op school of thuis onderwijs moesten laten volgen, was de laatste stap naar een situatie waarin bijna iedereen onderwijs ontving.28

De deelname aan het voortgezet onderwijs bleef langere tijd beperkt. In deze sector vond de groei de afgelopen eeuw plaats. Mede door de uitbreidingen van de leerplicht vanaf 1969 en eisen vanuit de beroepspraktijk begonnen ook ouders uit lagere sociale milieus hun kinderen middelbaar onderwijs te laten volgen. De overheid bevorderde dit om zo sociale ongelijkheid te verminderen. Het hielp dat het onderwijs gratis werd, maar er waren ook culturele drempels te overwinnen. Ouders uit de lagere sociale milieus moesten eraan wennen dat het voortgezet onderwijs ook voor ‘ons soort mensen’ is.29 Daarbij fungeerden nieuwe schoolsoorten zoals het mulo en de ambachtsschool als springplank voor grote groepen in de samenleving om door te leren. In 2007 kwam er een kwalificatieplicht voor jongeren tussen 16 en 18 jaar zonder startkwalificatie.30

Het hoger onderwijs begon vanaf eind jaren zestig flink te groeien. Begin twintigste eeuw had Nederland zich ten doel gesteld tot de sterkste kenniseconomieën van de wereld te gaan behoren. Daartoe zou de helft van de Nederlandse beroepsbevolking hoger opgeleid moeten zijn.

Schoolsoorten voor 1795

Van een onderwijsstelsel was vóór 1795 geen sprake. Wel kwamen er diverse schoolsoorten naast elkaar voor. Door het veelvuldig gebruik van schrift bij bestuur en handel was sinds de late middeleeuwen de behoefte aan geletterden gegroeid, terwijl de Kerk scholen ook zag als instrumenten om kinderen op te voeden in de godsdienst en christelijke deugden. Daartegenover stonden de behoeften van ouders.

In de praktijk bleek elke schoolsoort min of meer te corresponderen met een of enkele lagen uit de bevolking.31 Het ‘ancien regime’ kenmerkte zich door een samenleving met een sterk standsbewustzijn. Iedereen werd geacht een eigen, vaste plaats in de samenleving te hebben. Dat bewustzijn werkte door in schoolvoorkeuren en opvattingen over nut en noodzaak van onderwijs voor de eigen kinderen, afhankelijk van wat mensen passend vonden bij het eigen milieu. Zo kreeg elke bevolkingsgroep in de stad een eigen type onderwijs, met een eigen programma en eindperspectief. Op het platteland, waar te weinig leerlingen voor meerdere scholen waren, kwamen de middenlaag en de onderlaag in de school samen, maar werd binnen de school onderscheid gemaakt. Ouders die het zich konden veroorloven, betaalden bij voor extra onderwijs.

In de veertiende eeuw namen veel stadsbesturen het lager onderwijs over, omdat zij zich verantwoordelijk voelden voor de lokale gemeenschap en het economisch verkeer.32 De concentratie van mensen betekende dat er voldoende leerlingen waren voor een goede school, terwijl de concentratie van handel en nijverheid betekende dat er behoefte was aan mensen die enigszins konden lezen en schrijven. Leerlingen van alle leeftijden zaten bij elkaar. In het algemeen waren er meer jonge leerlingen dan oudere. Veel ouders vonden dat hun kinderen na een paar jaar genoeg geleerd hadden en thuis niet langer gemist konden worden of dat de tijd gekomen was om in de leer te gaan. Hoe beter de maatschappelijke positie van de ouders, des te langer de kinderen naar school gingen. School was er namelijk niet voor de beroepsvorming. Vakkennis leerden kinderen thuis of ze gingen in de leer bij een meester binnen de ambachtsgilden.

Stadsbesturen voorzagen in onderwijs voor kinderen uit de lagere milieus. Stadsarmenscholen waren gratis toegankelijk, terwijl normaliter schoolgeld verschuldigd was. Weeshuizen hadden interne schooltjes en zorgden dat kinderen een vak leerden.

In die tijd was het onderwijs in veel steden gesplitst in een school waar alleen godsdienst en basale schrijf- en leesvaardigheid onderwezen werden, en een school waar ook meer gevorderde vakken gegeven werden en die daarmee tot het hoger onderwijs werd gerekend. De eerste is de ‘Nederduitse school’ gaan heten en de tweede de ‘Latijnse school’. In de geest van het humanisme van de renaissance werd de Latijnse school het instituut voor opvoeding in het cultureel beschavingsideaal van de klassieke traditie.33 De Latijnse school was alleen weggelegd voor wie het zich kon veroorloven; een elitaire vorm van onderwijs voor academici en de regentenklasse (voor zover men niet koos voor huisonderwijs), als opmaat naar de universiteit en daarna de wetenschap of hogere functies in rechtspraak en bestuur. Aan het begin van de Republiek was er voor wie het zich kon veroorloven nog wel mogelijkheid tot sociale mobiliteit. In de achttiende eeuw werd de regentenklasse meer gesloten. Daarmee sloot ook de Latijnse school zich in sociale zin af.

Vanuit particulier initiatief kwamen ook andere typen scholen op, met een afwijkend programma en beroepsperspectief. Er was behoefte aan een brede vorming en aan opleiding in meer praktijkrelevante vakken zoals rekenen, boekhouden en eigentijdse talen. De reguliere stadsschool bood te weinig vorming en de Latijnse school juist te veel en was bovendien te theoretisch. Ook de opkomende natuurwetenschappen vroegen een plek in het onderwijs. Onder de naam Franse school ontstond een scala aan scholen met een moderner vakkenpakket. Het waren particuliere scholen voor kinderen van de gegoede burgerij. In leerlingaantallen overtrof de Franse school de Latijnse al snel. Daarnaast kwamen er gespecialiseerde, particuliere bijscholen die bijvoorbeeld alleen onderwijs in boekhouden verzorgden. Voor jonge kinderen waren er bewaarscholen, in wezen een vorm van kinderopvang waar ze soms ook al enig onderwijs kregen.

Van scholen voor beroepsonderwijs was niet of nauwelijks sprake. Een beroep werd in de praktijk geleerd. In de achttiende eeuw ontstonden wel tekenscholen voor onderricht in (bouwkundig) tekenen. Er kwamen ook fabrieksscholen, bijvoorbeeld voor spinners en wevers, en enkele ‘konstscholen’ ter voorbereiding op specifieke, veelal technische beroepen, zoals architect, landmeter en stuurman.

Universitair onderwijs was er lange tijd niet in de Nederlanden. Studenten moesten naar Duitsland, Frankrijk of verder. In 1425 werd de Leuvense universiteit opgericht. Na het begin van de Nederlandse Opstand aan het eind van de zestiende eeuw, stichtte vrijwel elk gewest een eigen universiteit. Het onderwijs werd er in het Latijn verzorgd, zodat de Latijnse school (of privéonderwijs) een noodzakelijke vooropleiding was. Met het oog daarop gingen de gewestelijke overheden de Latijnse school reguleren en uniformeren.

Schoolsoorten 1795-1863

De Bataafse Omwenteling van 1795 betekende dat het grootste deel van het huidige Nederland voor het eerst een centraal bestuurde eenheidsstaat ging vormen. De centrale overheid trok de verantwoordelijkheid voor het lager onderwijs naar zich toe en trad regelend op. De Schoolwet van 1806 stond voor een overgang naar klassikaal onderwijs en voor de openbare school met een algemeen-christelijk karakter. Met de Schoolwet van 1857 voerde de wetgever het meer uitgebreid lager onderwijs (mulo) in.34 Hoewel men deze vorm van vervolgonderwijs nog tot het lager onderwijs rekende, werd het op het platteland dé mogelijkheid voor voortgezet onderwijs.

Voorlopig liet de centrale overheid het middelbare onderwijs ongemoeid en bleef de diversiteit aan schoolvormen bestaan. Algemene vorming stond voorop. Voorlopig hield men vast aan de gedachte dat een beroep in de praktijk geleerd wordt. Met de afschaffing van de gilden verdween de geregelde leertijd. Wel kwamen er gespecialiseerde instituten zoals een opleiding voor civiele ingenieurs in Delft. Ook kwamen scholen voor handelsonderwijs op en kweekscholen voor onderwijzers.

In het hoger onderwijs veranderde weinig. Dat bleef een kwestie van een beperkt, zelfs kleiner wordend aantal hogescholen en athenea. De hogescholen kwamen in 1815 wel onder het gezag van de staat.35 De Latijnse school bleef bestaan, hoewel deze steeds minder leerlingen trok.36 De intellectuele elite hield vast aan de humanistische onderwijstraditie waarin zij zelf was grootgebracht. Bovendien bleef de Latijnse school de enige georganiseerde voorbereiding op het wetenschappelijke onderwijs. Meerdere Latijnse scholen voerden overigens tweede afdelingen in met een moderner vakkenpakket.

Schoolsoorten 1863-1920

Terwijl het lager onderwijs in de voorgaande periode geregeld was, stonden de volgende decennia in het teken van ingrijpende wijzigingen in het middelbaar en het beroepsonderwijs.De Wet op het middelbaar onderwijs van 1863 bracht enig systeem in de veelheid aan schoolvormen. Burgerscholen, hogereburgerscholen (hbs) en middelbare scholen voor meisjes (mms) kwamen ervoor in de plaats. De burgerschool bood een tweejarig programma gericht op algemene vorming voor ambachtslieden en boeren. Aan vakopleiding werd niet gedaan; daaraan bleek de doelgroep geen behoefte te hebben. Die gaf de voorkeur aan het mulo of de ambachtsschool. De burgerschool werd dan ook geen succes. Voor de hbs lag dat anders. Met name de vijfjarige variant werd dé school voor de gegoede burgerij.37 Ook hier ging het om algemeen vormend onderwijs. Toch was de school bedoeld als opleiding voor mensen die in de handel, nijverheid en bij de overheid aan de slag zouden gaan.38 In de praktijk bleken de meeste leerlingen echter verder te studeren. Via toelatingsexamens konden zij naar de universiteit, totdat de wetgever aan het hbs-diploma een eigenstandig recht op toelating verbond. De mms bood een lesprogramma afgestemd op meisjes. Al na enkele jaren werden zij echter ook aan de hbs en het gymnasium toegelaten.

Schoolsoorten 1863

Tegelijkertijd werd de Latijnse school omgevormd tot het gymnasium. Dat bleef een wat afgezonderde school voorbereidend op een leven in de wetenschap en geestelijk leiderschap in de samenleving; een leven dat maar voor weinigen was weggelegd. Het vroeg-negentiende-eeuwse Bildung-ideaal voorzag het gymnasium daarbij van een nieuwe basis: de gedachte van een brede ontplooiing van de persoon van de leerling.39 In de laatste twee jaren kwam er een splitsing tussen een alfa- en een bètatraject. Ondertussen nam de behoefte aan academisch onderwijs toe en verloor het Latijn zijn status als officiële taal van de wetenschap. Daarmee kreeg het gymnasium concurrentie van andere onderwijsvormen als toegangsweg naar de universiteit.

De wetgever bleef in de negentiende eeuw vasthouden aan het standpunt dat de overheid er was voor algemeen vormend onderwijs en dat een beroep in de praktijk geleerd moest worden. Het beroepsonderwijs ontwikkelde zich daarom van onderop. Op initiatief van gemeenten en particulieren kwamen er steeds meer gespecialiseerde vakopleidingen. De industrialisatie en de opkomst van de dienstensector vroegen namelijk om een anders vormgegeven beroepsvoorbereiding. In de industrie kwamen bedrijfsscholen en het leerlingwezen op.40 De belangrijkste nieuwkomers waren de huishoudschool en de ambachtsschool.41 De ambachtsschool combineerde theoretisch en praktisch onderwijs voor algemeen technische vorming binnen een school. De overheid begon dat vakonderwijs pas rond 1900 te bekostigen.

De universiteiten behielden hun positie. In 1905 erkende de wetgever ook de polytechnische school in Delft en de hogere handelsschool als vormen van hoger onderwijs.

Schoolsoorten 1920-1968

Begin negentiende eeuw ontwikkelde de bewaarschool zich steeds meer in de richting van voorbereidend onderwijs. Het kleuteronderwijs maakte getalsmatig een groei door, al bleef het particulier. Een wettelijke regeling kwam er pas in 1955: de Kleuteronderwijswet.

Het in 1917 bereikte compromis over de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs vroeg om nieuwe wetgeving voor het lager onderwijs. Die kwam er in 1920. De Lageronderwijswet onderscheidde gewoon lager onderwijs, uitgebreid lager onderwijs en buitengewoon lager onderwijs. Daarmee was er geen verschil meer in programma en eindperspectief naar type lagere school, afhankelijk van de bevolkingsgroep waartoe leerlingen behoorden. Het ulo betrof in wezen vervolgonderwijs in de vorm van kopklassen boven op de lagere school. Geleidelijk zou het zich tot een zelfstandig schooltype ontwikkelen: het mulo.

Met het buitengewoon (later: speciaal) onderwijs kwamen er scholen specifiek voor kinderen met lichamelijke of geestelijke beperkingen. De invoering van de leerplicht maakte dat nodig.42 Voorheen gingen die kinderen doorgaans niet naar school. Binnen het buitengewoon onderwijs ontstonden allerlei specialisaties.43

In deze periode maakte het middelbaar onderwijs een forse groei door. Onderwijs (‘doorleren’) werd de motor voor sociale mobiliteit. De dominant geworden middenklasse wilde voortgezet onderwijs. Ook het bedrijfsleven en de overheid hadden behoefte aan hogeropgeleid personeel. Dat werd versterkt door de economische groei van de naoorlogse decennia. Algemeen vormend onderwijs bleef daarbij voorop staan. De hbs kreeg in 1916 een gereguleerd programma met twee afdelingen (hbs-a en hbs-b). Begin twintigste eeuw kwam er een nieuwe schoolsoort bij. Het lyceum bood na een gemeenschappelijke onderbouw zowel hbs als gymnasium aan.

Schoolsoorten 1968

Met de Nijverheidsonderwijswet kwam er in 1921 een regeling voor het beroepsonderwijs. Binnen de takken van het nijverheidsonderwijs werd onderscheid gemaakt tussen laag en middelbaar onderwijs. Zo kwam in het technisch onderwijs naast de ambachtsschool (sinds 1949 de lagere technische school, lts) de middelbare technische school (mts) op. De wetgever liet veel open, om het onderwijs de kans te geven zich aan de veranderende beroepspraktijk aan te passen. Dat leidde tot steeds weer nieuwe specialisaties en schooltypen.44 De ambachtsschool maakte een enorme groei door. Samen met het mulo werd deze de school waarlangs ‘de massa’ het voortgezet onderwijs zou bereiken. Hoewel de Nijverheidsonderwijswet het leerlingwezen formaliseerde, betekende zij toch de stap naar een hybride systeem van beroepsonderwijs waarin opleiden en werk van elkaar gescheiden zijn.45

In het onderwijs kwam meer voorop te staan dat iedereen de kans moet krijgen om zijn potentiële ‘deskundigheden’, in het bijzonder intellectuele capaciteiten, maximaal te ontplooien. Tegelijk was er behoefte aan meer samenhang en een betere aansluiting tussen de schoolsoorten. Men begon over het onderwijs na te denken als een samenhangend geheel – een ‘systeem’ – met diverse begaafdheidsniveaus en een structuur met horizontale en verticale doorstroommogelijkheden. Er werden pogingen gedaan het onderwijs in een nieuwe regeling te vatten, maar steeds liepen die stuk op verzet vanuit wisselende groepen. De hogere stand wilde het gymnasium behouden als exclusieve route naar de universiteit, terwijl de katholieken en protestanten zich keerden tegen iedere vorm van overheidsregulering en afgedwongen eenvormigheid van het middelbaar onderwijs. Pas na de Tweede Wereldoorlog kregen pogingen tot herordening een reële kans. De wederopbouw vereiste een grotere deelname van jongeren aan het voortgezet onderwijs. In 1947 was slechts 39 procent van de 15-jarigen nog op school.46 Een belangrijke poging van herordening was de onderwijsnota die minister Rutten in 1951 naar de Kamer verstuurde. In onderwijskringen juichte men het initiatief van Rutten toe om een integraal voorstel voor de inrichting van het onderwijsstelsel op te stellen, maar op onderdelen liep de waardering uiteen. Er volgde nog vijftien jaar maatschappelijke en politieke discussie voordat overeenstemming werd bereikt over een herziening van het onderwijsstelsel.

De stelselherziening kreeg zijn beslag in de Mammoetwet van 1968 (Wet op het voortgezet onderwijs). In de Mammoetwet kreeg ook beroepsonderwijs een plek. Het beroepsonderwijs werd altijd voorafgegaan door algemeen vormend onderwijs. Het moment waarop het voortgezet onderwijs zich op de beroepsvorming ging richten, hing samen met de aanleg van het kind. Dit tijdstip viel later naarmate de intellectuele begaafdheid van de leerling groter was.47 Bij beide takken werden drie niveaus onderscheiden: laag, middelbaar en hoog. Daarmee heeft Nederland anders dan de meeste andere landen een knip in de beroepskolom.48 Het mulo ging over in het mavo, en de mms ging op in het havo. Naast de algemeen vormende schoolsoorten die als opmaat naar het beroepsonderwijs fungeerden, stond het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs. Het vwo kende drie typen scholen: het gymnasium, het atheneum (de nieuwe benaming voor de hbs) en het lyceum, dat een combinatie van de twee andere typen bleef.

De wet voorzag in brugklassen. Na de brugklas werd de leerling definitief in een bepaalde schoolsoort geplaatst. Nieuw was ook de invoering van gedifferentieerde eindexamens, waardoor leerlingen niet meer in alle vakken eindexamen hoefden te doen. De centraal georganiseerde, uniforme eindexamens zijn een voorbeeld van hoe de overheid door regelgeving en toezicht een uniformerend effect had op de inhoud van het onderwijs.

Schoolsoorten 1968-heden

De Wet op het basisonderwijs (1981) voegde de kleuterschool en de lagere school samen tot een basisschool. Daarnaast is de relatie tussen het reguliere onderwijs en het speciaal onderwijs aan verandering onderhevig geweest. De Wet op het primair onderwijs van 1998 doorbrak de strikte scheiding tussen beide door het ‘weer samen naar school’-beleid. Het speciaal basisonderwijs – de lom-scholen, mlk-scholen en scholen voor in ontwikkeling bedreigde kleuters (iobk) – werd voortaan tot het primair onderwijs gerekend.

Bij het speciaal voortgezet onderwijs gebeurde iets vergelijkbaars. Delen van het voortgezet speciaal onderwijs (vso-lom en vso-mlk) werden in de wet voor het reguliere onderwijs opgenomen in de vorm van leerwegondersteunend en praktijkonderwijs. De andere scholen voor speciaal onderwijs vallen sinds 2003 onder de Wet op de expertisecentra.49

Vervolgens is in 2014 passend onderwijs ingevoerd. Onderdeel daarvan is het bevorderen van de samenwerking tussen scholen voor regulier en speciaal (voortgezet) onderwijs. Daartoe zijn nieuwe regionale samenwerkingsverbanden in het leven geroepen.

Het voortgezet onderwijs was onder de Mammoetwet nog steeds sterk gedifferentieerd. Het stelsel bleef uitgaan van het onderscheid tussen ‘handwerk’ en ‘hoofdwerk’, tussen beroeps- en algemeen vormend onderwijs. In het door de jaren zestig gevoede gelijkheidsdenken keek men kritisch naar de geringe toegankelijkheid van de universiteit voor de lage inkomensgroepen en de mindere kansen voor meisjes om door te studeren.50 Dat leidde in de jaren zeventig tot maatschappelijke discussie over het onderwijsstelsel.51 De Contourennota van 1975 bevatte het voorstel voor een middenschool voor alle 12- tot 15- of 16-jarigen. Dit voorstel leidde tot heftige politieke discussies en een langdurige impasse rond de inrichting van de eerste fase van het voortgezet onderwijs.52 De middenschool zou op elke school verplicht moeten worden ingevoerd om te voorkomen dat de meest kansrijke leerlingen zich terugtrokken op aparte categorale scholen. De middenschool kreeg het imago van eenvormigheid en dwang en kwam er uiteindelijk niet.53 Begin jaren negentig werden wel gemeenschappelijke kerndoelen opgesteld voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs, ongeacht de schoolsoort.

Schoolsoorten 2002


In 1997 kwamen er met de ‘tweede fase’ profielen voor de bovenbouw van havo en vwo. Twee jaar later werd het lbo samengevoegd met het mavo tot het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo) met vier leerwegen: de basisberoepsgerichte, kaderberoepsgerichte, gemengde en theoretische leerweg.

In 1996 werden de opleidingen voor middelbaar beroepsonderwijs uit de Wet op het voortgezet onderwijs gelicht.54 Ze kregen een eigen wettelijk kader, de Wet educatie en beroepsonderwijs. De wetgever wilde meer samenhang creëren in het brede aanbod van beroepsopleidingen, en meer verbindingen leggen tussen middelbaar beroepsonderwijs en allerlei korte opleidingen en cursussen voor volwassenen. Veel opleidingen zoals de mts en het meao gingen op in de nieuwgevormde regionale opleidingencentra. De opleidingen werden geordend in vier niveaus: (1) de assistent-opleiding (inmiddels vervangen door de entreeopleiding), (2) de basisberoepsopleiding, (3) de vakopleiding en (4) de middenkaderopleiding en de specialistenopleiding.

Het hoger onderwijs maakte de afgelopen decennia enkele ingrijpende wijzigingen door. In 1981 werd voor het wetenschappelijk onderwijs een tweefasenstructuur ingevoerd. De kandidaatsfase kwam te vervallen. De eerste fase bestond uit het doctoraal, beginnend met de propedeuse en eindigend met een afstudeerrichting. Bij de meeste studies ging de studieduur van zes naar vier jaar. De tweede fase, het promotieonderzoek, leidde vervolgens tot het doctoraat.

In 1986 lichtte de wetgever het hoger beroepsonderwijs uit het voortgezet onderwijs. Met de Wet op het hoger beroepsonderwijs kregen hogescholen een eigen plek binnen het hoger onderwijs.55 Daarmee kreeg Nederland een binair stelsel voor hoger onderwijs, met hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs naast elkaar. In 1993 kwamen beide vormen van onderwijs onder één wet te vallen, de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.

In 2002 kreeg het hoger onderwijs een structuur met drie fasen naar aanleiding van Europese afspraken omwille van de internationale vergelijkbaarheid van graden: de bachelorfase (drie of vier jaar), de masterfase (een of twee jaar) en het doctoraat. Tegelijkertijd werd een accreditatiesysteem ingevoerd.

In 2017 werd de associate degree toegevoegd aan het hoger onderwijs. Dat is een tweejarige studie in het hbo, vooral bedoeld voor mbo 4-studenten en mensen met een aantal jaren werkervaring.

Variatie in onderwijsconcept

Naast het onderscheid in schoolsoorten zijn er nog andere insteken die leiden tot variatie in het onderwijsbestel. Vanaf het begin van de twintigste eeuw kwamen naast het ‘reguliere’ onderwijs andere onderwijsconcepten op, zoals het montessorionderwijs, het daltononderwijs, het jenaplanonderwijs en tweetalig onderwijs. Het Nederlandse onderwijsbestel is bovendien duaal ingericht. Naast scholen die door of vanwege een overheid in stand gehouden worden (openbaar), staan scholen die voortkomen uit particulier initiatief en in stand gehouden worden door private personen of organisaties (bijzonder).56 Van oudsher komen beide vormen in Nederland naast elkaar voor.

In de Republiek vielen de reguliere scholen doorgaans onder het stads- of dorpsbestuur met een nauwe band met de gereformeerde kerk, maar waren er ook particuliere scholen. Die laatste werden niet door een overheid bekostigd en slechts beperkt gereguleerd. Aan de band tussen school, overheid en officiële kerk kwam in de Bataafs-Franse tijd een einde. Onder de Schoolwet van 1806 moest de openbare school een algemeen-christelijk karakter hebben.57 Leerstellig onderwijs werd uitgesloten. De Grondwet van 1814 droeg de zorg voor het publiek bekostigde onderwijs op aan de overheid.

Sommige groepen in de samenleving – katholieken, joden en orthodox-protestanten – konden zich niet vinden in het karakter van de openbare school.58 Zij streefden naar leerstellig onderwijs vanuit de eigen godsdienst of levensbeschouwing. Voor de stichting van bijzondere lagere scholen was echter toestemming van het departementale of gemeentebestuur nodig. De Grondwet van 1848 en de Schoolwet van 1857 brachten daar verandering in door de vrijheid van onderwijs vast te leggen en uit te werken. Voortaan was iedereen vrij een school te stichten en onderwijs te geven onder de voorwaarde van overheidstoezicht. Van subsidie voor de bijzondere school was echter nog geen sprake.

Daarnaast bevatte de wet maatregelen om het onderwijs te verbeteren. Zo werd het aantal leerlingen per onderwijzer gemaximeerd. Dat maakte het onderwijs duurder, wat het niet-bekostigde bijzonder onderwijs nog verder op achterstand zette. Nu de eerste slag in de schoolstrijd gewonnen was, gingen voorstanders van bijzonder onderwijs zich daarom inzetten voor overheidsbekostiging van hun scholen. De principiële stap daarnaartoe werd gezet met de wet-Mackay van 1889. Bijzondere scholen kregen een gedeeltelijke subsidie van de rijksoverheid. Met de Pacificatie van 1917 volgde de financiële gelijkstelling van beide vormen, met als tegenhanger de bevoegdheid van de overheid om ook aan het bijzonder onderwijs deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden te stellen. De grondwettelijke overheidszorg werd verbreed tot het hele onderwijs. Ook erkende de grondwetgever dat bijzondere scholen eigen godsdienstige of levensbeschouwelijke opvattingen in het onderwijs tot uitdrukking mogen brengen (de vrijheid van richting) en een zekere vrijheid genieten ten aanzien van hun interne organisatie en hoe zij hun onderwijs vormgeven (de vrijheid van inrichting).59

In de tweede helft van de negentiende eeuw was al een behoorlijk aantal bijzondere lagere scholen ontstaan, nu groeide het bijzonder onderwijs fors verder. In de loop van de twintigste eeuw volgde het voortgezet onderwijs. In 1909 kreeg een bijzondere hbs voor het eerst subsidie van het Rijk. Op financiële gelijkstelling moest hier tot 1956 gewacht worden. Ook in het hoger onderwijs kwamen er bijzondere instellingen.

Zo ontstond een verzuild bestel,60 waarin de meerderheid van de scholen privaat is, maar publiek bekostigd wordt. Naast de traditionele richtingen – rooms-katholiek, joods en protestants-christelijk (met diverse substromingen) – kwamen er in de afgelopen eeuw richtingen bij, omdat andere stromingen met voldoende maatschappelijke inbedding ook eigen scholen wilden, zoals de vrije scholen (antroposofie), islamitische, hindoeïstische en humanistische scholen. Het openbaar onderwijs is vanaf de jaren negentig door bestuurlijke verzelfstandiging verder van de overheid komen te staan. Sinds 2006 laat de Grondwet voor uitzonderingsgevallen ook toe dat in één school zowel openbaar als bijzonder onderwijs verzorgd wordt: de samenwerkingsschool.

2. Doorgeschoten differentiatie en het ontbreken van permanente educatie in het onderwijsstelsel vragen om herziening

De raad ziet drie knelpunten ontstaan in het onderwijsstelsel. Twee daarvan hangen samen met de differentiatie in het onderwijsstelsel en een met een grotere behoefte aan scholing en vorming gedurende de hele levensloop.

Het gaat over het algemeen goed met de kwaliteit van het onderwijs in Nederland. Als het echter gaat om de toegankelijkheid en de bijdrage van het onderwijs aan sociale samenhang, is het onderwijsstelsel onder druk komen te staan. Hierdoor kan het onderwijs zijn maatschappelijke opdracht onvoldoende vervullen.

Reflecterend op de ontwikkelingen beschreven in deel C, deel B en de toekomstscenario’s, ziet de raad drie knelpunten ontstaan in het onderwijsstelsel. Twee daarvan hangen samen met de differentiatie in het onderwijsstelsel. De differentiatie (1) versterkt de tendens van sociale segmentering en verkleint de mogelijkheden van het onderwijs om bij te dragen aan sociale samenhang in de maatschappij, en (2) draagt eraan bij dat overgangsbeslissingen die vroeg in de schoolloopbaan worden genomen, steeds belangrijker worden. Daardoor krijgen sommige groepen leerlingen en studenten minder kansen in het onderwijs. Het derde knelpunt hangt samen met een grotere behoefte aan scholing en vorming gedurende de hele levensloop. Deze scholing en vorming zijn niet alleen een verantwoordelijkheid van individuen, maar ook van bedrijven en de overheid. Echter, (3) permanente educatie is geen onderdeel van de huidige onderwijsvoorzieningen binnen het stelsel. Deze knelpunten worden uitgewerkt in paragrafen 2.2 tot en met 2.4.

Het huidige onderwijsbeleid is vooral gericht op afzonderlijke sectoren. Maatregelen worden onvoldoende in het brede perspectief van het onderwijsstelsel geplaatst. Het gevaar bestaat dat het opeenstapelen van kleine beleids- of wetsmaatregelen het stelsel verandert, maar niet altijd in de gewenste richting en zonder dat onderliggende knelpunten voldoende worden aangepakt. De raad vindt dat er een fundamentele bezinning nodig is op de inrichting van het onderwijsstelsel om deze op onderdelen aan te passen. Een goede inrichting van een onderwijsstelsel is complex. De raad geeft geen blauwdruk of ontwerp van een nieuw stelsel. Wel biedt de raad een kader aan om de gedachtenvorming en discussie over aanpassingen aan het stelsel richting te geven. Hiertoe heeft de raad vijf vertrekpunten geformuleerd die hij presenteert in hoofdstuk 3.

2.1 Differentiatie in het onderwijs is doorgaans nuttig en nodig

Differentiatie is over het algemeen functioneel

Differentiatie wordt beschouwd als de manier om in het onderwijs om te gaan met verschillen. Het begrip differentiatie kent meerdere definities, maar de meest gangbare is die van De Koning (1973, p.3): “Het doen ontstaan van verschillen tussen delen (bijvoorbeeld scholen, afdelingen, klassen, groepen of individuele leerlingen) van een onderwijssysteem (bijvoorbeeld onderwijsstelsel, scholengemeenschap, afdeling of klas) ten aanzien van één of meerdere aspecten (bijvoorbeeld doelstellingen, niveau of instructiemethoden)”.61 Op het niveau van het onderwijsstelsel wordt in Nederland gedifferentieerd naar onderwijssectoren, zoals het basisonderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. Binnen de sectoren bestaan er schoolsoorten (zoals het vmbo en het vwo), niveaus (zoals mbo 2, 3 en 4), leerwegen (zoals vmbo kaderberoepsgerichte leerweg en de beroepsopleidende leerweg in het mbo) en opleidingen (bachelors en masters). Hiermee wordt dus niet de differentiatie in de klas bedoeld, waarbij het onderwijs wordt afgestemd op verschillende (groepjes) leerlingen of studenten.

De differentiatie in het stelsel is binnen grenzen functioneel. Hij ordent het onderwijs in een structuur die richting en ruimte geeft aan de verdere invulling en organisatie daarvan. Ook biedt hij mogelijkheden voor leerlingen en studenten om zich op diverse manieren door het onderwijs te bewegen. Ook jongeren van wie op een bepaald moment nog niet duidelijk is welke capaciteiten en interesses zij hebben, krijgen de kans zich te ontwikkelen en zich te kwalificeren op een passend niveau of binnen een geschikte opleiding.62

Veel differentiatie naar onderwijsniveau en grote variëteit naar onderwijsconcept

Veel kenmerken van het huidige onderwijsstelsel vinden hun oorsprong in de afgelopen twee eeuwen. Lange tijd bestonden schoolsoorten min of meer naast elkaar, gericht op een eigen doelgroep en doelstellingen en met eigen verantwoordelijke partijen. In de loop van de twintigste eeuw werden al deze soorten samengenomen en gecentraliseerd tot een omvattend en zeer uitgebreid onderwijsstelsel (zie katern). Van oudsher wordt in het Nederlandse onderwijs omgegaan met verschillen tussen leerlingen en jongeren door indeling in schoolsoort, leerweg of opleiding.63 Voorheen gebeurde deze differentiatie voor een belangrijk deel op basis van standen, tegenwoordig gebeurt dat vooral op basis van (cognitief) niveau.

Zeker in vergelijking met andere landen zoals Finland, Vlaanderen en Duitsland is het Nederlandse onderwijssysteem sterk gedifferentieerd. Dit is vooral te zien in de structuur van het voortgezet onderwijs (praktijkonderwijs, leerwegen vmbo, havo, vwo), het beroepsonderwijs (entreeopleiding, mbo 2-bol/bbl, mbo 3-bol/bbl, mbo 4-bol/bbl, associate degree en hbo) en het (voortgezet) speciaal onderwijs (vier clusters met daarbinnen acht schooltypen). De schoolsoorten zijn geordend in een sectoraal gelaagd stelsel met scherpe scheidingen. Opvallend is vooral de scheiding tussen algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs, en tussen regulier onderwijs en speciaal onderwijs.

Ook kent het Nederlandse onderwijsstelsel internationaal gezien relatief veel variatie tussen scholen en onderwijsinstellingen naar levensbeschouwelijke overtuiging en naar onderwijsconcept met bijbehorend aanbod. Scholen werken vanuit verschillende levensbeschouwelijke, pedagogische en didactische principes of profileren zich bijvoorbeeld als cultuurprofielschool of technasium. Deze mate van variatie is mogelijk door de voor Nederland zo kenmerkende vrijheid van onderwijs (vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet) en de daaraan verbonden lumpsumbekostiging. De variëteit in het onderwijs komt tegemoet aan de pluriformiteit in de samenleving: naar gelang de wensen en opvattingen over onderwijs en opvoeding valt er voor veel mensen wat te kiezen. De variatie in onderwijsconcept en aanbod maakt dat onderwijs en stelsel geleidelijk en zonder grote risico’s kunnen inspelen op relevante ontwikkelingen.64 Meer variëteit in het onderwijsaanbod maakt het mogelijk om in de praktijk ervaring op te doen met verschillende oplossingen voor knelpunten en zo kennis op te bouwen van wat goed werkt, voor welke leerlingen en onder welke omstandigheden. Succesvolle varianten kunnen dan verspreid worden.

Kenmerken van de inrichting van het Nederlandse onderwijsstelsel

  1. Sterk gedifferentieerd naar onderwijsniveaus, onderwijssoorten, opleidingen en een grote variatie in levensbeschouwelijke uitgangspunten en onderwijsconcepten.
  2. Scherp onderscheid tussen algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs, en tussen regulier onderwijs en speciaal onderwijs.
  3. Vroege selectie: op 11- of 12-jarige leeftijd krijgen leerlingen advies over plaatsing in het voortgezet onderwijs.
  4. Hoge mate van autonomie voor onderwijsinstellingen door de vrijheid van onderwijs en de daaraan verbonden lumpsumbekostiging.

De differentiatie in het stelsel is niet alleen het gevolg van het voortbouwen op bestaande structuren. Ook culturele en pedagogische opvattingen zijn daarop van invloed.65 De differentiatie in het Nederlandse onderwijs is bijvoorbeeld voornamelijk gericht op het bij elkaar plaatsen van leerlingen met vergelijkbare prestatieniveaus, ervan uitgaand dat het potentieel van elke leerling zich het best kan ontwikkelen in een relatief homogene niveaugroep. De eerste neiging is dus om voor verschillende groepen leerlingen of studenten aparte schoolsoorten en opleidingen te organiseren, in plaats van dit binnen schoolsoorten of opleidingen te regelen. Lesgeven aan homogene groepen leerlingen zou gunstig uitpakken voor de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs.66 Overigens is de literatuur op dit punt niet eenduidig. Er zijn geen aanwijzingen dat de gemiddelde leerprestaties in vroeg-selecterende landen hoger zijn dan in laat-selecterende landen.67 Bovendien speelt door het Nederlandse onderwijs de opvatting dat aanleg in hoge mate bepalend is voor de mate waarin leerlingen intellectueel gevormd kunnen worden.68 Het op vroege leeftijd ‘sorteren’ van leerlingen naar een voorbestemd eindniveau past bij deze opvattingen.

Sterk gedifferentieerd stelsel begint doel voorbij te schieten

In het verleden heeft de overheid verscheidene pogingen gedaan om meer samenhang te bereiken tussen de verschillende delen van het onderwijssysteem, en het systeem overzichtelijker en minder uitgebreid te maken.69 In 1951 zond de toenmalige minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen Rutten bijvoorbeeld een nota naar de Tweede Kamer waarin hij een voorstel deed voor een (re)organisatie van het onderwijsstelsel. Doel was het beter op elkaar laten aansluiten van onderwijssoorten, een doelmatiger opzet en een betere afstemming op de ontwikkeling van leerlingen.70 Ook de Mammoetwet (1968) was een poging om meer samenhang te brengen in het sterk gedifferentieerde stelsel. Dit moest leiden tot een grotere doorstroom, en moest bijdragen aan sociale mobiliteit.71 De Mammoetwet beoogde ook het algemeen vormend onderwijs en het beroepsonderwijs als gelijkwaardige alternatieven naast elkaar te zetten. In de praktijk leidde dit echter tot een vergrote doorstroom van leerlingen richting algemeen vormend onderwijs en een inhoudelijke ‘veralgemenisering’ van het lager beroepsonderwijs.72 In 1996 kregen de opleidingen voor middelbaar beroepsonderwijs een eigen wettelijk kader: de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB). Ook deze had tot doel meer samenhang te creëren in het brede aanbod van beroepsopleidingen, en een betere aansluiting op de arbeidsmarkt te realiseren.

De verregaande differentiatie is vooral het laatste decennium gaan knellen. Dit manifesteert zich het meest op de overgang van primair naar voortgezet onderwijs en in de onderbouw van het voortgezet onderwijs. Wat ooit met de Mammoetwet werd beoogd, wordt niet (meer) bereikt of maar ten dele. Het opleidingsniveau van ouders is steeds bepalender geworden voor de schoolloopbaan van hun kinderen. De plaatsing in het voortgezet onderwijs bepaalt steeds meer het eindniveau van leerlingen, en het voortgezet onderwijs is nu sterk verdeeld in gescheiden stromen, waarbij de voorkeur voor het algemeen vormend onderwijs is toegenomen. In de volgende paragrafen worden de knelpunten toegelicht.

2.2 Knelpunt 1: jongeren uit verschillende groepen komen elkaar niet meer vanzelfsprekend tegen in het gedifferentieerde stelsel

Ook brede scholengemeenschappen bieden categoraal onderwijs aan

Mensen uit verschillende sociale lagen in de samenleving bewegen zich steeds meer in gescheiden groepen en treffen elkaar niet meer vanzelfsprekend. De scheidslijnen in de maatschappij worden scherper en iedere groep heeft eigen voorzieningen. Ook in het onderwijs zien we deze sociale segmentering. Leerlingen worden steeds meer gesorteerd op basis van hun sociaal-culturele achtergrond. Dit begint al bij de voorschoolse voorzieningen. Deze zijn gefragmenteerd en georganiseerd rond verschillende doelstellingen en doelgroepen, waardoor kinderen met een risico op achterstanden vaak gescheiden blijven van kinderen zonder achterstanden.73 In het basis- en voortgezet onderwijs gaan kinderen en jongeren uit diverse sociale groepen vaak naar verschillende scholen. In het basisonderwijs gebeurt dit vooral doordat kinderen met eenzelfde sociale en culturele achtergrond in dezelfde wijk wonen en in die wijk naar school gaan.74 Een relatief klein deel van de sociale segmentatie is te verklaren door de schoolkeuze van ouders en leerlingen.75

Een andere situatie is er in het voortgezet onderwijs. Daar is de sociale segmentatie minder te verklaren door de woonsegregatie, en speelt de schoolkeuze van ouders en leerlingen een grotere rol.76 De afgelopen decennia is het belang van onderwijs toegenomen: het is een bepalende factor in de levensloop van mensen. Daarom zijn ouders en leerlingen zich meer gaan opstellen als kritische consument. Scholen spelen daar soms expliciet op in en richten zich op wensen van (groepen) ouders en leerlingen. Zo profileren ze zich als cultuurschool of technasium, bieden Cambridge English of nieuwe vakken aan, kiezen voor categoraal onderwijs of onderwijs op religieuze of pedagogisch-didactische grondslag. Dit doelgroepgerichte aanbod kan onbedoeld sociale segmentering versterken.77 In het voortgezet onderwijs speelt bovendien de differentiatie naar niveau een belangrijke rol in de segmentering. Leerlingen van gelijk niveau zitten bij elkaar in de klas (soms verschilt per vak met wie ze in de klas zitten). Dit wordt ook wel ‘tracking’ genoemd: het scheiden van leerlingen naar niveau die samen een specifieke route door het onderwijs volgen.

De verschillende tracks of routes kunnen worden aangeboden binnen één school, of leerlingen gaan naar aparte scholen afhankelijk van de route die ze volgen. Cijfers van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) laten zien dat bijna driekwart van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs is ingeschreven bij een brede scholengemeenschap waar alle schoolsoorten zijn vertegenwoordigd. Maar de cijfers laten ook zien dat het overgrote deel van die scholengemeenschappen de verschillende schoolsoorten aanbiedt op aparte locaties. Slechts 18 procent van de leerlingen op brede scholengemeenschappen zit op een locatie met alle schoolsoorten bij elkaar (zie onderstaande figuur en paragraaf 6.4 van deel C).

Brede scholengemeenschappen bieden onderwijssoorten vaak op afzonderlijke locaties aan

De sociaaleconomische achtergrond van leerlingen op het vmbo verschilt van die op het vwo.78 Wanneer leerlingen van deze niveaus op aparte scholen zitten, is er sprake van sociale segmentering. Om sociale segmentatie in kaart te brengen, werd voorheen vooral gekeken naar ontwikkelingen in het aantal leerlingen op brede scholengemeenschappen. Dit blijkt echter een enigszins vertekend beeld te geven. Kijken we naar het aantal leerlingen op een locatie met alle schoolsoorten bij elkaar, dan blijkt ook een aanzienlijk deel van de brede scholengemeenschappen het onderwijs categoraal aan te bieden. De scheiding tussen schoolsoorten, leerwegen en opleidingen draagt er dan aan bij dat verschillende groepen leerlingen elkaar niet meer vanzelfsprekend treffen.

Differentiatie bemoeilijkt de socialisatiefunctie van het onderwijs

Als jongeren met verschillende sociale achtergronden elkaar op school niet meer ontmoeten, komen ze minder in aanraking met degenen die andere inzichten en waarden hebben. Terwijl de school een plek zou moeten zijn waar jongeren kunnen oefenen in het omgaan met conflicten, een dialoog voeren, afwijkende meningen en gedragingen tolereren, respect opbrengen voor andersdenkenden en tot consensus komen.79 Scholen zijn bij uitstek de plaats waar jongeren moeten leren omgaan met verschillen. Wanneer daartoe minder gelegenheid is, kan het onderwijs jongeren minder goed voorbereiden op een pluriforme en democratische samenleving en daardoor onvoldoende bijdragen aan sociale samenhang in de maatschappij.80

Het wordt dus moeilijker een bijdrage te leveren aan de socialisatie van jongeren in het onderwijs. Tegelijkertijd zijn er ontwikkelingen in de maatschappij die daar juist om vragen. Een moreel kompas wordt minder aangereikt door instituties zoals de kerk. Autonome oordeelsvorming wordt daarmee des te belangrijker en moet actief worden ontwikkeld. Zo kan het onderwijs jongeren voorzien van de bagage en vorming die ze nodig hebben om zich beter staande te houden in de dynamische samenleving.

2.3 Knelpunt 2: overgangsbeslissingen vroeg in de schoolloopbaan worden steeds belangrijker

In een gedifferentieerd stelsel zijn gelijke kansen lastiger te realiseren

Selectiemechanismen en overgangen zijn inherent aan een gedifferentieerd stelsel. Selectie moet ervoor zorgen dat leerlingen en studenten op de juiste plek in het onderwijs terechtkomen. Tegelijktijdig kunnen selectiemechanismen een struikelblok vormen voor leerlingen die zich op het overgangsmoment (nog) niet overtuigend kwalificeren voor het gewenste onderwijsniveau (of -segment), maar wel de benodigde capaciteiten hebben. Om gelijke kansen te realiseren, moet het stelsel herstelmogelijkheden bieden.

In het Nederlandse onderwijs worden leerlingen relatief vroeg geselecteerd op de overgang van basisonderwijs naar voortgezet onderwijs. Meestal is dat rond de leeftijd van 11-12 jaar. Over het algemeen gaat vroege selectie samen met meer ongelijkheid in het onderwijs. Ondanks de vroege selectie en het gedifferentieerde stelsel scoort het Nederlandse onderwijs relatief goed op kansengelijkheid.81 In de meest recente OESO-studie over kansengelijkheid in het onderwijs scoort Nederland op of boven het OESO-gemiddelde.82 Wel zijn er grote verschillen in prestaties tussen leerlingen binnen dezelfde track in het voortgezet onderwijs en is er veel overlap in prestaties tussen leerlingen in verschillende tracks.83 Deze mate van overlap in prestaties is een indicatie dat de selectie niet optimaal is en lang niet iedere leerling maximaal wordt uitgedaagd.

Gelijke kansen

De raad benadrukt dat het bij kansengelijkheid niet gaat om gelijke uitkomsten, maar dat het gaat om het creëren van gelijke kansen voor iedereen op het best mogelijk onderwijs. Dat betekent ook het creëren van gelijke kansen om de mogelijkheden die het onderwijs biedt zo goed mogelijk te kunnen benutten.

Vooral voor vroege leerlingen, leerlingen uit een lager sociaaleconomisch milieu en voor laatbloeiers pakt vroege selectie vaak minder goed uit.84 Er is een grotere kans dat zij niet meteen terechtkomen in het type onderwijs dat bij hun capaciteiten en talenten past. Ook zijn er in een gedifferentieerd stelsel relatief veel overgangen en keuzemomenten. Overgangen in het stelsel zijn een potentieel risico voor uitval. Sommige ouders en leerlingen kunnen beter hun weg vinden in het onderwijs(stelsel) en ondersteunen hun kinderen bij het maken van keuzes, waardoor die voordeel hebben.85 Deze aspecten leiden tot ongelijke kansen in het onderwijs.

Kansenongelijkheid is een hardnekkig probleem. In het afgelopen decennium zijn gelijke kansen nog eens extra onder druk komen te staan. De invloed van de sociaaleconomische achtergrond van leerlingen en studenten is toegenomen bij de toegang tot en doorstroom binnen het voortgezet onderwijs. Er is sprake van een opwaartse druk in het onderwijs en de ‘padafhankelijkheid’ neemt toe. Deze ontwikkelingen worden hieronder uitgewerkt.

Invloed SES bij toegang tot en doorstroom binnen voortgezet onderwijs is toegenomen

In 2016 rapporteerde de Inspectie van het Onderwijs over toenemende ongelijkheid in het onderwijs. Onderzoek laat namelijk zien dat kinderen met dezelfde veronderstelde cognitieve capaciteiten, maar verschillende sociale achtergronden, niet op hetzelfde onderwijsniveau terechtkomen. Leerlingen uit een lager sociaaleconomisch milieu krijgen schooladviezen voor een lager niveau, worden lager geplaatst in voortgezet onderwijs en stromen vaker af naar een lager niveau dan evengoed presterende medeleerlingen met een hogere sociaaleconomische achtergrond.86 In het selectieproces is het opleidingsniveau van ouders een grotere rol gaan spelen, en is belangrijker geworden dan etnische achtergrond en inkomen.87

Opwaartse druk en padafhankelijkheid in het stelsel nemen toe

De plaatsing in het voortgezet onderwijs is sterk bepalend geworden voor het eindniveau dat leerlingen behalen. Er ontstaat een grotere padafhankelijkheid: leerlingen kunnen moeilijker afwijken van de schoolsoort waarin ze geplaatst zijn.88 Mogelijkheden om een eerste plaatsing in het voortgezet onderwijs later te corrigeren, nemen daardoor af. Hiermee komt er een aanzienlijke druk te liggen op de overgang van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs. Deze druk wordt nog eens versterkt, doordat onderwijs belangrijker is geworden voor het bereiken van een goede maatschappelijke positie. Ouders zijn zich daarvan bewust. Dit resulteert in een opwaartse druk om op een zo hoog mogelijk onderwijsniveau uit te komen.89 Overigens is deze opwaartse druk niet uniek voor Nederland; overal ter wereld volgen jongeren langer onderwijs en halen hogere diploma’s.90 Ook de sterke groei van het schaduwonderwijs illustreert dat ouders er veel belang aan hechten hun kinderen te ondersteunen om een zo hoog mogelijk onderwijsniveau te bereiken. Het schaduwonderwijs groeit, steeds meer leerlingen maken er gebruik van.91 Schaduwonderwijs kan een positieve uitwerking hebben op de prestaties van leerlingen, maar heeft ook een keerzijde, namelijk kansenongelijkheid als vooral bepaalde leerlingen ervan kunnen profiteren en andere groepen leerlingen niet.

Er zijn diverse factoren die bijdragen aan een grotere padafhankelijkheid. In vergelijking met tien jaar geleden is het aandeel enkelvoudige adviezen gestegen, zijn er minder brede brugklassen en is het stapelen van diploma’s afgenomen. Daarnaast worden de verschillende onderwijssoorten vaak aangeboden op gescheiden locaties.92 Volgens cijfers van het CBS is bijvoorbeeld het aandeel leerlingen dat in het eerste jaar van het voortgezet onderwijs direct in een van de schoolsoorten geplaatst wordt, de afgelopen jaren sterk gestegen. Steeds minder leerlingen zitten in het eerste jaar in een dakpanklas of in een brede brugklas (zie onderstaande figuur en paragraaf 6.4 van deel C). De laatste jaren lijkt er sprake van stabilisering: het aandeel meervoudige adviezen neemt licht toe, evenals het aandeel leerlingen in brede brugklassen en leerlingen die diploma’s stapelen.93 Het verschil met tien jaar geleden blijft desalniettemin aanzienlijk.

Een andere factor rond de toegenomen padafhankelijkheid in het Nederlandse onderwijs is de sterke scheiding tussen beroepsgericht onderwijs (beroepsgerichte leerwegen van vmbo, mbo, hbo) en algemeen vormend onderwijs (theoretische leerweg van vmbo, havo, vwo, universiteit). Er is veel aandacht gegaan naar de ontwikkeling binnen de beroepskolom (doorstroom en efficiëntere routes van vmbo naar mbo en hbo) en veel minder naar de verbinding tussen beide kolommen. De doorstroom vanuit de theoretische leerweg van het vmbo naar het havo is de laatste jaren weer aan het stijgen, maar nog steeds op een lager niveau dan tien jaar geleden. Juist deze overgang vormt een cruciale schakel tussen het beroepsonderwijs en het algemeen vormend onderwijs en biedt vmbo-leerlingen de kans om via havo het hoger beroepsonderwijs te bereiken. Ook de doorstroom vanuit mbo 4 naar het hbo is de afgelopen jaren verminderd. Afgelopen jaar (2016-2017) stroomde ruim 35 procent van de mbo 4-gediplomeerden direct door naar hbo. Vijf jaar geleden – evenals tien jaar geleden – was dit nog 39 procent.94

Steeds minder brugklassen in het voortgezet onderwijs

Voor leerlingen die starten in het vmbo, is het moeilijker het hoger onderwijs te bereiken. En dat terwijl het algemeen vormend onderwijs direct voorsorteert op het hoger onderwijs.95 Hierdoor is de druk op de overgang van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs toegenomen.

Meer selectie na het voortgezet onderwijs, en kwaliteit niet altijd geborgd

Ook na het voortgezet onderwijs nemen directe doorstroommogelijkheden af. Er zijn steeds meer matching- en selectieprocessen in het mbo en het hoger onderwijs.96 Dat komt mede door de sterke nadruk in beleid op het verhogen van rendementen97, maar ook door de onderwijsexpansie. Zo is de deelname aan het hoger onderwijs de afgelopen twintig jaar aanzienlijk gegroeid: ten opzichte van 1995 een stijging van circa 70 procent in het hoger beroepsonderwijs en circa 40 procent in het wetenschappelijk onderwijs.98 Het onderwijsaanbod is dan ook flink gegroeid en er is meer matching en selectie noodzakelijk geworden. Tegelijkertijd kunnen jongeren zich minder onderscheiden met enkel een afgeronde bachelor- of masteropleiding, waardoor selecterende opleidingen zoals University Colleges en Honours-trajecten populair zijn geworden.

In het middelbaar beroepsonderwijs ligt de nadruk vooral op matching en minder op selectie.99 Anders dan het hoger onderwijs hebben mbo-instellingen de plicht te zorgen voor toegankelijk beroepsonderwijs, rekening houdend met het recht op onderwijs én de leer- en kwalificatieplicht. Bij een weigering hoort een inspanning van de instelling om een andere opleiding binnen of buiten de instelling te vinden (zie kader). Over de kwaliteit van matching in het middelbaar beroepsonderwijs is echter nog weinig bekend.

Toelatingsrecht in het middelbaar beroepsonderwijs

Met ingang van het studiejaar 2018-2019 is de Wet vroegtijdige aanmelddatum voor en toelatingsrecht tot het middelbaar beroepsonderwijs van kracht. Met de nieuwe wetgeving is het mbo-instellingen, op enkele uitzonderingen na, niet meer toegestaan om jongeren die aan de vooropleidingseisen voldoen en zich vóór 1 april hebben aangemeld, de toegang tot een mbo-opleiding op niveau 2, 3, en 4 te weigeren. Daarnaast voorziet de wet in het recht op een studiekeuzeadvies en studievoortgangsgesprek tijdens de overstap, en een bindend studieadvies voor alle studenten in het eerste jaar van de opleiding.

Tijdens de intake wordt een inschatting gemaakt of de student een realistische kans heeft op het behalen van een diploma met voldoende arbeidsmarkt- of doorstroomperspectief. Het komt voor dat studenten een dwingend negatief advies krijgen bij aanmelding voor een bepaalde opleiding of tijdens hun opleiding. In dit geval is sprake van selectie op het niveau van de opleiding. Vaak wordt een passend alternatief gevonden waar de student vervolgens instroomt. De opleiding zal de student begeleiden bij heroriëntatie en het zoeken van een andere passende opleiding binnen of buiten de instelling.

Bron: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/middelbaar-beroepsonderwijs/aanmelden-en-toelaten-mbo

In het hoger onderwijs worden de afgelopen jaren steeds meer matching- én selectieprocessen ingezet, zoals deficiëntieonderzoeken, aanvullende (reken)toetsen, bindende studieadviezen en aangescherpte overgangsnormen. Daarnaast is de afgelopen jaren de decentrale selectie (zie kader) geïntroduceerd voor fixusopleidingen. Veelvoorkomende onderdelen van decentrale selectieprocedures zijn cognitieve vaardigheden- en kennistests, motivatie- en persoonlijkheidsvragenlijsten en interviews.

Decentrale selectie in het hoger onderwijs

Sinds de afschaffing van de gewogen loting, zoals vastgelegd in de Wet kwaliteit in verscheidenheid hoger onderwijs (Wet KIV), kunnen opleidingen hun studenten selecteren via een zelf in te richten selectieprocedure. Vanaf het studiejaar 2016-2017 is de gewogen loting afgeschaft bij opleidingen met een fixus en worden alle studenten decentraal geselecteerd door de opleidingen zelf.

Uitgangspunt is dat er een betere inhoudelijke match moet zijn tussen student en opleiding, dat de selectie goed moet zijn voor het studiesucces en dat het een begrijpelijke, uitvoerbare en betaalbare situatie moet opleveren zowel voor de aspirant-student als voor de instelling. De selectie hoort te bestaan uit minstens twee kwalitatieve criteria (niet alleen eindexamencijfers).

Bron: https://wetten.overheid.nl/BWBR0033693/2013-09-01

Uit onderzoek blijkt dat deze selectie-instrumenten studiesucces slechts in beperkte mate voorspellen en een risico kunnen vormen voor de toegankelijkheid. Opleidingen hebben moeite te komen tot een selectieprocedure die past bij een bepaalde opleiding. Veelal is de selectie nauwelijks gebaseerd op de leerdoelen van de opleiding en wordt onvoldoende rekening gehouden met de groeimogelijkheden van studenten.100 Ook ‘zachte’ en normatieve criteria, zoals motivatie, studiehouding en persoonlijkheid, spelen bij selectieprocedures een grote rol.101 Studenten die een opleiding met succes hadden kunnen doorlopen, worden op die manier ten onrechte uitgeselecteerd. Ook is het de vraag of decentrale selectie een betere inhoudelijke match tussen student en opleiding mogelijk maakt.102

Studenten met een niet-westerse migratieachtergrond, studenten met een lager gemiddeld cijfer in het voortgezet onderwijs en mannen lijken in selecterende universitaire opleidingen ondervertegenwoordigd te zijn. Dit geldt ook voor studenten met lageropgeleide ouders en studenten uit de lagere inkomensgroepen.103 Ook in het hoger beroepsonderwijs is dit effect van decentrale selectie te zien. Studenten met een vwo-diploma worden vaker toegelaten, studenten met een migratieachtergrond of met een functiebeperking minder vaak.104 Zelfselectie speelt ook een rol.

Selectie doet zich verder voor bij de toegang tot de master. Iedere masteropleiding in het wetenschappelijk onderwijs kan in beginsel eisen stellen aan studenten die de opleiding willen volgen. De Inspectie van het Onderwijs stelt dat op dit moment 10 tot 40 procent van de master-opleidingen selecteert. Hier doet zich ook zelfselectie voor. Studenten kiezen niet voor een master als zij verwachten dat de selectieprocedure te intensief of te competitief zal zijn.105 De selectieprocedures werken daarmee niet alleen kansenongelijkheid in de hand, maar brengen ook het risico van homogenisering binnen opleidingen met zich mee.106

2.4 Knelpunt 3: permanente educatie is geen onderdeel van het stelsel

De dynamische samenleving en arbeidsmarkt stellen andere eisen aan burgers en werknemers. Leren gaat niet meer vooraf aan betaald werken; er is een combinatie van werken en leren nodig gedurende de leer- en arbeidsloopbaan. Bij- en nascholing zijn van belang voor participatie op de arbeidsmarkt en in de samenleving, en voor de persoonlijke vorming en ontwikkeling van individuen.107 Deze doelen zijn daarmee verbonden aan de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. Het huidige stelsel is primair ontworpen voor kinderen en jongeren, en in veel mindere mate voor (werkende) volwassenen. Daarmee is het onvoldoende ingericht om scholing permanent te maken gedurende de levensloopbaan.

Permanente educatie maakt nog geen vanzelfsprekend deel uit van het onderwijsstelsel. Belemmeringen op het gebied van regelgeving, financiering en schotten tussen samenwerkingspartners binnen en buiten het onderwijs leiden tot een versnipperd, weinig vraaggericht scholingsaanbod en een beperkte toegankelijkheid. Dit maakt vooral de positie van lager- en middelbaaropgeleiden kwetsbaar. Mensen zijn immers sterker dan voorheen verantwoordelijk geworden voor de vormgeving van hun eigen leer- en arbeidsloopbaan. De scholingsdeelname blijft onder deze groepen dan ook achter. Ook de mogelijkheden voor ontwikkeling en vorming buiten de arbeidsmarkt zijn zeer beperkt.

3. Op weg naar oplossingen: vijf vertrekpunten voor herziening van het onderwijsstelsel

Het sterk gedifferentieerde onderwijsstelsel begint te knellen. Herbezinning op en herziening van het stelsel zijn nodig. De raad formuleert hiertoe vijf vertrekpunten.

Een adequaat antwoord van het onderwijs op in- en externe ontwikkelingen vergt een integrale bezinning op het stelsel en het bewaken van samenhang in het onderwijssysteem. De afgelopen jaren zijn vooral binnen onderwijssectoren diverse kleine en grote beleidsmaatregelen genomen. Het gevaar bestaat dat opeengestapelde aanpassingen op onderdelen het stelsel wel veranderen, maar niet altijd in de gewenste richting en zonder dat de onderliggende knelpunten voldoende worden aangepakt. Bovendien nopen maatschappelijke ontwikkelingen tot een integrale heroverweging. Belangrijke ontwikkelingen zoals toenemende sociale segmentatie en technologische ontwikkelingen raken het hele onderwijs.

De historische ontwikkeling van het stelsel laat zien dat problemen die samenhingen met de grote verscheidenheid aan onderwijssoorten meermaals aanleiding gaven tot fundamentele onderwijshervormingen. De periode na de Tweede Wereldoorlog in aanloop naar de Mammoetwet is een sprekend voorbeeld van een breed gevoelde noodzaak tot herordening van het stelsel. De lappendeken van onderwijssoorten met daarmee verbonden aansluitingsproblemen vroeg om een fundamentele herziening. De raad is van mening dat opnieuw de tijd is aangebroken voor een herbezinning op de inrichting van het stelsel als geheel, zodat het onderwijs zijn maatschappelijke opdracht nu en in de toekomst kan blijven waarmaken.

Een goede inrichting van een onderwijsstelsel is een complexe opgave. Maatregelen om het stelsel op bepaalde punten te verbeteren, kunnen het op andere punten kwetsbaar maken. Dit vraagt om een goede, integrale afweging waarbij het publiek belang van onderwijs leidend moet zijn. De overheid heeft hierin een belangrijke verantwoordelijkheid en een initiërende rol (paragraaf 3.1). Om richting te geven aan de gedachtevorming en discussie over noodzakelijke herzieningen, heeft de raad vijf vertrekpunten geformuleerd: verminder differentiatie (paragraaf 3.2), verbind schoolsoorten en opleidingen (paragraaf 3.3), stimuleer beroepsgericht onderwijs op het havo en vwo (paragraaf 3.4), verminder en verbeter selectie (paragraaf 3.5) en geef permanente educatie een vaste plek in het stelsel (paragraaf 3.6). De vertrekpunten brengen een aantal adviezen en aanbevelingen van de raad bij elkaar (zie kader).

Eerdere adviezen van de Onderwijsraad die raakpunten hebben met de inrichting van het onderwijsstelsel

Meer kansen voor kwetsbare jongeren (2013)

Overgangen in het onderwijs (2014)

Een onderwijsstelsel met veerkracht (2014)

Maatwerk binnen wettelijke kaders: eindtoetsing als ijkpunt voor het funderend onderwijs (2015)

Een goede start voor het jonge kind (2015)

Herkenbaar vmbo met sterk vakmanschap (2015)

Vakmanschap voortdurend in beweging (2016)

Internationaliseren met ambitie (2016)

De leerling centraal? (2017)

Gelijke kans op doorstroom vmbo-havo (2018)

Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden (2018)

Ruim baan voor leraren (2018)

Toets wijzer (2018)

Curriculumvernieuwing (2018)

Voor overzichten van raadsadviezen gerelateerd aan deze thema’s, zie ook:

Het bevorderen van gelijke kansen en sociale samenhang (2017)

Het regeerakkoord – Vertrouwen in de toekomst en adviezen van de Onderwijsraad (2017)

3.1 Maatschappelijke opdracht vraagt om samenhangende keuzes vanuit publieke belangen

Integrale kijk op het stelsel nodig om goede afwegingen te maken

Het onderwijs dient zowel individuele belangen als publieke belangen. In de uitwerking van de vertrekpunten is het belangrijk de balans daartussen te bewaren. Vaak gaan de individuele belangen van ouders en leerlingen samen met het belang van onderwijs voor de samenleving als geheel, maar soms ontstaan er spanningen. Bijvoorbeeld bij het inperken van keuzevrijheid ten behoeve van een betere toegankelijkheid. Waar het maatschappelijke belang en het individuele belang botsen, dient volgens de Onderwijsraad het maatschappelijke belang van onderwijs zwaarder te wegen.108 Alleen als het publieke belang voorop staat in de afwegingen, kan het onderwijs adequaat voldoen aan zijn maatschappelijke opdracht.

Onderwijsbeleid vereist een doordenking van de bredere context waarin het onderwijs plaatsvindt, en vraagt om een afweging tussen verschillende criteria (zie kader aan het begin van hoofdstuk 1). Het streven moet zijn alle aspecten in het oog te houden en geen van de criteria te verwaarlozen.109 De raad constateert dat het huidige stelsel onvoldoende bijdraagt aan de toegankelijkheid van het onderwijs, en aan sociale samenhang en democratische waarden. De vraag is hoe deze aspecten versterkt kunnen worden zonder concessies te doen aan de andere criteria. Waar en hoe kan bijvoorbeeld de differentiatie naar niveau worden verminderd, zodat kwaliteitsverbetering ontstaat of in ieder geval geen kwaliteitsverlies optreedt? Wat betekent het voor het criterium keuzevrijheid als schoolsoorten met elkaar worden verbonden om meer gelijke kansen te realiseren en een tegenwicht aan sociale segmentatie te bieden? Hoeveel inperking van de keuzevrijheid betekent dit? De raad benadrukt dat er bij de uitwerking van de vertrekpunten oog moet zijn voor de gevolgen van de afruil tussen bijvoorbeeld keuzevrijheid en sociale samenhang.

Overheid heeft stelselverantwoordelijkheid en heeft rol in versterken lerend vermogen

De verantwoordelijkheid voor het stelsel ligt bij de overheid. Eén van haar kerntaken is het bewaken van samenhang in het onderwijsstelsel bij de beleidsvoering. Daar hoort bij dat ze geregeld stilstaat bij vragen als: welke maatschappelijke ontwikkelingen doen een appel op het onderwijs, wat hebben jongeren en burgers in het algemeen aan bagage nodig voor de toekomst en voorziet het stelsel als geheel daar nog in. De laatste decennia is er echter te weinig aandacht voor de impact van beleidsmaatregelen op het stelsel als geheel, en wordt zelden gediscussieerd over de inrichting van het stelsel. Dat komt mede doordat het overheidsbeleid op dit moment vooral geënt is op de gedifferentieerde inrichting van het stelsel, en beleidsvorming daardoor vooral binnen de afzonderlijke onderwijssectoren plaatsvindt. Aanpassingen aan het onderwijsstelsel hebben daardoor meer het karakter van ‘pleisters plakken’. Ook worden initiatieven om knelpunten in het stelsel op te lossen (zoals het 10-14 onderwijs) vooral gezien als aanvulling op de bestaande variëteit, in plaats van een opmaat voor een structurele aanpassing in het stelsel. Het lerend vermogen van het stelsel wordt daardoor onvoldoende benut. Dit vermogen is echter een voorwaarde voor het maken van goede afwegingen (wat werkt en wat niet, hoe past dit in het brede perspectief van het stelsel) en voor de veerkracht van het stelsel als geheel. Een veerkrachtig stelsel kan beter inspelen op toekomstige maatschappelijke ontwikkelingen.110

Geen blauwdruk, wel principes voor een integrale afweging

De historische schets illustreert dat stelselwijzingen in het verleden niet als blauwdruk tot stand zijn gekomen. Een breed gedeelde noodzaak van herordening en discussies over de inrichting van het stelsel gingen daaraan vooraf. Om de discussie over het stelsel richting te geven, biedt de raad geen eindmodel voor een integrale stelselwijziging, maar een aantal richtinggevende principes in de vorm van vijf vertrekpunten. Met deze vertrekpunten en de formulering van de maatschappelijke opdracht van het onderwijs levert de raad een bijdrage aan een stelseldiscussie die de afgelopen jaren, naar zijn oordeel, te weinig is gevoerd.

3.2 Vertrekpunt 1: verminder differentiatie waar nuttig en mogelijk

Het Nederlandse stelsel is gedifferentieerd en er bestaan scherpe scheidingen in het stelsel. Om de scheidingen tussen opleidingen minder hard te maken, adviseert de raad te bekijken op welke punten de differentiatie in het stelsel verminderd kan worden en op welke punten meer gebruik gemaakt kan worden van differentiatie binnen schoolsoorten, opleidingen of in de klas. De ontwikkeling van digitalisering in het onderwijs biedt hiervoor ook meer mogelijkheden.

Integreer voorzieningen voor jonge kinderen

Een goede basis is essentieel om verschillen in vaardigheden tussen jonge kinderen met verschillende kenmerken en achtergronden te beperken, en onderwijskansen te vergroten. Uit onderzoek komt naar voren dat jonge kinderen in een stimulerende omgeving met taal, lezen en muziek een voorsprong hebben op kinderen die daar niet of minder mee in aanraking komen.111 De Onderwijsraad heeft zich in het verleden veelvuldig gebogen over voorzieningen voor jonge kinderen. De rode draad in de advisering sinds 2002 is het streven naar kwaliteitsverbetering door professionalisering van pedagogisch medewerkers én een betere inhoudelijke en organisatorische aansluiting van deze voorzieningen. Hoewel de afgelopen jaren – vooral op lokaal niveau – verscheidene maatregelen zijn genomen om de kwaliteit van voorzieningen voor jonge kinderen en de toegang daartoe te verbeteren112, is de gewenste inhoudelijke en organisatorische integratie nog onvoldoende tot stand gekomen. Met het oog op gelijke kansen vindt de raad het van belang dat er zo vroeg mogelijk en blijvend wordt geïnvesteerd in het voorkomen en verkleinen van achterstanden.113 In lijn met zijn eerdere adviezen pleit de raad dan ook voor het combineren van opvang en onderwijs voor kinderen van 0 tot 4 jaar door voor- en vroegschoolse educatie, kinderopvang en peuterspeelzaalwerk samen te voegen. Zo ontstaat een brede en toegankelijke voorziening voor jonge kinderen.

In de voorschoolse periode kunnen kinderen spelend leren onder begeleiding van goed opgeleid personeel uit de voorschoolse sector en primair onderwijs. Dit aanbod zou op vrijwillige basis beschikbaar moeten zijn voor alle kinderen tussen de 2,5 en 4 jaar, vijf dagdelen per week. Dus niet alleen voor kinderen met achterstanden (sociaal-emotioneel, cognitief of op het gebied van taal). Op die manier worden alle kinderen bereikt en worden kinderen met een risico op achterstanden niet gescheiden van andere kinderen. Een overgang van de ene naar de andere voorziening is altijd een kwetsbaar moment, omdat het de doorgaande ontwikkelingslijn van kinderen kan verstoren. Door de regie bij de basisschool te beleggen, kan een aanbod voor kinderen van 0-12 jaar met een vloeiende overgang tussen baby-, peuter-, kleuter- en basisschoolperiode worden geboden.114

Geïntegreerde voorzieningen voor kinderen van 0-12 jaar

Op veel plekken in Nederland ontstaan kindcentra: intensieve vormen van samenwerking tussen primair onderwijs, kinderopvang, zorg en welzijn met doorgaande ontwikkellijnen voor kinderen van 0 tot en met 12 jaar. De samenwerking heeft tot doel álle kinderen gelijke kansen te bieden en hun talenten in de volle breedte te ontwikkelen. Daarbij wordt vooral gewerkt vanuit individuele mogelijkheden van kinderen waar bestaande organisatiestructuren zo veel mogelijk op aangepast worden. Een voorbeeld hiervan zijn de Kindcentra 2020. Daarin werken basisonderwijs, kinderopvang, zorg en welzijn samen volgens één pedagogische en educatieve visie in één nieuwe organisatie ( ‘community’).

Bron: Onderwijsraad, 2015a.

Cluster de leerwegen in het vmbo

De raad pleitte al eerder voor vereenvoudiging van het vmbo en logisch clusteren van de bestaande leerwegen. De clustering van leerwegen draagt bij aan een overzichtelijker structuur. Door de vereenvoudiging en meer logische ordening is beter te begrijpen hoe het onderwijsaanbod in elkaar zit. Daarnaast adviseerde de raad de positie van geclusterde opleidingen te verbeteren door ze een eigen identiteit te laten ontwikkelen die past bij de functie van de opleiding in het stelsel. Het versterken van vakmanschap staat hierbij centraal. Vakmanschap is van oudsher iets waaraan vakmensen trots ontlenen. Vakmensen leveren werk af van hoge kwaliteit en onderscheiden zich daarmee op een positieve manier. Door vakmanschap in de opleiding centraal te stellen, kan de opleiding een eigen, positieve identiteit ontwikkelen. Een herwaardering van vakmanschap die past in het huidige tijdsgewricht. Door de clustering en het versterken van vakmanschap in het vmbo kunnen leerlingen zich beter identificeren met de opleiding, waardoor die wint aan aantrekkelijkheid.115 Dat komt de positie van het vmbo in het stelsel ten goede.

De raad adviseerde de basisberoepsgerichte en kaderberoepsgerichte leerwegen te clusteren tot één opleiding vakmanschap waarbinnen differentiatie naar niveau bestaat. En de raad adviseerde de gemengde en theoretische leerwegen te clusteren tot de opleiding mavo die een gedegen voorbereiding geeft op zowel het mbo als het havo. De aansluiting tussen de algemeen vormende vooropleiding en het beroepsonderwijs is niet optimaal. Om leerlingen beter voor te bereiden op het beroepsgerichte vervolgonderwijs ontstaan in de praktijk allerlei aanvullende programma’s. De raad pleitte voor een structurele oplossing door het curriculum aan te passen. Beroepsgerichte vakken moeten een standaard onderdeel zijn van het programma, met daaraan gekoppeld veel aandacht voor loopbaanoriëntatie en -begeleiding.

In de clustering en profilering van de gemengde en theoretische leerweg in het vmbo zijn belangrijke stappen gezet. Wat betreft clustering van de basisberoepsgerichte en kaderberoepsgerichte leerweg is na een veldraadpleging besloten om de opleidingen niet samen te voegen. Dit zou onvoldoende recht doen aan de kaderleerling.116 De raad benadrukt dat het niet simpel gaat om het samenvoegen van de twee leerwegen, maar dat het zaak is binnen de opleiding vakmanschap te differentiëren naar niveau. Zo kan beter recht gedaan worden aan álle leerlingen, inclusief de kaderleerling.

De raad onderstreept het belang van een vakopleiding op hoog niveau. Het realiseren van een beroepsgerichte opleiding gericht op doorstroom naar niveau 3 en 4 van het middelbaar beroepsonderwijs is niet de standaard en zou het wel moeten zijn. Alle scholen die een opleiding vakmanschap aanbieden, zouden de ambitie moeten hebben een route te creëren die gericht is op doorstroom naar niveau 3 en 4. Hiermee krijgt de cognitief sterke en beroepsgeïnteresseerde leerling de optie om op een hoog niveau in het middelbaar beroepsonderwijs door te stromen.117

Integreer vmbo en mbo 2

Door de sterke differentiatie in het onderwijsstelsel zijn er relatief veel overgangen. Voor kwetsbare leerlingen zijn overgangen vaker een struikelblok dan voor andere leerlingen.118 Zij vallen op dat punt vaker uit. Dit is te zien bij de overgang van het vmbo (basisberoepsgerichte en in mindere mate kaderberoepsgerichte leerweg) naar mbo 2.119 Veel leerlingen hebben moeite met deze overgang. Om deze reden is er vanaf 2008 geëxperimenteerd met alternatieve routes naar het middelbaar beroepsonderwijs waarbij vmbo- en mbo-trajecten geïntegreerd werden tot vm2-trajecten. Deze gaan uit van het principe ‘één dak, één team en één concept’. Binnen deze trajecten wordt de overgang versoepeld door de vertrouwde omgeving van de vmbo-leerling te handhaven tot aan het behalen van de startkwalificatie op mbo-niveau 2.

De vm2-trajecten hebben over het algemeen geleid tot positieve resultaten. Daarom adviseert de raad om binnen de opleiding vakmanschap (clustering van vmbo basisberoepsgerichte en kaderberoepsgerichte opleiding) een geïntegreerd traject met mbo niveau 2 te ontwikkelen. Zo kunnen leerlingen van het niveau basisberoepsgerichte leerweg en de kwetsbare kader-leerlingen zonder overgang toewerken naar een startkwalificatie. De kans op voortijdig schoolverlaten bij deze kwetsbare groep leerlingen wordt daarmee verkleind. Wel is het belangrijk dat deze vm2-trajecten geoptimaliseerd worden op basis van de conclusies van de monitors die in de loop der jaren zijn uitgevoerd.120

Zorg voor meer flexibiliteit in de onderbouw van het voortgezet onderwijs

Het is belangrijk te zoeken naar manieren om de scheiding tussen schoolsoorten in de eerste jaren van het voortgezet onderwijs te verminderen. De raad pleit ervoor meer gebruik te maken van (brede) brugklassen en 10-14 onderwijs.

10-14 onderwijs

Bij het concept van 10-14 onderwijs wordt de definitieve selectie uitgesteld en is er meer ruimte voor differentiatie in niveaugroepen. In eerste instantie is het 10-14 onderwijs gericht op het verzachten van de overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs. Leerlingen worden door een team van po- en vo-docenten in een doorlopende leerlijn begeleid naar het voortgezet onderwijs. Hierbij volgen ze een persoonlijke leerroute met veel aandacht voor talent- en persoonsontwikkeling.

Bron: Exalto, Damstra, Klein, Van der Vegt & Weijers, 2018.

Het 10-14 onderwijs wordt ingezet met als doel uitstel van de schoolkeuze van leerlingen in het basisonderwijs en een succesvolle doorstroom naar vervolgonderwijs die past bij de leerling.121 Binnen het concept van het 10-14 onderwijs is er veel ruimte voor interne differentiatie op basis van niveaugroepen. Dit maakt het onderwijs in de onderbouw van het voortgezet onderwijs flexibeler: leerlingen kunnen makkelijker overstappen naar een ander niveau als dat wenselijk is. Ook zijn er meer mogelijkheden om bij bijvoorbeeld niet-doorstroomvakken zoals gymnastiek en levensbeschouwing het onderwijs juist in heterogene groepen te organiseren. Hiermee kan het 10-14 onderwijs een interessante oplossing zijn voor de huidige knelpunten in het stelsel. Er worden steeds meer 10-14 scholen gestart; per 1 augustus 2018 is een tweede lichting scholen ingestroomd in de pilot om deel te nemen aan het onderzoek.122 De raad adviseert het 10-14 onderwijs te evalueren in het licht van een mogelijke oplossing voor de padafhankelijkheid en sociale segmentatie in het onderwijs. De evaluatie zou onder andere antwoord moeten geven op de vraag of het gewenst is 10-14 onderwijs de standaard te maken in het onderwijsstelsel.

Bekijk of vereenvoudiging van het mbo mogelijk is

De toenemende dynamiek op de arbeidsmarkt en de snel veranderende vraag leiden ertoe dat het huidige aanbod van mbo-opleidingen kritisch moet worden bezien. De raad vraagt zich af of het onderscheid tussen niveau 3 en 4 op termijn nog functioneel is en of er toegewerkt moet worden naar een vereenvoudigd opleidingenaanbod dat herkenbaar is voor werkgevers en ook eenvoudiger is aan te passen aan een veranderende vraag.

De positie van middelbaaropgeleiden is voor sommige sectoren bovendien zorgelijk.123 Er is sprake van polarisatie. De werkgelegenheid en lonen groeien vooral aan de bovenkant van de arbeidsmarkt, maar ook aan de onderkant ontwikkelt de werkgelegenheid zich gunstig.124 Dit gaat ten koste van het middensegment. Er is sprake van een afnemende aansluiting met de arbeidsmarkt: mbo-opgeleiden waaieren sterker uit over verschillende beroepsgroepen. Dat is niet te zien bij bijvoorbeeld hbo-opgeleiden.125 Er zijn wel grote verschillen tussen sectoren. De economische sector heeft veel meer last van een minder goede aansluiting op de arbeidsmarkt dan de technische sector. Mbo-opgeleiden in de sector economie moeten vaker een beroep buiten hun kerndomein accepteren. Dit roept de vraag op of het huidige opleidingenaanbod en de relatief sterke externe differentiatie naar niveau 3 en 4 in de toekomst houdbaar zijn. Een vereenvoudigd opleidingsaanbod kan makkelijker meebewegen met de veranderende vraag op de arbeidsmarkt. Bovendien vormt samenvoeging een prikkel om zo veel mogelijk studenten te diplomeren op het hoogste niveau, het huidige niveau 4.

3.3 Vertrekpunt 2: verbind ook op andere manieren schoolsoorten en opleidingen

Om de scheidingen in het Nederlandse onderwijsstelsel te verminderen, is niet alleen minder differentiatie in het stelsel nodig, maar moet ook de verbinding tussen de schoolsoorten en opleidingen worden versterkt.

Verschillende schoolsoorten op één locatie of samenwerking aangaan

Brede scholengemeenschappen bieden onderwijssoorten vaak op afzonderlijke locaties aan. Deze fysieke scheiding betekent een extra hindernis om van de ene naar de andere schoolsoort over te stappen. Bovendien komen leerlingen met verschillende sociale achtergronden elkaar daardoor minder vanzelfsprekend tegen in het onderwijs (zie paragraaf 2.2 over de sociale segmentering in het onderwijs). Om de scheidingen in het Nederlandse voortgezet onderwijs te verminderen, moet de verbinding tussen schoolsoorten versterkt worden. Dat kan door meerdere schoolsoorten te organiseren op één locatie of door te stimuleren dat scholen samenwerking zoeken met andere scholen.126 Dit is een minimale en noodzakelijke maatregel. Scholen zouden gestimuleerd moeten worden om nog een stap verder te gaan door het onderwijs in de onderbouw van het voortgezet onderwijs meer flexibel aan te bieden zoals beschreven in paragraaf 3.1. Deze maatregelen maken de overstap van de ene naar de andere schoolsoort makkelijker en bieden mogelijkheden om de school beter te benutten als sociale oefenplaats.

Zorg voor betere aansluiting tussen onderwijssoorten

Een sterke verbinding komt mede tot stand door regelmatig stelselbreed te bekijken of onderwijssoorten voldoende op elkaar aansluiten. Het gaat daarbij om de inhoudelijke aansluiting, de aansluiting in niveau van lesstof en de aansluiting in de pedagogisch-didactische aanpak van onderwijssoorten en opleidingen. De raad pleit vooral voor een verbeterde aansluiting tussen vmbo en havo.127 Deze overgang vormt een cruciale schakel binnen het Nederlandse onderwijsstelsel. Vmbo-leerlingen kunnen via het havo het hoger beroepsonderwijs bereiken. Juist deze stapelmogelijkheid is een belangrijke emancipatieroute.

Schakelklassen als structureel onderdeel van het mbo en het hoger onderwijs

Waar de aansluiting niet gemakkelijk binnen programma’s op te lossen is, kunnen schakelklassen de mogelijkheid voor leerlingen vergroten om over te stappen of door te stromen. De raad adviseerde eerder om een domeinbrede schakelklas te starten in mbo 2. Jongeren die vmbo basis of kader verlaten, moeten al op relatief jonge leeftijd een goed beeld hebben van wat de verschillende mbo 2-opleidingen te bieden hebben, en goed weten wat hun interesses en toekomstverwachtingen zijn. Daar hebben ze lang niet altijd een goed beeld van. Mede daardoor is de uitval in mbo 2-opleidingen relatief hoog.128 Wanneer jongeren daar uitvallen, bestaat er eigenlijk geen andere mogelijkheid dan het op een volgende opleiding opnieuw te proberen.

De domeinbrede schakelklas is in eerste instantie bedoeld als vangnet voor uitvallers, maar is ook preventief inzetbaar. In de schakelklas zou veel aandacht moeten zijn voor beroepsoriëntatie in diverse richtingen en voor basisvaardigheden en studievaardigheden. Leerlingen weten zo beter wat een specifieke mbo-opleiding inhoudt en hebben meer bagage om een reguliere opleiding met succes af te ronden.

Ook de aansluiting tussen hbo-bacheloropleidingen en universitaire masterprogramma’s verloopt niet soepel. Studenten beschikken vanuit een verwante vooropleiding niet altijd over voldoende kennis en vaardigheden om een master succesvol te kunnen volgen. Alle universiteiten en bijna twee derde van de hogescholen bieden één of meerdere schakelprogramma’s aan om deze overgang beter mogelijk te maken door op een efficiënte manier voldoende kennis en vaardigheden op te doen.129 Een risico van de nieuwe wettelijke richtlijn130 voor de tarieven van schakelprogramma’s is echter dat deze niet kostendekkend zijn. Universiteiten kunnen hun schakelprogramma’s dan gaan versoberen of zich genoodzaakt zien er helemaal mee te stoppen. Daarmee is de toegankelijkheid van het hoger onderwijs in het geding.131 De raad adviseert te bekijken welke mogelijkheden er zijn om schakelprogramma’s een structurele plaats te geven in het hoger onderwijs.

3.4 Vertrekpunt 3: stimuleer beroepsgericht onderwijs op het havo en vwo

Een andere manier om meer verbindingen te creëren, is het aanbieden van beroepsgericht onderwijs in alle schoolsoorten van het voortgezet onderwijs. De wet maakt gecombineerde leerwegen tussen algemeen vormend en middelbaar beroepsonderwijs weliswaar mogelijk, maar initiatieven daartoe bestaan nog nauwelijks in Nederland. De raad adviseert om het combineren van onderwijs uit beide kolommen te stimuleren.132 Zeker wanneer het onderwijs in de eerste jaren van het voorgezet onderwijs meer flexibel wordt ingericht (zie vertrekpunt 1), komen er ook meer mogelijkheden om beroepsgerichte vakken relatief laagdrempelig een plek te geven binnen het havo en vwo. Hierdoor kunnen leerlingen op het havo en vwo zich breed ontwikkelen en zich beroepsmatig oriënteren en bekwamen, waardoor de doorstroom naar het beroepsonderwijs soepeler gaat (bijvoorbeeld ook vanuit havo 3 naar het mbo) of de keuze voor het wetenschappelijk onderwijs beter gemotiveerd is. Bovendien versterkt dit de waardering van het beroepsonderwijs en vakmanschap. De raad benadrukt tegelijkertijd dat de route via vwo naar het academisch onderwijs geborgd moet blijven.

De raad realiseert zich dat de introductie van extra vakken kan knellen met de bestaande ruimte binnen een vijfjarig havoprogramma. Daar komt bij dat het studiesucces binnen de havo-hbo-route momenteel erg laag is: ongeveer de helft van de havisten rondt het havo onvertraagd af, terwijl de uitval of switch in het eerste jaar van het hbo relatief groot is (circa een derde).133 De raad stelt voor te verkennen in hoeverre het verlengen van de havo-opleiding met een jaar een betere voorbereiding op het hbo kan realiseren. Bovendien voorzien dan het havo en vwo in een even lange voorbereiding op het hoger onderwijs (zes jaar).

3.5 Vertrekpunt 4: verminder en verbeter de selectie

Om de toegankelijkheid van het onderwijs te verbeteren, adviseert de raad uit te gaan van minder extra selectie op sommige overgangen in het stelsel, en waar geselecteerd wordt, de procedure kwalitatief te verbeteren. Bij selectie worden beslissingen genomen over de toewijzing aan een niveau en toelating tot een opleiding. De raad pleit ervoor uit te gaan van eindtoetsing en centrale examens als ijkpunten en zo min mogelijk gebruik te maken van aanvullende eisen en extra toetsing. Objectieve eindtoetsing helpt ongelijke kansen tegen te gaan134 en is belangrijk voor het civiel effect van diploma’s.135 Internationaal vergelijkend onderzoek toont overtuigend aan dat eindtoetsing en centrale examens belangrijk zijn voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het stelsel. In andere landen leidt een flexibeler opzet van eindtoetsing vaak tot aanvullende eisen en extra toetsing in het vervolgonderwijs.136

Het diploma geeft een doorstroomrecht naar specifieke vormen van vervolgonderwijs. Hierdoor kunnen leerlingen en studenten op verschillende manieren door het stelsel bewegen zonder onnodige struikelblokken. Een goede inhoudelijke aansluiting tussen opleidingen (zie vertrekpunt 2) is daarvoor een voorwaarde.

De kwaliteit van selectie is belangrijk en moet aandacht krijgen. Selectie moet voorspelbaar en objectief zijn en worden uitgevoerd met deugdelijke instrumenten. Dat is belangrijk om gelijke kansen in het onderwijs te scheppen én de juiste leerling of student op de juiste plek te krijgen. De raad vraagt aandacht voor de kwaliteit van de decentrale selectie in het hoger onderwijs. Veelvoorkomende onderdelen van decentrale selectieprocedures zijn cognitieve vaardigheids- en kennistoetsen, motivatie- en persoonlijkheidsvragenlijsten en interviews. Deze instrumenten kunnen een risico vormen voor de toegankelijkheid van het hoger onderwijs of niet altijd geschikt zijn voor het doel waarvoor ze worden ingezet. Onderzoek laat zien dat opleidingen in de praktijk een smalle definitie van geschiktheid hanteren en nauwelijks een beeld hebben van de student die bij hun opleiding past.137

3.6 Vertrekpunt 5: geef permanente educatie een structurele plek in het onderwijsstelsel

Het wordt steeds belangrijker dat mensen zich gedurende hun levensloop blijven ontwikkelen en nieuwe kennis en vaardigheden blijven opdoen. Voltooiing van een initiële opleiding is niet langer afdoende. Bijscholing is niet meer enkel voor degenen die ‘hogerop’ willen, maar ook nodig om bij te blijven in de baan die iemand al heeft of om een overstap te maken naar ander soort werk in een andere sector.138 Met het toenemende belang van permanente educatie wordt het onderwijs aangesproken op zijn maatschappelijke opdracht. Tegelijkertijd constateert de raad dat het huidige stelsel primair is ontworpen voor kinderen en jongeren, en in veel mindere mate voor werkende volwassenen. Het is daarmee onvoldoende toegerust om deze verantwoordelijkheid op zich te nemen.

Permanente scholing, vorming en ontwikkeling zijn niet alleen een verantwoordelijkheid van individuen, maar ook van bedrijven en de overheid. Zeker voor groepen in een kwetsbare positie kent de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid als het gaat om een toegankelijk aanbod. Om gedurende de levensloop werken en leren beter te combineren, moeten voorzieningen geen tijdelijk maar een permanent onderdeel zijn van het onderwijsstelsel. Een betere infrastructuur van het postinitieel onderwijs draagt bij aan een toegankelijker en betaalbaar scholings- en vormingsaanbod. Ook helpt die de versnippering in opzet en inhoud van het aanbod tegen te gaan en een betere aansluiting tussen onderwijssectoren te realiseren.

Daartoe is het nodig de mogelijkheden van een flexibel aanbod in het stelsel nader te verkennen. De raad onderschrijft het belang van mogelijkheden die de bbl-trajecten bieden voor permanente educatie. De beroepsbegeleidende leerweg (bbl), die leren en werken combineert, biedt goede mogelijkheden voor bij-, op- en omscholing van volwassenen met en zonder baan. Uitbouw van deze onderwijsvorm en extra inzet op het werven en matchen van werkzoekenden op bbl-leerbanen zijn mooie voorbeelden van hoe permanente educatie te verankeren is in het stelsel. Verder ontwikkelen sommige roc’s zogenoemde derdeleerwegopleidingen, waarbinnen arbeidsmarktrelevante delen van de mbo-opleidingen worden aangeboden die deelnemers kunnen afsluiten met een certificaat (zie kader). Ze zijn vergelijkbaar met bbl-opleidingen, maar er is geen wettelijk vastgestelde urennorm of studieduur. Ook dit ziet de raad als een kansrijk initiatief om permanente educatie in te bedden in het stelsel.

Start pilots mbo-certificaten voor beroepsgerichte onderdelen

Vanaf juni 2018 doen vijftien samenwerkingsverbanden van mbo-instellingen, bedrijven en brancheorganisaties in pilots eerste ervaringen op met scholingstrajecten op basis van mbo-certificaten. De pilots worden uitgevoerd in de tekortsectoren zorg, horeca, bouw en techniek en betreffen mbo-opleidingen van niveau 2, 3 en 4. Onder regie van de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB) wordt onderzocht welke beroepsgerichte onderdelen van welke mbo-opleidingen een oplossing kunnen zijn voor door het werkveld ervaren scholingsvraagstukken voor werkenden en werkzoekenden.

Zo onderzoeken samenwerkingsverbanden in de pilots voor niveau 2 hoe scholing met een mbo-certificaat kan zorgen dat zij-instromers/werkzoekenden van buiten de sector snel en kwalitatief inzetbaar zijn, als eerste stap in de loopbaanontwikkeling. De samenwerkingsverbanden in de zorg gaan ook na of medewerkers met een behaald mbo-certificaat een deel van de taken van medewerkers van een hoger niveau kunnen overnemen, om zo de werkdruk te verminderen. Een aantal samenwerkingsverbanden in de techniek onderzoekt hoe mbo-certificaten kunnen bijdragen aan de benodigde bijscholing van zittende medewerkers vanwege de energietransitie en de duurzaamheidsagenda.

Bron: https://www.s-bb.nl/pilots-mbo-certificaten.

Ook in het hoger onderwijs wordt geëxperimenteerd met een flexibel aanbod in de vorm van duale en deeltijdopleidingen en de associate degree (zie kader). Hierdoor ontstaat meer ruimte voor maatwerk en voor beter en tijdig inspelen op de behoeften en kansen voor iedereen die zich verder wil scholen of ontwikkelen. De inhoudelijke en infrastructurele samenwerking tussen het publieke en private onderwijs is daarbij waardevol en moet vastgehouden worden. Het delen van elkaars kennis en expertise, locaties en leermiddelen kan daarbij helpen.

Experimenten om deeltijdonderwijs flexibeler te maken

In het hoger onderwijs zijn er experimenten om de opleiding beter te laten aansluiten bij de behoefte van de deeltijdstudent: de pilot flexibilisering en het experiment vraagfinanciering. Een student die meedoet aan het experiment vraagfinanciering hoeft zich niet voor een hele opleiding in te schrijven. In plaats daarvan volgt hij een of meer modules. De student kan de modules stapelen tot een diploma. Bij de pilot flexibilisering mogen hogescholen de vaste onderwijsprogramma’s loslaten. In plaats daarvan maakt de school afspraken met de student over de leeruitkomsten. Die worden uitgewerkt in een onderwijsovereenkomst, waarin wordt vastgelegd hoe de student die leeruitkomsten gaat realiseren. Het gaat er dus om wat een student moet kennen en kunnen op het moment dat hij het diploma haalt.

Met deze experimenten wil de overheid het deeltijdonderwijs aantrekkelijker maken – voor studenten én werkgevers.

Bron:https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/hoger-onderwijs/experimenten-om-deeltijdonderwijs-flexibeler-te-maken

Stimuleer permanente educatie in de vorm van het stapelen van diploma’s

Permanente educatie hoeft niet altijd plaats te vinden via een duaal traject of arbeidsrelevante delen van een mbo- of hbo-opleiding. Ook het stapelen van diploma’s in het initiële onderwijs is een manier. Mbo-opgeleiden kunnen hier veel baat bij hebben. Mensen met een afgeronde mbo-opleiding (niveau 2, 3, 4) lopen er tegenaan dat de werkgelegenheid en lonen vooral groeien aan de bovenkant van de arbeidsmarkt. De Onderwijsraad pleit ervoor het stapelen van diploma’s (al dan niet na een tijdje werken) voor deze groep te stimuleren, zodat ze kunnen opklimmen tot het niveau van associate degree en het hbo, om zo hun arbeidsmarktperspectieven te verbeteren.

Afkortingen

Afkortingen sven

Afkortingen sven 2

Figurenlijst

Figurenlijst

Literatuur

Literatuurlijst 1

Literatuurlijst 2

Literatuurlijst 3

Literatuur

Literatuurlijst

Literatuurlijst

Literatuurlijst

Literatuurlijst

Literatuurlijst

Geraadpleegde deskundigen

Deskundigen

Bronnen

  1. Onderwijsraad, 2015e.
  2. Zie Jester, 2018 en Van der Duin & Stavleu, 2018.
  3. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2018.
  4. Elchardus, 2012.
  5. Duyvendak & Hurenkamp, 2004.
  6. Bennett, 1999.
  7. Bovens, Dekker & Tielmeijer, 2014.
  8. De Lange, Tolsma & Wolbers, 2016.
  9. Engbersen, Snel & Kremer, 2017.
  10. Euwals, De Graaf-Zijl & Van Vuuren, 2016.
  11. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2017.
  12. Zie onder andere Van Casteren, Van den Broek, Warps, Jacobs & Braam, 2012.
  13. Van den Berge & Ter Weel, 2015.
  14. Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, 2017a.
  15. Zie bijvoorbeeld MacCrory, Westermann, Alhammadi & Brynjolfsson, 2014; Bughin, Hazan, Lund, Dahlström, Wiesinger & Subramaniam, 2018.
  16. Adams Becker, Cummins, Davis, Freeman, Hall Giesinger & Ananthanarayanan, 2017; Sociaal en Cultureel Planbureau, 2016.
  17. Zie Onderwijsraad, 2017c.
  18. Onderwijsraad, 2014c; Slaman, Bardoel, Beer & Ten Dam, 2018.
  19. Bronneman-Helmers, 2011.
  20. Onderwijsraad, 2014a.
  21. Onderwijsraad, 2014c, p.33.
  22. Onderwijsraad, 2014a; 2014c.
  23. Boekholt & De Booy, 1987, p.2.
  24. De Swaan, 1988.
  25. Peschar & Wesselingh, 1995.
  26. Boekholt & De Booy, 1987, p.11.
  27. Los, 2012.
  28. Boekholt & De Booy, 1987, p.160, 169.
  29. Boekholt & De Booy, 1987, p.257 e.v.
  30. Als startkwalificatie gelden: havo-diploma, vwo-diploma, mbo 2-diploma, mbo 3-diploma en mbo 4-diploma. De plicht houdt in dat zij volledig dagonderwijs volgen of een opleiding in de beroepsbegeleidende leerweg.
  31. Boekholt & De Booy, 1987; Idenburg, 1964; Matthijssen,1979.
  32. Wagenaar, Kerkhoff & Rutgers, 2011, p.73.
  33. Lesaffer, 2004, p.305-315.
  34. Met de Schoolwet van 1878 verdween de term mulo formeel, maar deze onderwijsvorm bleef in de praktijk voortbestaan.
  35. Zoontjens, 1999, p.191.
  36. Boekholt & De Booy, 1987, p.120.
  37. Matthijssen, 1979.
  38. Boekholt & De Booy, 1987, p.266.
  39. Boekholt & De Booy, 1987, p.180-181.
  40. Het leerlingwezen is een onderwijsvorm waarin leerlingen een deel van de week werkzaam zijn in een bedrijf. Het is de latere beroepsopleidende leerweg in het middelbaar beroepsonderwijs.
  41. Matthijssen, 1979.
  42. De leerplicht maakte ook scholen nodig voor kinderen van de trekkende bevolking, zoals schippers en kermisexploitanten.
  43. Bolkestein & Menkveld, 1978; Bronneman-Helmers, 2011.
  44. Matthijssen, 1979; De Bruijn, Billett & Onstenk, 2017.
  45. De Bruijn, Billett & Onstenk, 2017.
  46. Slaman. Bardoel, Beer & Ten Dam, 2018.Slaman. Bardoel, Beer & Ten Dam, 2018.
  47. Idenburg, 1964.
  48. Westerhuis, 2015.
  49. Bronneman-Helmers, 2011.
  50. Slaman, Bardoel, Beer & Ten Dam, 2018.
  51. Contouren van een toekomstig onderwijsbestel van minister Van Kemenade (PvdA).
  52. Bronneman-Helmers, 2011.
  53. Slaman, Bardoel, Beer & Ten Dam, 2018.
  54. Zoontjens, 1999, p.175.
  55. De in het hoger onderwijs al bestaande ‘hogescholen’ noemden zich voortaan universiteit.
  56. De overheid verstrekt alleen bekostiging als de bijzondere school in stand gehouden wordt door een rechtspersoon die geen winstoogmerk heeft (artikel 55 WPO; artikel 57 WEC; artikel 49 WVO). In het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs heeft een bijzondere instelling altijd rechtspersoonlijkheid (artikel 1.1.1, onder d, WEB; artikel 1.1, onder g jo. i of onder aa, WHW).
  57. Braster, 2006.
  58. Rietveld-Van Wingerden, Sturm & Miederna, 2003.
  59. Mentink, Vermeulen & Zoontjens, 2018.
  60. De Rooy, 2005.
  61. De Koning, 1973; Denessen, 2017; Bosker, 2005.
  62. Onderwijsraad, 2014d.
  63. Bosker, 2005.
  64. Onderwijsraad, 2014a.
  65. Standaert, 2003.
  66. Mills, Monk, Keddie, Renshaw, Christie, Geelan & Gowlet, 2014.
  67. Hanushek & Wossmann; Micklewright & Schnepf; Schutz, Ursprung & Wössmann, 2008.
  68. Blom, 1995.
  69. Zie de historische schets in het katern.
  70. Nota van 19 juli 1951 aan de Tweede Kamer betreffende onderwijsvoorzieningen. Handelingen der Staten-Generaal, 1950-1951, 2233 1-2.
  71. Karsten, 2002.
  72. Karsten, 2002.
  73. Onderwijsraad, 2015a.
  74. Inspectie van het Onderwijs, 2018e.
  75. Inspectie van het Onderwijs, 2018e.
  76. Oosterbeek, Sóvágo & Van der Klaauw, 2018.
  77. Sieben & Van Ginderen, 2014; Driessen, Krikhaar, De Graaff, Unsworth, Leest, Coppens & Wieringa, 2016; Denessen, 2017.
  78. Zie paragraaf 6.3 van deel C.
  79. Onderwijsraad, 2017b.
  80. Elffers, Van de Werfhorst & Fischer, 2015.
  81. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2012; 2016; 2018.
  82. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2018b. De OESO kijkt in dit onderzoek naar de prestaties en het welbevinden van leerlingen uit de laagste SES-groep. Nederland scoort ongeveer gelijk aan het OESO-gemiddelde voor cognitieve prestaties (11,3% tegenover 11,5% voor Nederland) en voor ‘nationally resilience’ (percentage lage SES-groep die top presteert voor het domein natuurwetenschappen) en scoort bovengemiddeld (OESO-gemiddelde van 25,2% tegenover 32,8% voor Nederland) voor ‘core-skills resilience’ (niveau 3 of hoger voor de kerndomeinen wiskunde, lezen en natuurwetenschappen).
  83. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2016b.
  84. Onderwijsraad, 2010a; Korpershoek, Beijer, Spithoff, Naaijer, Timmermans, Van Rooijen, Vugteveen & Opdenakker, 2016.
  85. Korpershoek, Beijer, Spithoff, Naaijer, Timmermans, Van Rooijen, Vugteveen & Opdenakker, 2016.
  86. Inspectie van het Onderwijs, 2016c.
  87. Inspectie van het Onderwijs, 2018b.
  88. Van de Werfhorst, Elffers & Karsten, 2015; zie ook Westerhuis & Van Wijk, 2011.
  89. Van Eck, Voncken, Glaude & Roeleveld, 2013.
  90. Barro & Lee, 2013.
  91. De Geus & Bisschop, 2017; Centraal Bureau voor de Statistiek, 2016. In totaal had 11,9 procent van de leerlingen in 2016-2017 bijles die door de ouders bekostigd is. Voor huiswerkbegeleiding was dit 8,2 en voor examentraining 4,4 procent. Hoe hoger de ouders opgeleid zijn, des te vaker kinderen deelnemen aan betaalde vormen van ondersteuning. Betaalde bijles wordt vooral gevolgd door havisten en vwo’ers, en vaker in de bovenbouw dan in de onderbouw. Ook examentraining komt vaker voor bij havisten en vwo’ers.
  92. Voor de ontwikkeling van het aandeel enkelvoudige adviezen zie Inspectie van het Onderwijs, 2014 en Inspectie van het Onderwijs, 2018b. Stapelen binnen het voortgezet onderwijs van de theoretische leerweg van het vmbo naar havo is afgenomen ten opzichte van tien jaar geleden. Ook is de directe doorstroom van mbo (niveau 4) naar hbo de laatste jaren afgenomen. Zie ook hoofdstuk 3 en paragraaf 6.4 van deel C.
  93. Zie Inspectie van het Onderwijs, 2018b en paragraaf 3.1 en paragraaf 6.4 van deel C.
  94. Zie paragraaf 3.1 van deel C.
  95. Elffers, 2018a.
  96. Driessen, 2013.
  97. Bronneman-Helmers, 2011; Fettelaar, Van Eck, Verbeek, Van der Vegt & Jongeneel, 2013; Onderwijsraad, 2013b.
  98. Zie https://www.onderwijsincijfers.nl/kengetallen/onderwijs-algemeen/leerlingen-en-studenten/aantallen-ontwikkeling-van-het-aantal-deelnemers.
  99. Driessen, 2013.
  100. Steenman, 2018; Van den Broek, De Korte, Mulder & Bendig-Jacobs, 2018.
  101. Rouwhorst, 2018.
  102. Steenman, 2018; Rouwhorst, 2018.
  103. Inspectie van het Onderwijs, 2017a; Van den Broek, De Korte, Mulder & Bendig-Jacobs, 2018; Elffers, 2018b.
  104. Elffers, 2018b.
  105. Inspectie van het Onderwijs, 2018a.
  106. Van den Broek, De Korte, Mulder & Bendig-Jacobs, 2018; Elffers, 2018.
  107. Theisens, 2014; Onderwijsraad, 2016d.
  108. Onderwijsraad, 2017b.
  109. Onderwijsraad, 2014c.
  110. Onderwijsraad, 2014a.
  111. Hart & Risley, 1995; Snow, Barnes, Chandler, Goodman & Hemphill, 1991.
  112. Zie bijvoorbeeld Eén voorziening voor Amsterdamse peuters: beleidsplan 2018-2022, Gemeente Amsterdam; Tilburg brengt je verder! Gemeente Tilburg.
  113. Onderwijsraad, 2017d.
  114. Onderwijsraad, 2015a.
  115. Onderwijsraad, 2015b.
  116. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017c.
  117. Onderwijsraad, 2015b.
  118. Korpershoek, Beijer, Spithoff, Naaijer, Timmermans, Van Rooijen, Vugteveen & Opdenakker, 2016; Eiffers, 2011.
  119. Bouwmans & Schoonhoven, 2012.
  120. Zie ook Onderwijsraad, 2013a.
  121. Exalto, Damstra, Klein, Van der Vegt & Weijers, 2018.][122: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2018d.
  122. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2018d.
  123. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap & Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2016; zie ook Kans, Christoffels, Schipperheyn, Groeneveld, Cuppen & Hofland, 2016.
  124. Centraal Planbureau & Sociaal en Cultureel Planbureau, 2015; Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2016; zie ook Smits & De Vries, 2015; Van den Berge & Ter Weel, 2015.
  125. Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, 2017b.
  126. Onderwijsraad, 2010a.
  127. Onderwijsraad, 2015b; 2018d.
  128. Onderwijsraad, 2013a.
  129. Inspectie van het Onderwijs, 2015.
  130. Ingegeven vanuit de wetswijziging Kwaliteit in verscheidenheid.
  131. Inspectie van het Onderwijs, 2015.
  132. Onderwijsraad, 2014a.
  133. Zie Ministerie van Financiën, 2015; Van den Broek, De Korte, Cuppen, Wartenbergh, Bendig-Jacobs, Mulder & Hellegers, 2018.
  134. Van de Werfhorst, Elffers & Karsten, 2015.
  135. Onderwijsraad, 2015d.
  136. Bol, Witschge, Van de Werfhorst & Dronkers, 2013.
  137. Rouwhorst, 2018.
  138. Onderwijsraad, 2016d.