Verzelfstandiging in het onderwijs II

Dit advies aan de Tweede Kamer vormt een vervolg op het advies Verzelfstandiging in het onderwijs I. Het gaat na hoe grote schoolbesturen een passend model van interne organisatie realiseren. Er worden verschillende modellen gebruikt en er is veel mogelijk. In algemene zin vindt de raad dat het debat over de 'menselijke maat' scherper kan worden gevoerd; hij geeft daarvoor in dit advies een aantal handreikingen. Uitverkocht.

Passende vormen van interne organisatie

De wet biedt mogelijkheden om bevoegdheden van het bevoegd gezag, zoals de identiteit of vormgeving van het schoolplan, laag in de organisatie neer te leggen. Het bestuur is en blijft wel eindverantwoordelijk en wordt daarop ook aangesproken door de Inspectie.

De raad ziet in de praktijk grofweg een tweedeling. Enerzijds is er binnen het primair en voortgezet onderwijs een model waarbij besturen meer op de achtergrond staan en het accent ligt op de afzonderlijke vestigingen. Anderzijds wordt in het middelbaar en hoger beroepsonderwijs een model gehanteerd waarbij de nadruk ligt op een centrale aansturing, en de opleidingen/'schools' ondergeschikt zijn. Er wordt echter ook naar middenwegen gezocht. Sommige mbo- en hbo-instellingen kiezen voor een meer decentrale filosofie en sommige vo-besturen voor meer centrale aansturing.

Discussie vooral over structuur, minder over (bestuurs)cultuur

De raad vindt dat de discussie over de verhouding tussen interne toezicht, bestuur, management, en vooral die tussen bestuur/management enerzijds en de leraar anderzijds, te veel in de sfeer rond formele bevoegdheden en macht is beland. De verhoudingen worden vastgelegd in reglementen en (professionele) statuten, terwijl volgens de raad het accent gelegd moet worden op het deelgenoot zijn van de onderwijsgemeenschap en de gezamenlijke ambitie: onderwijs en vorming voor jongeren.

Bij 'passende organisatiemodellen' zijn volgens de raad zowel aspecten van structuur en kwaliteit (met een taak voor de minister en de instellingen/instellingsbesturen), als van houding/cultuur van betrokken actoren zoals bestuurders, managers en leraren van belang.

Scherper debat centraal-decentraal

Instellingen en betrokken partijen binnen instellingen zijn in een voortdurend zoekproces naar een optimale verhouding tussen centraal en decentraal, en het vormgeven van een 'menselijke maat' ten behoeve van leerlingen, deelnemers en studenten. Het debat over een optimale verhouding tussen centraal en decentraal of 'de menselijke maat' heeft volgens de raad behoefte aan scherper omlijnde ijkpunten. Daartoe heeft de raad de volgende vier criteria voor ogen.

optimale condities voor de uitvoering van het primaire proces (onder meer ontwikkeling van professionele standaard).eigenaarschap en eigenheid/herkenbaarheid (mate waarin scholen zelf kunnen kiezen voor een profiel).keuzevrijheid en concurrentiekracht (mate waarin er aanbodvariëteit is voor ouders).doelmatigheid/kostenaspecten (mate waarin middelen worden besteed aan het primair proces, gerelateerd aan een benchmark).

Een stevigere empirische basis is bij dit debat geen overdreven luxe, juist met het oog op het maatschappelijk onbehagen rond schaalgrootte. De raad stelt voor dat de minister periodiek een brochure laat maken door de Inspectie, waarbij in beeld wordt gebracht hoe (bestuurlijke) schaalgrootte effect heeft op zaken als onderwijskwaliteit. De Inspectie kan het functioneren van instellingen voor wat betreft de 'passende vormen van interne zelfstandigheid' toetsen aan de hand van de vier bovengenoemde criteria, waarbij zij gebruik kan maken van gegevens die de instellingen zelf al openbaren. Gezien de vele variëteiten kan er niet uitgegaan worden van een 'ideaalmodel', maar gaat het om een overzicht van het functioneren van het stelsel als zodanig.

Alternatieven doordenken in een projectgroep van gezamenlijke sectorraden

De raad geeft de Kamer in overweging de minister te vragen om de sectororganisaties te bewegen om gezamenlijk een projectgroep in te stellen, met als opdracht een verbetering in de voorlichting en verduidelijking van de alternatieven voor bestuurlijke fusie met inbegrip van de (fiscale) belemmeringen daarbij. Aan de hand van verder onderzoek zouden die belemmeringen door de overheid weggenomen moeten worden. Deze aanbeveling geldt ook voor de door de raad eerder voorgestelde varianten van interne verzelfstandiging (programmaschool en gastschool) en het stimuleren van ouder-ouderverbanden.

Verdere profilering en bewustwording van de kwaliteiten van bestuurders en docenten/leraren

Het debat over centraal-decentraal vraagt meer dan een wijziging van structuren, wetgeving of bevoegdheden. Zoals gezegd gaat het ook om houding, waarbij de raad het belangrijk vindt dat het bestuur en het management uitstralen dat zij als vanzelfsprekend in dienst staan van het primair proces van leren en onderwijzen. Een dergelijke cultuur van helderheid, aanspreekbaarheid en bescheidenheid opbouwen en in stand houden is een belangrijk facet van het werk van bestuurders. Via toezichthouders en besturen-, management- en sectororganisaties kan de minister bewustwording daarover verder faciliteren, bijvoorbeeld door visitatie, reflectiegroepen, conferenties.

In alle debatten over schaal en organisatie zal daarbij per saldo toch een toets zijn wat docenten en leraren in hun beroepsuitoefening aan kracht meenemen en uitstralen. Hier ligt niet direct een taak voor de Kamer of de minister in regelende zin, maar een aanhoudende belangstelling van Kamer en minister voor wat ten diepste de zorg voor onderwijs betekent is voor ons land wel degelijk van groot belang.

Het advies is op 23 november gepresenteerd en aangeboden aan de Vaste Kamercommissie voor Onderwijs van de Tweede Kamer.