Goed onderwijs voor iedereen: daar draagt de Onderwijsraad aan bij. De raad geeft al meer dan honderd jaar onafhankelijk advies over onderwijsbeleid en -wetgeving aan de regering en de Eerste en Tweede Kamer. Gevraagd én uit eigen beweging. Dit mondt uit in gefundeerde verkenningen en adviezen die focussen op oplossingen voor de langere termijn. Ze gaan over alle vormen van onderwijs: van voorschoolse voorzieningen tot aan postuniversitair onderwijs en een leven lang ontwikkelen.
De raad kijkt naar de werking van het onderwijsstelsel en -bestel en blikt daarbij zowel terug in de tijd als ver vooruit. Met als focus perspectieven voor de langere termijn. De raad signaleert of agendeert kwesties, identificeert knelpunten en ongewenste effecten in wetgeving en beleidsvoornemens en schetst perspectieven of oplossingsrichtingen. De raad doet dit in de vorm van een advies, verkenning of wetsadvies. Periodiek stelt de raad een Stand van Educatief Nederland op met een overkoepelend beeld van het Nederlandse onderwijs. Ook geeft de raad advies aan gemeenten bij kwesties rond onderwijshuisvesting.
Bronnen
De raad is onafhankelijk, met oog en oor voor opvattingen en ontwikkelingen in de samenleving en het onderwijs. De adviezen zijn gebaseerd op wetenschappelijke kennis en inzichten uit uiteenlopende wetenschappelijke disciplines, zoals onderwijskunde, economie, sociologie en onderwijsrecht. En ze worden gevoed door kennis en ervaring uit de onderwijspraktijk en de praktijk van onderwijswetgeving en -beleid. De JongerenOnderwijsraad, met leerlingen en studenten van diverse leeftijden en schooltypen, voedt de raad met ervaringen en ideeën over het Nederlandse onderwijs en denkt mee over onderwerpen. De raad maakt daarnaast gebruik van intersectorale en internationale vergelijkingen.
Bij de voorbereiding van adviezen benut de raad ook de kennis en expertise van andere adviesorganen en van planbureaus. En brengt omgekeerd op verzoek ook expertise in ten behoeve van adviezen van anderen. Soms wordt gezamenlijk een advies uitgebracht. Als een van de grondleggers van Eunec, het internationaal verband van onderwijsraden, wisselt de raad ook kennis en expertise uit met andere adviescolleges in Europa en daarbuiten.
Uitgangspunten
De raad zegt wat er gezegd moet worden en is een kritische gesprekspartner van overheden en het onderwijs. Bij de keuze van onderwerpen, bij de inhoudelijke analyse en bij het doen van aanbevelingen staan de volgende publieke waarden centraal:
Kwaliteit gaat over zowel de kwaliteit van onderwijs in brede zin als de voorwaarden die onderwijskwaliteit mogelijk maken.
Toegankelijkheid draait om de onbelemmerde beschikbaarheid van onderwijs voor elke leerling en student. Aan toegankelijkheid raken ook vraagstukken van kansengelijkheid.
Doelmatigheid betreft de kostenefficiëntie van het onderwijssysteem in relatie tot de maatschappelijke opbrengsten. Daarnaast gaat het om het stellen van onderwijsinhoudelijke doelen, om de koppeling ervan aan financieel beleid en om opvolging in de zin dat wordt nagegaan of deze doelen bereikt zijn.
Pluriformiteit van het onderwijs vindt zijn oorsprong in artikel 23 van de Grondwet. De raad belicht het belang van pluriformiteit in het stelsel, inclusief een dekkend aanbod van openbaar onderwijs en de daarmee samenhangende keuzevrijheid voor ouders en leerlingen om een school te kiezen die hen het meest aanspreekt.
Ten slotte kijkt de raad naar onderwijs in relatie tot sociale samenhang, inclusie en democratie in school en samenleving. De school is een sociale gemeenschap en een oefenplaats voor democratisch samenleven. Hiervoor acht de raad het van belang dat leerlingen van verschillende achtergronden en capaciteiten elkaar op school kunnen ontmoeten en dat in het onderwijs voldoende aandacht bestaat voor democratisch burgerschap.
Deze waarden verdienen stuk voor stuk bevordering en werken ook op elkaar in. Nadruk op de ene waarde kan ten koste gaan van andere en de waarden kunnen onderling conflicteren. Daarom moeten ze steeds tegen elkaar worden afgewogen.
Terugkerende afwegingen
In onderwijsbeleid worden voortdurend afwegingen gemaakt, bijvoorbeeld als het gaat om de inrichting van het onderwijsproces en de verdeling van verantwoordelijkheden. De raad houdt in de adviezen deze afwegingen scherp tegen het licht. Waar ligt bijvoorbeeld het evenwicht tussen standaardisering en maatwerk, tussen professionele ruimte geven en kaders stellen, of tussen autonomie van onderwijsinstellingen en centrale sturing vanuit de overheid? En waar tussen collectieve belangen en individuele belangen, of tussen een specifiek doeldomein en de brede, vormende opdracht van onderwijs?
Vraagstukken over standaardisatie en maatwerk spelen op verschillende niveaus van het onderwijs, zoals het stelsel, de school en in het handelen in de klas. Standaardisatie (toepassen van uniforme methoden, regels, standaarden of beleid) kan zorgen voor objectiviteit en vergelijkbaarheid, en kan bijdragen aan toegankelijkheid en doelmatigheid. We zien het bijvoorbeeld terug in de standaarden van de Onderwijsinspectie, bekwaamheidseisen aan leraren, landelijke eindtermen, de doorstroomtoets in het primair onderwijs en centrale examens in het voortgezet onderwijs.
Van het onderwijs wordt ook in toenemende mate maatwerk verwacht: onderwijs dat toegesneden is op de onderwijsbehoeften van individuele of groepen leerlingen. Maatwerk biedt ruimte voor differentiatie en een persoonsgerichte benadering. Maatwerk komt onder andere tot uitdrukking in toenemende differentiatie in opleidingen, individuele begeleidingstrajecten en de roep om een maatwerkdiploma in het voortgezet onderwijs.
Afwegingen
De Onderwijsraad staat een bewuste en gerichte inzet van standaardisatie en maatwerk voor, afhankelijk van het doel. Maatwerk wordt beschouwd als een middel om talenten van leerlingen te ontwikkelen en onderwijs te bieden dat aansluit bij de leerling. Het kan een positieve invloed hebben op motivatie van leerlingen en hen ondersteunen in hun leerproces. Inspelen op verschillen tussen leerlingen kan ten goede komen aan onderwijskwaliteit en uiteindelijk leiden tot betere onderwijsopbrengsten.
Tegelijkertijd is een zekere mate van standaardisatie nodig. Onderwijs heeft een collectief karakter, individuele afstemming van onderwijsaanbod is daarom niet altijd wenselijk of mogelijk. Ook biedt standaardisatie een transparante basis bij belangrijke beslissingen, zoals het geven van schooladviezen of toekennen van diploma’s. Voor het goed functioneren van het onderwijsstelsel is het noodzakelijk om duidelijke ijkpunten aan te brengen in de vorm van gestandaardiseerde toetsing. Dit is zowel voor individuele leerlingen/ studenten als voor de maatschappij van belang: diploma’s hebben op die manier een civiel effect. Gestandaardiseerde eindtoetsing biedt een duidelijk kader voor alle betrokkenen. Vanuit dat kader ontstaat ruimte voor onderwijsinstellingen om hun eigen onderwijsdoelen en toetsing daarvan vorm te geven.
Adviezen
Het Nederlandse onderwijsbestel is gelaagd. Verantwoordelijkheden zijn op verschillende niveaus belegd en er wordt voortdurend gezocht naar balans tussen autonomie van onderwijsinstellingen en centrale sturing vanuit de overheid. Deze zoektocht draait om de uitgangspunten dat de overheid het noodzakelijke moet doen en dat beslissingen op een zo laag mogelijk niveau worden genomen. De raad hanteert voor deze afweging het begrip subsidiariteit en gaat uit van het principe dat het bepalen van het juiste niveau van besluitvorming continu doordenking vergt. Welk niveau passend is, is afhankelijk van het vraagstuk en de mate waarin actoren in staat zijn verantwoordelijkheid te nemen.
Afweging
Zowel de overheid als onderwijsinstellingen hebben een verantwoordelijkheid voor goed onderwijs. Het Nederlandse onderwijsbestel wordt gekenmerkt door een hoge mate van autonomie voor onderwijsinstellingen. Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit op hun scholen. Tegelijkertijd moet de overheid de deugdelijkheid van het onderwijs in heel Nederland garanderen door onderwijskwaliteit mogelijk te maken en zorg te dragen voor de bekwaamheid van het onderwijspersoneel. Het behoort ook tot de kerntaak van de overheid om het functioneren van het stelsel als geheel tegen het licht te houden en aan te passen als maatschappelijke ontwikkelingen daar om vragen.
De belangen van individuele scholen of schoolbesturen kunnen botsen met publieke belangen, of er kan sprake zijn van een collectieve opgave. Ook hoeft de optelsom van de onderwijskwaliteit van individuele scholen niet per definitie tot het gewenste beeld op nationaal niveau te leiden. In dit soort situaties moet een afweging worden gemaakt wie aan zet is en kan overheidsingrijpen of het (tijdelijk) verleggen van de sturing naar een meer centraal niveau aan de orde zijn. Dit behoeft bijzondere rechtvaardiging: de overheid moet telkens de noodzaak aantonen als ze iets naar zich toe wil trekken wat vooralsnog aan de schoolbesturen is. Hetzelfde geldt voor een schoolbestuur bij het centraliseren of standaardiseren van iets waar schoolleiders of leraren op schoolniveau eerder zelf over gingen.
De raad onderstreept dat subsidiariteit ook gaat over toerusting. Mensen kunnen verantwoordelijkheden alleen aan als zij ook zijn toegerust met voldoende middelen, tijd, kennis en kunde.
Adviezen
De Onderwijsraad heeft herhaaldelijk het advies gegeven aan de overheid, onderwijsbesturen en schoolleiders om waar nodig kaders te stellen of andere sturingsinstrumenten in te zetten en waar mogelijk ruimte te laten aan leraren en docenten. Daarnaast is hun taak leraren en docenten te stimuleren en toe te rusten zodat die de ruimte op professionele wijze invulling kunnen geven.
Afwegingen
Leraren en docenten hebben ruimte nodig om op basis van hun deskundigheid en hun inschatting van situaties gezamenlijk en meer individueel keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Deze professionele ruimte komt ten goede aan de onderwijskwaliteit, aan de leerlingen en studenten, en maakt het werk voor leraren en docenten betekenisvol en aantrekkelijk.
De professionele ruimte van leraren en docenten is altijd begrensd. Er zijn immers wettelijke kaders waarbinnen schoolbesturen moeten opereren en binnen deze kaders voeren schoolbesturen en scholen eigen beleid. Daarnaast wordt de professionele ruimte van leraren en docenten bepaald door hun competenties, de organisatie en de cultuur van de onderwijsinstelling en de diensten en producten waarmee onderwijsinstellingen en onderwijsprofessionals zich laten ondersteunen.
Overheid, onderwijsbesturen en schoolleiders hebben voor elk beleidsdossier de taak een balans te vinden te vinden tussen sturing en ruimte, waarbij zij steeds het werk van het leraar en docent voor ogen houden. Waar mogelijk hebben zij de professionele ruimte van leraren en docenten te versterken, bijvoorbeeld door het aanbieden van scholing die toereikend is om als leraar van start te gaan en het stimuleren van (verdere) professionalisering, onderwijsontwikkeling, co-creatie bij externe ondersteuning en betrokkenheid bij beleidsontwikkeling op regionaal en landelijk niveau.
Van leraren kan worden verwacht dat zij deelnemen aan deze activiteiten en – waar zinvol – samen op trekken, zowel op het niveau van de school, het schoolbestuur als het landelijke niveau.
Adviezen
Verreweg de meeste scholen en opleidingen in Nederland worden met publieke middelen gefinancierd. Nederland kent daarmee een algemeen toegankelijk onderwijsstelsel, dat zowel persoonlijke als meer sociale en maatschappelijke functies heeft en zowel individuele als collectieve belangen dient. De Onderwijsraad benadrukt dat de overheid een goede balans tussen de functies heeft te bewaken en zich moet verhouden tot zowel de individuele als collectieve belangen.
Afwegingen
Met behulp van het geld dat scholen en opleidingen ontvangen, moeten zij een adequaat onderwijsaanbod realiseren. Alle leerlingen en studenten zijn gebaat bij onderwijs dat aansluit bij hun niveau en behoeften. Voor sommigen, zoals leerlingen en studenten met een beperking, is specifieke ondersteuning of toerusting zelfs noodzakelijk om aan onderwijs en de samenleving te kunnen deelnemen. Scholen en opleidingen hebben ook een verantwoordelijkheid voor het sociaal functioneren van leerlingen en studenten. De school of opleiding is idealiter een gemeenschap waarbinnen leerlingen en studenten op pedagogisch verantwoorde wijze elkaar leren kennen, kennis en inzichten toepassen, nieuwe kennis of producten creëren, zich normen en waarden eigen maken en een eigen perspectief ontwikkelen op deze normen en waarden. Scholen en opleidingen hebben ten slotte een verantwoordelijkheid richting de maatschappij als geheel. Zij hebben bijvoorbeeld bij te dragen aan goede ontwikkelkansen voor iedereen, sociale samenhang, economische welvaart en aan de overdracht van cultuur en gedeelde ervaringen. Verder helpen scholen de waarde van diploma’s als informatiebron van verworven kennis en vaardigheden realiseren. Met het oog op de persoonlijke functie is het wenselijk dat scholen en opleidingen gedifferentieerde of flexibele trajecten aanbieden of binnen die trajecten het onderwijs personaliseren. Met het oog op de sociale en maatschappelijke functies is echter samenhang en een zekere uniformiteit van het curriculum wenselijk. De overheid heeft beide functies te faciliteren en te bewaken.
Daarnaast gaan met onderwijs ook individuele en collectieve belangen gepaard. Zo is een onderwijsloopbaan die tot optimale ontplooiing leidt in het belang van elke individuele leerling of student. Tegelijkertijd stellen maatschappelijke belangen als betaalbaarheid en doelmatigheid grenzen aan wat het onderwijs individuele leerlingen en studenten kan bieden. Individuele en collectieve belangen kunnen botsen. De raad vindt dan ook dat de overheid zich nadrukkelijk tot beide belangen moet verhouden en keuzes hiertussen goed moet beargumenteren.
Adviezen
Onderwijs vormt leerlingen, in de brede zin van het woord. Het draagt bij aan de kwalificatie, socialisatie en persoonsvorming van leerlingen en studenten, ten dienste van hun zijn en functioneren als individu, als lid van een gemeenschap, als staatsburger en als professional. Onderwijs draagt bij aan de toerusting van kinderen, jongeren en volwassenen voor die verschillende rollen, door het aanreiken en helpen verwerven van kennis, vaardigheden en houdingen van uiteenlopende aard en op uiteenlopende terreinen. De brede opdracht van onderwijs wordt ingevuld vanuit de vraag wat zij nodig hebben om een goed leven te kunnen leiden en volwaardig te kunnen deelnemen en bijdragen aan onze samenleving.
Afweging tussen brede of doelgerichte opdracht
Onderwijsbeleid is vaak gericht op doelen en opbrengsten van onderwijs die een deel van deze bredere opdracht bestrijken. Zeker wanneer er zorgen zijn over een tekortschietend functioneren op een specifiek doeldomein, wordt gericht werk gemaakt van verbeteringen in dat domein. Voorbeelden zijn de aandacht voor versterking van de basisvaardigheden, of voor de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Bij zo’n smallere doeloriëntatie dreigen andere doelen soms naar de achtergrond te verdwijnen en kan de neiging ontstaan onderwijs te reduceren tot een middel om specifieke, meetbare doelen te bereiken. De bredere, vormende waarde van onderwijs komt dan in het gedrang.
Het is logisch en legitiem dat onderwijsbeleid zich soms richt op een specifiek doeldomein of op bepaalde meetbare doelen. De Onderwijsraad waakt er echter voor dat zulke doelen vanwege hun meetbaarheid leidend worden in de evaluatie van het functioneren van het onderwijs. Ook in het geval van beleid gericht op een specifiek doeldomein, let de Onderwijsraad er daarom op dat de brede, vormende opdracht van onderwijs in het vizier blijft.
Adviezen
Kaderwet adviescolleges
De Onderwijsraad is een van de adviesraden die gevraagd en ongevraagd advies geeft aan ministers en de Eerste en Tweede Kamer over wetten, regels en beleid. In de Kaderwet adviescolleges staan de regels over adviesraden als de Onderwijsraad. De wettelijke taken die specifiek voor de Onderwijsraad gelden, staan in de Wet op de Onderwijsraad.
Vierjaarlijkse evaluatie
In de Kaderwet is onder meer vastgelegd dat een adviesraad eenmaal per vier jaar een evaluatieverslag opstelt. Het onderzoek wordt uitgevoerd door onafhankelijke onderzoekers.
